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Res. 00216-2003 Tribunal Agrario · Tribunal Agrario · 24/04/2003
OutcomeResultado
The Agrarian Court confirms the lower court's ruling that declared the indemnity action filed by Compañía Agropecuaria del Caribe S.A. against the Instituto de Desarrollo Agrario time-barred, as more than four years had elapsed since the exhaustion of administrative remedies.El Tribunal Agrario confirma la resolución de primera instancia que declaró prescrita la acción de indemnización por responsabilidad patrimonial presentada por Compañía Agropecuaria del Caribe S.A. contra el Instituto de Desarrollo Agrario, al haber transcurrido más de cuatro años desde el agotamiento de la vía administrativa.
SummaryResumen
The Agrarian Court heard the appeal filed by Compañía Agropecuaria del Caribe S.A. against the decision of the Agrarian Court of Limón which declared its claim for damages against the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) time-barred. The plaintiff sought compensation for losses arising from a land occupation conflict that began in 1986 and was submitted to the IDA. The Court analyzes the applicable statute of limitations, holding that, involving a public entity, Article 196 of the General Law of Public Administration governs, setting a four-year period from the event giving rise to liability. It determines that administrative remedies were exhausted on January 6, 1993, when the resolution closing the occupation conflict procedure was notified. From that date, the company had open access to courts but did not file suit until 2000. The statute of limitations expired on January 6, 1997. Subsequent administrative actions, such as the offer of sale and the claim to the Presidency in 1997, did not interrupt the already-expired period. The IDA did not waive the statute of limitations but expressly raised it. The appealed judgment is confirmed, dismissing the appellant's claims.El Tribunal Agrario conoció del recurso de apelación interpuesto por la Compañía Agropecuaria del Caribe S.A. contra la resolución del Juzgado Agrario de Limón que declaró prescrita su acción de indemnización por responsabilidad patrimonial contra el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). La actora reclamaba daños y perjuicios derivados de un conflicto de ocupación precaria de sus fincas, que se inició en 1986 y fue sometido al IDA. El Tribunal analiza el régimen de prescripción aplicable, estableciendo que, tratándose de una entidad pública, rige el artículo 196 de la Ley General de la Administración Pública, que fija un plazo de cuatro años a partir del hecho que motiva la responsabilidad. Determina que la vía administrativa se agotó el 6 de enero de 1993, fecha en que se notificó la resolución que cerró el procedimiento de conflicto de ocupación precaria. A partir de ese momento, la sociedad tenía expedita la vía judicial para reclamar, pero no lo hizo sino hasta 2000. La prescripción se consumó el 6 de enero de 1997. Las gestiones administrativas posteriores, como la oferta de venta y el reclamo ante la Presidencia de la República en 1997, no interrumpieron el plazo ya vencido. El IDA no renunció a la prescripción, sino que la invocó expresamente. Se confirma la sentencia apelada, rechazando los agravios del apelante.
Key excerptExtracto clave
In the case at hand, it is evident that if the statute of limitations began to run from the date on which administrative remedies were deemed exhausted, a circumstance notified to the party on January 6, 1993, and the four years elapsed on January 6, 1997, the subsequent administrative claim, before the Presidency of the Republic, could not have the effect of “interrupting” that fatal term which had already expired. The Court agrees with the facts deemed proven by the lower court, listed 1 to 3, as they are relevant to resolve the preliminary defenses invoked by the Instituto de Desarrollo Agrario. Facts No. 4 and 5 are not shared, as they are not facts but legal considerations or conclusions of the lower court that must be contained in the substantive reasoning. Fact 6 is adopted only as to the fact, up to the expression “...administrative remedies were deemed exhausted,” since the remainder, when it states “...said institution ignoring the scope of Article 94 of the Land and Colonization Law and Constitutional Jurisprudence,” is a value judgment of the lower court that must be contained in the substantive reasoning.En el caso de marras, es evidente que si el plazo de prescripción comenzó a correr a partir de la fecha en que se tuvo por agotada la vía administrativa, circunstancia notificada a la parte el 6 de enero de 1993, y los cuatro años se cumplieron el 6 de enero de 1997, el reclamo administrativo posterior, ante la Presidencia de la República, no podría tener la virtud de “interrumpir”, ese plazo fatal que ya se había cumplido. El Tribunal comparte lo dispuesto en cuanto a hechos tenidos por acreditados por el a-quo, enumerados del 1 al 3, pues resultan de relevancia para resolver las defensas previas invocadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. No se comparte los hechos No. 4 y 5, por no tratarse de hechos sino de consideraciones o conclusiones jurídicas del a-quo que deben estar contenidas en las motivaciones de fondo. El hecho 6 se prohija únicamente el hecho, hasta la expresión “…se tuvo por agotada la vía administrativa”., pues el resto del mismo, cuando se indica “…desconociendo dicha institución los alcances del artículo 94 de la Ley de Tierras y Colonización y de la Jurisprudencia Constitucional”, es un juicio de valor del a-quo, que debe estar contenido en las motivaciones de fondo.
Pull quotesCitas destacadas
"Mientras el asunto esté en el Instituto no correrá el término de la prescripción para ninguna de las partes."
"While the matter is before the Institute, the statute of limitations shall not run for either party."
Considerando VI, citando artículo 94 Ley de Tierras y Colonización
"Mientras el asunto esté en el Instituto no correrá el término de la prescripción para ninguna de las partes."
Considerando VI, citando artículo 94 Ley de Tierras y Colonización
"El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad…"
"The right to claim indemnification from the Administration shall be barred after four years, counted from the event giving rise to the liability…"
Considerando V, citando artículo 196 Ley General de la Administración Pública
"El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad…"
Considerando V, citando artículo 196 Ley General de la Administración Pública
"No se trata, en consecuencia, de un acto interruptor de la prescripción, sino de una suspensión temporal, de un año, durante el cual no corre el plazo de la prescripción."
"Consequently, it is not an act that interrupts the statute of limitations, but rather a temporary suspension, of one year, during which the limitation period does not run."
Considerando VII
"No se trata, en consecuencia, de un acto interruptor de la prescripción, sino de una suspensión temporal, de un año, durante el cual no corre el plazo de la prescripción."
Considerando VII
"Cumplido el término previsto por la ley, resulta obvio, y más que eso ilógico, que pueda interrumpirse el plazo de prescripción. Interrumpir es, dice la Real Academia Española, “cortar la continuidad de una cosa en el lugar o en el tiempo”…Se interrumpe un plazo mientras está en curso, jamás cuando ya ha fenecido."
"Once the term provided by law has elapsed, it is obvious, indeed illogical, that the statute of limitations period could be interrupted. To interrupt, says the Royal Spanish Academy, is “to cut the continuity of something in place or time”…A period is interrupted while it is in progress, never after it has expired."
Considerando IX
"Cumplido el término previsto por la ley, resulta obvio, y más que eso ilógico, que pueda interrumpirse el plazo de prescripción. Interrumpir es, dice la Real Academia Española, “cortar la continuidad de una cosa en el lugar o en el tiempo”…Se interrumpe un plazo mientras está en curso, jamás cuando ya ha fenecido."
Considerando IX
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Drafted by Superior Judge ULATE CHACÓN, and, JUDGMENT Nº 216-F-03 AGRARIAN COURT OF THE SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOE. GOICOECHEA, AT FOURTEEN HOURS FORTY-TWO MINUTES ON VEINTICUATRO DE ABRIL DEL DOS MIL TRES.- Ordinary proceeding (proceso ordinario), heard before the Juzgado Agrario de Limón, brought by COMPAÑÍA AGROPECUARIA DEL CARIBE S.A. against INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, whose particulars are known from the record. This Court hears the appeal (recurso de apelación) filed by the plaintiff against the ruling issued at ocho horas del seis de mayo de dos mil dos.- Drafted by Superior Judge ULATE CHACÓN; and,
CONSIDERING:
I.The Court agrees with the a quo’s findings regarding the facts deemed proven, numbered 1 through 3, as they are relevant to deciding the preliminary defenses (defensas previas) raised by the Instituto de Desarrollo Agrario. Findings Nos. 4 and 5 are not accepted because they are not facts, but rather legal considerations or conclusions of the a quo that should be contained in the substantive reasoning. As to finding 6, only the fact itself is adopted, through the phrase “…the administrative remedies were deemed exhausted (se tuvo por agotada la vía administrativa),” because the remainder thereof, where it states “…that institution being unaware of the scope of artículo 94 de la Ley de Tierras y Colonización and Constitutional Case Law,” is a value judgment by the a quo that should be contained in the substantive reasoning. Furthermore, for purposes of deciding this appeal, the following is deemed proven: 7). That, when filing the complaint for Encroachment (Usurpación) and damages on 15 de octubre de 1987, the plaintiff’s representative relied on the “administrative silence (silencio administrativo)” of the Instituto de Desarrollo Agrario (See certification at pages 286-295);
II.In the appealed ruling of 6 de mayo del 2001, the a quo, in deciding the preliminary defenses of mandatory joinder of defendants (litisconsorcio pasivo necesario) and the statute of limitations (prescripción), rejected the former and sustained the latter, based on the provisions of the Ley General de Administración Pública. It held that the action became time-barred on 28 de noviembre de 1993, calculating one year from the date on which the Instituto de Desarrollo Agrario’s administrative silence took effect because it had failed to resolve the precarious land-occupation dispute. The decision was based on Constitutional Case Law and artículos 127 y 37.2 de la Ley General de la Administración Pública.
III.The appellant company argues that the a quo failed to review the entire administrative record through which attempts had been made to resolve the precarious occupation dispute. It alleges that the ruling lacks reasoning and fails to assess the evidence because, on the one hand, it does not analyze all the evidence and, on the other, it does not clearly explain which limitation rules it applies or the date from which the limitation period begins to run. It identifies as a “procedural” error the fact that the a quo began assessing the evidence from the plaintiff’s appearance in the administrative proceeding, without considering the date on which the precarious occupation dispute was declared; it also alleges that the a quo failed to follow the recommendations made by the Court and instead disregarded what had been stated, particularly regarding the tolling of the limitation period (interrupción de la prescripción).
It alleges a violation of artículo 155 del Código Procesal Civil due to the judgment’s failure to satisfy the required formalities. It argues that the action becomes time-barred, as the a quo states, whereas it is the right that becomes time-barred, thus creating a serious error of terminological confusion. It states that the a quo relied on a report from IDA’s Departamento Legal but ultimately neither cited nor considered it, because had it done so, the judgment would have been different. It further asserts that the a quo should have provided a fuller justification for rejecting the defense of mandatory joinder of defendants. It also argues that there were various substantive errors, beginning with the list of dates, the analysis of which is incorrect because other proven facts were not analyzed, such as the date on which the precarious occupation dispute was declared and the motion for reconsideration, which was granted.
It further states that the Constitutional Case Law cited by the a quo, rather than harming its position, supports it. It contends that the Administration’s unjustified delay cannot operate to the detriment of a private party, because insofar as the Administration fails to comply, a violation of that party’s rights occurs. It states that the limitation period should be calculated from 6 de enero de 1993, when the IDA ruling deciding the motion for reversal and reconsideration was served, and therefore the matter could not have become time-barred on 29 de noviembre de 1993, as stated by the a quo. It further maintains that, after 6 de enero de 1993, procedural activity before the administrative authorities continued without interruption until 1998. It states that the plaintiff submitted an offer to sell and a purchase option concerning those properties, for which IDA requested the corresponding appraisal appearing at page 62 of the administrative record, dated 26 de junio de 1996.
This was followed by three reports from the Departamento Legal, including the report dated 5 de marzo de 1998 concerning the “CLAIM OF AGROPECUARIA DEL CARIBE S.A.,” which supports its claims because it contains an express acknowledgment by the Instituto. It adds that the a quo’s judgment contains contradictions regarding the proven facts and the point at which the administrative remedies were deemed exhausted. Finally, it argues that, by recognizing the plaintiff’s right to compensation, IDA effectively expressly waived any limitation period that might have run in its favor and, moreover, that the limitation period was continuously tolled because the administrative proceeding continued. It maintains that the a quo’s conduct “colludes” with the Administration to reward the dispossession of land belonging to the claimant” and that the a quo is not acting as an Agrarian Judge, but rather in a manner more characteristic of an administrative-law judge than an agrarian-law judge.
Lastly, it asserts that a legal opinion is required in order to deem the administrative remedies exhausted, pursuant to inciso 1) del artículo 356 de la Ley General de Administración Pública. For the foregoing reasons, it requests that the ruling be reversed and that the action and the right be declared never to have become time-barred.
IV.Regarding the general regime of limitation (prescripción), our case law has identified the purposes for which this legal doctrine was established, particularly to prevent situations of legal uncertainty or insecurity: “…The prevailing position currently attributes the basis of limitation to the need to create a state of legal certainty in the face of an objectively uncertain situation caused by the failure to exercise a right in a timely manner. It may therefore be said that the value protected by law in these cases is legal certainty, and thus the aim is to prevent the unexpected exercise of a right. In any event, limitation emerges as a means of creating certainty, thereby fostering order and social tranquility. Nevertheless, it is not difficult to imagine situations in which limitation may serve, to some extent, to protect injustices and prevent the exercise of rights that truly existed.
In this regard, it should be noted that the law, as a vehicle for achieving justice, must necessarily operate within a framework of certainty and security. Otherwise, the ultimate purpose stated above would be frustrated in its practical or functional dimension. Justice cannot operate amid uncertainty and instability. For this reason, certainty inevitably stands alongside justice as an essential value of law. Neither of them, as a purpose of law, is absolute in legal practice. At some point, one must yield to ensure the survival of the other. This occurs in the case of limitation when justice yields in favor of certainty. Were this not so, justice, as an essential purpose of law, would be endangered by the enthronement of uncertainty and disorder in society, factors that make it unattainable. This phenomenon does not mean disregarding justice, but rather the legislature’s establishment of a period within which justice may be protected; once that period has elapsed, however, justice yields to certainty because of the need to avoid untimely litigation and disputes that are consequently difficult to resolve and whose possible occurrence would perpetuate a debilitating sense of uncertainty in human relations (See, among others, Sala Primera de Casación, No. 120 de las 15 horas del 29 de julio de 1992, Considerando IV y No. 119 de las 14:30 horas del 20 de octubre de 1995, Considerando VI).
V.In the public-law sphere (ámbito iuspublicista), the limitation regime has been much stricter, departing from the general rules of civil law, particularly with respect to time limits. Both administrative law and public-sector agrarian law have devised distinct rules on limitation. Indeed, the Ley General de la Administración Pública provides in Article 196 that “The right to claim compensation from the Administration shall be barred after four years, calculated from the event giving rise to liability…” (pursuant to the amendment introduced by Ley No. 7611 de 12 de julio de 1996, as the period had previously been 3 years). That regime is likewise applicable to public agrarian entities, as established by this Tribunal Agrario (See voto de las 15:10 horas del 29 de agosto de 1995, concerning the Centros Agrícolas Cantonales) and repeatedly confirmed by the case law of the Sala I de Casación.
Referring specifically to the Centros Agrícolas Cantonales, the Sala de Casación stated: “…In such a situation, a specific body of rules governing limitation must be applied, namely that regulated by the Ley General de Administración Pública. Ordinary civil limitation does not apply to this case because a public entity is involved. The rules of the Ley General de la Administración Pública contain shorter limitation periods for both non-contractual and contractual matters. Accordingly, if the complaint was filed on 14 de agosto de 1991 and the sublease agreement was terminated in marzo de 1987, the right claimed was already time-barred on the date the action was filed, since it expired after only three years. (Sala I de Casación No. 132 de las 14:25 hrs del 20 de diciembre de 1996; see also, for further support, votos No. 56 de las 15 horas del 4 de julio de 1997). In another case very similar to the one before us, the Sala I stated: “I.-The appellant, as the owner of several properties in the provincia de Limón, seeks recognition of his right to compensation for their value, as well as payment for the losses and damages caused by the inclusion of those properties within the Refugio de Vida Silvestre Barra del Colorado.
According to the appellant, this act amounts to a de facto expropriation (expropiación de hecho)…The administrative application requesting compensation was indeed filed 3 years 1 month and 16 days after the Decree was published; exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) occurred 3 years 3 months 20 days after the Decree; and the lawsuit was filed 3 months and 27 days after the application to exhaust administrative remedies. The chronological analysis conducted clearly shows that the appellant applied to the Public Administration more than three years after the Decreto Ejecutivo was published…” (Sala I de Casación, No. 26 de las 11:15 horas del 13 de mayo de 1994).
VI.In the present case, we are dealing with an action that seeks, among other relief, to impose financial liability (responsabilidad patrimonial) on the State, specifically on the Instituto de Desarrollo agrario, which is an “...autonomous public-law institution, with legal personality, its own assets, and administrative independence...” (Article 1 of its Ley de Creación), and one of its principal functions is the authority to purchase and distribute land in order to promote the country’s agrarian development (Articles 2 and 3 of the Ley de Creación del IDA). The Law establishes the following as one of its priorities: “As a matter of priority, the Instituto shall seek to resolve problems arising from the occupation of national reserves and from the precarious occupation (ocupación en precario) of privately owned land. Where appropriate, the Instituto is authorized to redistribute and reorganize the areas involved in a conflict after it has concluded.” In this regard, the Instituto has a duty to intervene in conflicts involving the precarious occupation of land and to seek a solution under the terms established by the Law itself, so as to provide legal certainty to the parties involved in the conflict.
Accordingly, the Ley de Tierras y Colonización itself, in Chapter IV, concerning the “Regulation of conflicts between owners and precarious possessors (poseedores en precario),” sets forth those mechanisms and the periods for implementing them. Such mechanisms may be voluntary, through the direct purchase of land, or compulsory, through expropriation and payment to private property owners. All of this is governed by Article 94 of the Law, which provides: “ARTICLE 94.- The resolution of conflicts arising from the precarious possession of land (posesión precaria de tierras) shall be sought primarily through direct purchase-and-sale agreements between the owner and the occupants, with the intervention of the Instituto and in the manner specified in the following articles. Before filing any judicial action that may involve an issue of precarious possession of land, owners shall submit their claim to the Instituto in accordance with the procedures referred to in this Chapter.
If three months have elapsed since receipt of the respective application without the Instituto declaring that a land-possession conflict exists, or one year has elapsed since such a declaration without the conflict being resolved, the administrative procedure shall be deemed exhausted, and the claimants may apply to the Courts. Notwithstanding the foregoing, any interested party may request that the Judge or Alcalde of the jurisdiction in which the property is located conduct a visual inspection (inspección ocular), with notice to the parties, to verify any facts or indications that might change or disappear over time. While the matter is pending before the Instituto, the limitation period shall not run against either party. Once the conflict has been resolved by the Instituto with the owner’s consent, or expropriation has been ordered by the Poder Ejecutivo, the owner shall have no judicial cause of action, whether civil or criminal, against the possessors in their capacity as such. Otherwise, the occupants shall be subject to any generally applicable legal penalties.
Written submissions made by the parties to the Instituto in proceedings to resolve conflicts involving the precarious possession of land and other matters related to agrarian issues shall be exempt from authentication and from the use of revenue stamps (especies fiscales).” (Emphasis added). From the foregoing provision, we may identify the following elements relevant to deciding the present matter:
VII.From another perspective, it could occur that both the owner and the squatters (ocupantes en precario) themselves, after that year has elapsed, decide voluntarily to submit to an administrative proceeding (trámite administrativo) with a view to avoiding judicial proceedings. But that waiting period is entirely voluntary, because if the owner contemplates, as in this case, the possibility of selling the property or being compensated by the Instituto, there is a risk that, in the end, the owner’s financial interest will not be satisfied. Under the cited legal provisions, the State is not obligated to provide the owner with a financial remedy, nor is that the only avenue available to the owner for asserting the right of ownership. On the contrary, once one year has elapsed since the declaration, every owner may resort to the courts to bring the corresponding ordinary and property-related actions in defense of the attributes of ownership.
But if the owners allow the period to elapse in the hope that “someday” the Instituto might pay them for the property, they would place themselves in a situation of legal insecurity and legal uncertainty that, over time, could cause them to lose their right to claim compensation from the State. For this reason, when regulating how a resolution of the dispute is to be reached, the agrarian legislature sets very specific and generally very short time limits so that the Administration may act promptly in seeking a peaceful resolution of the land dispute. In this regard, the paragraph of Article 94 of the Ley de Tierras providing that “While the matter is before the Instituto, the limitation period shall not run for either party” must be interpreted restrictively, since the Instituto is expected to seek a resolution of the dispute within one year and, if it does not do so, administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted and, accordingly, the limitation periods begin to run again.
This is therefore not an act interrupting the limitation period (acto interruptor de la prescripción), but rather a temporary suspension, for one year, during which the limitation period does not run. This is also confirmed by the TRANSITORY PROVISION of the Ley de Tierras y Colonización, which provides as follows: “…At the request of the Instituto de Desarrollo Agrario, the Courts may, by a reasoned ruling, suspend proceedings instituted against any person who has been declared by that agency to be a squatter on land (poseedora en precario de tierras). Such suspension may be ordered at any phase or stage of the relevant proceeding and for such time as may reasonably be necessary for the Instituto to achieve a satisfactory resolution of the dispute, and it may be extended following the same procedure indicated above. Once the dispute has been resolved in the manner indicated in the third paragraph of Article 94, the Instituto shall inform the Courts so that they may declare the civil actions lapsed and both the criminal actions and the penalties imposed against the squatters, in their capacity as such, extinguished.
Otherwise, the owners may again apply to the ordinary Courts, and no period shall run against them during the suspension of the proceedings…” Two important conclusions concerning the provisions of Article 94 may also be drawn from this rule: First, after administrative remedies have been deemed exhausted under the conditions established by Article 94, the owners have the right to resort to the courts. Second, if the Instituto continues intervening in the resolution of the dispute after one year has elapsed or after the 3 months giving rise to administrative silence (silencio administrativo) have passed, because the interested parties have submitted to its intervention, it may request suspension of the judicial proceeding, during which the limitation period would not run; conversely, if the claim was not filed in court, the limitation period continues to run, because in that event the Instituto cannot ask the Courts to suspend the proceeding.
As may be concluded from the foregoing, this is a special regime (that of the public agrarian sector), applicable to both public and private parties, which governs the time limits and methods for exhausting administrative remedies, as well as the grounds for interruption or suspension of any limitation period to which the parties’ rights may be subject; this special regime must therefore be applied to the case before us.
VIII.In the present case, although some of the appellant’s objections to the interlocutory judgment (auto-sentencia) issued below are well-founded, because the evidence was indeed not properly assessed and no clear criteria were established for determining the period in which the limitation period began to run, this can in no way constitute grounds for nullity, because these are matters that can readily be cured at this level of review, as has in fact been done by the Tribunal in reconstructing the findings of fact in accordance with the contents of the case file. Moreover, it is evident that the case requires an in-depth examination of “public-law-oriented” agrarian legislation and its application both to the Administration—in this case, the Instituto de Desarrollo Agrario—and to private parties such as the plaintiff company, without this meaning that the analysis belongs to an “administrative-law specialist” rather than an “agrarian-law specialist,” since the specific case requires a comprehensive understanding of the rules of both public law and private agrarian law.
IX.In the case at hand, it is evident that the limitation period has run in favor of the Public Administration and, particularly, in favor of the Instituto de Desarrollo Agrario. In 1986, the plaintiff company submitted the land dispute to the Instituto de Desarrollo Agrario. On 15 de octubre de 1987, the plaintiff filed a criminal complaint for unlawful occupation (usurpación) and damage, relying on the Institution’s administrative silence. On 18 de octubre de 1988, when the three months of administrative silence had long since elapsed (at which point judicial recourse was already available to the owners), the Instituto declared that a dispute involving the squatter occupation of land (conflicto de ocupación precaria de tierras) existed. Subsequently, the plaintiff requested reconsideration and reversal, and that request was not decided until 14 de octubre de 1992, when the Instituto itself revoked the declaration on the ground that the ruling had been issued out of time; in this second ruling, it stated that “ADMINISTRATIVE REMEDIES ARE EXHAUSTED in proceeding number one thousand four hundred and one, in which Agropecuaria del Caribe Sociedad Anónima and [Nombre1] appear as parties” (see pages 327-329).
That ruling was served on the Representative of Agropecuaria del Caribe on 6 de enero de 1993 (notice on page 329). That was the administrative act that exhausted the corresponding administrative remedies regarding the dispute involving the squatter occupation of land. According to legal scholarship, “The act that exhausts administrative remedies or ‘becomes final’ is the act that closes the administrative proceeding because it was issued by the highest competent authority—the superior authority—after the remedies established by the rules governing administrative proceedings have been exhausted.” (JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Diké, 2002, pág. 303). Therefore, once that procedural prerequisite was met, judicial recourse was available to the plaintiff company to bring any claim against the State. It was a final act that was not annulled, revoked, or modified, and judicial review remained available to challenge it.
The plaintiff company had known of the facts giving rise to the State’s liability since 1986 and, after exhausting the administrative procedure in 1993, did not resort to the courts. Instead, as it admits in its own appeal, the claimant company continued requesting that the Instituto pay for the property, but this time no longer through the procedure for a dispute involving the squatter occupation of land, instead offering to sell its properties to the Administration (see documents on pages 61 to 64). This in no way obligated the Instituto de Desarrollo Agrario to purchase the property and therefore was not an act capable of interrupting the limitation period in judicial proceedings, because it was a unilateral offer by the owner, as stated in that same offer-of-sale document. The limitation period continued to run until it definitively and inexorably expired on 6 de enero de 1997, when the 4 years established in Article 196 of the Ley General de Administración Pública were completed.
After that date, no acts could interrupt a limitation period that had already expired, except for a waiver of the limitation defense (renuncia a la prescripción), whether express or implied, by the Instituto de Desarrollo Agrario; as we shall see, it made no such waiver and instead asserted the limitation defense. It was after that date, 6 de enero de 1997, that the Company’s Representative at the time, Ms. Brenes Castro, submitted a written communication dated 23 de setiembre de 1997 (that is, 7 months after the limitation period had expired) to the Presidencia de la República, alleging the Instituto’s purported liability, claiming damages, and requesting compensation from the State. That submission opened a new administrative case file before the Instituto de Desarrollo Agrario, but it was based on the same facts that purportedly gave rise to the State’s liability, originating in 1987.
Consequently, that administrative claim could in no way “restart” a new limitation period. The Sala I de Casación has so held when, in a factually similar situation, it ruled: “VII.- In this case, the document in question was declared false by a criminal judgment dated 13 de octubre de 1986, from which point the mandatory three-year period began to run; at that time, this was the limitation period established by Article 198 of the Ley General de la Administración Pública for claiming any financial liability of the State arising from the specific event. Once the period prescribed by law has elapsed, it is obvious—and more than that, illogical—to suggest that the limitation period can be interrupted. To interrupt means, according to the Real Academia Española, ‘to break the continuity of something in place or time’… A period is interrupted while it is running, never after it has already expired.
Thus, in the case at bar, since the limitation period had expired as of 13 de octubre de 1989, it is impossible to contemplate an ‘interruption.’ Consequently, the administrative claim could in no way constitute an act interrupting the limitation period…” (Sala I de Casación, No. 861-F-2000 de las 15:15 horas del 16 de noviembre del 2000).
X.In the case at hand, it is evident that if the limitation period (plazo de prescripción) began to run on the date on which the administrative remedies (vía administrativa) were deemed exhausted, a circumstance notified to the party on 6 de enero de 1993, and the four years elapsed on 6 de enero de 1997, the subsequent administrative claim filed with the Presidencia de la República could not have the effect of “tolling” that mandatory period, which had already expired. Instead of resorting to judicial proceedings to assert its rights, the claimant company continued to await an administrative solution, thereby creating a situation of legal insecurity and uncertainty both for the Instituto and for the owner itself. Thus, more than 4 AÑOS elapsed, from enero de 1993 to setiembre de 1997. On 13 de agosto de 1998, the Instituto decided to refer the claimant company to judicial proceedings. By that date, however, as stated, the mandatory limitation period established by Article 196 of the Ley General de Administración Pública had long since expired.
Indeed, even under the claimant’s position that the applicable limitations provision was that of the Código Civil—namely, 10 years—it could be concluded that, if the Instituto de Desarrollo Agrario had known of the dispute since 1986, a fact giving rise to the possible liability of which the claimant was also aware, and did not issue a ruling within three months, then from that date the claimant company was entitled to bring any claim against the Estado through judicial proceedings; because it failed to do so, however, the ten-year limitation period expired in 1997. It is therefore inconceivable that the company bringing this action allowed so many years to pass before filing its claim through judicial proceedings. Its own lack of diligence makes it subject to that sanction.
XI.For the reasons stated, the appellant’s grounds for appeal must be rejected. The Instituto de Desarrollo Agrario did not waive the statute-of-limitations defense (prescripción) at any time; on the contrary, it expressly asserted it as a defense when answering this ordinary action. Nor can the reports of the Instituto de Desarrollo Agrario arising from its final administrative claim be deemed to support its claims or defeat the limitation period because, as stated, that period had already expired by a wide margin when the claim for compensation was filed in both the administrative and judicial forums. Finally, regarding the application of Article 356, subsection 1, of the Ley General de Administración Pública, it must be noted that this provision does not apply in these cases because that same Ley excluded the Ley de Tierras y Colonización from its application with respect to administrative proceedings (see Article 367.2, Ley General de Administración Pública, Decreto número 8979-P del 18 de diciembre de 1978).
Consequently, because the Ley de Tierras y Colonización establishes the means by which the administrative remedies are deemed exhausted, a legal opinion could not be required, as the appellant contends. Even so, in both cases in which the Instituto deemed the administrative remedies exhausted (1993 and 1998), the Departamento Legal was consulted, with the particular circumstance that, in the second case (1998), the limitation period in favor of the administration had already expired.-
Por tanto:
The appealed order-judgment is affirmed.
[Nombre4] [Nombre5] [Nombre6] CBM ORDINARY PROCEEDING CLAIMANT:// COMPAÑÍA AGROPECUARIA DEL CARIBE S.A DEFENDANT:// I.D.A
VOTO Nº 216-F-03 TRIBUNAL AGRARIO DEL SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOE. GOICOECHEA, A LAS CATORCE HORAS CUARENTA Y DOS MINUTOS DEL VEINTICUATRO DE ABRIL DEL DOS MIL TRES.- Proceso Ordinario, tramitado ante el Juzgado Agrario de Limón, planteado por COMPAÑÍA AGROPECUARIA DEL CARIBE S.A., contra INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO de calidades conocidas en autos. Conoce este Tribunal del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la resolución de las ocho horas del seis de mayo de dos mil dos.- Redacta el Juez Superior ULATE CHACÓN; y,
CONSIDERANDO:
I.El Tribunal comparte lo dispuesto en cuanto a hechos tenidos por acreditados por el a-quo, enumerados del 1 al 3, pues resultan de relevancia para resolver las defensas previas invocadas por el Instituto de Desarrollo Agrario. No se comparte los hechos No. 4 y 5, por no tratarse de hechos sino de consideraciones o conclusiones jurídicas del a-quo que deben estar contenidas en las motivaciones de fondo. El hecho 6 se prohija únicamente el hecho, hasta la expresión “…se tuvo por agotada la vía administrativa”., pues el resto del mismo, cuando se indica “…desconociendo dicha institución los alcances del artículo 94 de la Ley de Tierras y Colonización y de la Jurisprudencia Constitucional”, es un juicio de valor del a-quo, que debe estar contenido en las motivaciones de fondo. Además, para efectos de resolver en esta instancia, se tiene por acreditado lo siguiente: 7). Que el representante de la actora, al plantear la denuncia por Usurpación y daños, el 15 de octubre de 1987, se amparó al “silencio administrativo” del Instituto de Desarrollo Agrario (Ver certificación de folios 286-295);
II.El a-quo, en la resolución apelada del 6 de mayo del 2001, al resolver las defensas previas de litisconsorcio pasivo necesario y prescripción, rechazó la primera y declaró con lugar la de prescripción, con fundamento en lo dispuesto en la Ley General de Administración Pública. Declaró prescrita la acción el 28 de noviembre de 1993, para lo cual contabilizó un año a partir de que operó el silencio administrativo del Instituto de Desarrollo Agrario al no dar solución al conflicto de ocupación precaria de tierras. Se fundamentó en la Jurisprudencia Constitucional y en los artículos 127 y 37.2 de la Ley General de la Administración Pública.
III.La sociedad recurrente alega que el a-quo no estudió todo el expediente administrativo mediante el cual se ha tratado de dar solución al conflicto de ocupación precaria. Acusa la falta de motivación de la resolución y falta de valoración de la prueba, pues, por un lado, no analiza la totalidad del elemento probatorio y, por otra parte, no explica en forma clara cuáles son las reglas de prescripción que aplica, ni a partir de cuándo es que comienza a correr el término de la prescripción. Señala como un error “de forma”, que el a-quo entra a valorar las pruebas desde el apersonamiento de la actora al proceso administrativo, sin considerar la fecha en que se declaró el conflicto de ocupación precaria, también acusa que el a-quo no siguió las recomendaciones realizadas por el tribunal y más bien desacata lo dicho, sobre todo en lo referido a la interrupción de la prescripción. Acusa violación del artículo 155 del Código Procesal Civil por falta de requisitos del fallo.
Alega que la acción de prescribe, como lo indica el aquo, que lo que prescribe es el derecho, por lo que se produce un gran error de confusión terminológica. Manifiesta que el a-quo se basa en un Informe del Departamento Legal del IDA, que al final no lo cita ni lo considera, pues si lo hubiere hecho el fallo sería diferente. Además, señala, que el aquo debía justificar más porqué rechazó la excepción de litisconsorcio pasivo necesario. Además, argumenta diversos errores de fondo, comenzando por el elenco de fechas, cuyo análisis no es correcto, pues dejó de analizar otros hechos probados, tales como la fecha de la declaratoria del conflicto de ocupación precaria, el recurso de reconsideración, que fue resuelto afirmativamente. Además, señala que la Jurisprudencia Constitucional citada por el a-quo, en vez de perjudicarle, le favorece. Aduce que el retraso injustificado de la administración no puede ir en perjuicio del particular, pues en la medida en que la administración incumpla se produce una violación de sus derechos.
Señala que el plazo de prescripción debería contarse a partir del 6 de enero de 1993, cuando se notificó la resolución del IDA donde se resolvió el recurso de reposición y reconsideración, y por ende no pudo haber prescrito el asunto en fecha 29 de noviembre de 1993, como lo indica el a-quo. Además, manifiesta, después del 6 de enero de 1993, se mantuvo ininterrumpida la actividad procesal en sede administrativa hasta 1998. Señala que la actora presentó una oferta de venta y opción de compra sobre esas fincas, por lo que el IDA solicitó el correspondiente avalúo que consta a folio 62 del expediente administrativo, de fecha 26 de junio de 1996. A ello le sucedieron tres informes del Departamento Legal, entre ellos el de fecha 5 de marzo de 1998 sobre el “RECLAMO AGROPECUARIA DEL CARIBE S.A.”. y que le favorece en sus pretensiones, al existir un reconocimiento expreso por parte del Instituto.
Agrega que existen contradicciones en la sentencia del a-quo en cuanto a los hechos probados y en cuanto al momento en el cual se tuvo por agotada la vía administrativa. Finalmente, alega que el IDA, al reconocer el derecho de la actora a ser indemnizada, prácticamente está renunciando de manera expresa a cualquier prescripción que podía correr a su favor, pero además se dio la interrupción constante de la prescripción al continuar el procedimiento administrativo. Sostiene que la actitud del a-quo, se “confabula” con la Administración para premiar la desposesión de la tierra que le pertenecía al accionante” y que no actúa como un Juez Agrario, actitud que obedece más bien a un juez contencioso administrativo que a un agrarista. Finalmente, agrega la necesidad de un dictamen legal, para tener por agotada la vía administrativa, de conformidad con el inciso 1) del artículo 356 de la Ley General de Administración Pública. Por las anteriores razones, solicita se revoca la resolución y se declare que la acción y el derecho nunca han prescrito.
IV.Sobre el régimen general de la prescripción, nuestra jurisprudencia ha indicado los fines para los cuáles se estableció dicho instituto, especialmente para evitar situaciones de incerteza o inseguridad jurídica: “…La posición dominante, en la actualidad, atribuye el fundamento de la prescripción a la necesidad de crear un estado de seguridad jurídica ante una situación objetiva de incertidumbre producida por el no ejercicio oportuno del derecho. Puede afirmarse, por ende, que el valor tutelado por el derecho en estos casos es la seguridad jurídica, por lo cual se pretende evitar el ejercicio sorpresivo de un derecho. En todo caso, la prescripción emerge como un medio para crear seguridad, lo cual propende al orden y a la tranquilidad social. Empero, no resulta difícil imaginar situaciones en las cuales la prescripción pueda servir, en cierto modo, para tutelar injusticias e impedir el ejercicio de derechos los cuales verdaderamente existieron.
Al respecto, es de señalar, que el derecho, como vehículo para la realización de la justicia, precisa actuar, necesariamente, dentro de un marco de certeza y seguridad. De no ser así, el fin último enunciado, se vería frustrado, en su dimensión práctica o funcional. La justicia no puede operar en medio de situaciones de incertidumbre e inestabilidad. Es por ello que la seguridad yergue, inevitablemente, junto con la justicia, como valor esencial del derecho. Ninguno de los dos, como fin de éste, es absoluto en el quehacer jurídico. En algún momento, uno de ellos, en aras de la supervivencia del otro, tiene que ceder. Eso ocurre en el caso de la prescripción cuando, a favor de la seguridad, cede la justicia. De no ser así, ésta, como fin esencial del derecho, peligraría, al entronizarse la incertidumbre y el desorden en el medio social, factores que la tornan inalcanzable. Tal fenómeno significa no ignorar la justicia, sino fijar un plazo por parte del legislador, dentro del cual la tutela de ella halla cabida; pero, una vez transcurrido éste, y en obsequio a la seguridad, cede ante la necesidad de evitar litigios y controversias suscitados a destiempo, y por ende de difícil solución, cuya posible incidencia mantendría una enervante sensación de incertidumbre en las relaciones humanas (Ver, entre otros, Sala Primera de Casación, No. 120 de las 15 horas del 29 de julio de 1992, Considerando IV y No. 119 de las 14:30 horas del 20 de octubre de 1995, Considerando VI).
V.En el ámbito iuspublicista, el régimen de la prescripción ha sido mucho más estricto, apartándose de las reglas generales, sobre todo en cuanto a plazos se refiere, del derecho civil. Tanto el derecho administrativo, como el derecho del sector público agrario, han diseñado normas distintas sobre la prescripción. En efecto, la Ley General de la Administración Pública, establece en su artículo 196, que “El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad…”(conforme a la reforma introducida por Ley No. 7611 de 12 de julio de 1996, pues anteriormente era de 3 años). Ahora bien, ese régimen es igualmente aplicable a los Entes públicos agrarios, como ha sido establecido por éste Tribunal Agrario (Véase voto de las 15:10 horas del 29 de agosto de 1995, sobre los Centros Agrícolas Cantonales) y confirmado por la Jurisprudencia de la Sala I de Casación en reiteradas ocasiones.
En particular, refiriéndose la Sala de Casación a los Centros Agrícolas Cantonales indicó “…En tal situación, en materia de prescripción se debe aplicar una normativa específica, la regulada en la Ley General de Administración Pública. La prescripción ordinaria civil no es aplicable al caso por estar involucrado un ente público. Las normas de la Ley General de la Administración Pública contiene plazos más cortos de prescripción tanto para la materia extracontractual como contractual. Así las cosas, si la demanda fue presentada el 14 de agosto de 1991 y el contrato de subarriendo fue rescindido en marzo de 1987 a la fecha de presentación de la acción ya había prescrito el derecho reclamado el cual se extinguía en tan solo tres años. (Sala I de Casación No. 132 de las 14:25 hrs del 20 de diciembre de 1996; véase, a mayor abundamiento los votos No. 56 de las 15 horas del 4 de julio de 1997).
En otro caso, muy similar al que nos ocupa, la Sala I señaló: “I.-El recurrente, como propietario de varias fincas de la provincia de Limón, pretende se le reconozca el derecho a ser indemnizado en el valor de ellas, así como el pago de los daños y perjuicios irrogados, como consecuencia de haber sido incluidos dichos inmuebles en el Refugio de Vida Silvestre Barra del Colorado. Este acto implica para los propietarios, según lo alega el recurrente, una expropiación de hecho…Efectivamente la gestión administrativa solicitando la indemnización fue planteada 3 años 1 mes y 16 días después de publicado el Decreto, el agotamiento de la vía administrativa 3 años 3 meses 20 días después del Decreto, y el juicio 3 meses y 27 días después de gestionar el agotamiento de la vía administrativa. Queda claro, del análisis cronológico verificado, como el recurrente gestionó ante la Administración Pública transcurrido más de tres años desde la publicación del Decreto Ejecutivo…” (Sala I de Casación, No. 26 de las 11:15 horas del 13 de mayo de 1994).
VI.En el presente caso, estamos en presencia de una demanda entre otras pretensiones, por responsabilidad patrimonial contra el Estado, concretamente contra el Instituto de Desarrollo agrario, que es una “...institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa...” (art. 1 de su Ley de Creación), y tiene como una de sus funciones principales la capacidad de comprar tierras y distribuirlas a fin de promover el desarrollo agrario del país (art. 2 y 3 de la Ley de Creación del IDA). Como una de sus prioridades la Ley establece lo siguiente: “El Instituto deberá, con prioridad, procurar la solución de los problemas que resulten de la ocupación de las reservas nacionales y de la ocupación en precario de tierras de dominio privado. El Instituto queda facultado cuando proceda para redistribuir y reordenar las áreas que fueren objeto de conflicto, posteriormente a su finalización”.
En ese sentido, el Instituto tiene el deber de intervenir en los conflictos de ocupación precaria de tierras, y procurar darles una solución dentro de los términos que la misma Ley establece, para dar seguridad jurídica a las partes que están involucradas en el conflicto. En ese sentido, la misma Ley de Tierras y Colonización, en el capítulo IV referido a la “Regulación de conflictos entre propietarios y poseedores en precario”, dispone cuáles son esos mecanismos y los plazos para ponerlos en práctica. Tales mecanismos pueden ser voluntarios, mediante la compra directa de tierras, o forzosos, mediante la expropiación y pago de las propiedades a los particulares. Todo ello está regulado en el artículo 94 de la Ley, que establece: “ARTICULO 94.- La solución de conflictos derivados de la posesión precaria de tierras, se buscará fundamentalmente a través de contratos directos de compraventa entre el propietario y los ocupantes, con intervención del Instituto, y en la forma en que se indica en los artículos siguientes.
Previamente al establecimiento de una acción judicial cualquiera en que pueda estar comprendido un problema de posesión precaria de tierras, los propietarios deberán presentar su reclamo ante el Instituto, conforme a los procedimientos mencionados en este Capítulo. Transcurridos tres meses a partir del recibo de la gestión respectiva sin que el Instituto haya declarado la existencia de un conflicto de posesión de tierras, o un año desde esa declaratoria sin que el conflicto haya sido solucionado, se tendrá por agotado el procedimiento administrativo, y los accionantes podrán dirigirse a los Tribunales. No obstante lo anterior, cualquiera de los interesados podrá solicitar al Juez o Alcalde de la Jurisdicción en que esté situada la finca, que lleve a cabo una inspección ocular, con citación de partes, para comprobar cualesquiera hechos o señales que pudieren variar o desaparecer con el tiempo.
Mientras el asunto esté en el Instituto, no correrá el término de la prescripción para ninguna de las partes. Solucionado el conflicto por el Instituto con la conformidad del propietario u ordenada la expropiación por el Poder Ejecutivo, el propietario carecerá de toda acción judicial, sea civil o penal, contra los poseedores en calidad de tales. Caso contrario los ocupantes quedarán expuestos a las sanciones legales comunes que puedan proceder.
Los escritos presentados por las partes ante el Instituto, en diligencias de solución de conflictos de posesión precaria de tierras y otras relacionados con cuestiones agrarias, estarán exentas de autenticación y del uso de especies fiscales.” (Lo subrayado es nuestro). De la anterior disposición, podemos extraer los siguientes elementos relevantes para la decisión del presente asunto:
VII.Desde otra perspectiva, podría ocurrir que tanto el propietario, como los mismos ocupantes en precario, luego de transcurrido ese año, decidan someterse en forma voluntaria a un trámite administrativo, con miras a evitar la vía judicial. Pero esa espera, es totalmente voluntaria, pues si el propietario piensa, como en éste caso, en la posibilidad de vender el inmueble o ser indemnizado por el Instituto, se corre el riesgo de que, al final, no sea satisfecho su interés patrimonial. El Estado no está obligado, conforme a las disposiciones legales citadas, a dar una solución patrimonial al propietario, ni es la única vía que tiene el propietario para reclamar su derecho de propiedad. Por el contrario, todo propietario, una vez transcurrido el año de la declaratoria, tiene abierta la vía judicial para emprender las acciones ordinarias y patrimoniales correspondientes en defensa de los atributos dominicales.
Pero si los propietarios dejan transcurrir el plazo, sometidos a la esperanza de que “algún día” el Instituto les pueda pagar el inmueble, estarían incurriendo en una situación de inseguridad jurídica, de incerteza jurídica, que podría provocar, con el transcurso del tiempo, la pérdida de su derecho a reclamar una indemnización contra el Estado. Por ello el legislador agrario, al regular la forma de llegar a una solución del conflicto, fija plazos muy determinados, y generalmente muy cortos, para que la Administración pueda actuar con prontitud en la búsqueda de una salida pacífica al conflicto de tierras. En ese sentido, la interpretación del párrafo del artículo 94 de la Ley de Tierras que establece “Mientras el asunto esté en el Instituto no correrá el término de la prescripción para ninguna de las partes”, debe ser restrictiva, pues se supone que el Instituto debe buscar una solución al conflicto dentro del año y, si no lo hace, queda agotada la vía administrativa, y por ende comienzan a correr de nuevo los plazos de prescripción.
No se trata, en consecuencia, de un acto interruptor de la prescripción, sino de una suspensión temporal, de un año, durante el cual no corre el plazo de la prescripción. Ello se confirma también de la lectura del TRANSITORIO de la Ley de Tierras y Colonización que dispone lo siguiente: “…A petición del Instituto de Desarrollo Agrario, los Tribunales, en resolución considerada, podrán suspender los procedimientos establecidos contra cualquier persona que hubiere sido declarada por el citado organismo poseedora en precario de tierras. Dicha suspensión podrá decretarse en cualquier fase o estado del juicio de que se trate, y por el tiempo que sea prudencialmente necesario para que el Instituto logre una solución satisfactoria del conflicto, y podrá prorrogarse, siguiendo el mismo procedimiento indicado. Solucionado el conflicto en la forma que indica el párrafo tercero del artículo 94, el Instituto lo pondrá en conocimiento de los Tribunales para que estos declaren caducas las acciones civiles y extinguidas, tanto las penales como las penas que hubieren sido dictadas contra los poseedores en precario, en condición de tales.
Caso contrario, los propietarios podrán dirigirse de nuevo a los Tribunales comunes para lo cual no les correrá término alguno en su contra durante la suspensión de los procedimientos…” De ésta norma también se extraen dos conclusiones importantes, en relación con lo dispuesto en el artículo 94: En primer lugar, que luego de darse por agotada la vía administrativa en las condiciones establecidas por el artículo 94, los propietarios tienen el derecho a acudir a la vía judicial. En segundo lugar, si el Instituto continúa interviniendo en la solución del conflicto, después de transcurrido el año o pasados los 3 meses causantes del silencio administrativo, por sometimiento de las partes interesadas en el mismo, éste puede solicitar la suspención del proceso judicial, término durante el cual no correría el plazo de la prescripción; en sentido contrario, si no se interpuso el reclamo en sede judicial, sigue corriendo el plazo de la prescripción, pues en tal caso el Instituto no puede solicitarle a los Tribunales la suspención del proceso.
Como se puede concluir de lo anterior, estamos frente a un régimen especial (del Sector Público agrario), aplicable tanto a los sujetos públicos como privados, donde se regulan los plazos y modos para agotar la vía administrativa, así como las causas de interrupción o de suspensión a la eventual prescripción a que puedan estar sujetos los derechos de las partes, debiendo aplicarse éste régimen especial al caso que nos ocupa.
VIII.En el presente caso, si bien algunos reparos del recurrente contra el auto-sentencia de la parte son de recibo, pues efectivamente no se valoró adecuadamente la prueba, ni se establecen criterios claros en cuanto a determinar el período en el cual comenzó a correr el término de la prescripción, ello no puede ser, de manera alguna, motivo de nulidad, pues son aspectos perfectamente subsanables en ésta instancia, como efectivamente se ha hecho, al proceder el Tribunal a reconstruir la relación de hechos probados, conforme a lo que consta en el expediente. Por otra parte, es evidente que el caso exige un estudio profundo de la normativa agraria “publicista”, y su aplicación tanto frente a la Administración, en este caso frente al Instituto de Desarrollo Agrario, como respecto de sujetos privados como lo es la Sociedad actora, sin que ello signifique que el análisis sea propio de un “administrativista”, y no de un “agrarista”, pues el caso concreto exige una comprensión global de las normas tanto del derecho público como del derecho privado agrario.
IX.En el caso de marras, es evidente que ha operado la prescripción a favor de la Administración Pública y, particularmente, a favor del Instituto de Desarrollo Agrario. La Sociedad actora, desde 1986 sometió el conflicto de tierras a conocimiento del Instituto de Desarrollo Agrario. El 15 de octubre de 1987, la actora interpuso una denuncia penal por usurpación y daños, amparándose al silencio administrativo de la Institución. El 18 de octubre de 1988, cuando habían transcurrido sobradamente los tres meses de silencio administrativo (oportunidad en la cual ya quedaba abierta la vía judicial a favor de los propietarios), el Instituto declaró la existencia del conflicto de ocupación precaria de tierras. Posteriormente, la actora pidió una reconsideración y reposición, y tal solicitud fue conocida hasta el 14 de octubre de 1992, cuando el mismo Instituto revocó la declaratoria, por considerar que la resolución había sido extemporánea, y en ésta segunda resolución indicó “se AGOTA LA VIA ADMINISTRATIVA de las diligencias numeradas mil cuatrocientos uno, en que intervienen como partes Agropecuaria del Caribe Sociedad Anónima y [Nombre1] (ver folios 327-329).
Dicha resolución fue notificada al Representante de Agropecuaria del Caribe el 6 de enero de 1993 (notificación de folio 329). Ese fue el acto administrativo que agotó la vía correspondiente al conflicto de ocupación precaria de tierras. Conforme a la doctrina “El acto que gota la vía administrativa o que “causa estado” es el que cierra el procedimiento administrativo, al haber sido dictado por la más alta autoridad competente –jerarca-, una vez agotados los recursos establecidos en las normas que rigen la instancia administrativa.”(JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Diké, 2002, pág. 303). Por lo tanto, a partir de que se configura ese presupuesto procesal, la sociedad actora tenía abierta la vía jurisdiccional para plantear cualquier reclamo frente al Estado. Se trató de un acto firme que no fue anulado, revocado o modificado, quedando expedita la vía judicial para su impugnación.
La Sociedad actora, tuvo conocimiento de los hechos que motivaron la responsabilidad del Estado desde 1986 y, habiendo agotado el procedimiento administrativo en 1993 no acudió a la vía judicial. Por el contrario, la Sociedad reclamante, como lo admite en su propio recurso de apelación, siguió gestionando ante el Instituto el pago de la propiedad, pero ésta vez ya no mediante la vía del conflicto de ocupación precaria, sino ofreciendo en venta sus propiedades a la Administración (ver documentos de folios 61 a 64). Ello de ningún modo comprometía al Instituto de Desarrollo Agrario a comprar el inmueble y por ende no era un acto que pudiera interrumpir la prescripción en sede judicial, pues se trata de una oferta unilateral del propietario, tal y como se indicó en ese mismo documento de oferta de venta. El plazo de la prescripción continuó su curso, hasta cumplirse definitiva e inexorablemente el día 6 de enero de 1997, fecha en que se cumplieron los 4 años establecidos en el artículo 196 de la Ley General de Administración Pública.
Luego de ésta fecha, no podrían producirse actos interrruptores de una prescripción ya cumplida, salvo la renuncia a la prescripción, que en forma expresa o tácita hiciera el Instituto de Desarrollo Agrario que, como veremos, no realizó tal renuncia, por el contrario alegó la prescripción. Con posterioridad a esa fecha, 6 de enero de 1997, es que la Representante de la Sociedad, en ese entonces, la señora Brenes Castro, dirige un escrito con fecha 23 de setiembre de 1997 (es decir, 7 meses después de operada la prescripción), a la Presidencia de la República, alegando la supuesta responsabilidad del Instituto, alegando daños y perjuicios y solicitando una indemnización por parte del Estado. Esa gestión abrió un nuevo expediente administrativo ante el Instituto de Desarrollo Agrario, pero basado en los mismos hechos que supuestamente motivaron la responsabilidad del Estado, originados desde 1987.
En consecuencia, el referido reclamo administrativo, de ninguna manera, podía “reabrir” un nuevo plazo de prescripción. Así lo ha interpretado la Sala I de Casación cuando en un una situación fáctica similar dispuso: “VII.- En la especie, se tiene que la falsedad del documento en cuestión fue declarada mediante sentencia penal de fecha 13 de octubre de 1986, momento a partir del cual empezó a correr el plazo fatal de tres años, que era en ese momento del plazo de prescripción que contemplaba el artículo 198 de la Ley General de la Administración Pública, para reclamar la eventual responsabilidad patrimonial del Estado por el hecho concreto. Cumplido el término previsto por la ley, resulta obvio, y más que eso ilógico, que pueda interrumpirse el plazo de prescripción. Interrumpir es, dice la Real Academia Española, “cortar la continuidad de una cosa en el lugar o en el tiempo”…Se interrumpe un plazo mientras está en curso, jamás cuando ya ha fenecido.
Así, en el sub-lite, operada la prescripción desde el 13 de octubre de 1989, resulta imposible pensar en una “interrupción”. En consecuencia, el reclamo administrativo no pudo constituir, de ninguna manera, un acto interruptor del plazo de prescripción…” (Sala I de Casación, No. 861-F-2000 de las 15:15 horas del 16 de noviembre del 2000).
X.En el caso de marras, es evidente que si el plazo de prescripción comenzó a correr a partir de la fecha en que se tuvo por agotada la vía administrativa, circunstancia notificada a la parte el 6 de enero de 1993, y los cuatro años se cumplieron el 6 de enero de 1997, el reclamo administrativo posterior, ante la Presidencia de la República, no podría tener la virtud de “interrumpir”, ese plazo fatal que ya se había cumplido. La Sociedad accionante, en lugar de acudir a la vía judicial en reclamo de sus derechos, se mantuvo en la espera de una solución administrativa, con lo cual se fue generando una situación de inseguridad e incerteza jurídica, tanto para el Instituto, como para la misma propietaria. De esa forma, transcurrieron más de 4 AÑOS, desde enero de 1993 hasta setiembre de 1997. En fecha 13 de agosto de 1998 el Instituto decide remitir a la Sociedad actora a la vía judicial. Pero ya para esa fecha, como se indicó, había transcurrido sobradamente el término fatal de prescripción señalado por el artículo 196 de la Ley General de Administración Pública.
Inclusive, aún siguiendo la tesitura de la actora, en el sentido que la norma de la prescripción aplicable fuese la del Código Civil, es decir, los 10 años, podría llegarse a concluir que si el Instituto de Desarrollo Agrario conoció del conflicto desde 1986, hecho que motivó la posible responsabilidad también conocido por la actora, y no se pronunció dentro de los tres meses, desde esa fecha quedó abierta la posibilidad de la Sociedad actora para plantear cualquier reclamación, contra el Estado, en la vía judicial, pero al no hacerlo el plazo de la prescripción decenal se completó en 1997. Resulta inconcebible, en consecuencia que, por tantos años, la Sociedad demandante en este proceso, haya dejado transcurrir tanto tiempo para plantear su reclamo en la vía judicial. Su propia incuria la hace merecedora de esa sanción.
XI.Por las razones expuestas, deberán rechazarse los agravios del apelante. El Instituto de Desarrollo Agrario, en ningún momento renunció a la prescripción, por el contrario, la invocó expresamente como excepción al contestar la presente demanda ordinaria. Tampoco puede considerarse que los informes del Instituto de Desarrollo Agrario derivados de su último reclamo administrativo favorezcan sus pretensiones o enerve el plazo de la prescripción, pues como se ha dicho, el mismo ya había operado, con creces, al plantearse el reclamo indemnizatorio tanto en sede administrativa como judicial. Finalmente, en cuanto a la aplicación del artículo 356 inciso 1 de La Ley General de Administración Pública, debe indicarse que esa norma no es aplicable en éstos casos, por cuanto la misma Ley excluyó de su aplicación, a la Ley de Tierras y Colonización, en cuanto a procedimientos administrativos se refiere (ver artículo 367.2 Ley General de Administración Pública, Decreto número 8979-P del 18 de diciembre de 1978); en consecuencia si la Ley de Tierras y Colonización establece los modos en que se da por agotada la Vía Administrativa, no podía exigirse el dictamen jurídico, como lo pretende el recurrente.
Aún así en ambos casos en que el Instituto dió por agotada la vía administrativa ( 1993 y 1998), siempre se escuchó al Departamento Legal, pero con la particularidad de que para el segundo caso (1998) ya había operado el plazo prescriptivo favorable a la administración.-
POR TANTO:
Se confirma el auto-sentencia apelado.
[Nombre4] [Nombre5] [Nombre6] CBM ORDINARIO ACT:// COMPAÑÍA AGROPECUARIA DEL CARIBE S.A DEM:// I.D.A
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