Municipal licensing for outdoor advertising on properties facing national roadsLicencia municipal para publicidad exterior en predios frente a vía nacional

N°659-2008 N°659-2008 CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE AND CIVIL TREASURY TRIBUNAL. THIRD SECTION. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at ten hours forty-five minutes on the fifth of September, two thousand eight.- Upon appeal by "Tornillos Especiales de Centroamérica S.A.", represented by its unlimited general agents Álvaro González Fonseca and Luis Carlos Barquero Yamuni, who are of legal age, the former married and the latter single, administrator and businessman respectively, residents of San José, identification card numbers 1-495-536 and 1-960-656 respectively, this Tribunal reviews the decision of the Municipal Council of San José, in agreement No. 19, article IV, of ordinary session number 92 of January twenty-ninth, two thousand eight.- Judge Fernández Argüello drafts the opinion, and:

WHEREAS:

I).- For the resolution, the following is taken as proven: 1) That the company Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. placed perforated sheets with digital prints on the windows of one of its commercial premises, located at Dirección11237, , adjacent to the right-of-way of Dirección11238, (an undisputed fact); 2) That on July tenth, two thousand seven, notification No. 14076 was delivered to the company, by which it was requested to process the license and conform to the regulations in force regarding signs (folios 10 to 12); 3) That the ordinary appeals were filed in a timely manner and in proper form against the foregoing; the revocation was rejected and the appeal was admitted (same previous evidence); 4) That the Mayor, in a resolution of the following September 17th, rejected the appeal filed, against which a revocation and subsidiary appeal were filed (folios 2 to 9); 5) That the aforementioned horizontal appeal was denied in official letter 10387 of November twenty-ninth, in which the appeal was also admitted (folios 13 to 16); 6) That the Municipal Council, in agreement No. 19, article IV, of ordinary session number 92 of January twenty-ninth, two thousand eight, rejected the vertical appeal (folios 24 to 27); 7) That against the foregoing, a revocation and appeal were again filed. The former was rejected and it was ordered to elevate the file to this Tribunal, in agreement No. 75, Article III, of extraordinary session No. 52 of May twelfth (challenge on folios 28 to 34, act on folios 44 to 47).- II).- It was not proven that, for the placement of the sign, the appellant company had authorization from the Ministry of Public Works and Transport, or, where appropriate, from the Municipality of San José. No evidence was sought in this regard.- III).- The appellant states that the decision of the Municipality of San José to require a license to place a sign on the windows of its commercial business is illegal, for the following reasons:

• a)It argues, firstly, that this entity cannot, under the pretext of regulating and controlling everything related to outdoor advertising located on private property with projection toward public space, invade the competencies of other entities or matters under the responsibility of other institutions; b) That in accordance with the General Law of Public Roads, national highways are under the administration of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT, hereinafter) and not of the municipalities, which only have charge of the cantonal road network; c) That signs fixed to a structure that requires a building permit are one thing, and those placed in a location that does not need a license are another, as occurs, it says, with the digital prints subject to this appeal. In its judgment, the granting of the referred permits, when they are required, corresponds to the Municipality, regardless of whether it is a national or local road. Instead, it adds, regarding the license, the type of road does matter, since if it is "national", the competence is exclusive to the MOPT, by express provision of numeral 1 of Executive Decree 29253-MOPT of December 20, 2000; d) That due to the foregoing, the Outdoor Advertising Regulation (Reglamento de Publicidad Exterior) of the Urban Master Plan of San José, published in La Gaceta 148 of August third, two thousand five, is not applicable to the digital prints at that company's premises, because it is a private property adjacent to a national road.- e) Finally, it alleges that the reasoning and the basis of the challenged agreement is not clear and thus requests it be declared so.- IV).- As a first issue, it is necessary to point out that the agreement being challenged does not suffer from the defect of lack of reasoning.- The position of the Municipality, which was duly communicated to the interested party, is clear, in the sense that it considers it does have competence to require a license from the appellant, in accordance with numerals 11, 169, and 170 of the Magna Carta, 11 of the General Law of Public Administration, 1, 4, 13 subsection o) of the Municipal Code, 29 of the Construction Law, IV.5 of the Construction Regulation, 1 and 2 of the Outdoor Advertising Regulation of that municipality; and also considering that what is required from the MOPT is only a prior approval.- Under these circumstances, the allegation that the invoked constitutional and legal requirement was not met is inadmissible, and therefore it must be rejected. Numeral 136 of the General Law of Public Administration provides that acts resolving appeals must be reasoned, with at least a brief mention of their grounds, as is the one questioned here, and it is the case that the reasons that led the Municipality to decide as it did are clearly derived from it.- The applicant's disagreement with the way it was resolved is a matter of substance, but it does not affect the legality of the decision, since the interested party knows the reasons for the municipal action and has been able to challenge them through the appeals established by law.- V).- Regarding the substance, it must first be noted that "Tornillos Especiales de Centroamérica S.A." carries out its business in a premise located in the Center of the Capital city, specifically at Dirección11237, , therefore, it is within the jurisdictional scope of the Municipality of San José, which has full constitutional and legal powers to regulate the exercise of its commercial activity, impose the requirement to obtain a license, and the payment of the business license tax.- Furthermore, it is evident that said company is subject, in matters of urban planning regulation, to the provisions duly approved by the local corporation, regulations that are mandatory and cannot be disregarded.- The Urban Master Plan of San José, published in the Official Gazette La Gaceta, No. 166 of June fifth, two thousand five, includes the Outdoor Advertising Regulation, the purpose of which, according to the provisions of article 1, is to: "Regulate and control everything related to outdoor advertising, located on private property but with projection toward the public space of the Canton of San José, in order to achieve a better balance between the urban landscape and advertising messages". It is also established that to place, replace, or remodel announcements, signs, advertisements, notices, billboards, and other types - which it designates with the generic term of signs (rótulos) - it is mandatory to obtain a license from the Municipality of San José, and that if a supporting structural construction is required, a building permit (permiso de construcción) will be needed, according to the requirements regulated therein (article 2).- Now, as accepted in the appeal, the appellant placed perforated sheets with digital prints on the windows of one of its commercial premises, sheets that certainly constitute a sign (rótulo), under the terms of the aforementioned Regulation, and in those of Section V of the Urban Master Plan, which in the "Glossary", defines as such, "Any sign, writing, print, emblem, painting, drawing, or other means whose purpose is to draw attention to some product or activity offered or produced at the same site where the sign is located". Although the appellant has alleged in the administrative venue that it is not an advertising print, that it has no explicit message, and that it was placed with the purpose of protecting the products from the elements, such assertions are inadmissible, since it is sufficient, as in the specific case, that it contains images related to the business's line of commerce to consider it as such, without there being evidence in the record capable of disproving this last circumstance. The case is that it is indeed a sign (rótulo) and as such, it is subject to obtaining a municipal license, in accordance with the regulatory plan of the Central Canton of San José.- In this sense, the Tribunal understands that there is no commercial business, located within the territorial limits of said Municipality, that is excluded from the control that the latter can and must exercise over the outdoor advertising they intend to place in their premises.- It should be remembered that by constitutional and legal provision, these territorial entities have full competence to regulate everything related to the satisfaction of local interests and services, within which is undoubtedly the search for a balance between architectural and urban works and advertising messages, as a means of communication, information, and identification in cities.- VI).- Now, the sub examine presents a very particular situation, and that is the fact that the appellant's premises are located on land adjacent to Dirección809, which - as alleged - is a national road and constitutes a through route located in the urban quadrant of San José.- The appellant invokes this circumstance and relies on the Regulation of Rights-of-Way and Outdoor Advertising, No. 29253-MOPT, to request that it be declared that the only entity with competence to regulate outdoor advertising on its client's property is the Ministry of Public Works and Transport, not the San José municipality.- This collegiate body disagrees with that assessment, for the following reasons: Certainly, national roads are under the administration of the cited Ministry, and only local ones are under the rule of the territorial corporations, as is evident from the various definitions given in article 2 of Decree 29253-MOPT, which is expressed in the following sense:

"… Streets: Urban public roads comprised within a quadrant, with the exception of the highways that cross through it, subject to municipal jurisdiction. Local streets: Public roads included within the quadrant of an urban area, and which are not classified as urban through routes in the national road network. Roadway: Surface of the road on which vehicles travel, composed of one or several traffic lanes. Does not include the shoulder. Unclassified roads: Public roads such as bridle paths, footpaths, trails, and tracks that provide access to very few users, who will bear the maintenance and improvement costs. The categories of neighborhood roads (caminos vecinales) and local streets are not included. Neighborhood roads: Public roads that provide direct access to farms or other rural economic units; they connect hamlets and towns with the national road network and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips. Highways: Land public roads subject to the jurisdiction of the Ministry of Public Works and Transport. (Executive Decree 26213-M.O.P.T.). Restricted access highway: Are all those roads in which, by provision of the Ministry of Public Works and Transport, and for reasons of capacity or safety, it is convenient to limit the access or exit of vehicles, and access or exit thereof is only permitted at intersections. Likewise, access to adjoining properties is permitted via frontage roads. Semi-restricted access highway: Are those highways that, due to their operating conditions, require control of the number, appropriate design, and adequate construction of accesses to ensure the smooth flow of vehicles, in order to minimize the risk of accidents. Primary highways: Network of trunk routes to serve corridors, characterized by relatively high traffic volumes and with a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips. Secondary highways: Routes that connect important canton head towns, not served by primary highways, as well as other population, production, or tourism centers that generate a considerable number of interregional or intercantonal trips. Tertiary highways: Routes that collect traffic from primary and secondary highways and that constitute the main roads for trips within a region or between important districts. Right-of-way: Strip of land, property of the State, of public domain nature, destined for the construction of road works for the circulation of vehicles, and other works related to safety, ornamentation, and pedestrian use, generally comprised between the boundaries that separate it from the public or private lands adjacent to the road. Bus shelters: Authorized design structure by the Engineering Department of the Public Transport Council, located in the right-of-way of national highways to be used by users of the public remunerated passenger transport service at stops authorized and duly signposted by the General Directorate of Traffic Engineering, in which institutional and/or commercial information may be included. These structures are also known as bus stops or bus shelters. Cantonal road network: Set of national roads determined by the National Roadway Council, based on the respective technical studies. Constituted by neighborhood roads, local streets, and unclassified roads, not included by the Ministry of Public Works and Transport within the national road network. Its administration corresponds to the municipalities. National road network: Set of national roads determined by the National Roadway Council, based on the respective technical studies, and constituted by primary, secondary, and tertiary highways, whose administration is the competence of the Ministry of Public Works and Transport. Private land: Property adjacent or not to rights-of-way, whose ownership and/or possession is lawfully exercised by a private individual. Public land: Property belonging to the State, not susceptible to appropriation by private individuals in accordance with the laws in force. However, it may be leased to private individuals when so requested and the requirements of the Law and regulations in force are met. Public Road: Road infrastructure of public domain and common use that by provision of the administrative authority is destined for the free transit of transport vehicles and persons, in accordance with the laws and planning regulations and that, in fact, is destined for such public use, subject to the provisions established in Traffic Law No. 7331".

In accordance with that regulation, furthermore, everything concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of announcements, signs (rótulos), billboards, bus shelters, and in general any class of outdoor advertising, on public or private lands, or on rights-of-way that are under the care of the Ministry of Public Works and Transport, corresponds to the latter, which will be the sole competent authority in the matter (article 1).- Numeral 10 requires authorization from that body, through a license that will be issued by the Department of Road Inspection and Demolitions, according to expressly established requirements (article 11).- VII).- As can be seen then, we are facing an apparent concurrence of powers between the Municipality of San José and the Ministry of Public Works and Transport. The issue lies in determining what the points of intersection are between the local regulations and those of the Executive Branch, whether there is antagonism between them, to the point that the competencies of one extinguish or limit those of the other, or vice versa, or if, on the contrary, it is possible to reconcile them, in the interest of the best satisfaction of the public interest.- This latter topic, by the way, has already been analyzed by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, which analyzed the constitutional validity of decree No. 29253-M.O.P.T. That High Court, in its judgment No. 2003-02127 of thirteen hours thirty-seven minutes on March fourteenth, two thousand three, indicated:

II.- Purpose of the action. The plaintiff challenges Executive Decree No. 29253-M.O.P.T., which is the Regulation of Rights-of-Way and Outdoor Advertising, because he considers that its provisions create a conflict of competencies between the municipalities and the M.O.P.T., violate the principle of municipal autonomy as it removes from the municipalities regulatory powers in matters of urban planning as established by the Urban Planning Law, the Construction Law, and the Outdoor Advertising Regulation for the Canton of Escazú, approved and put into effect by the local government. Specifically, he challenges articles 1, 3, and 4 and the rest of the articles, by connection.

Decree 29253-M.O.P.T. was promulgated based on articles 11 and 14 of the Road Administration Law, article 2 subsection a) of the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport, article 125 in fine in relation to article 206 of the Traffic Law on Land Public Roads, and articles 1, 2, and 19 of the General Law of Public Roads, all of which establish the competence of the M.O.P.T. to ensure the proper use of the rights-of-way of the national road network. Likewise, they assign competencies to the municipalities regarding the cantonal road network, according to the policies established by that Ministry.

III.- Municipal competency by reason of the matter.

For the study of this action, it is necessary to make an analysis of municipal autonomy and its competency in relation to local and national interests and services. The plaintiff alleges that the policies of the M.O.P.T. and the procedures for granting permits for the installation of signs do not coincide with municipal policies on that matter and, far from contributing to improving the situation of the urban development control projects set by the local government, negative consequences result from the lack of coordination that must exist between the entities of the State. He also states that the policies of the M.O.P.T. regarding the construction of structures on rights-of-way, or the imposition of construction regulations on private individuals, as well as the installation of signs on public and private lands facing national highways, result in most cases contrary to municipal initiatives to order or standardize the harmonious growth of the city. He further indicates that the Urban Planning Law and the Construction Law grant Municipalities the power to grant licenses for the installation of signs within their territory, which in his judgment, includes the rights-of-way and lands facing highways and roads that are part of the national road network.

The Chamber has referred in several judgments to the topic of municipal competency to regulate local interests and has analyzed how, starting from the promulgation of the current Magna Carta, Municipal Corporations are in charge of the administration of local interests, for which they have been granted autonomy, including budgetary, although subject to the General Comptroller of the Republic. Likewise, in application of article 121 subsection 13), they have the power to impose taxes.

In judgment 6469-97 of sixteen hours twenty minutes on October eighth, nineteen ninety-seven, this Tribunal indicated that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the competencies constitutionally assigned to other State organs, so there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities. Likewise, there will be tasks that by their nature are municipal - local - and cannot be removed from that scope of competence to turn them into national services or interests, because doing so would imply dismantling the Municipality, or better yet, emptying it of constitutional content. Therefore, it is not possible beforehand to establish the insurmountable limits of the local, but rather to unravel what corresponds or not to the communal government, it is necessary to make an examination in each specific case.

IV.- Analysis of Decree 29253-M.O.P.T..

The plaintiff points out that the challenged Decree allows it to be the M.O.P.T. that authorizes, controls, and regulates the growth and urban development of public and private properties that border national highways, in accordance with the General Law of Public Roads, which in his judgment violates the principle of municipal autonomy.

Having analyzed the content of the challenged Regulation, it is concluded that it authorizes the M.O.P.T. to administer, supervise, and regulate, at a national level, the rights-of-way of the national road network, as well as the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of announcements, signs (rótulos), billboards, bus shelters on public or private lands. Such public or private lands are, as the same regulation defines, properties adjacent or not to a right-of-way. The Regulation regulates activities and works to be executed on the rights-of-way that are part of the national road network, whose ownership corresponds to the State, but whose administration is granted to the M.O.P.T. This does not imply any interference with the constitutional competencies assigned to the Municipalities, which retain the power to administer the rights-of-way over the roads that are part of the cantonal road network. The principle of municipal autonomy is not violated, as this Tribunal already indicated in judgment 5445-99, that articles 169 and 170 of the Political Constitution grant autonomy to municipal governments regarding "the administration of local interests and services in each canton":

"X.- (...) The constitutional mandate must be understood as a reservation of material competence in favor of local governments and their regulations to define 'the local', an area that can only be reduced by law -because it is a constitutional matter and a true right in favor of these institutions-, in such a way that it leads to the maintenance of the integrity of local services and interests, in the terms indicated by this Tribunal in judgment number 06469-97, cited above. A conflict cannot, then, be created by antagonism or protagonism between the matter that integrates the general purpose of 'local interests and services' and 'national' or 'state' public interests and services, intrinsically distinct from each other, but which in reality are called to coexist; and this is so, because both types of interest may be, eventually, intermingled and rather, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to expanding the circle of those that appear as national or state, which shows that the distinction should not be immutable, but gradual or variable; but in any case, as expressed by the jurisprudence cited above, it will ultimately correspond to the judge to decide whether the distinction criteria conform or not to the constitutional dimensioning. Once the material competence of the municipality is defined in a given territorial circumscription, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be reputed national or state; therefore it is essential to define the form of co-participation of powers that is unavoidable, since the public capacity of the municipalities is local, and that of the State and the other entities, national; from which it results that the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require." (judgment No. 5445-99).

The General Law of Public Roads grants the M.O.P.T. the administration of the rights-of-way of the national road network and to the municipalities the administration of the cantonal road network. Likewise, in accordance with the provisions of article 1 of the Organic Law of the Ministry of Public Works and Transport, it corresponds to this: "...a) Plan, build, and improve highways and roads. Maintain highways and collaborate with the Municipalities in the conservation of neighborhood roads. Regulate and control the rights-of-way of existing highways and roads or those in project. Regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads." Such function is part of its work as governing body in matters of roadways. For its part, article 2 of the cited Law provides that it corresponds to that Ministry to regulate and control the rights-of-way over national highways.

The challenged Regulation establishes that its objective is to grant the M.O.P.T. administration powers - in a broad sense - over the rights-of-way of the national road network and over lands, public or private, or on rights-of-way under the care of the M.O.P.T. Its provisions do not violate article 169 of the Constitution that guarantees municipal autonomy, since none curtails the regulatory powers that in matters of urban planning and construction have been granted to the municipalities. The Regulation clearly determines which roads form part of the cantonal road network, following the distinction that the Law of Public Roads contains in that sense. Thus, it establishes that streets, local streets, unclassified roads, and neighborhood roads are subject to municipal jurisdiction. In this way, both the Municipality and the M.O.P.T. have competence over public roads; when concurring in a determined space, their execution requires coordination between the public and private institutions involved, so that the objectives and intended purposes are met. On the other hand, when the Regulation indicates that the M.O.P.T. will exercise its administration powers in "public or private lands" and defines these as those properties "adjacent or not to the rights-of-way...", it is evident that it must be understood as referring to lands located on or facing national highways or facing rights-of-way that are part of the national road network, not of the cantonal road network, over which the only competent authority will be the corresponding Municipality.

The M.O.P.T. is the governing entity in roadway matters and the competent one to dictate the general road policies to be applied. In relation to the scope of the powers of the M.O.P.T. in roadway matters, this Tribunal pronounced in judgment 5445-99, in which it indicated:

"Therefore, the regulation of the circulation of vehicles, persons, and livestock on the roads, of gas stations and public parking lots, the definition of road safety, its financing, payment of taxes, fines, and traffic rights, and matters concerning the ownership of motor vehicles (article 1 of the Traffic Law on Land Public Roads) are specific tasks that derive from the general ordinance of public roads, which by their nature are national, not local (municipal), matters, and which consequently correspond to the Executive Branch to carry out their regulation; so that it is the Ministry of Public Works and Transport that dictates and executes the ordinance regarding concessions for public remunerated passenger transport, defines the location of bus stops, and the signage of public roads, for example. However, in accordance with what was indicated in Considering X of this judgment, this is a task that the MOPT must carry out in coordination with local functions, in the terms indicated in the challenged norm and in the provisions of the analyzed article 5 of the repealed Municipal Code and article 7 of the new legal body, so that when dictating the ordinance of public roads it must be done respecting the local legal order, which means in this matter, that it must be done in accordance with the regulatory plans dictated by the municipalities for their territorial jurisdiction where they exist, or in coordination with them to resolve what is most suitable, in jurisdictions where regulatory plans do not exist. In light of the foregoing considerations, article 2 of the Traffic Law on Land Public Roads is not violative of municipal autonomy, and therefore the action must be declared without merit, also on this point." In relation to road ordinance, in the same cited judgment, the Chamber stated:

"...For its part, urban ordinance is very closely related to the ordinance of land public roads that are destined for public service and use in general, a matter that by legal definition has been assigned to the Ministry of Public Works and Transport; according to the definition of the very Law of its creation, when it indicates in what is relevant:

'The Ministry of Public Works and Transport has as its purpose:

• a)[...] To regulate and control the rights-of-way of existing or planned roads. To regulate, control, and monitor traffic and transport on public roads." Therefore, the regulation of vehicle, person, and livestock movement on roadways, of service stations and public parking lots, the definition of road safety, its financing, payment of taxes, fines, and traffic fees, and matters concerning the ownership of motor vehicles (article 1 of Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) are specific tasks deriving from the general regulation of public roads, which by their nature are national, not local (municipal), issues, and consequently are the responsibility of the Executive Branch to regulate; thus, it is the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Ministry of Public Works and Transport, MOPT) that issues and executes the regulation concerning concessions for remunerated public transport of persons, defines the location of bus stops, and the signage of public roads, for example. However, in accordance with what was stated in Recital X of this judgment, this is a task that the M.O.P.T. must carry out in coordination with local functions, under the terms set forth in the challenged rule and in the provisions of the analyzed article 5 of the repealed Código Municipal and of article 7 of the new legal code, so that when the regulation of public roads is issued, it must be done respecting the local legal order, which in this matter means that it must be done in accordance with the regulatory plans (planes reguladores) issued by the municipalities for their territorial jurisdiction where they exist, or in coordination with them to resolve what is most convenient, in jurisdictions where regulatory plans do not exist. In light of the foregoing considerations, article 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres does not violate municipal autonomy…”.

The notion of "coordination" thus becomes a key element in inter-institutional relations. In judgment No. 6706-93 of fifteen hours twenty-one minutes of the twenty-first of December, nineteen ninety-three, and in relation to the issue, this Court stated:

“It is evident that it is not a matter of taking away powers or attributions from the municipalities, but rather of the due coordination that must exist with public agencies, so that local interests and services do not conflict with national ones, as the maintenance of the national road network does not imply the administration or regulation of the same; for this reason this provision is not unconstitutional either, in the terms challenged.” The plaintiff alleges in the brief filing the action that no coordination whatsoever exists among State entities. That, as such, is not a ground to challenge the Regulation (Reglamento). As was noted in the preceding recital (considerando), the fact that the Municipality is competent to regulate “local matters” does not prevent it from, on certain occasions, having to coordinate actions and programs with other State institutions and bodies, for the purpose of achieving the public goals that are envisioned. Such obligation also works in reverse: State institutions must coordinate with the municipalities those tasks in which the interests of both entities converge in one way or another. In that sense, if no coordination exists between the Municipality and the M.O.P.T., that omission does not violate the Political Constitution nor is it a consequence of the challenged Decree; at most, it would constitute a breach of an obligation that state institutions and bodies have. Institutions that regulate the same subject matter, although in different spheres, cannot ignore each other's concurrent powers, as that would be contrary to the principle of legality according to which officials are subject to the Constitution and the laws, and in general to the entire legal order, which obliges them to fulfill the functions, duties, and obligations that the legal order assigns to them. Municipal governments have the power to administer local services and interests, which includes the roads that form part of the cantonal road network, clearly defined by the Ley de Caminos Públicos. In relation to coordination and its importance, in judgment number 5445-99 of 14:30 hours on July 14, 1999, this Chamber stated:

“X.- ON THE OBLIGATION OF COORDINATION WITH STATE INSTITUTIONS. Several of the provisions being challenged in this unconstitutionality action -articles 5, 10 and 186 of the Código Municipal, 2 of the Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 of the Ley General de Caminos Públicos, 9 and 10 of the Ley de Planificación Nacional, 26 and 27 of the Ley General de la Administración Pública and 4, 10, 16, 17 and 18 of the Ley de Planificación Urbana-, refer to the obligation of coordination that must exist between local governments, decentralized institutions, and the Executive Branch, to carry out the functions entrusted to them, which must be analyzed based on the very nature of municipal autonomy. It is by virtue of the provisions of article 170 of the Constitution, that the municipalities (local corporate entities) enjoy functional, administrative, and financial autonomy in the administration of local interests and services (article 169 of the Political Constitution), which has been recognized in constitutional jurisprudence in a reiterated manner (in this regard, among others see judgments number 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, and 06469-97). And as has been pointed out in that jurisprudence and in the concepts contained in the preceding recitals (considerandos), the sphere of competence and definition of attributions entrusted to municipalities are determined in the Constitution itself, insofar as they refer strictly to "local" matters. The constitutional mandate must be understood as a reservation of material competence in favor of local governments and their regulations to define "local matters," a sphere that can only be reduced by law -as it involves constitutional matter and a true right in favor of these institutions-, in such a way that it leads to maintaining the integrity of local services and interests, under the terms set forth by this Court in judgment number 06469-97, cited above. No conflict can, then, be created by antagonism or competition between the matter that integrates the general purpose of "local interests and services" and "national" or "state" public interests and services, intrinsically distinct from one another, but which in reality are destined to coexist; and this is so, because both types of interest may be, eventually, intermingled and rather, it is frequent that, depending on the economic and organizational capacity of local governments, their own limitations lead to broadening the circle of those that appear as national or state, which shows that the distinction should not be immutable, but gradual or variable; but in any case, as expressed in the aforementioned jurisprudence, it will ultimately correspond to the judge to decide whether the criteria for distinction conform or not to the constitutional framework. Once the material competence of the municipality is defined within a determined territorial circumscription, it is clear that there will be tasks that by their nature are exclusively municipal, alongside others that can be considered national or state; therefore, it is essential to define the form of co-participation of attributions that is inevitable, since the public capacity of municipalities is local, and that of the State and other entities, national; hence, the municipal territory is simultaneously state and institutional, to the extent that circumstances require it. That is, municipalities can share their powers with the Public Administration in general, a relationship that must develop under the terms defined in the law (article 5 of the former Código Municipal, article 7 of the new Code), which establishes the obligation of "coordination" between municipalities and public institutions that concur in the performance of their duties, to avoid duplication of efforts and contradictions, above all, because only voluntary coordination is compatible with municipal autonomy, being its expression. In other terms, the municipality is called upon to enter into relations of cooperation with other public entities, and vice versa, given the concurrent or coincident nature -in many cases-, of interests around a specific matter. In the doctrine, coordination is defined based on the existence of several independent centers of action, each with its own tasks and decision-making powers, and eventually discrepant; despite this, there must be a community of ends by subject matter, but by concurrence, insofar as the object receiving the final results of the activity and the acts of each one is common.” V.- Conclusion. The rights-of-way that border highways and roads that are part of the national road network do not share the “local” character indicated by article 169 of the Political Constitution. Regarding the regulation of advertising –in general-, on “public or private lands” as indicated by article 1 of the challenged Decree, and in light of the definition established in article 2 of the Regulation (Reglamento), it shall be understood that the power of the M.O.P.T. falls upon those lands that face highways or roads that are part of the national road network only. The Court considers that this is not part of the “local services and interests” over which the Municipality has jurisdiction. In accordance with the foregoing, this Court considers that Decreto N° 29253-MOPT does not violate the principle of municipal autonomy, therefore the action is unfounded and must be dismissed on the merits. Magistrate Nombre300 dissents and orders the action to proceed.".

The Court determines, in accordance with the referenced ruling, that in the matter of outdoor advertising it is possible to reconcile the powers regarding public roads held by the MOPT -for the national road network- and the municipalities -cantonal road network-, particularly when a national road crosses an urban area.- Not in vain, both entities -the national and the local-, seek to satisfy identical objectives in this area -which in both cases reveal a profound public interest- and among which are guaranteeing and promoting the safety of drivers and users in general, maintaining the creative value of that outdoor advertising, preserving the landscape from social pollution and essentially, achieving a better balance between the urban landscape and said advertising messages.- With respect to that advertising, the Costa Rican legal system grants preeminence to the Municipality, for the issuance of licenses and construction permits -the latter if necessary-, if the private property where the sign will be placed is adjacent to a cantonal road; instead, it must be understood that if a certain business or private individual wishes to place a sign on private land bordering a national road, the powers are shared, that is, authorization is required from the Ministerio de Obras Públicas and from the Municipality, without whose concurrence its placement will not be possible.- It should be noted that in reality there is no insurmountable contradiction between Reglamento 29253-MOPT and the San José Urban Master Plan (Plan Director Urbano de San José), as the appellant alleges; rather, this collegiate body considers that this collision is only apparent and allows the recently mentioned interpretation, which permits discarding any undue interference by one body in the powers of the other and vice versa; in fact, what occurs in practice is that Municipalities always require, in cases like the present one, an authorization or approval (visto bueno) from the Ministry, prior to the granting of the license.- The Outdoor Advertising Regulation (Reglamento de Publicidad Exterior) of the Municipality of San José, on the other hand, is absolutely clear when it provides in its section 2.4 subsection e), that it is a requirement to obtain the license, "e) Approval (visto bueno) of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), in the cases of properties fronting the streets of the National Road Network (Red Vial Nacional)", which confirms the stated thesis.- VIII).- In accordance with all that has been stated, it should be noted, in the first place, that the appellant does need to obtain a license from the Municipality of San José, to place printed materials on the windows of its property, as so required by the current Urban Master Plan. Furthermore, to obtain this latter license, it also requires authorization or approval (visto bueno) from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, because its business is located on a private property adjacent to a national road.- Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. does not have the municipal license -in fact it is being requested to initiate the procedure and that is why this improper hierarchical channel was resorted to- and it also did not demonstrate having authorization from the MOPT, by virtue of which there is no choice but to conclude that the signs were placed outside the legal order. Consequently, what was decided by the Municipality is in accordance with law and must be confirmed.- IX).- Likewise, the administrative channel must be considered exhausted, since the matter resolved here lacks any further appeal.- THEREFORE (POR TANTO):

The appealed agreement is confirmed and the administrative channel is considered exhausted.-

N°659-2008 N°659-2008 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las diez horas cuarenta y cinco minutos del cinco de setiembre del dos mil ocho.- Por apelación de "Tornillos Especiales de Centroamérica S.A.", representada por sus apoderados generalísimos sin límite de suma Álvaro González Fonseca y Luis Carlos Barquero Yamuni, quienes son mayores, casado el primero y soltero el segundo, administrador y empresario por su orden, vecinos de San José, cédulas números 1-495-536 y 1-960-656 respectivamente, conoce este Tribunal de lo dispuesto por el Concejo Municipal de San José, en el acuerdo Nº 19, artículo IV, de la sesión ordinaria número 92 del veintinueve de enero del dos mil ocho.- Redacta el Juez Fernández Argüello, y:

CONSIDERANDO:

I).- Para resolver, se tiene por probado lo siguiente: 1) Que la empresa Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. colocó unas láminas perforadas con impresiones digitales en las ventanas de un local comercial suyo, ubicado en la Dirección11237 , , adyacente al derecho de vía de Dirección11238 , (hecho no controvertido); 2) Que el diez de julio del dos mil siete, se entregó a la empresa la notificación Nº14076, mediante la cual, se le solicitó tramitar la licencia y adecuarse a la normativa vigente en materia de rótulos (folios 10 a 12); 3) Que contra lo anterior se interpusieron en tiempo y forma los recursos ordinarios; la revocatoria se rechazó y se admitió la alzada (misma prueba anterior); 4) Que el Alcalde, en resolución del 17 de setiembre siguiente, rechazó la apelación formulada, contra lo cual, se interpuso revocatoria y apelación subsidiaria (folios 2 a 9); 5) Que el referido recurso horizontal, se denegó en oficio 10387 del veintinueve de noviembre, en el cual se admitió también la alzada (folios 13 a 16); 6) Que el Concejo Municipal, en el acuerdo Nº 19, artículo IV, de la sesión ordinaria número 92 del veintinueve de enero del dos mil ocho, rechazó el recurso vertical (folios 24 a 27); 7) Que contra lo anterior, se promovió nuevamente revocatoria y apelación. La primera se rechazó y se dispuso elevar el legajo a este Tribunal, en acuerdo Nº 75, Artículo III, de la sesión extraordinaria Nº52 del doce de mayo (impugnación de folios 28 a 34, acto de folios 44 a 47).- II).- No se probó, que para la colocación del rótulo, la empresa recurrente contara con autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, o en su caso, de la Municipalidad de San José. No se procuró prueba al respecto.- III).- El recurrente manifiesta, que la decisión de la Municipalidad de San José, de requerirle licencia para colocar un rótulo en las ventanas de su negocio comercial es ilegal, por las siguientes razones:

• a)Aduce, en primer término, que esa entidad no puede, so pretexto de regular y controlar todo lo referente a la publicidad exterior ubicada en propiedad privada con proyección al espacio público, invadir competencias de otros entes o materias a cargo de otras instituciones; b) Que de conformidad con la Ley General de Caminos Públicos, las carreteras nacionales están bajo administración del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT, en adelante) y no de las municipalidades, que sólo tienen a su cargo la red vial cantonal; c) Que una cosa son los rótulos que se fijan en una estructura que requiere de licencia de construcción y otra los que se colocan en un lugar que no necesita licencia, como ocurre, dice, con las impresiones digitales objeto de este recurso. A su juicio, el otorgamiento de los referidos permisos, allí cuando se requieren, le corresponde a la Municipalidad, indistintamente de si se está frente a una vía nacional o local. En cambio, agrega, en lo relativo a la licencia, sí interesa el tipo de vía, pues si ésta es "nacional", la competencia es exclusiva del MOPT, por disposición d) Que por lo anterior, el Reglamento de Publicidad Exterior del Plan Director Urbano de San José, publicado en La Gaceta 148 del tres de agosto del dos mil cinco, no es aplicable a las impresiones digitales en el local de esa empresa, por tratarse de una propiedad privada adyacente a una vía nacional.- e) Finalmente, alega que la motivación y el fundamento del acuerdo impugnado no es claro y así solicita que se declare.- IV).- Como primera cuestión, es menester señalar que el acuerdo que se impugna, no padece del defecto de falta de fundamentación.- La posición de la Municipalidad, que le fue debidamente comunicada al interesado, es clara, en el sentido de que ésta estima que sí tiene competencia para exigir licencia al recurrente, de conformidad con los numerales 11, 169 y 170 de la Carta Magna, 11 de la Ley General de la Administración Pública, 1, 4, 13 inciso o) del Código Municipal, 29 de la Ley de Construcciones, IV.5 del Reglamento de Construcciones, 1 y 2 del Reglamento de Publicidad Exterior de ese municipio; y por considerar además, que lo requerido del MOPT es únicamente un visto bueno previo.- En esas circunstancias, no es de recibo el alegato de que no se cumplió con la exigencia constitucional y legal invocada, por lo que éste debe rechazarse. El numeral 136 de la Ley General de la Administración Pública, dispone que deberán ser motivados, con mención sucinta al menos de sus fundamentos, los actos que resuelvan recursos, como es el que aquí se cuestiona, y es del caso que de él sí se derivan con claridad las razones que llevaron a la Municipalidad a decidir en la forma en que lo hizo.- La disconformidad del gestionante con la forma en que se resolvió, es un asunto de fondo, pero no afecta la legalidad de la decisión, pues el interesado conoce los motivos de la actuación municipal y ha podido impugnarlos mediante los recursos que establece la ley.- V).- En cuanto al fondo, debe señalarse en primer lugar, que "Tornillos Especiales de Centroamérica S.A.", desarrolla su negocio en un local ubicado en el Centro de la ciudad Capital, concretamente en Dirección11237 , , por ende, se encuentra dentro del ámbito competencial de la Municipalidad de San José, que tiene plenas potestades constitucionales y legales para regular el ejercicio de su actividad comercial, imponerle la obtención de licencia y el pago del impuesto de patente.- Además, resulta evidente que dicha compañía está sujeta, en materia de regulación urbanística, a las disposiciones debidamente aprobadas por la corporación local, normativa que resulta de acatamiento obligatorio y que no puede dejar de observarse.- El Plan Director Urbano de San José, publicado en el Diario Oficial La Gaceta, Nº 166 del cinco de junio del dos mil cinco, incluye el Reglamento de la Publicidad Exterior, cuyo propósito, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1º, es el de: "Regular y controlar todo lo referente a la publicidad exterior, ubicada en propiedad privada pero con proyección al espacio público del Cantón de San José, con el fin de lograr un mejor equilibrio entre el paisaje urbano y los mensajes publicitarios". Igualmente se establece, que para colocar, sustituir o remodelar anuncios, rótulos, letreros, avisos, vallas y demás tipologías -a las que denomina con el término genérico de rótulos-, es obligatorio obtener licencia de la Municipalidad de San José, y que en caso de requerirse una estructura constructiva que los soporte, se necesitará permiso de construcción, según los requisitos que allí mismo se regulan (artículo 2).- Ahora bien, según se acepta en el recurso, la recurrente colocó unas láminas perforadas con impresiones digitales en las ventanas de un local comercial suyo, láminas que ciertamente constituyen un rótulo, en los términos del Reglamento antes citado, y en los de la Sección V del Plan Director Urbano, que en el "Glosario", define como tal, "Todo letrero, escritura, impreso, emblema, pintura, dibujo u otro medio cuyo propósito sea llamar la atención sobre algún producto o actividad que se ofrezca o se elabore en el mismo sitio donde el rótulo está ubicado". Aunque la recurrente ha alegado en sede administrativa que no se trata de un impreso publicitario, que no tiene un mensaje explícito y que se colocó con la finalidad de proteger los productos de las inclemencias del tiempo, tales afirmaciones no son de recibo, pues basta como en el caso concreto, con que contenga imágenes relacionadas con el giro del negocio, para considerarlo como tal, sin que en autos haya prueba capaz de desvirtuar esta última circunstancia. El caso es que sí se trata de un rótulo y como tal, está sujeto a la obtención de licencia municipal, de conformidad el plan regulador del Cantón Central de San José.- En este sentido, el Tribunal entiende que no hay ningún negocio comercial, ubicado dentro de los límites territoriales de dicha Municipalidad, que esté excluido del control que ésta última puede y debe ejercer sobre la publicidad exterior que pretendan colocar en sus locales.- Recuérdese que por disposición constitucional y legal, esos entes territoriales tienen plena competencia para regular todo lo relativo a la satisfacción de los intereses y servicios locales, dentro de los cuales se encuentra indudablemente, la búsqueda de un equilibrio entre la obra arquitectónica y urbana y los mensajes publicitarios, como medio de comunicación, información e identificación en las ciudades.- VI).- Ahora bien, el sub examine presenta una situación muy particular, y es el hecho de que el local de la recurrente se ubica en un terreno adyacente a la Dirección809 , la cual -como se alega-, es vía nacional y constituye una ruta de travesía ubicada en el cuadrante urbano de San José.- El recurrente invoca esa circunstancia y se ampara en el Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, Nº 29253-MOPT, para solicitar que se declare que el único con competencia para regular en ese predio la publicidad exterior de su representada, es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, no así la municipalidad josefina.- Este órgano colegiado disiente de esa apreciación, por las siguientes razones: Ciertamente, las vías nacionales están bajo la administración del Ministerio citado, y únicamente las locales están bajo el imperio de las corporaciones territoriales, tal y como se desprende de las diversas definiciones que da el artículo 2 del Decreto 29253-MOPT, que se expresa en el siguiente sentido:

“… Calles: Vías públicas urbanas comprendidas dentro de un cuadrante, con excepción de las carreteras que lo atraviesan, sujetas a la jurisdicción municipal. Calles locales : Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, y que no estén clasificadas como travesías urbanas en la red vial nacional. Calzada : Superficie de la vía sobre la que transitan los vehículos, compuesta por uno o varios carriles de circulación. No incluye el espaldón. Caminos no clasificados: Caminos públicos tales como los caminos de herradura, las sendas, las veredas y los trillos que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, los cuales sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. No se incluyen las categorías de caminos vecinales y calles locales. Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren el acceso directo a las fincas o a otras unidades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la red vial nacional y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia. Carreteras: Vías públicas terrestres sujetas a la jurisdicción del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Decreto Ejecutivo 26213-M.O.P.T.). Carretera de acceso restringido : Son todas aquellas vías en las cuales, por disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y por razones de capacidad o seguridad sea conveniente limitar el acceso o salida de vehículos, y únicamente se permite el acceso o salida de los mismos en las intersecciones. Asimismo, se permite el ingreso a las propiedades colindantes mediante las vías marginales . Carretera de acceso semirestringido: Son aquellas carreteras que por sus condiciones de operación requieren control del número, diseño apropiado y construcción adecuada de los accesos para asegurar el tránsito fluido de vehículos, con el fin de minimizar el riesgo de accidentes. Carreteras primarias : Red de rutas troncales para servir a corredores, caracterizadas por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia. Carreteras secundarias : Rutas que conectan cabeceras cantonales importantes, que no sean servidas por carreteras primarias, así como a otros centros de población, producción o turismo que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales. Carreteras terciarias: Rutas que recogen el tránsito de las carreteras primarias y secundarias y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región o entre distritos importantes. Derecho de vía : Franja de terreno, propiedad del Estado, de naturaleza demanial, destinada para la construcción de obras viales para la circulación de vehículos, y otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato y el uso peatonal, generalmente comprendida entre los linderos que la separan de los terrenos públicos o privados adyacentes a la vía. Escampaderos : Estructura de diseño autorizado por el Departamento de Ingeniería del Consejo de Transporte Público, ubicada en el derecho de vía de las carreteras nacionales para ser utilizadas por los usuarios del servicio público de transporte remunerado de personas en paradas autorizadas y debidamente señalizadas por la Dirección General de Ingeniería de Tránsito, en la cual se puede incluir información institucional y/o comercial. Estas estructuras son también conocidas como casetas o parabuses. Red vial cantonal: Conjunto de carreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios técnicos respectivos. Constituida por los caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional. Su administración corresponde a las municipalidades. Red vial nacional : Conjunto de carreteras nacionales determinadas por el Consejo Nacional de Vialidad, con sustento en los estudios técnicos respectivos, y constituidas por carreteras primarias, secundarias y terciarias, cuya administración es competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Terreno privado : Inmueble adyacente o no a los derechos de vía, cuya propiedad y/o posesión es lícitamente ejercida por un particular. Terreno público: Inmueble perteneciente al Estado, no susceptible de apropiación por particulares de acuerdo con las leyes vigentes. Sin embargo, podrá darse en arrendamiento a particulares cuando así se solicite y se cumpla con los requisitos de Ley y reglamentos vigentes. Vía Pública : Infraestructura vial de dominio público y de uso común que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de los vehículos de transporte y de las personas, de conformidad con las leyes y reglamento de planificación y que, de hecho, esté destinado a ese uso público, con sujeción a las disposiciones establecidas en la Ley de Tránsito No. 7331".

De acuerdo con esa reglamentación, además, lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses y en general cualquier clase de publicidad exterior, en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, corresponde a este último, quien será la única autoridad competente en la materia (artículo 1º).- El numeral 10 exige autorización de ese órgano, mediante una licencia que será expedida por el Departamento de Inspección Vial y Demoliciones, según requisitos expresamente establecidos (artículo 11).- VII).- Como se advierte entonces, estamos ante una aparente concurrencia de atribuciones entre la Municipalidad de San José y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. La cuestión, radica en determinar cuáles son los puntos de encuentro entre la normativa local y la del Poder Ejecutivo, si existe antagonismo entre ellas, al punto de que las competencias de una extingan o limiten las del otro, o viceversa, o si por el contrario, resulta posible conciliarlas, en aras de la mejor satisfacción del interés público.- Este último tema, por cierto, ya ha sido analizado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que analizó la validez constitucional del decreto Nº 29253-M.O.P.T. Ese Alto Tribunal, en su sentencia Nº2003-02127 de las trece horas con treinta y siete minutos del catorce de marzo del dos mil tres, indicó:

II.- Objeto de la acción. El accionante impugna el Decreto Ejecutivo N° 29253-M.O.P.T. que es Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, pues estima que sus disposiciones crean un conflicto de competencias entre las municipalidades y el M.O.P.T., lesionan el principio de autonomía municipal pues le resta a las municipalidades potestades reguladoras en materia de planificación urbana tal y como lo establecen la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y el Reglamento del Publicidad Exterior para el Cantón de Escazú, aprobado y puesto en ejecución por el gobierno local. En concreto impugna los artículos 1°, 3° y 4° y el resto del articulado, por conexidad.

El Decreto 29253-M.O.P.T. se promulgó con fundamento en los artículos 11 y 14 de la Ley de Administración Vial, artículo 2 inciso a) de la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el artículo 125 in fine en relación con el artículo 206 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y los artículos 1, 2 y 19 de la Ley General de Caminos Públicos, todos los cuales establecen la competencia del M.O.P.T. para velar por el uso adecuado de los derechos de vía de la red vial nacional. Asimismo, asignan competencias a las municipalidades en cuanto a la red vial cantonal, según las políticas establecidas por ese Ministerio.

III.- Competencia municipal en razón de la materia.

Para el estudio de esta acción, es preciso hacer un análisis sobre la autonomía municipal y su competencia en relación con los intereses y servicios locales y nacionales. Alega el accionante que las políticas del M.O.P.T. y los procedimientos para la concesión de los permisos para la instalación de rótulos, no coinciden con las políticas municipales en esa materia y lejos de contribuir a mejorar la situación de los proyectos de control del desarrollo urbano fijados por el gobierno local, se producen consecuencias negativas producto de la falta de coordinación que debe existir entre los entes del Estado. Manifiesta también que las políticas del M.O.P.T. en cuanto a la construcción de estructuras en los derechos de vía, o la imposición de regulaciones constructivas a los particulares, así como la instalación de rótulos en terrenos públicos y privados que enfrentan carreteras nacionales, resultan en la mayoría de los casos contrarias a las iniciativas municipales de ordenar o uniformar el crecimiento armónico de la ciudad. Señala asimismo, que la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones otorgan a las Municipalidades la potestad de otorgar licencias para la instalación de rótulos dentro de su territorio, lo que a su juicio, incluye los derechos de vía y los terrenos que enfrentan carreteras y caminos que forman parte de la red vial nacional.

La Sala se ha referido en varias sentencias al tema de la competencia municipal para regular los intereses locales y ha analizado como, a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les ha otorgado autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República. Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13), tienen potestad para imponer tributos.

En la sentencia 6469-97 de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y siete, este Tribunal indicó que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Asimismo, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional. Por ello, no es posible de antemano establecer los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, es preciso hacer un examen en cada caso concreto.

IV.- Análisis del Decreto 29253-M.O.P.T..

Señala el accionante que el Decreto impugnado permite que sea el M.O.P.T. el que autorice, controle y regule el crecimiento y desarrollo urbano de los predios públicos y privados que colindan con carreteras nacionales, de conformidad con la Ley General de Caminos Públicos, lo que a su juicio viola el principio de autonomía municipal.

Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a administrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional , así como la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todos tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados. Tales terrenos públicos o privados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El Reglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la red vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al M.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las Municipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que forman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya este Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución Política otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”:

“X.- (...) Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir " lo local ", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias.” (sentencia N° 5445-99).

La Ley General de Caminos Públicos otorga al M.O.P.T. la administración de los derechos de vía de la red vial nacional y a las municipalidades la administración de la red vial cantonal. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, le corresponde a este: “...a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos.” Tal función es parte de su labor como rector en materia de vialidad. Por su parte, el artículo 2° de la citada Ley dispone que le corresponde a ese Ministerio regular y controlar los derechos de vía sobre carreteras nacionales.

El Reglamento impugnado establece que su objetivo es otorgar al M.O.P.T. potestades de administración –en sentido amplio-, sobre los derechos de vía de la red vial nacional y sobre terrenos, públicos o privados o en derechos de vía al cuidado del M.0.P.T. Sus disposiciones no violan el artículo 169 Constitucional que garantiza la autonomía municipal, pues ninguna cercena las potestades reguladoras que en materia de planificación urbana y de construcción, le han sido otorgadas a las municipalidades. El Reglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la red vial cantonal, siguiendo la distinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos. Así, establece que las calles, las calles locales, los caminos no clasificados y los caminos vecinales están sujetas a la jurisdicción municipal. De esta forma, tanto la Municipalidad como el M.O.P.T. tienen competencia sobre vías públicas; al concurrir en un espacio determinado, su ejecución requiere coordinación entre las instituciones públicas y privadas involucradas, de manera que se cumplan los objetivos y fines previstos. Por otra parte, cuando el Reglamento indica que el M.O.P.T. ejercerá sus potestades de administración en “terrenos públicos o privados” y define estos como aquellos inmuebles “adyacentes o no a los derechos de vía...”, es evidente que deberá entenderse que se trata de terrenos ubicados o frente a carreteras nacionales o frente a derechos de vía que formen parte de la red vial nacional, no de la red vial cantonal, sobre la cual la única competente será la Municipalidad correspondiente.

El M.O.P.T. es la entidad rectora en materia de vialidad y la competente para dictar las políticas viales generales a aplicar. En relación con los alcances de las potestades del M.O.P.T. en materia de vialidad, este Tribunal se pronunció en la sentencia 5445-99, en la cual indicó:

“Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este extremo.” En relación con el ordenamiento vial, en la misma sentencia citada, la Sala manifestó:

“...Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley de su creación, cuando indica en lo que interesa:

"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:

• a)[...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos." Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento, pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta es una labor que el M.O.P.T. debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es violatorio de la autonomía municipal…”.

La noción de "coordinación" se convierte entonces, en un elemento clave en las relaciones interinstitucionales. En la sentencia N° 6706-93 de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres y en relación con el tema, este Tribunal señaló:

“Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades, sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.” El accionante alega en el memorial de interposición de la acción que no existe coordinación alguna entre los entes del Estado. Ese como tal, no es un motivo para impugnar el Reglamento. Como se señaló en el considerando anterior, el hecho de que la Municipalidad sea competente para regular “lo local” no obsta para que, en determinadas ocasiones, deba coordinar acciones y programas con otras instituciones y órganos del Estado, con el objeto de alcanzar los fines públicos que están previstos. Tal obligación funciona también a la inversa: las instituciones del Estado deberán coordinar con las municipalidades aquellas labores en que de una u otra forma concurran los intereses de ambas entidades. En ese sentido, si no existe coordinación entre la Municipalidad y el M.O.P.T., esa omisión no viola la Constitución Política ni es tampoco consecuencia del Decreto impugnado; a lo sumo, constituiría una infracción a una obligación que tienen las instituciones y órganos estatales. Instituciones que regulan una misma materia, aunque en distintos ámbitos, no pueden ignorar las competencias concurrentes de cada una, pues ello sería contrario al principio de legalidad según el cual los funcionarios están sometidos a la Constitución y las leyes, y en general a todo el ordenamiento jurídico, lo que los obliga a cumplir con las funciones, deberes y obligaciones que el ordenamiento les asigna. Los gobiernos municipales tienen competencia para administrar los servicios e intereses locales, dentro de lo que se incluyen los caminos que forman parte de la red vial cantonal, definidos claramente por la Ley de Caminos Públicos. En relación con la coordinación y su importancia, en la sentencia número 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala manifestó:

“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo " local ". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir " lo local ", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de " coordinación " entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa , dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno.” V.- Conclusión. Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial nacional, no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política. En cuanto a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según indica el artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo 2° del Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que enfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente. El Tribunal estima que ello no forma parte de los “servicios e intereses locales” sobre los cuales tiene competencia la Municipalidad. De conformidad con lo expuesto, este Tribunal considera que el Decreto N° 29253-MOPT no viola el principio de autonomía municipal, por lo que la acción resulta improcedente y debe ser rechazada por el fondo. El Magistrado Nombre300 salva el voto y ordena dar curso a la acción".- El Tribunal determina, de conformidad con el referido fallo, que en materia de publicidad exterior sí es posible conciliar las competencias que en relación con las vías públicas tienen el MOPT -para la red vial nacional- y las municipalidades -red vial cantonal-, en particular cuando una vía nacional atraviesa un casco urbano.- No en vano, ambas entidades -la nacional y las locales-, pretenden satisfacer en esta temática idénticos objetivos -que en ambos casos revelan un profundo interés público- y entre los que se encuentran garantizar y promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, mantener el valor creativo de esa publicidad exterior, preservar el paisaje de la contaminación social y en esencia, lograr un mejor equilibrio entre el paisaje urbano y dichos mensajes publicitarios.- En lo tocante a esa publicidad, el ordenamiento costarricense otorga preeminencia a la Municipalidad, para la emisión de licencias y permisos de construcción -estos últimos de ser necesarios-, si el inmueble privado donde se colocará el rótulo es adyacente a una vía cantonal; en cambio, debe entenderse que si un determinado negocio o persona particular desea colocar un rótulo en un terreno privado colindante con una vía nacional, las competencias son compartidas, es decir, se requiere autorización del Ministerio de Obras Públicas y de la Municipalidad, sin cuyo concurso no será posible su colocación.- Adviértase que en realidad no hay una contradicción insalvable entre el Reglamento 29253-MOPT y el Plan Director Urbano de San José, como alega el recurrente; antes bien, este órgano colegiado estima que esa colisión es tan sólo aparente y que permite la interpretación recién mencionada, que permite descartar cualquier intromisión indebida de un órgano en las competencias del otro y viceversa; de hecho, lo que ocurre en la práctica es que las Municipalidades siempre requieren en casos como el presente, una autorización o visto bueno del Ministerio, de previo al otorgamiento de la licencia.- El Reglamento de Publicidad Exterior de la Municipalidad de San José, por otra parte, es absolutamente claro cuando dispone en su numeral 2.4 inciso e), que es requisito para obtener la licencia, "e) Visto bueno del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), en los casos de los predios con frente a las calles de la Red Vial Nacional", lo que confirma la tesis expuesta.- VIII).- En concordancia con todo lo expuesto, cabe señalar, en primer término, que la recurrente sí necesita obtener licencia de la Municipalidad de San José, para colocar los impresos en las ventanas de su inmueble, pues así lo exige el Plan Director Urbano vigente. Además, para la obtención de esta última, requiere también autorización o visto bueno del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues su negocio se ubica en una propiedad privada adyacente a una vía nacional.- Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. no tiene la licencia municipal -de hecho se le está solicitando iniciar el trámite y es por ello que se acudió a esta vía jerárquica impropia- y tampoco demostró tener autorización del MOPT, en mérito de lo cual no cabe sino concluir que los rótulos se colocaron al margen del ordenamiento jurídico. Consecuentemente, lo decidido por la Municipalidad se ajusta a derecho y debe confirmarse.- IX).- Igualmente, debe darse por agotada la vía administrativa, pues lo aquí resuelto carece de ulterior recurso.-

POR TANTO:

Se confirma el acuerdo apelado y se da por agotada la vía administrativa.- Rose Mary Chambers Rivas Hubert Fernández Argüello Roberto Gutiérrez Freer Municipal Tornillos Especiales de Centroamérica S.A. c/ Municipalidad de San José Nombre5139