Municipal Lack of Jurisdiction Over ASADA PáezIncompetencia municipal para fiscalizar ASADA Páez

No. 128-2009-II SECOND SECTION OF THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. Second Judicial Circuit of San José, at ten hours twenty-five minutes on the seventeenth of April, two thousand nine.

This Tribunal hears, as improper administrative superior, the appeal filed by Mr. Nombre36889, against the agreement of the Municipal Council of the Central Canton of Cartago, in articles No. 24 and No. 1 of minutes Nos. 152 and 153, corresponding to the sessions held on May 25 and June 1, both dates in 2004, which ordered: “ARTICLE 24.- CONTROL AQUEDUCT PAEZ SECTOR.- A report presented by the Municipal Mayor, AM-283-2004, dated May 20, 2004, is heard, elevating to the Municipal Council the opinion rendered by the Coordinator of the Aqueduct Axis and the Manager of the Municipal Legal Process, in official communication GPJM-157-2004, dated May 18, 2004, regarding what was agreed by the Council in article 38 of Minute 136, of March 2 of the current year, in reference to three requests submitted by Nombre36889, regarding concerns about the administration carried out by an Association of the aqueduct and main pipeline of Cartago in the Páez sector, in the Canton of Oreamuno, which constitutes irregular acts; a report that states in the pertinent part: … Based on the foregoing, the proper course is for the Municipal Council of Cartago to reject in all its extremes the three requests of Nombre36889, contained in his document dated Cartago February 24, 2004, heard by the Council in article 38 of Minute 136, of March 2, 2004. Likewise, in the event that the interested party Nombre36889 insists on continuing with his position, he is urged to pursue what is appropriate before the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA)”.

Judge Víquez Cerdas drafts the opinion; and,

CONSIDERING:

I.- PROVEN FACTS: The following facts held as proven are listed as important: A.- That the Municipal Council of Cartago, in article 38 of minute No. 136, of the session held on March 2, 2004, agreed: “ARTICLE 38.- ASSOCIATION AQUEDUCT PAEZ SECTOR. A document dated February 24, 2004, submitted by Nombre36889, is heard, expressing his concerns about the administration carried out by an Association in the Páez sector of the Canton of Oreamuno of the aqueduct and main pipeline of Cartago, under delegation from the Municipality of Cartago, which constitutes an irregular act, since the Municipality cannot delegate functions, much less using public resources, in accordance with article 90 of the General Law of Public Administration. Therefore, he requests that: 1) Any act authorizing this Association for this administration be revoked. 2) That the Municipality of Cartago take total control of the cited agreement. 3) That the pertinent investigations be carried out. Having seen the document, it is unanimously agreed: Transcribe the official communication heard, for joint study and report by the Coordinator of the Aqueduct Axis and the Manager of the Municipal Legal Process. Render an opinion within a period of eight working days. Notify a copy of this agreement, with acknowledgment of receipt and date, to the interested citizen Nombre36889, at his residence located in Páez, in the Canton of Oreamuno, or to telefax 592-5426” (folios 38 and 39); B.- That in official communication GPJM-157-2004, dated May 18, 2004, signed by engineer Julio Urbina Rojas, Coordinator of the Municipal Aqueducts Axis, and licensed Julio César Monge Gutiérrez, Manager of the Municipal Legal Process, and addressed to licensed Carlos Góngora Fuentes, Municipal Mayor, the following was indicated in relation to the previous agreement: “(…) 1.- According to the knowledge that the undersigned have on this matter, the Páez sector is a locality located in the territorial jurisdiction of the Canton of Oreamuno. 2.- To date, the Municipality of Cartago cannot deny any right or concession that it may have eventually granted to the residents of the locality of Páez. This is by virtue of the intangibility of one’s own acts, a constitutional precept enshrined in article No. 34 of the Political Constitution and widely protected by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, a principle according to which the administration is prohibited from suppressing by its own action those acts it has issued that confer subjective rights on individuals. 3.- The residents of the locality of Páez de Oreamuno, in order to administer their aqueduct, constituted the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario Páez de Oreamuno, as stated and acknowledged by the applicant himself. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has even issued identification cards to the members of the Board of Directors of that Association. 4.- The applicant does not expressly and concretely indicate what points motivate his nonconformity regarding the provision of the potable water service supplied by the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario Paéz de Oreamuno. Based on the foregoing, the proper course is for the Municipal Council of Cartago to reject in all its extremes the three requests of Mr. Nombre36889, contained in his document dated Cartago 24, 2004, a document heard in article No. 38 of minute No. 136, of the session held on March 2, 2004. Likewise, in the event that Mr. Nombre36889 insists on continuing his position, he is urged to pursue what is appropriate before the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados …” (folios 38 and 39); Nombre147.- That the Municipal Council of Cartago, in article 5 of minute 157, of the session held on June 22, 2004, rejected the motion for reversal filed by Nombre36889 against article 24 of minute 152 held on May 25 and article 1 of minute 153 of the session of June 1, both of 2004, and admitted the subsidiary appeal (see folios 2 and 3); D.- That the Municipal Council of Cartago, in articles 11 and 1 of minutes 161 and 162, held on July 20 and 28, 2004, again rejected said motion for reversal and admitted the subsidiary appeal (folios 4 and 5) II.- In the brief in which the motion for reversal with subsidiary appeal was formulated, Mr. Nombre36889 states that although it is true the aqueduct in question is located in the Canton of Oreamuno, it is part of the Municipal Aqueduct of Cartago, and at no time has said local government renounced it, such that the Association that administers it is engaging in illegal use. He adds that the agreement by which the Municipality granted the administration and collection to any Association is not indicated. He points out that the Municipality allows its functions to be delegated to an Association, without following any procedure, and gives it control of a part of its aqueduct, in addition to allowing it to increase its water intake. He expresses that the Association does not have a meter and also administers public funds, as well as “… it suspends my potable water service for more than a month now with the service being duly paid, and ignores an order from the Constitutional Chamber ordering it to reconnect me to the service.” In a writing submitted to this Office, the appellant reiterates the foregoing, and adds: “In addition to this, I wish to note that the core point of the matter lies in the impossibility that existed to avoid the fine that was imposed on me, since I was clear and concise in the sense that on the day of the events I tried to obtain a parking receipt immediately upon my parking (since it is humanly impossible to get one while driving), and despite adhering to that and making strenuous efforts I did not find a single place nearby where I could buy a receipt, yet however, when I returned to the vehicle to leave –a few short minutes later because I had not been able to get a receipt– I noticed that they had already placed the fine on the windshield of my vehicle”. This Tribunal does not understand the relevance of the arguments literally transcribed above, since this matter does not concern any parking fine, and therefore it will limit itself to the grievances expressed regarding the aqueduct problem.

III.- In repeated resolutions, the Constitutional Chamber has considered that, as part of the Law of the Constitution, a fundamental right to potable water exists:

“(…) V.- The Chamber recognizes, as part of the Law of the Constitution, a fundamental right to potable water, derived from the fundamental rights to health, life, a healthy environment, food, and decent housing, among others, as has also been recognized in international Human Rights instruments applicable in Costa Rica: thus, it appears explicitly in the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (art. 14) and the Convention on the Rights of the Child (art. 24); furthermore, it is enunciated in the International Conference on Population and Development in Cairo (principle 2), and is declared in numerous other instruments of International Humanitarian Law. In our Inter-American Human Rights System, the country is particularly obligated in this matter by the provisions of article 11.1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights ("Protocol of San Salvador" of 1988), which provides that:

‘Article 11. Right to a healthy environment 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services’.

Furthermore, recently, the UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights reiterated that having access to water is a human right that, besides being essential for leading a healthy life, is a prerequisite for the realization of all other human rights.

VI.- From the foregoing normative framework derives a series of fundamental rights linked to the State's obligation to provide basic public services, which imply, on the one hand, that people cannot be illegitimately deprived of them, but that, as in the case of potable water, the ownership of an enforceable right by any individual cannot be sustained for the State to supply the public service of potable water to them, immediately and wherever it may be, but rather, in the manner provided for in the same Protocol of San Salvador, this class of rights obliges the States to adopt measures, as provided in the first article of the same Protocol:

‘The States Parties to this Additional Protocol to the American Convention on Human Rights undertake to adopt the necessary measures, both domestically and through international cooperation, especially economic and technical, to the maximum extent of their available resources and taking into account their degree of development, for the purpose of achieving progressively, and in accordance with domestic legislation, the full effectiveness of the rights recognized in this Protocol’.

From this, it cannot be interpreted either that this fundamental right to public services is not concretely enforceable; on the contrary, when the State reasonably must provide them, the holders of the right can demand it and the public administrations or, where appropriate, the private individuals providing them in their stead, cannot hide behind alleged lack of resources, which has been the secular public excuse to justify the non-fulfillment of their duties.” (Judgment 4654-2003 at 15:44 hours on May 27, 2003).

Furthermore, the Constitutional Tribunal has also established that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados can assume the administration of aqueducts in the possession of Municipalities, due to deficiency in the service. In vote No. 5606-2006, it stated:

“VI-. Municipal autonomy and potable water service. Precisely, in the case of water, the background indicates that the service had originally been given to the Municipalities by the General Law of Potable Water, No. 1634 of September 18, 1953, (article 5) and subsequently when the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado was created, that function passed to this Institution according to the wording of article 2:

"The original article 2 subsection h) of Law 2726 of April 14, 1961, provided as an attribution of the National Service of Aqueducts and Sewers:

'Elaborate the rates and tariffs for the public services subject to this law, that are provided in the country by public and private companies, based on the principles of cost of service and a percentage of profit for capitalization and development.(...) The rates and tariffs that the National Service of Aqueducts and Sewers elaborates will be "authorized" by the body indicated by law.' Article 1 (*) granted it the possibility of resolving everything related to the supply of potable water and disposal of sewage and industrial waste. (*) This article has been reformed by Law No. 5915 of July 12, 1976 Let us see:

"For the purpose of directing, setting policies, establishing and applying norms, carrying out and promoting planning, financing and development, and resolving everything related to the supply of potable water and the collection and evacuation of sewage and liquid industrial waste, as well as the normative aspect of storm drainage systems in urban areas, for the entire national territory, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is created, as an autonomous institution of the State." For its part, article 2 indicates that it corresponded to the Institute (AyA):

• a)Direct and supervise everything concerning the provision to the inhabitants of the republic of a service of potable water, collection and evacuation of sewage and liquid industrial waste, and stormwater in urban areas; ...
• c)Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water pollution; A study of the legislative record of the Law creating AyA, formerly SNEE, makes it clear that it was precisely the problems related to the supply of potable water, sewage or wastewater, and stormwater in the different localities of the country that motivated the nationalization of the service through the creation of AyA in the face of municipal inertia, (see folio 108 and following of the legislative record of Law No. 2727), where it is also recognized that the issue of water cannot be treated as a territorial issue. In this regard, it was stated:

“...they cannot be adequately resolved [referring to water] solely taking into account the interests of a specific community, circumscribed to a specific territorial or administrative jurisdiction, since those services affect inhabitants of many different communities and large extensions of territory, such that some services invariably depend on others, making necessary, in many cases, the interconnection of those services.

II.- That the springs (nacientes) of potable waters and the river currents used for supplying piping systems or for the evacuation of sewage or wastewater, travel large extensions of territory, so part of those waters cannot be used, at a certain point, without affecting, sometimes substantially, the entire channel and the interests of the communities that the channel in question crosses; moreover, the conveyance of already treated waters, by means of aqueducts, sewers, drainage systems, or open water currents, is done across various administrative and territorial jurisdictions, from which follows the intimate relationship that exists between the interests of each and every community in the solution to these problems, which undoubtedly confers national interest scope to any project developed to provide an adequate solution to the problems derived from the capture, treatment, and distribution of potable waters, sewage or wastewater, and stormwaters.

III.- That the solution with a national criterion to these problems is not only convenient from the sanitary point of view, but also from the economic and administrative one, being, at the same time, entirely in accordance with the constitutional and legal order in force. On this same topic, the Attorney General's Office had previously pointed out 'that there is no logical or legal reason to consider that water services, even if they have been until now in the power of Municipalities, essentially constitute 'local services' within the meaning of article 169 cited [referring to the constitutional one], and, consequently, that there is also no constitutional obstacle for a law to integrate them into a national program and institution, as projected, without in any way violating the municipal autonomy defined by article 170. In doing so, the Legislative Assembly would simply be exercising its specific, superior, and exclusive constitutional power to issue laws (article 121, subsection 1), exempting the water supply, validly and justifiably, from the concept of local services and, therefore, from municipal jurisdiction. This has been done before with other services of similar or lesser importance, such as electric, telephone, railway, port and air, sanitary, etc.' .

This same thesis of national interest in the efficient provision of potable water service was subsequently confirmed by the Plenary Court, exercising the functions of constitutional judge, in the resolution adopted in the extraordinary session of March 17, 1963, on the occasion of an unconstitutionality claim brought by the Municipality of Goicoechea against Law 2726 that created the National Service of Aqueducts and Sewers (now AyA).

In relevant part, the majority vote states:

"The recognition that the 1949 Constitution granted to Municipalities as autonomous bodies in charge of local administration did not elevate them to the category of sovereign entities, nor did it mean that the administrative activity pertaining to the Canton must be attended exclusively by the Municipality and without regard to any other authority or body, but rather that they remain subject to what the laws provide in special cases. (…) The Legislative Branch may by law provide, as it has now done, for the management of one or some of the affairs that today are under the administration of the Municipality. To consider that the Legislative Branch cannot vary or modify anything that is under the control and administration of Municipalities is like thinking that sovereignty does not reside in the Nation (art. 2°), but that there are parts of the territory that are subject to the exclusive sovereignty of the Municipality and that this is absolute even to the detriment of the State. The legislator has considered that for the better public service, it is convenient to create a special body that it has called 'National Service of Aqueducts and Sewers', and whose creation has been set forth in Law number 2726 of April 14, 1961. It is within the powers of the Legislative Assembly to give that law which only comes to modify a system by believing it necessary for the benefit of the public. (…). If the public service demands for reasons of a technical, economic, or legal nature to create new entities, the Legislative Assembly may do so entrusting its performance to them, and if such service already exists in charge of a specific institution, it may well, for considering it thus beneficial, [assign it] to the new body. (…) The Legislative Assembly has ample power to create as many autonomous entities as it deems convenient for the better public service". For his part, Judge Nombre7115 highlighted: "If a public person (municipality or autonomous entity), were so independent that the power of the Legislative Assembly were to stop before that wall of autonomy, one would have to agree that the State has stripped itself of its sovereignty to grant it equally to the public person, or in other terms, as Nombre71261 says, it would be the case of a State created within another State. It is true that autonomy grants the public entity complete independence to act within the limits of the competence that the Constitution or the laws have granted it in the administration of decentralized public services; the same to give itself the internal government it deems convenient. But if that competence for the administration of decentralized services is not set by the Political Constitution, if it originates from a provision of the Legislative Assembly, with the power that the latter had to grant it, it can limit it, suppress it in whole or in part, or transfer it to another public entity. Thus proclaims the doctrine of the most modern authors who have addressed this matter. (…) In Costa Rica, the competence granted to Municipalities for the administration (only for administration) of potable water systems is provided by Law No. 1634 of September 18, 1953, in whose article 5° it states: “The Municipalities shall be in charge of the full administration of the potable water supply systems that are under their competence”. Such competence could have been suppressed for the Municipalities, and transferred to another autonomous entity, by the Legislative Assembly, without violation of article 170 of the Political Constitution”.

The position of the Plenary Court is fully reconcilable with the arguments that the Constitutional Chamber set forth in the aforementioned vote 5445-95, in the sense that when the problem overflows the territorial circumscription to which local governments are subject, that competence can be transferred to the corresponding national or regional State institutions, through a nationalization or regionalization law, as the case may be. In the case of potable water service and evacuation of wastewater by sewer system, that nationalization occurred in due course with the Law that creates the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. (…) (the bolding is not from the original) IV.- The Community Aqueduct Administration Associations (Asociaciones Administradoras de Acueductos Comunales, ASADAs), are entities formed by residents, formally constituted with their own legal personality and in charge of administering the aqueduct of their community through delegation by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, pursuant to the provisions of article 2 subsection g) of its Constitutive Law, which allows it to delegate the administration, operation, and maintenance of the aqueduct and sewer systems, to organizations duly constituted for such purpose. The ASADAs replaced the old Aqueduct Administration Committees, and have full responsibility for capturing and distributing the water consumed by the community, building and maintaining the necessary infrastructure, charging for the service provided, and managing the collected income. On the other hand, Community Aqueducts do not have formal ties with the municipal governments of their canton, since it is the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados that supervises operations and audits the management of said Associations. They were initially regulated by Decreto Ejecutivo No. 29100-S, of November 9, 2000, published in La Gaceta No. 231, of December 1 of the same year, and currently by Decreto Ejecutivo No. 32529-S-MINAE, of February 2, 2005, published in La Gaceta No. 150, of August 5, 2005.

V.- In the specific case, in accordance with official communication GPJM-157-2004, dated May 18, 2004, the residents of the locality constituted the Asociación Administradora de Acueductos y Alcantarillado Sanitario Paéz de Oreamuno, under the auspices of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, since it is indicated there that said entity has granted them identifications. That being so, the Municipality of Cartago is correct, in the sense that any disagreement with the potable water service provided by said Association is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado to hear and evaluate, and not that local government, which leads to confirming the appealed act.

THEREFORE:

The challenged agreement is confirmed. The administrative channel is deemed exhausted.

Cristina Víquez Cerdas Silvia Consuelo Fernández Brenes Sady Jiménez Quesada Municipal Appeal Nombre36889 c/ Municipality of Cartago

No No. 128-2009-II SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Segundo Circuito Judicial de San José, a las diez horas veinticinco minutos del diecisiete de abril del dos mil nueve.

Conoce este Tribunal como jerarca administrativo impropio, del recurso de apelación interpuesto por el señor Nombre36889 , contra lo acordado por el Concejo Municipal del Cantón Central de Cartago, en los artículos No. 24 y No. 1 de las actas Nos. 152 y 153, correspondientes a las sesiones celebradas los días 25 de mayo y 1 de junio, ambas fechas de 2004, que dispuso: “ARTÍCULO 24.- CONTROL ACUEDUCTO SECTOR PAEZ.- Se conoce informe presentado por el Alcalde Municipal , AM-283-2004, del 20 de mayo del 2004, elevando al Concejo Municipal dictamen rendido por el Coordinador del Eje del Acueducto y el Gestor del Proceso Jurídico Municipales, en oficio GPJM-157-2004, del 18 de mayo del 2004, sobre lo acordado por el Concejo en el artículo 38 del Acta 136, del 2 de marzo del año en curso, en referencia a tres solicitudes presentadas por Nombre36889 , en cuanto a inquietudes sobre la administración que hace del acueducto y tubo madre de Cartago una Asociación en el sector de Páez, en el Cantón de Oreamuno, lo que constituye hechos irregulares; informe que dice en lo pertinente: … Con fundamento en lo expuesto, lo procedente es que el Concejo Municipal de Cartago rechace en todos sus extremos las tres solicitudes de Nombre36889 , contenidas en su documento fechado Cartago 24 de febrero del 2004, conocido por el Concejo en el artículo 38 del Acta 136, del 2 de marzo del 2004. Así mismo, en caso de que el interesado Nombre36889 , insista en continuar con su posición, se le insta a gestionar lo que corresponda ante el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA)”.

Redacta la Juez Víquez Cerdas; y,

CONSIDERANDO:

I.- HECHOS PROBADOS: De importancia se enlistan los siguientes hechos tenidos por demostrados: A.- Que el Concejo Municipal de Cartago, en el artículo 38 del acta No. 136, de la sesión celebrada el 2 de marzo de 2004, acordó: “ARTÍCULO 38.- ASOCIACIÓN ACUEDUCTO SECTOR PAEZ. Se conoce documento del 24 de febrero del 2004, presentado por Nombre36889 , manifestando sus inquietudes sobre la administración que hace del acueducto y tubo madre de Cartago una Asociación en el sector de Páez del Cantón de Oreamuno, en delegación de la Municipalidad de Cartago, lo que constituye un hecho irregular, ya que la Municipalidad no puede delegar funciones, mucho menos utilizando recursos públicos, de conformidad con el artículo 90 de la Ley General de la Administración Pública. Por lo tanto, solicita que: 1) Se revoque cualquier acto en donde se autoriza a esta Asociación a esa administración. 2) Que la Municipalidad de Cartago tome el total control del acuerdo citado. 3) Que se hagan las investigaciones pertinentes. Visto el documento, se acuerda por unanimidad: Transcribir el oficio conocido, a estudio e informe conjunto del Coordinador del Eje de Acueducto y del Gestor del Proceso Jurídico Municipales. Dictamínese en un plazo de ocho días hábiles. Notifíquese copia de este acuerdo, con acuse de recibo y fecha, al interesado ciudadano Nombre36889 , en su casa de habitación ubicada en Páez, en el Cantón de Oreamuno, o al telefax 592-5426” (folios 38 y 39); B.- Que en oficio GPJM-157-2004, fechado 18 de mayo de 2004, suscrito por el ingeniero Julio Urbina Rojas, Coordinador Eje Acueductos Municipales, y el licenciado Julio César Monge Gutiérrez, Gestor Proceso Jurídico Municipal, y dirigido al licenciado Carlos Góngora Fuentes, Alcalde Municipal, se indicó en relación con el acuerdo anterior, lo siguiente: “ (…) 1.- De conformidad con el conocimiento que los suscritos tenemos sobre este asunto, el sector de Páez es una localidad que se ubica en jurisdicción territorial del Cantón de Oreamuno. 2.- A la fecha la Municipalidad de Cartago no puede desconocer cualquier derecho o concesión que eventualmente haya otorgado a los vecinos de la localidad de Páez. Ello en virtud de la intangibilidad de los actos propios, precepto constitucional consagrado en el artículo No. 34 de la Constitución Política y ampliamente tutelado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, principio conforme al cual a la administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieren derechos subjetivos a los particulares. 3.- Los vecinos de la localidad de Páez de Oreamuno, para administrar su acueducto constituyeron la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario Páez de Oreamuno, tal y como lo manifiesta y reconoce el mismo gestionante. El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados incluso, ha emitido carnets de identificación a los miembros de Junta Directiva de esa Asociación. 4.- El gestionante no señala en forma expresa y concreta, cuáles son los puntos que motivan su inconformidad con motivo de la prestación del servicio de agua potable que suministra la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado Sanitario Paéz de Oreamuno. Con fundamento en lo expuesto, lo procedente es que el Concejo Municipal de Cartago rechace en todos sus extremos las tres solicitudes del señor Nombre36889 , contenidas en su documento de fecha Cartago 24 del 2004, documento conocido en el artículo No. 38 del acta No. 136, de sesión celebrada el día 2 de marzo de 2004. Así mismo, en caso de que el señor Nombre36889 , insista en continuar su posición, se le insta a gestionar lo que corresponda, ante el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados …” (folios 38 y 39); Nombre147.- Que el Concejo Municipal de Cartago, en el artículo 5 del acta 157, de la sesión celebrada el 22 de junio del 2004, rechazó el recurso de revocatoria interpuesto por Nombre36889 contra el artículo 24 del acta 152 celebrada el 25 de mayo y artículo 1 del acta 153 de la sesión del 1 de junio, ambas del 2004, y admitió la apelación en subsidio (ver folios 2 y 3); D.- Que el Concejo Municipal de Cartago, en el los artículos 11 y 1 de las actas 161 y 162, celebradas el 20 y 28 de julio del 2004, volvieron a rechazar el recurso de revocatoria dicho y admitir la apelación en subsidio (folios 4 y 5) II.- En el memorial en que se formuló el recurso de revocatoria con apelación en subsidio, el señor Nombre36889 manifiesta que si bien es cierto el acueducto que aquí interesa está ubicado en el Cantón de Oreamuno, es parte del Acueducto Municipal de Cartago, y en ningún momento dicho gobierno local ha renunciado a él, por lo que la Asociación que lo administra hace un uso ilegal. Agrega, que no se señala el acuerdo donde la Municipalidad le otorgó la administración y cobro a alguna Asociación. Indica que la Municipalidad permite que se deleguen sus funciones en una Asociación, sin seguir ningún procedimiento, y le da el control de una parte de su acueducto, además de permitir aumentar su toma de agua. Expresa que la Asociación no tiene contador y además administra fondos públicos, así como “… me suspende el servicio de agua potable hace ya más de un mes estando el servicio debidamente cancelado, y hace caso omiso de una orden de la Sala Constitucional donde le ordena conectarme al servicio nuevamente”. En escrito presentado ante este Despacho, el recurrente reitera lo anterior, y agrega: “En adición a ello deseo acotar que el punto medular del asunto radica en la imposibilidad que existió para evitar la multa que me fue impuesta, ya que fui claro y contesta en el sentido que el día de los hechos procuré obtener una boleta de inmediato a mi estacionamiento (puesto que es humanamente imposible conseguir una en circulación), y pese a que me ceñí a eso e hice ingentes esfuerzos no encontré un solo lugar a la redonda donde pudiese comprar una boleta, mas sin embargo, cuando regresé al vehículo para retirarme – a los pocos y escasos minutos de ellos pues no había podido conseguir una boleta- me percaté que ya habían puesto la multa en el parabrisas de mi vehículo”. Este Tribunal no comprende la pertinencia de los argumentos antes transcritos en forma literal, puesto que el presente asunto no versa sobre ninguna multa por estacionamiento, por lo que se limitará a los agravios expresados sobre el problema del acueducto.

III.- En reiteradas resoluciones, la Sala Constitucional ha considerado que, como parte del Derecho de la Constitución, existe un derecho fundamental al agua potable :

“(…) V.- La Sala reconoce, como parte del Derecho de la Constitución, un derecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida, al medio ambiente sano, a la alimentación y la vivienda digna, entre otros, tal como ha sido reconocido también en instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en Costa Rica: así, figura explícitamente en la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (art. 14) y la Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24); además, se enuncia en la Conferencia Internacional sobre Población y el Desarrollo de El Cairo (principio 2), y se declara en otros numerosos del Derecho Internacional Humanitario. En nuestro Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el país se encuentra particularmente obligado en esta materia por lo dispuesto en el artículo 11.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ("Protocolo de San Salvador" de 1988), el cual dispone que:

‘Artículo 11. Derecho a un medio ambiente sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos’.

Además, recientemente, el Comité de Derechos Económicos, Culturales y Sociales de la ONU reiteró que disponer de agua es un derecho humano que, además de ser imprescindible para llevar una vida saludable, es un requisito para la realización de todos los demás derechos humanos.

VI.- Del anterior marco normativo se deriva una serie de derechos fundamentales ligados a la obligación del Estado de brindar los servicios públicos básicos, que implican, por una parte, que no puede privarse ilegítimamente de ellos a las personas, pero que, como en el caso del agua potable, no puede sostenerse la titularidad de un derecho exigible por cualquier individuo para que el Estado le suministre el servicio público de agua potable, en forma inmediata y dondequiera que sea, sino que, en la forma prevista en el mismo Protocolo de San Salvador, esta clase de derechos obligan a los Estados a adoptar medidas, conforme lo dispone el artículo primero del mismo Protocolo:

‘Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo’.

De esto tampoco puede interpretarse que ese derecho fundamental a los servicios públicos no tenga exigibilidad concreta; por el contrario, cuando razonablemente el Estado deba brindarlos, los titulares del derecho pueden exigirlo y no pueden las administraciones públicas o, en su caso, los particulares que los presten en su lugar, escudarse en presuntas carencias de recursos, que ha sido la secular excusa pública para justificar el incumplimiento de sus cometidos.” (Sentencia 4654-2003 de las 15:44 horas del 27 de mayo de 2003).

Por otra parte, también el Tribunal Constitucional, ha establecido que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados puede asumir la administración de acueductos en poder las Municipalidades, por deficiencia en el servicio. En voto No. 5606- 2006, expresó:

“VI-. Autonomía municipal y servicio de agua potable. Precisamente, en el caso del agua, los antecedentes refieren que el servicio, originalmente había sido dado a las Municipalidades por la Ley General de Agua Potable, N° 1634 de 18 de setiembre de 1953, (artículo 5) y posteriormente al crearse el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado, esa función, pasa a esta Institución según la redacción del artículo 2:

"El original artículo 2 inciso h) de la ley 2726 de 14 de abril de 1961, dispuso como una atribución del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados:

'Elaborar las tasas y tarifas para los servicios públicos objeto de la presente ley, que se presten en el país por empresas públicas y privadas, con base en los principios de servicio al costo y de un porcentaje de utilidad para capitalización y desarrollo.(...) Las tasas y tarifas que el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados elabore, serán "autorizadas" por el organismo que la ley indique." El artículo 1 (*) le otorgaba la posibilidad de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y disposición de aguas negras y residuos industriales. (*) Este artículo ha sido reformado mediante Ley No. 5915 de 12 de julio de 1976 Veamos:

“Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.” Por su parte, el artículo 2 señala que correspondía al Instituto (AYA):

• a)Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; ...
• c)Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; Un estudio del expediente legislativo de la Ley de creación del A y A antes SNEE deja claro que precisamente fueron los problemas relacionados con el abastecimiento de agua potable, aguas negras o servidas y pluviales en las distintas localidades del país, lo que motivó la nacionalización del servicio a través de la creación del AyA frente a la inercia municipal, (ver folio 108 y siguientes del expediente legislativo de la Ley N ° 2727), donde además se reconoce que el tema del agua no puede ser tratado como un tema territorial. Al respecto se señaló:

“...no pueden resolverse adecuadamente [se refiere al agua] únicamente tomando en cuenta los intereses de una comunidad determinada, circunscrita a una jurisdicción territorial o administrativa concreta, por cuanto esos servicios afectan habitantes de muchas comunidades distintas y grandes extensiones del territorio, de tal suerte que unos servicios dependen invariablemente de los otros, haciéndose necesaria, en muchos casos, la interconexión de esos servicios.

II.- Que las nacientes de aguas potables y las corrientes de los ríos que se usan para el abastecimiento de los sistemas de cañerías o para la evacuación de aguas negras o servidas, recorren grandes extensiones del territorio, por lo que no pueden utilizar parte de esas aguas, en determinado punto, sin afectar, a veces sustancialmente, todo el cauce y los intereses de las comunidades que el cauce de que se trate atraviese; por otra parte, la conducción de las aguas ya tratadas, por medio de acueductos, cloacas, alcantarillados, o corrientes de aguas al descubierto, se hace a través de varias jurisdicciones administrativas y territoriales, de donde se desprende la íntima relación que existe ente el interés de todas y cada una de las colectividades en la solución de estos problemas lo que, indudablemente, confiere alcance de interés nacional a cualquier proyecto que se elabore para dar solución adecuada a los problemas que se derivan de la captación, tratamiento y distribución de aguas potables, de aguas negras o servidas y de aguas pluviales.

III.- Que la solución con criterio nacional de estos problemas no sólo es conveniente desde el punto de vista sanitario, sino también desde el económico y administrativo, estando, al propio tiempo, en un todo de acuerdo con el ordenamiento constitucional y jurídico vigente. Sobre este mismo tema la Procuraduría en su oportunidad había señalado “que no existe ninguna razón de orden lógico ni jurídica para considerar que los servicios de agua, aunque hayan venido hasta hoy en poder de las Municipalidades, constituyan por esencia 'servicios locales' en el sentido del artículo 169 citado [se refiere al constitucional], y, en consecuencia, que no existe tampoco ningún obstáculo de orden constitucional para que una ley los integre en un programa y en una institución nacionales, como los proyectados, sin violar para nada la autonomía municipal que define el artículo 170. Al hacerlo, la Asamblea Legislativa estaría simplemente ejerciendo su potestad constitucional específica, superior y exclusiva de emitir leyes ( artículo 121, inc. 1), exceptuando al abastecimiento de agua, válida y justificadamente, del concepto de servicios locales y, por ende, de la jurisdicción municipal. Así se ha hecho antes con otros servicios de parecida o menor importancia, como los eléctricos, telefónicos, ferroviarios, portuarios y aéreos, sanitarios, etc" .

Esta misma tesis del interés nacional en la prestación eficiente del servicio de agua potable fue confirmada posteriormente por la Corte Plena , ejerciendo las funciones de juez constitucional, en la resolución que adoptó en la sesión extraordinaria del 17 de marzo de 1963, con motivo de un recurso de inconstitucionalidad que presentó la Municipalidad de Goicoechea contra la Ley 2726 que creó el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado (hoy AyA).

En lo que interesa, el voto de mayoría señala:

“El reconocimiento que la Constitución de 1949 hizo de las Municipalidades como organismos autónomos encargados de la administración local, no elevó a éstas a la categoría de entes soberanos, ni quiso decir con ello que la actividad administrativa que atañe al Cantón debe ser atendido por la Municipalidad en forma exclusiva y con prescindencia de toda otra autoridad u organismo, sino que quedan sujetos a lo que las leyes dispongan en casos especiales. (…) El poder Legislativo puede mediante ley disponer, como lo ha hecho ahora, acerca del manejo de alguno o algunos de los negocios que hoy están bajo la administración de la Municipalidad. Considerar que el Poder Legislativo no puede variar o modificar nada de lo que está bajo el control y administración de las Municipalidades es como pensar que la soberanía no reside en la Nación (art. 2°), sino que hay partes del territorio que están sometidos a la soberanía exclusiva de la Municipalidad y que ésta es absoluta aun con perjuicio del Estado. Ha considerado el legislador que para el mejor servicio público, conviene crear un organismo especial que ha denominado “Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado”, y cuya creación se ha hecho constar en la ley número 2726 de 14 de abril de 1961. Está dentro de las facultades de la Asamblea Legislativa dar esa ley que solamente viene a modificar un sistema por creerlo necesario en beneficio del público. (…). Si el servicio público exige por razones de orden técnico, económico o jurídico crear nuevas entidades, la Asamblea Legislativa podrá hacerlo encomendándole su desempeño, y si tal servicio ya existe a cargo de determinada institución, bien puede, por considerarlo así beneficioso, al nuevo organismo. (…) La Asamblea Legislativa tiene amplia facultad para crear cuantas entidades autónomas crea conveniente para el mejor servicio público”. Por su parte, el Magistrado Nombre7115 destacó: “Si una persona pública (municipio o ente autónomo), fuera tan independiente que el poder de la Asamblea Legislativa se detuviera ante ese muro de la autonomía, habría que convenir en que el Estado se ha despojado de su soberanía para otorgársela de igual a igual a la persona pública, o en otros términos, como dice Nombre71261, sería el caso de un Estado creado dentro de otro Estado. Es cierto que la autonomía concede al ente público completa independencia para actuar dentro de los límites de la competencia que le han otorgado la Constitución o las leyes en la administración de los servicios públicos descentralizados; lo mismo para darse el Gobierno interno que estime conveniente. Pero si esa competencia para la administración de los servicios descentralizados, no está fijada por la Constitución Política , si ella tiene origen en la disposición de la Asamblea Legislativa , con el poder que tuvo ésta para concederla, puede limitarla, suprimirla en todo o en parte o transferirla a otro ente público. Así lo pregona la doctrina de los más modernos autores que han tratado esta materia. (…) En Costa Rica, la competencia concedida a las Municipalidades para la administración (sólo para la administración) de los sistemas de aguas potables, está dispuesta por la Ley N ° 1634 de 18 de setiembre de 1953, en cuyo artículo 5° se dice: “Las Municipalidades tendrán a su cargo la administración plena de los sistemas de abastecimiento de aguas potables que estén bajo su competencia”. Tal competencia, le ha podido ser suprimida a las Municipalidades, y ser transferida a otro ente autónomo, por la Asamblea Legislativa , sin trasgresión del artículo 170 de la Constitución Política ”.

La posición de Corte Plena es plenamente conciliable con los argumentos que la Sala Constitucional circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, se puede trasladar esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes, mediante una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso. En el caso del servicio de agua potable y evacuación de aguas servidas mediante alcantarillado, esa nacionalización se dio en su oportunidad con la Ley que crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. (…) (la negrilla no es del original) IV.- Las Asociaciones Administradoras de Acueductos Comunales (ASADAs), son entidades conformadas por vecinos, formalmente constituidas con personería jurídica propia y encargadas de administrar el acueducto de su comunidad mediante la delegación por parte de Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 inciso g) de su Ley Constitutiva, que le permite delegar la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados, en organizaciones debidamente constituidas para tal efecto. Las ASADAs sustituyeron a los antiguos Comités Administradores de Acueductos, y tienen plena responsabilidad para captar y distribuir el agua que consume la comunidad, construir y mantener la infraestructura necesaria, cobrar por el servicio brindado y manejar los ingresos recaudados. Por otra parte, los Acueductos Comunales no tienen vínculos formales con los gobiernos municipales de su cantón, ya que es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados quien supervisa las operaciones y fiscaliza la gestión de las Asociaciones dichas. Inicialmente fueron reguladas por el Decreto Ejecutivo No. 29100-S, del 9 de noviembre del 2000, publicado en La Gaceta No. 231, del 1 de diciembre del mismo año, y en la actualidad por el Decreto Ejecutivo No. 32529-S- MINAE, del 2 de febrero del 2005, publicado en La Gaceta No. 150, del 5 de agosto de 2005.

V.- En el caso concreto, de acuerdo con el oficio GPJM-157-2004, fechado 18 de mayo de 2004, los vecinos de la localidad, constituyeron la Asociación Administradora de Acueductos y Alcantarillado Sanitario Paéz de Oreamuno, bajo el auspicio del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, puesto que ahí se indica que dicha entidad les ha otorgado identificaciones. Siendo así, lleva razón la Municipalidad de Cartago, en el sentido de que cualquier disconformidad con el servicio de agua potable que brinda dicha Asociación, compete conocerla y evaluarla al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado y no a ese gobierno local, lo que conlleva a confirmar el acto apelado.

POR TANTO:

Se confirma el acuerdo impugnado. Se da por agotada la vía administrativa.

Cristina Víquez Cerdas Silvia Consuelo Fernández Brenes Sady Jiménez Quesada Apelación municipal Nombre36889 c/ Municipalidad de Cartago