Unconstitutionality of Regressive Pesticide Limits in Drinking WaterInconstitucionalidad de parámetros regresivos para plaguicidas en agua potable

*160156080007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten thirty-one on ocho de noviembre de dos mil diecisiete.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by RIGOBERTO ODILON GERARDO BLANCO SAENZ, seeking a declaration that Decreto Ejecutivo No. 39144-S, which adds a transitory provision (transitorio) to Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015, -Reglamento para la Calidad del Agua Potable-, is unconstitutional on the grounds that it contravenes Articles 7, 11, 21, 50, 139, subsection 3), 140, subsections 4) and 8), and 191 of the Constitución Política, as well as various international environmental instruments. The representative of the Procuraduría General de la República and the representative of the Ministerio de Salud also participated in the proceedings.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Sala at 10:30 horas del 07 de noviembre del 2016, the petitioner requests that the transitory provision of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015), added by Decreto Ejecutivo No. 39144-S, be declared unconstitutional. The provision is challenged insofar as Decreto Ejecutivo No. 39144-S, which adds a transitory provision to Decreto Ejecutivo No. 38924-S, de 12 de enero de 2015, Reglamento para la calidad del agua potable, was published on el 1 de setiembre del 2015 in digital supplement No. 69 to La Gaceta No. 170, de 1° de setiembre de 2015. There is no evidence or reference in La Gaceta indicating that this Decreto Ejecutivo complied with the publication and consultation procedure established by the Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales. The challenged Decreto regulates maximum quantities of pesticides in drinking water, and because these products, by their nature, are subject to international trade, it falls within the category of technical regulations (reglamentos técnicos) that must undergo consultation.He states that the pesticides listed in Table 1 of the challenged Decreto are highly toxic chemical compounds, as recognized by the scientific and medical community, and that despite this, its applicability lacks technical rigor because the regulatory values established are not quantitative. He contends that neither of the two Decretos, No. 38924-S or No. 39144-S, specifies which analytical methods must be used to conduct water analyses. He indicates that the challenged Decreto cites the document Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA USA, 2012, as the reference for the Maximum Acceptable Value (Valor Máximo Aceptable, VMA), but the values stated in that document differ from those shown in the table of the Decreto at issue; the designation ND for the Maximum Admissible Value (Valor Máximo Admisible) for these pesticides is not used in the EPA document cited as a reference in the challenged Decreto.He adds that defining Maximum Admissible Values, in a regulation intended to protect human health and life, in terms of Not Detectable by Method is contrary to good analytical chemistry practices (buenas prácticas de la Química Analítica), because it does not allow for the selection of a methodology capable of determining the regulated concentrations or compliance with the basic public-health criterion for defining maximum permissible values (which are reference values), which is based on a risk-assessment criterion (criterio de evaluación del riesgo), as established by the Organización Mundial de la Salud. He questions what observations and comments were made, according to Recital 5° (Considerando 5°) of the challenged Decreto, that could be more important than protecting human health and life and would justify omitting the monitoring of pesticides in water intended for human consumption for three years, thereby leaving the population exposed and suspending monitoring.Furthermore, he continues, he does not see how a 36-month amnesty could be progressive, since it means that for three years the Ministerio de Salud authorizes the consumption of water whether contaminated or not, because the analyses will not be performed due to the “nonexistence” of Table 4 of Decreto ejecutivo No. 38924-S, which contains the same suspended values. He maintains that, through the challenged Decreto, the health authorities persist in disregarding the Precautionary Principle (Principio Precautorio), delaying or postponing immediate actions to protect human health and life without any justification and thereby failing to fulfill their fundamental duties. He considers that the State has failed to fulfill its legal and constitutional obligation to safeguard the health of the population because, arbitrarily and without any scientific basis, it renders ineffective a technical regulation governing concentrations of pesticide residues in drinking water, thus preventing monitoring for the possible presence of toxic substances in drinking water and placing the population at risk.He contends that the challenged Decreto violates Articles 7 and 11 of the Constitution because of the failure to comply with the precautionary principle, incorporated into the Convenio de Estocolmo, the Declaración de Río, the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, the Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, and the Ronda de Uruguay. He states that the law allows the government, in the absence of scientific certainty regarding the harmful effects of pesticides and given the possibility of serious or irreversible harm to the health of the population and the environment, to issue a Decreto that legitimately and responsibly prohibits them as a precaution until evidence demonstrates that such a possibility does not exist or is negligible. Here, however, the opposite course is taken, and compliance with the precautionary principle is omitted. He continues that Article 11 of the Constitution is also violated by the Minister’s failure to fulfill his legal and constitutional obligation to safeguard the health of the population because, without any scientific basis, he renders ineffective a technical regulation governing concentrations of pesticide residues in drinking water, thereby preventing monitoring for the possible presence of toxic substances in drinking water and placing the population at risk.He finds a violation of Article 33 of the Constitución Política in this arbitrary and nontransparent conduct, which omitted the procedure established in the Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales and privileged the “authorities of the Ministerio de Agricultura y Ganadería and certain organizations” by suspending for three years the application of a regulation that, for better or worse, seeks to protect human health. He considers Article 50 of the Constitution to have been violated because of the potential for irreparable harm and injury to the population, which will be supplied with water it believes to be potable but which could contain toxic pesticides. He finds a violation of the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) and the principle of legality (principio de legalidad), given that fundamental rights such as personal liberty, human dignity, the right to life, physical integrity, honor, personal privacy, and health are regulated by decree, although such regulation is reserved to statute.He alleges a violation of the principle of separation of powers (principio de división de poderes), since the Poder Ejecutivo, by decree, regulated a matter reserved to the legislature pursuant to Article 149, subsection 3), of the Constitución Política, involving matters that threaten human life by exposing people to unknown risks and arbitrarily eliminating, without any technical justification, the obligation to monitor drinking water for the presence of toxic, carcinogenic, and genotoxic substances. He considers the consumers’ right to protect their lives and environment—Article 46 of the Constitution—to have been violated by withholding from them advance information about a Decreto affecting the sanitary quality of a resource as essential to life and health as water. He continues that the challenged provision also violates the right to life and to a healthy environment—Articles 21 and 50 of the Constitution—through the population’s potential exposure to pesticides known to be toxic and capable of systematically harming the human body.He contends that the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana)—Article 9 of the Constitution—was violated because the Poder Ejecutivo did not submit the draft of the challenged Decreto to public consultation, preventing citizens and other bodies from expressing their views on whether it was advisable, despite its being a matter of national interest insofar as it authorizes the absence of monitoring, for 36 months, for the presence of toxic substances in water..
2. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that it arises from amparo proceeding (recurso de amparo) No. 16-014567-0007-CO, in which, by decision No. 2016-015922, de las 9:30 hrs del 28 de octubre de 2016, the petitioner was granted a period within which to file an action of unconstitutionality against the challenged Decreto.
3. 3By decision de las 11:06 horas del 11 de noviembre del 2016, the action was admitted for consideration, and the Procuraduría General de la República and the Ministerio de Salud were given an opportunity to be heard.
4. 4The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional were published in issues 241, 242, and 243 of the Boletín Judicial, de los días 15, 16 y 19 de diciembre del 2016.
5. 5The Procuraduría General de la República submitted its report. It states that:1) It is alleged that the “principle of citizen participation established in constitutional provision 9 was violated because the Executive Branch did not submit the draft of the challenged decree to public consultation.” We consider the allegation inadmissible for the following reason: Informality of the claim. On this point, the application does not comply with the required formalities, as it fails to identify the regulatory or statutory provisions requiring publication and public consultation and to explain, fully and sufficiently, the conflict with the constitutional provisions or principles allegedly infringed. It even invokes the Uruguay Round Agreement without identifying the specific provisions infringed. Nor does it even mention Decreto 32068/2004, Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica, which governs the procedure for issuing technical regulations (reglamentos técnicos) and conducting domestic and international public consultations before the WTO (arts. 11 to 18. Art. 16 ibid., concerning domestic public consultation, provides for “a hearing for the interested sectors (…) in accordance with article 361, subsection 2, of Ley 6227”). As constitutional precedent, reference may be made to judgment 10590/2016 of the SALA CONSTITUCIONAL. There are two types of public consultation on a proposal. The first is conducted through the Diario Oficial La Gaceta and a newspaper of national circulation, by means of a notice announcing the existence of a proposed technical regulation, for the period of 10 established by article 361 of the Ley General de la Administración Pública. The second is consultation before the WTO regarding all technical regulations intended to regulate a commercial activity, pursuant to the World Trade Organization Agreement on Technical Barriers to Trade (para. 1.2.5.3). (Regarding the concept of a Technical Regulation, see art. 2° of Decreto 36214, in para. 1.1.1 of the Guide). In short, within the framework of Decreto 36214 and, consequently, of the Agreement on Technical Barriers to Trade, approved during the Uruguay Round as an integral part of the World Trade Organization Agreements and their Annexes, the allegation is unfounded, given that these instruments seek to prevent technical regulations from creating protectionist barriers or unnecessary and unjustified obstacles to international trade in goods and services. By contrast, our legal system is governed by the principle of the “public ownership and nationalization” of waters (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 1923/2004, 18051/2006 and 2006-5606, among others), and the provision of drinking water constitutes an essential public service (servicio público) under the authority of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Ley 2726/1961, arts. 1° and 2°); it is not subject to international trade or governed by the rules of free enterprise. Accordingly, neither Decreto 36214 nor the World Trade Organization Agreement on Technical Barriers to Trade, to which the allegation is confined, is applicable, nor are the publication and public-consultation procedures provided for that purpose. Therefore, there is no violation of constitutional article 11. In judgment 16290/2009, concerning the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against Decreto 34903, entitled Reforma Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola, the SALA CONSTITUCIONAL ruled. Regarding the inadmissibility of a constitutional challenge against a Decree based on the allegation that it was not submitted to public consultation, because this is a matter of mere legality (mera legalidad), see the judgments of the SALA CONSTITUCIONAL, including 13207/2016. The hearing provided for in article 361 of Ley 6227 is granted “to decentralized entities regarding proposed provisions of general application that may affect them” (para. 1°), and “to entities representing general or corporate interests affected by the provision” (para. 2°). The applicant does not act on behalf of any such entity. (“Because the adoption of regulatory acts does not involve specifically identified persons who may be considered directly interested parties,” the Sala Primera de la Corte noted in judgment 10/1992, “the legislature provided that, in such cases, notice and a hearing were to be afforded to entities representing corporate or general interests”). “The procedural violation under discussion (Ley 6227, art. 361) will be contrary to the Constitution only when it constitutes an infringement of the right of defense (derecho de defensa), which is to be exercised by organizations representing general or corporate interests with respect to the provision of general application intended to be implemented, through the hearing granted to them for that purpose. (…) Where no such adverse effect exists, neither does the constitutional duty arise to afford the aforementioned hearing as a prerequisite to issuing the provision.” (The text in parentheses has been added. SALA CONSTITUCIONAL, judgments 567/2001, 571/2001, 572/2001, 2015/2001, 3503/2001, 4325/2001, 1625/2003, 2238/2005, 3479/2005 and 3346/2011, among others). Decreto 39144-S does not regulate international trade in pesticides, which is governed by its own rules. The allegations concerning the principle of publication and the need for a hearing are therefore inadmissible.2) We consider that the principle of equality has not been violated, for the following reasons: The argument supporting the alleged breach of the constitutional principle of equality focuses on the fact that the draft of Decreto 39144-S was not publicly consulted in accordance with Decreto 38924-S; instead, “authorities of the Ministerio de Agricultura y Ganadería and certain organizations” were favored in suspending, for three years, the application of the Quality parameters contained in Table 5 of Decreto 38924-S, while those who might be affected (CCSS, ASADAS and others) were prevented from expressing their views. The allegation is contradictory because, if the application asserts that the challenged rules were not submitted to public consultation (see the provisions alleged to have been violated and the second statement of facts), there could have been no disparity in treatment arising from that consultation. The comments and observations concerning Decreto 38294-S that the Executive Branch claims to have received after it was signed (from MAG and other organizations), and that, because of their relevance, it deemed appropriate grounds for amending it (Decreto 39144, recital 5°), were submitted at those parties’ own initiative and not as part of the public-consultation procedure, which, as stated, was unnecessary. Thus, there was no differential treatment. As regards the proposed comparison with MAG, the argument encounters the obstacle that the SALA CONSTITUCIONAL has repeatedly held that public entities, including their constituent bodies, possess powers but are not holders of fundamental rights (derechos fundamentales), which include equality before the law (judgments 6252/1997, 1549/1998, 1598/1998, 3588/1998, 4313/1998, 3901/2009, 12497/2015, among others).3) Because it was unnecessary to submit the draft of Decreto 39144 to public consultation, the principle of citizen participation was not violated.4) We consider the allegation concerning the breach of constitutional article 11—based on the Minister of Health’s alleged failure, as a result of the challenged Decree, to discharge his duty to safeguard the health of the population—to be untenable, because a constitutional challenge is not an appropriate means of contesting individualized acts (actos subjetivos) of public authorities that may be challenged through an amparo proceeding (recurso de amparo), as is the case here. (Ley 7135, art. 73, subsection b).5) According to the applicant, Decreto 39144 is inapplicable, imprecise, and “contrary to health,” thereby violating the constitutional principles of effectiveness and efficiency, articles 140, subsection 8, 139, subsection 4, and 191, which respectively concern the duty to “Oversee the proper operation of administrative services and agencies,” the “proper functioning of the Government,” and the “efficiency of the administration.”5) “Effectiveness as a principle means that administrative organization and functions must be designed and conceived to ensure attainment of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, and must therefore be linked to planning and to evaluation or accountability (article 11, paragraph 2° of the Constitución Política). Efficiency entails obtaining the best results with the greatest cost savings or through the rational use of human, material, technological, and financial resources.” (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 7252/2016, 7343/2016, 7553/2016, 7708/2016, 9314/2016, 10645/2016, 11359/2016, 13698/2016, 16158/2016, 16227/2016, among many others). In our view, the foregoing principles do not apply to this case, which concerns the constitutionality of a Decree and the protection of water, rather than the actual provision of a public service, which must be guided by those governing principles and is correlated with the fundamental right to the proper operation of public services.6) According to the applicant, the Constitutional Principle of Good Faith (Principio Constitucional de Buena Fe) has been violated because, by issuing Decreto 39144, the Ministerio de Salud failed to fulfill its primary obligation to protect human health and life, as the public expects. The duty of administrative authorities to act in accordance with the principle of good faith when exercising their powers, and of governed persons (administrados) in their dealings with the Administration, requires loyal and honest conduct, without duplicity of purpose, and with confidence that one will not be deceived, consistent with the conduct expected of a person acting with integrity. (Regarding that principle, see: Fernando SAINZ MORENO: La buena fe en las relaciones de la Administración con los administrados. Revista de Administración Pública N° 89. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 1979, pgs 293- 314. Jesús GONZÁLEZ PÉREZ: El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Madrid. 1983, among others). The SALA CONSTITUCIONAL has stated that the principle of good faith in legal-administrative relations (relaciones jurídico-administrativas) “must be understood as an imperative that is also binding on the Public Administration in all its actions, requiring it always to act truthfully, without concealing information and without harboring undisclosed ulterior motives” (judgments 12931/2005, 7560/2006, 13776/2006, 10171/2010 and 4132/2015). The applicant’s claim is procedurally deficient and, in our view, must be dismissed because it does not explain why the Administration was untruthful in issuing Decreto 39144, what information it concealed, what ulterior motives it disguised, or the basis for the applicant’s belief that the Ministry acted deceitfully. It should be noted that the application seeks constitutional review of the abstract validity of a regulatory provision issued by the Executive Branch, rather than review of a specific legal relationship with the Administration in which the latter is accused of departing from the principle of good faith.7) The Caja Costarricense de Seguro Social has autonomy in the administration and governance of social insurance (constitutional article 73). Administrative autonomy (autonomía administrativa) “is the legal ability of an entity to perform its statutory mandate by itself, without being subject to another entity, known in legal doctrine as the capacity for self-administration,” while political or governmental autonomy (autonomía política o de gobierno) “is the capacity for self-organization, excluding any legislative power.”

This means “a degree of protection against interference by the Executive Branch, but also limitations on intervention by the Legislative Branch. Although the CCSS is certainly not exempt from the law, the latter may not ‘modify or alter’ the authority and autonomy constitutionally granted to the CCSS by defining matters that fall within its exclusive purview.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 15655/2011 and 17736/2012). The alleged violation of the autonomy of the Caja Costarricense del Seguro Social is not deemed well-founded, since Decreto 39144-S does not intrude into that sphere, insofar as it does not dictate how the institution must perform the tasks necessary to fulfill its mandate, nor does it establish purposes, goals, or means for doing so. Nor does it assign the institution the duty of caring for persons who may develop illnesses—an obligation it already has per se under the Constitution and the law—or interfere with the administration of social security, its budget, or the manner in which it must allocate its resources.

The possibility that, in the future, persons may become ill from drinking water contaminated with pesticides is uncertain. Furthermore, as held by that Chamber, the administrative autonomy (autonomía administrativa) established in Article 188 of the Constitution exists for the benefit and protection of each autonomous institution, which are the “only entities with standing to invoke a violation of autonomy.” “Thus, it is that institution or group of institutions that must invoke an infringement of the constitutional text when they understand or suppose that such autonomy has been curtailed or impaired. It should be noted that citizens may not exercise a sort of popular action or invoke de facto interests to ensure the purity of, and conformity with Constitutional Law by, the statutory or subconstitutional legal order (see resolution 2006-04866 of 15:12 hours on 05 de abril del 2006).” (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 18484/2007).

Consequently, the alleged infringement is based on an assumption which, if it were to materialize, would require the CCSS to exercise its constitutional and statutory authority, relying on its own autonomy in doing so, without the Decreto in any way authorizing a limitation of that autonomy.

• 8)It is argued that Decreto 39144 violates the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley), which is grounded in Articles 121 and 149, subsection 3, of the Constitution, because it regulates fundamental rights (personal liberty, human dignity, the rights to life, health, physical integrity, honor, and personal privacy) by exposing persons, without technical justification, to unknown risks in the water they drink. The cited Article 149, subsection 3, is inapplicable because it concerns the joint responsibility of the President of the Republic and the Minister of Government when they prevent or obstruct the functions of the Legislative Assembly or curtail its freedom and independence. The allegation concerning how the Decreto regulates personal liberty, the rights to honor and personal privacy, and human dignity is procedurally deficient. It does not explain what the alleged regulation consists of. It therefore fails to satisfy the requirement that its grounds be set forth clearly and precisely. Ley 7135, Article 78). In accordance with that Court’s guidelines, the legal framework governing fundamental rights and freedoms is subject to statutory reservation, a principle to which it has accorded constitutional rank under Articles 28 and 39 of the Constitution, in addition to the statutory rank it holds under the Ley General de Administración Pública, Article 19 (“the legal framework governing constitutional rights shall be reserved to statute”), in conjunction with Article 124 ibid. It follows, insofar as relevant, that only through a formal statute enacted by the Legislative Branch in accordance with the procedures for enacting formal legislation “is it possible to regulate and, where appropriate, restrict fundamental rights and freedoms (…) to the extent permitted by their nature and legal framework, and within the applicable constitutional limitations.” It also follows that “only the executive regulations implementing those statutes may elaborate upon their provisions, on the understanding that they may neither increase the restrictions established nor create restrictions not established therein, and that they must rigorously respect their essential content.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 14549/2007, 18644/2007, 3173/1993, 1074/1995, 2776/1997, 4713/1997, 5393/1997, 11597/2001, 2625/2002, 6816/2002, 3055/2003, 14297/2005, 15093/2005, 16962/2005, 11560/2006, 14137/2006, 446/2007, 4109/2008, 14776/2009, 2653/2010, and 1692/2016). Regarding the Executive Branch’s regulatory authority (potestad reglamentaria) in health matters under Article 140, subsection 3°, of the Constitution, which jointly and exclusively confers upon the President and the respective Minister of Government the power to issue regulations implementing statutes, including statutes that restrict rights, constitutional case law has recognized “the Executive Branch’s authority to adopt general measures (executive regulations) intended to elaborate upon the more general terms of Ley 5395, and it therefore falls to this Chamber to examine the scope of such regulations.” This is due to the limits on the Executive Branch’s regulatory authority, under which it “may do no more than elaborate upon the general content of statutes, without independently imposing restrictions or exactions.” (SALA CONSTITUICIONAL, judgments 10542/2001, 15093/2005, 14137/2006, and 6400/2011). Thus, “the Executive Branch is fully authorized, from the standpoint of Constitutional Law, to issue a regulation that—by elaborating upon the Ley General de Salud or any other provision of similar rank—imposes duties on private parties for the protection of public health, provided that it does not encroach upon a matter absolutely reserved to statute or that its provisions do not substantively violate any other constitutional provision or principle” (same judgments). As concerns Decreto 39144, as stated in its heading, it was based on the provisions of several statutes that provide it with a valid formal legal basis for its promulgation: Ley 5412/1973, Orgánica del Ministerio de Salud, Article 2°, subsection c (the Ministry of Health’s authority to control and supervise the health-related activities of natural and legal persons, ensuring compliance with the relevant statutes, regulations, and rules); Ley 5395/1973, General de Salud, Articles 1° (the State’s protection of the population’s health), 2° (the State’s function of safeguarding the population’s health through the Ministry of Health, with authority to issue regulations on that subject), 4° (every person’s subjection to the mandates of that statute, its regulations, and the orders issued by health authorities in the exercise of their powers), 7° (the public-order status of the Ley General de Salud, its regulations, and administrative provisions concerning health), 264 (water for human consumption as a public-utility good), 265 (the physical, chemical, and biological characteristics that drinking water must possess, in accordance with the potability standards of the Oficina Panamericana Sanitaria approved by the Government), 266 (the country’s water-supply systems must meet the technical specifications issued by the Executive Branch), 268 (every drinking-water supply is subject to the oversight of the Ministry of Health with respect to the quality of the water supplied to the population, and the Ministry has authority to ensure that the system’s constituent elements guarantee an adequate and safe supply), 272 (those engaged in supplying drinking water must comply with the regulatory provisions of the Ministry of Health), etc. It follows that the Executive Branch has not regulated a matter reserved to statute without support from an enabling statutory provision, such that its regulatory action could be deemed a violation of the principle of statutory reservation and the corresponding provisions of the Constitution embodying that principle. With respect to the regulated subject matter, the relevant provisions of the Ley General de Salud require substatutory implementation (desarrollo infralegal) establishing drinking-water quality parameters, including the maximum permitted limits for pesticide residues therein. In this regard, that Chamber has stated that “it is customary for the legislature to entrust the Executive Branch with determining the scope of legislation when it must be adapted to technical and scientific criteria, since statutes cannot be exhaustive, much less possess the flexibility and adaptability to new requirements that regulations do. The foregoing is based on the fact that these types of regulations should not be subjected to the formal procedures and processes that are ordinarily characteristic of statutory provisions, which are pathologically slow” (judgment 6400/2011). It goes without saying that, when elaborating upon the general provisions of a statute, the Executive Branch must keep their content unchanged, without contradicting them or producing an opposite effect—which, in this case, would be to diminish health protection—an issue that will be addressed.
• 9)The consumer “is at the end of the chain comprising the production, distribution, and marketing of the consumer goods that the consumer must acquire for personal satisfaction.” Within that commercial sequence, the consumer is in “an inferior position and requires special protection vis-à-vis suppliers of goods and services.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 1441/1992, 2611/1995, 8587/2002, 832/2007, 16584/2007, 18190/2007, 1957/2008, 9726/2008, 16365/2014, among others). We find that no violation of consumer rights occurred. The alleged prior withholding of information on which the claim is based—without specifying the information at issue—would have occurred in connection with the public-consultation process to which, according to the petitioner, the draft of Decreto 39144-S should have been submitted. Because such consultation was unnecessary, the allegation lacks foundation.
• 10)The petitioner alleges noncompliance with the precautionary principle (principio precautorio), on the ground that “the legislation permits the government to issue a decree which, given the lack of scientific certainty regarding the harmful effects of pesticides and the possibility of serious or irreversible harm to the health of the population and the environment, would, as a precautionary measure, prohibit them until there is evidence that such a possibility does not exist or is negligible (…), but here the opposite course is taken (…).” The petitioner identifies this as violations of Articles 7 and 11 of the Constitution because the principle is set forth in the Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Article 3°), the Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Ronda de Uruguay, Article 5.7; Convenio de Basilea (Decreto 23927), Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, Preamble, as well as the Declaración de Río 1992, Principle 15. The SALA CONSTITUCIONAL has recognized the preventive principle (principio preventivo) and the precautionary principle as constitutional principles in environmental matters, as reflected in several resolutions, including numbers 2063/2007, 2019/2009, 5912/2011, 16938/2011, 1963/2012, 6514/2012, 10570/2012, 5964/2013, 75/2015, and 4496/2016. It has distinguished between the preventive and precautionary principles by noting that the difference “lies in the level of knowledge and certainty concerning the risks generated by an activity or project.

The precautionary principle (principio precautorio) applies only if there is such a state of uncertainty resulting from certain scientific information, technical studies, etc., that are available or have been conducted” (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 6514/2012). The preventive principle (principio preventivo) seeks to avoid harm through appropriate protective measures. In general, the preventive principle applies “when risks are clearly defined and identified as at least probable” (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 6514/2012). The right to health or healthcare “includes the State’s duty to guarantee the prevention and treatment of diseases.” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 9672/2013, 12521/2013, 6175/2015, 15587/2015, 3712/2016, among several others). Disease prevention is an integral part of the right to health, derived from the right to life and to a healthy and ecologically balanced environment, because of its interrelationship with both.

Constitutional case law has stated that Article 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights establishes “the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health” and the duty of the State and its institutions to “ensure the full realization of this right” (paragraphs 1 and 2), through a series of affirmative actions and the exercise of regulatory, oversight, and public-health policing powers (potestades de regulación, fiscalización y de policía sanitaria). “This means, quite simply, the prevention and effective treatment of diseases, as well as the creation of conditions ensuring quality medical care and medical services for everyone in the event of illness.” (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 16296, 16411, 16506,16527, 16819, 16839, 16997, 17015, 17016; all from 2016, among many others. Emphasis not in the original).

Although the petitioner’s argument refers to the precautionary principle, relying on various international instruments, the substance of the claim indicates that what is alleged is a violation of the preventive principle, since it is certain that consuming water with high pesticide levels has harmful effects on human health. The preventive principle would be infringed if the amendment to Decreto 38924-S is deemed not to regulate adequately the Maximum Admissible Values (Valores Máximos Admisibles) for pesticides in water intended for drinking, thereby failing to prevent harm to people’s health and lives. 11) The violation of the right to life, human health, and a healthy environment attributed to the challenged Decreto 39144-S lies in “the population’s possible exposure to pesticides known to be toxic and capable of systematically affecting the human body,” rendering the Decreto ineffective for those protective purposes.

The petitioner explains this by asserting that, although the pesticides listed in the Table of Decreto 39144 are highly toxic chemical compounds, reference values are not specified for many of them when defining the Maximum Admissible Value (VMA), which would make it possible to determine whether a water sample complies with the VMA and is therefore potable; instead, an N. D. is specified: not detectable by the method, according to that method’s detection limit, with the result that the Maximum Admissible Value will vary depending on the method and how it is applied. He adds that Decretos 38924-S and 39144-S do not specify the method to be used for water analysis and that, although 39144-S identifies the document Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA, USA, 2012 as the source of the new parameters for the Maximum Admissible Value (VMA), the values it contains differ from those in the Table of Decreto 39144.

This is because the EPA document never uses N. D. for the Maximum Admissible Value of pesticides. In this regard, we consider that the transitional provision (transitorio) introduced by Decreto 39144-S could present the alleged constitutional conflicts by diminishing protection of the rights to health, life, and a healthy environment, insofar as it suspends, for a period of three years, the application of Table 5 (Water Quality Parameters—Fourth Level N4) of Decreto 38924-S, which established specific and overall parameters for the Maximum Admissible Value of pesticides in water and defined their types and levels as follows: a, a maximum of 0,10; b, a maximum of 0,03; and c, 0,50. In its place, it immediately brought into force a Table that does not provide an overall maximum admissible value, but rather individual values for certain pesticides. The sum of those individual Maximum Admissible Values could even exceed the Maximum Admissible Value established by the amended Decreto, posing a risk to people’s health and lives.

The Maximum Admissible Value (VMA) is the “Concentration of a substance or density of bacteria above which consumers reject the water or an unacceptable health risk arises. Exceeding the values indicated in the tables contained in Anexo 1 of these regulations entails the immediate implementation of corrective measures.” (Decreto 38924, Article 4°, subsection gg). Likewise, as alleged and as is evident from the content of the Table brought into force, the Maximum Admissible Value for some chemical compounds is not established through a specific number but through “N. D.”: not detectable by the method, a parameter category that does not exist in the amended Decreto or in the EPA document used as the source. The conclusion reached is that there is a temporary shift from a rule with numerically and globally established parameters to one with individual and even indeterminate values. Furthermore, in its recitals (considerandos), Decreto 39144-S makes no reference to technical studies guaranteeing that the change in the parameters used to determine the Maximum Admissible Value of pesticides in water will not harm human health, nor does it cite studies supporting the determination of the VMA in each case.

Although a note at the bottom of the Table states: “Source: World Health Organization (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA,” a comparison between the Table contained in that document (available online) and the Table in the challenged Decreto makes clear that they are not entirely identical, since the former contains no N. D. values. Lastly, the lack of a standard method for conducting pesticide analyses in water to verify its potability could produce varying results, to the detriment of human health. 12) The petitioner asserts that the constitutional principle prohibiting arbitrariness (principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad) is violated. He cites SALA CONSTITUCIONAL ruling 11155-2007 concerning the requirement that the regulatory power (potestad reglamentaria) remain subject to the law it is intended to develop or implement, which is connected to the constitutional principles of legality, statutory reservation (reserva de ley), and hierarchy of norms (jerarquía normativa).

However, we decline to address that allegation because its grounds were not set out clearly and precisely. (Ley de Jurisdicción Constitucional, Article 78). Nevertheless, as with the arguments concerning the principles of legality and statutory reservation, it cannot be inferred that the challenged Decreto is per se arbitrary. CONCLUSION: It follows from the foregoing that Decreto 39144-S does not violate constitutional Articles 9, 11, 33, 46, 73, 121, 139, subsection 4°, 140, subsection 8°, 149, subsection 3°, and 191, or the constitutional principles of good faith and prohibition of arbitrariness. The Decreto infringes the preventive principle, the right to health, the right to life, and the right to a healthy environment because it suspends the parameters used to determine the admissibility of certain pesticides in water and, in other cases, fails to establish such parameters.

1. 6FERNANDO LLORCA CASTRO, in his capacity as Minister of Health, submits his report and states: Decreto n°39144-S (addition of a transitional article to Decreto Ejecutivo N°38924-S), published on 01 de setiembre del 2015, amends Table 5 with respect to the pesticide-residue parameters originally proposed, replacing them with the limits established by European regulations. Regarding citizen participation (participación ciudadana), the proposal was submitted for public consultation through La Gaceta N°96 of 18 de mayo del 2012 and in a newspaper of national circulation, La Prensa Libre of 5 de mayo del 2012, as well as through the Ministry of Health’s intranet for institutional employees. After the consultation closed, the comments were reviewed and those deemed relevant were incorporated. The decision was made to amend Table 5 of Decreto 38924-S (pesticide residues) in accordance with the regulations of the EPA (United States Environmental Protection Agency) and the World Health Organization (OMS).The transitional provision (transitorio) grants a period of three years before the European regulations governing pesticide residues in drinking water take effect. Everything provided for in Decreto N°38924-S complies with the CGR’s directives establishing that the Ministry of Health must strengthen water-quality monitoring and oversight by water-supply-system operators as an essential function for safeguarding the health of the population. The petitioner’s assertion that contaminated water is permitted is therefore untrue, because the criteria for establishing maximum levels of pesticides, heavy metals, and chemical elements in general were developed with consideration for the fact that most chemical substances present in drinking water are potentially hazardous to health only after prolonged exposure. The reference value (valor de referencia) normally represents the concentration of a component that poses no significant health risk when consumed over a lifetime.Many pesticide residues were assigned the maximum admissible value (valor máximo admisible, VMA) established by those organizations (EPA and OMS), in compliance with the decisions of the Sala Constitucional 2009-9040 and 2009-9041 concerning Bromacil, Diuron, and Triadimefon, as well as pesticides whose importation and sale are prohibited in the country. Regarding the decision to use N.D (not detectable [No detectable]), five laboratories have pesticide-residue tests accredited before the ECA, and the Ministry of Health contracts for pesticide-residue testing. It should be clarified that the importation and sale in the country of the pesticides listed in the decree’s table whose VMA is ND are prohibited; therefore, they must not be detected in groundwater. In view of the extremely low detection and quantification limits for pesticides in drinking-water samples, it was decided to establish Not Detectable for all the pesticides mentioned, given the technical impossibility of setting “zero” as the VMA even when highly sensitive methodologies are used.Regarding the precautionary principle (principio precautorio) in public health: Decreto n°39144-S was drafted to incorporate the pesticides regulated by the EPA and OMS and to establish ND as the analytical result for those not covered by these international agencies, pursuant to the precautionary principle. Three aspects were considered in amending Decreto n°38924-S: compliance with the Sala’s mandate requiring the absence of pesticide residues in water sources (bromacil, diuron, triadimefon); the absence in drinking water of pesticides prohibited in the country, pursuant to the precautionary principle; and the absence of pesticides not regulated by the EPA and OMS. Decreto n°38924-S provides for strengthened sanitary inspections of sources through application of the SERSA Inspection Guide, which identifies and categorizes risk factors for purposes of adopting measures to prevent contamination of water supplies. He requests that the action filed be dismissed.
2. 7By decision issued at 10:20 on 23 de enero del 2017, the responses to the hearings granted to the Procuraduría General de la República and the Ministry of Health were deemed duly submitted.
3. 8The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional is dispensed with, pursuant to the authority granted to the Sala by Article 9 thereof, because this decision is considered sufficiently grounded in evident principles and rules, as well as in the case law (jurisprudencia) of this Court.
4. 9The statutory requirements have been met in these proceedings.

Magistrate Cruz Castro drafts the decision; and, Whereas (Considerando):

I.Subject matter of the challenge.- The petitioner challenges the transitional provision of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S, of 12 de enero de 2015), added by Decreto Ejecutivo No. 39144-S. The challenged decree provides as follows:

“Article 1.- A transitional article is hereby added to Decreto Ejecutivo No. 38924-S of 12 de enero de 2015, "Reglamento para la Calidad del Agua Potable", to read hereafter as follows:

"Transitional Provision II.- The parameters contained in Table 5 (Water Quality Parameters - Fourth Level N 4) of Anexo 1 to this Decreto Ejecutivo shall take effect upon expiration of a period of 3 years from the effective date of this Decreto Ejecutivo.

During said period of 3 (three) years, interested parties must comply with the values established in the following Table 4:

PESTICIDE RESIDUES (N4) OMS PARAMETER (Active ingredient) Maximum admissible value (ug/L) Alachlor N.D(*) Aldicarb N.D Aldrin/dieldrin N.D Atrazine 2 Bentazone 300 Carbofuran N.D Chlordane N.D 2,4 D 30 2,4DB N.D DDTa N.D Dibromochloropropane N.D Dichloropropane 20 Dichlorprop 100 Heptachlor epoxide N.D Isoproturon 9 Lindane N.D Mecroprop 10 Methoxychlor 10 Molinate 6 Pentachlorophenol (PCP) N.D Pendimethalin 20 Permethrin 20 Propanil 20 Pyridate 100 Simazine 2 2,4,5-T N.D Trifluralin 20 EPA Ametryn 60 Bentazon 200 Bromacil N.D Chlorpyrifos 2 Cyanazine 1 Diazinon 1 Dicamba 400 Dinoseb 70 Disulfoton 7 Diuron N.D Fenamiphos 7 Glyphosate N.D Hexazinone 40 Isophorone 10 Malathion 50 Maleic hydrazide 400 MCPA 30 Methomyl 200 Methoxychlor 40 Methyl parathion 1 Metolachlor 70 Metribuzin 7 Paraquat 30 Propazine 10 Terbufos 0,4 Trifluralin 10 Triadimefon N.D Source: World Health Organization (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA N.D(*): Not detectable by the method.

The pesticide residues identified in the table with this designation correspond to pesticides prohibited in the country and to pesticides specified in the decisions of the Sala Constitucional, as well as, pursuant to the precautionary principle, pesticide residues not included in this table. " The Water Quality parameters contained in Table 5 of Decreto 38924, whose application is suspended for three years, are:

TABLE 5. Water Quality Parameters Fourth Level (N4) PESTICIDE RESIDUES PARAMETER Maximum Admissible Value (VMA) μg/L Pesticides (a) 0,10 Organochlorine pesticides (b) 0,03 Total pesticides (c) 0,50 (a) “Pesticides” means: organic insecticides, organic herbicides, organic fungicides, organic nematicides, organic acaricides, organic algaecides, organic rodenticides, organic molluscicides, related products (growth regulators), and their relevant metabolites and degradation and reaction products. Only those pesticides likely to be present in a given supply need to be monitored. If they are present in the supply and the treatment system has been implemented, they must be evaluated monthly.

(b) Substances whose use is prohibited in the country but which, because of their persistence in Costa Rica, could be found in water due to their long half-life in the environment and their extensive use in earlier periods.

(c) “Total pesticides” means the sum of all pesticides detected and quantified during the monitoring procedure.

The petitioner considers that the decree is unconstitutional because it violates:

• 1)It violates the principle of citizen participation (Artículos 9 and 33 of the Constitution): it infringes the principle of citizen participation because the Executive Branch failed to submit the draft of the challenged Decreto to public consultation in accordance with the procedure established in Decreto 36214-MEIC, Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales. The Decreto regulates maximum quantities of pesticides in drinking water and, because these products are subject to international trade, given their characteristics it falls within the category of regulations that must be submitted for consultation. This gave preferential treatment to “authorities of the Ministerio de Agricultura y Ganadería and certain organizations” by allowing them to suspend for three years the application of a regulation intended to protect health.
• 2)It violates the precautionary principle in environmental matters (Articles 7 and 50 of the Constitution): insofar as it fails to comply with the precautionary principle, which is incorporated into various international instruments signed by the country, such as the United Nations Framework Convention on Climate Change (Art. 3), the Cartagena Protocol on Biosafety (Preamble), the Uruguay Round Agreement (Art. 5.7), and the Rio Declaration (Principle 15). This is because Decreto 39144 was issued in the absence of scientific certainty regarding the harmful effects of pesticides and the potential harm to the health of the population and the environment. This is particularly significant given the possible infliction of irreparable harm and injury upon the population, which will be supplied with water that it will believe to be potable but that could contain the most toxic pesticides. It also violates the constitutional principle of good faith, because the public expects the Ministerio de Salud to act to protect health, human life, and a safe environment.
• 3)It violates the rights to life, health, a healthy environment, and consumer rights (Articles 21, 46, and 50 of the Constitution): it violates the rights to health, life, and a healthy environment through the possible exposure of the population to pesticides known to be toxic and capable of affecting fetal development, causing cancer, and causing other ailments. An amnesty for 36 months means that, for three years, the Ministerio de Salud authorizes the consumption of contaminated water. This violates Article 11 of the Constitution because the Minister fails to fulfill his constitutional and legal obligation to safeguard the health of the population, since he suspends the effect of a technical standard governing concentrations of pesticide residues in potable water, thereby preventing monitoring for the possible presence of toxic substances and placing the population at risk. It likewise violates Articles 140, subpara. 8, 139, subpara. 4, and 191 of the Constitution by violating the constitutional principles of effectiveness and efficiency, since the Decree is inapplicable because it is imprecise (it does not explicitly establish which analytical methods must be used to conduct water analyses; thus, using an analytical method with low sensitivity could result in contaminated water being deemed potable), and is contrary to health (defining maximum admissible values as “not detectable” is contrary to good analytical-chemistry practices and to public health).

Consumers’ right to protection of their lives and environment was violated by withholding from them information prior to the issuance of a Decree that affects the sanitary quality of a resource fundamental to life and health: water.

• 4)It violates the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) (Articles 121 and 140.3 of the Constitution): because Decreto 39144-S regulates fundamental rights, a matter reserved to statute. It also violates the principle of separation of powers, since the Executive Branch, by decree, regulated a matter reserved to the legislature in matters that endanger people’s lives by exposing them to unknown risks, without technical justification, and eliminating the obligation to monitor potable water for the presence of toxic, carcinogenic, and genotoxic substances.
• 5)It violates the autonomy of the CCSS (Article 73 of the Constitution): it impairs the administrative and governing autonomy of the CCSS by interfering with the administration of social-security funds. In the challenged Decree, the Executive Branch imposes on the CCSS the future obligation to treat persons who may develop illnesses (degenerative diseases or cancer) from ingesting contaminated water.

II.Rules on standing in constitutional challenges and standing in this case.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the prerequisites determining the admissibility of constitutional challenges (acciones de inconstitucionalidad), requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article: when, because of the nature of the provision, there is no individual or direct injury; when the challenge is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority.

Based on the foregoing, it is clear that the petitioner has sufficient standing to seek a declaration that the challenged provisions are unconstitutional, because the challenge arises from amparo proceeding (recurso de amparo) No. 16-014567-0007-CO, in which, by decision No. 2016-015922, at 9:30 hrs on October 28, 2016, the petitioner was granted a period within which to file a constitutional challenge against the challenged Decree. Moreover, the matter is one whose constitutionality may properly be reviewed through this proceeding, and the petitioner complied with the requirements set forth in Sections 78 and 79 of the governing procedural law. In conclusion, this action is admissible, and the subject and merits of the matter must therefore be addressed immediately.

III.Methodology for analyzing the action.- To facilitate examination of the challenged regulations, each of the arguments raised by the petitioner will be analyzed in the recitals (considerandos) that follow, beginning with a recital that provides a general explanation of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable.

IV.General overview of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable.- Through the issuance of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable, the Executive Branch seeks to establish the maximum permissible limits for physical, chemical, and microbiological parameters in potable water in order to ensure its safety and the health of the population (Article 1). Accordingly, every public or private operator of a potable-water system throughout the national territory is subject to the provisions of those regulations (Article 2), including the requirement to hold a Permiso Sanitario de Funcionamiento (Article 7). The Ministerio de Salud is responsible for monitoring water quality (Article 6). The regulations also establish the laboratories and analytical methods (Article 10), as well as the obligation of every entity operating a water-supply system to prepare semiannual potable-water-quality reports using an established format (Article 11) and to maintain a Programa de Control de Calidad del Agua (Article 13).

The Area de Salud is responsible for submitting a semiannual report regarding compliance or noncompliance with potable-water-quality regulations and, in the event of noncompliance, must issue a health order (orden sanitaria) (Article 12) and conduct random sampling (Article 16). The Ministerio de Salud must publish, by decree, the maximum admissible values (valores máximos admisibles, VMA) for any contaminant not covered by Annex I of the regulations (Article 19). The effective date was established as September 01, 2015. However, on that same day, an amendment was made adding Transitory Provision II, which grants a three-year period (a period that would expire on September 01, 2018) for compliance with the parameters contained in Table 5 of Annex I; in the interim, the parameters in the specified table must be met. A comparison of the two tables shows that Table 5 establishes maximum admissible values for pesticides (0.10), prohibited-use substances (0.03), and total pesticides of 0.50 ug/L.

The table in the transitory provision then establishes a maximum admissible value individually for each active ingredient, with the initials ND, meaning “not detectable by the method,” indicated for 16 of them (corresponding to 30% of the total); these are pesticides prohibited in the country and those identified in the decisions of the Sala Constitucional. The remainder have individual values ranging from 2 to 400 ug/L. This demonstrates that the transitory provision is significantly MORE permissive regarding the presence of pesticides in potable water.

V.The petitioner’s arguments in which NO violations of Constitutional Law were found.- Of all the arguments made by the petitioner, no violation of Constitutional Law was found with respect to the following:

• 1)Public participation: the petitioner considers the challenged Decree procedurally unconstitutional because it did not follow the public-consultation procedures. In this regard, the PGR states in its report that this argument is unfounded. For its part, the Ministerio de Salud states that the amendment was submitted for public consultation through La Gaceta N°96 of May 18, 2012, a newspaper of national circulation, La Prensa Libre of May 5, 2012, and the Ministerio de Salud intranet for institutional personnel. After the consultation closed, the comments were reviewed and the pertinent ones incorporated. Based on all the foregoing, this Sala finds no such violation, not only because it has been established that a public consultation did take place, but also because, in its settled case law, this Sala has held that failure to comply with the consultation mechanism provided for in Article 361 of the Ley General de la Administración Pública constitutes a dispute concerning legality (see decision number 2016-013207).
• 2)Autonomy of the CCSS: the petitioner contends that, in the challenged Decree, the Executive Branch imposes on the CCSS the future obligation to treat persons who may develop illnesses (degenerative diseases or cancer) from ingesting contaminated water. In this regard, the PGR states in its report that this argument is unfounded because the decree is unrelated to establishing objectives, targets, or means for the CCSS to carry them out; nor does it impose on the CCSS an obligation to treat sick persons—an obligation it already has per se—or interfere with the administration of social security or its budget. Furthermore, it is possible that sick persons may ingest contaminated water in the future. Based on all the foregoing, this Sala finds no such violation, essentially because it considers the PGR’s arguments correct. In this case, the regulations themselves contain no provision that contravenes the constitutional autonomy of the CCSS; its obligation to treat sick persons already exists per se; and the possibility that persons may become ill from ingesting contaminated water is an uncertain future event that does not violate that autonomy.
• 3)Statutory reservation (reserva legal): the petitioner considers that, because the challenged decree regulates fundamental rights, that subject matter is reserved for legislation; moreover, it violates the principle of separation of powers, since the Executive Branch, by means of a decree, regulated a matter reserved for the legislature, in matters that endanger people’s lives. In this regard, the PGR states in its report that this claim is unfounded, because the Executive Branch is authorized to issue regulations implementing the Ley General de Salud or any other provision of similar rank. Thus, Decree 39144 was based on the provisions of several laws that provide its legal foundation, such as the Ley Orgánica del Ministerio de Salud and the Ley General de Salud. In light of all the foregoing, this Chamber does not find the alleged violation, essentially because it considers the PGR’s arguments to be correct. In this case, the decree in question does not regulate the exercise of fundamental rights; rather, it regulates the parameters under which water is considered potable. In any event, this relates to the exercise of statutory powers granted to the Executive Branch, which these regulations merely implement.

VI.Regarding the petitioner’s claims in which violations of constitutional law ARE found.- Of all the claims made by the petitioner, it was found that the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) is indeed unconstitutional because it violates the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters and the fundamental rights to life, health, and the environment, to the extent explained below. The petitioner argues that Decree 39144 was issued without scientific certainty regarding the harmful effects of pesticides and the possible harm to the health of the population and the environment. There is a possibility of causing irreparable harm and injury to the population, which will be supplied with water it believes to be potable but which could contain the most toxic pesticides. This is because the pesticides contained in the Decree’s Table are highly toxic chemical compounds, and for a large number of them no reference values are specified, but instead an ND (not detectable) designation is used, compounded by the fact that the maximum admissible value depends on the method, while the decree specifies no method whatsoever.

In this regard, the PGR states in its report that this principle would be violated if the amendment is deemed not to adequately regulate the maximum admissible pesticide levels in water for it to be considered potable. It considers that the transitional provision (transitorio) introduced could conflict with the Constitution as alleged, by reducing protection of the rights to health, life, and the environment, because it suspends the application of Table 5 for a period of three years and instead brought into force a table that does not provide for an overall maximum admissible value, but rather individual values for certain pesticides. Furthermore, the maximum admissible value for some of the compounds is not established through a specific number, but rather as ND: not detectable by the method used. Thus, there is a temporary shift from a rule with established numerical and overall parameters to one with individual and even indeterminate values.

Nor is there any reference to technical studies ensuring that the change in the parameters used to determine the maximum admissible pesticide level in water will not harm people’s health. The lack of a standard method for conducting pesticide tests on water could produce differing results, to the detriment of human health. For its part, the Ministerio de Salud states that Decree n°39144-S incorporated the pesticides regulated by the EPA and the WHO, and designated those not covered by these international agencies as ND, as an analytical application of the precautionary principle. Three aspects were considered in amending Decree n°38924-S: compliance with the Chamber’s order regarding the absence of pesticide residues in water sources (bromacil, diuron, triadimefon); the absence from drinking water of pesticides prohibited in the country and application of the precautionary principle; and the absence of pesticides not regulated by the EPA and WHO.

Decree n°38924-S adheres to the strengthening of sanitary inspection relating to water sources through application of the SERSA Inspection Guide, which identifies and categorizes risk factors when measures are taken to prevent contamination of water supplies. In light of all the foregoing, this Chamber considers that the petitioner and the PGR are correct in their arguments. To guarantee the rights to health and life, the State must adopt measures for effective quality control of drinking water intended for human consumption. Specifically, the Ministerio de Salud has a duty to exercise effective control and oversight in order to ensure the protection and improvement of the population’s health. Accordingly, the Ministerio de Salud is required to regulate and monitor the presence of chemical substances and biological and physical agents in water intended for human consumption, since these may affect human health and the balance of ecosystems.

The issuance of the challenged regulations must be understood in this context. Nevertheless, this Chamber finds neither technical support nor adequate justification for including a transitional provision II that “suspends” the application of more stringent parameters for three years and thereby permits maximum admissible pesticide values at levels higher than those initially regulated. This clearly constituted a regression for which no justification can be found in the aforementioned duties to protect public health by regulating the quality of water intended for human consumption, and it is contrary to the application of the precautionary principle in environmental matters. Indeed, the amendment to the regulations in question makes no reference whatsoever to technical studies ensuring that the change in the parameters used to determine the maximum admissible pesticide level in water will not harm people’s health.

The only point mentioned is that compliance with the regulations must be gradual, but this has no technical or legal basis whatsoever. This is compounded by the fact that 30% of the chemical components do not even have a maximum permitted value, but are instead listed as ND (not detectable by the method used). Thus, there is a temporary shift from a rule with established numerical and overall parameters to a rule with individual and even indeterminate values. Finally, regarding the alleged unconstitutionality by omission (inconstitucionalidad por omisión) based on the lack of methods, it is true that neither the table nor the transitional provision establishes specific methods. Nevertheless, a reference to the methods appears in Article 10 of the regulations, paragraph b) of which states: “The reference methods for analysis are those indicated in the latest edition of Standard Methods for the Examination of Water and Wastewater.” Accordingly, the alleged omission regarding the methods was not established.

VII.Conclusion.- Transitional provision II of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S), added by Decreto Ejecutivo No. 39144-S, does not violate the principle of citizen participation, the principle of statutory reservation, or the autonomy of the Caja Costarricense de Seguro Social. Nevertheless, because that transitional provision makes no reference whatsoever to technical studies ensuring that the change in the parameters used to determine the maximum admissible pesticide level in water will not harm people’s health; because several of the chemical components do not even have a maximum permitted value, but are instead listed as ND (not detectable by the method used); and because there is a temporary shift from a rule with established numerical and overall parameters to a rule with individual and even indeterminate values, this Chamber considers that the transitional provision violates the precautionary principle in environmental matters and the fundamental rights to life, health, and the environment in connection with the consumption of drinking water.

Consequently, this action must be granted and the transitional provision annulled; however, to avoid causing serious disruption to legal certainty, that annulment shall take effect as of the date of this decision. The foregoing is, of course, without prejudice to any liability actions that may arise from possible harm caused, during the months in which they were in force, by the parameters established in the aforementioned transitional provision II.

Por tanto:

The action is GRANTED; consequently, transitional provision II of the Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S), added by Decreto Ejecutivo No. 39144-S, is declared unconstitutional. The effects of this judgment are limited such that the annulment of the aforementioned provision shall take effect as of the date of this decision, without prejudice to any liability actions that may arise from possible harm caused, during the months in which they were in force, by the parameters established in the aforementioned transitional provision II. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. The Executive Branch shall be informed. Notice shall be given.- Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G Ronald Salazar Murillo L/03

*160156080007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y treinta y uno minutos de ocho de noviembre de dos mil diecisiete.

Acción de inconstitucionalidad promovida por RIGOBERTO ODILON GERARDO BLANCO SAENZ, para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo No. 39144-S que adiciona un transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015, -Reglamento para la Calidad del Agua Potable- por estimarlo contrario a los artículos 7, 11, 21, 50, 139, inciso 3), 140, incisos 4) y 8) y 191 de la Constitución Política y diversos instrumentos internacionales en materia ambiental. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República y el representante del Ministerio de Salud.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 10:30 horas del 07 de noviembre del 2016, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del transitorio del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015) efectuado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S. La norma se impugna en cuanto el 1 de setiembre del 2015, se publicó en el alcance digital de La Gaceta No. 69, de 1° de setiembre de 2015, No. 170, el Decreto Ejecutivo No. 39144-S, que adiciona un transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S, de 12 de enero de 2015, Reglamento para la calidad del agua potable. No hay evidencia ni referencia en La Gaceta que este Decreto Ejecutivo haya cumplido con el procedimiento de publicidad y consulta establecido por el Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales. El Decreto impugnado regula cantidades máximas de plaguicidas en el agua potable, y siendo estos productos sujetos del comercio internacional, por sus características, cae dentro de los Reglamentos que deben ser consultados.Señala que los plaguicidas contenidos en la Tabla 1 del Decreto impugnado son compuestos químicos de alta toxicidad, reconocida por la comunidad científica y médica y, pese a esto, se carece de rigurosidad técnica para su aplicabilidad, pues los valores establecidos de regulación no son cuantitativos. Estima que en ninguno de los dos Decretos, el No. 38924-S o el No. 39144-S, se especifican cuáles son los métodos analíticos que se deben utilizar para realizar los análisis de agua. Indica que el Decreto impugnado da como referencia de los valores de Valor Máximo Aceptable (VMA) el documento Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA USA, 2012, pero los valores consignados en este documento son diferentes a los indicados en la Tabla del Decreto en cuestión; la selección de ND para el Valor Máximo Admisible para estos plaguicidas no es de uso en el documento de la EPA dado como referencia en el Decreto impugnado.Añade que la definición de los Valores Máximos Admisibles, en una regulación que pretende proteger la salud y la vida de las personas en términos de No Detectable por Método, es contraria a las buenas prácticas de la Química Analítica, pues no permite seleccionar una metodología apta para determinar las concentraciones reguladas y el criterio básico de salud pública para la definición de valores máximos permisibles (que son valores de referencia), el cual se basa en un criterio de evaluación del riesgo, tal y como lo establece la Organización Mundial de la Salud. Cuestiona cuáles fueron las observaciones y comentarios hechos, según el Considerando 5° del Decreto impugnado, que pudieran ser más relevantes que la protección de la salud y la vida de las personas, que omita la vigilancia de plaguicidas en el agua de consumo humano por tres años, dejando a la población expuesta y suspendiendo la vigilancia.Por otro lado, continúa, no ve como una amnistía por 36 meses pueda ser progresiva, pues eso lo que significa es que por tres años el Ministerio de Salud autoriza que se consuma agua contaminada o no, ya que, no se realizaran los análisis al no "existir" la Tabla 4 del Decreto ejecutivo No. 38924-S que contiene los mismos valores suspendidos. Sostiene que las autoridades de salud persisten en ignorar el Principio Precautorio con el Decreto impugnado que dilata o pospone acciones inmediatas para proteger la salud y la vida humana sin ninguna justificación, faltando a sus deberes fundamentales. Considera que existe un incumplimiento, por parte del estado, de su obligación legal y constitucional, de velar por la protección de salud de la población, ya que, de manera antojadiza y, sin contar con ninguna razón científica al respecto, deja sin efecto una normativa técnica que regula las concentraciones de residuos de plaguicidas en el agua potable impidiendo así la vigilancia de la posible presencia de sustancias tóxicas en el agua de bebida poniendo en riesgo a la población.Estima que el Decreto impugnado lesiona los artículos 7 y 11 constitucionales, por la omisión de cumplimiento del principio de precaución, incorporado en el Convenio de Estocolmo, la Declaración de Río, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad y la Ronda de Uruguay. Indica que la legislación le permite al gobierno emitir un Decreto que, ante la falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y ante la posibilidad de daño grave o irreversible a la salud de la población y el medio ambiente y, en forma precautoria, se prohíban hasta que haya evidencia que esa posibilidad no exista o sea despreciable, de manera legítima y responsable. Sin embargo, aquí se actúa en sentido contrario, omitiéndose el cumplimiento del principio precautorio. También, continua, se lesiona el artículo 11 constitucional por el incumplimiento del señor Ministro de su obligación legal y constitucional de velar por la protección de la salud de la población, ya que, sin contar con ninguna razón científica al respecto, deja sin efecto una normativa técnica que regula las concentraciones de residuos de plaguicidas en el agua potable impidiendo la vigilancia de la posible presencia de sustancias tóxicas en el agua de bebida, poniendo en riesgo a la población.Aprecia una violación al artículo 33 de la Constitución Política con el actuar arbitrario y no trasparente, al omitir el procedimiento establecido en el Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales y privilegiar a las “autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y a ciertas organizaciones" para suspender por tres años la aplicación de una regulación que bien o mal pretende proteger la salud de las personas. Considera lesionado el artículo 50 constitucional ante la posible causación de daños y lesiones irreparables en la población, que se verá proveída con agua que creerá potable, pero que podría contener los plaguicidas tóxicos. Aprecia una violación al principio de reserva de ley y al principio de legalidad, dado que, vía decreto, se regulan derechos fundamentales tales como la libertad personal, la dignidad de la persona, el derecho a la vida, a la integridad física, el derecho al honor, a la intimidad personal y el derecho a la salud; regulación reservada a la ley.Acusa violación al principio de división de poderes toda vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto, reguló materia reservada al legislador, según lo dispuesto en el artículo 149, inciso 3), de la Constitución Política, con lo son asuntos que atentan contra la vida de las personas, al exponerlas a riesgos desconocidos, al eliminar la obligación de vigilar por la presencia de sustancias tóxicas, cancerígenas y genotóxicas en el agua de bebida, en forma arbitraria y sin ninguna justificación técnica. Considera lesionado el derecho de los consumidores a proteger su vida y su ambiente -artículo 46 constitucional- al ocultarles información previa sobre un Decreto que afecta la calidad sanitaria de un bien tan fundamental para la vida y la salud como es el agua. También, continúa, la norma impugnada lesiona el derecho a la vida y a un ambiente sano -artículos 21 y 50 constitucionales- , con la posible exposición de la población a plaguicidas reconocidamente tóxicos, capaces de afectar en forma sistemática al organismo humano.Estima se lesiona el principio de participación ciudadana -artículo 9 constitucional- por cuanto el Poder Ejecutivo no sometió a consulta pública el proyecto del Decreto impugnado, lo que impidió a la ciudadanía y a otros organismos opinar sobre su conveniencia o no, a pesar de tratarse de un asunto de interés nacional, en la medida que autoriza la ausencia control, por 36 meses, de la presencia de sustancias tóxicas en el agua..
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del recurso de amparo No. 16-014567-0007-CO en el que, por resolución No. 2016-015922, de las 9:30 hrs del 28 de octubre de 2016, donde se confirió plazo al accionante para interponer acción de inconstitucionalidad contra el Decreto impugnado.
3. 3Por resolución de las 11:06 horas del 11 de noviembre del 2016, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Ministerio de Salud.
4. 4Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 241, 242 y 243 del Boletín Judicial, de los días 15, 16 y 19 de diciembre del 2016.
5. 5La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que:1) Se alega lesión al “principio de participación ciudadana establecido en el numeral 9 constitucional, por cuanto el Poder Ejecutivo no sometió a consulta pública el proyecto del decreto impugnado”. Consideramos que el alegato no es procedente porque: Informalidad del reclamo. En este punto, el escrito de la acción no cumple con la formalidad requerida, pues omite señalar las normas reglamentarias o legales que prevén la publicidad y la consulta pública, y explicar, en forma amplia y suficiente, la confrontación que se da con los cánones o principios constitucionales infringidos. Incluso invoca el Acuerdo de la Ronda de Uruguay, sin puntualizar preceptos concretos infringidos. Tampoco menciona siquiera el Decreto 32068/2004, Reglamento del Órgano de Reglamentación Técnica, que regula el procedimiento para emisión de reglamentos técnicos y la consulta pública nacional e internacional ante la OMC (arts. 11 a 18. El art. 16 ibid, sobre la consulta pública nacional, prevé “la audiencia a los sectores interesados (…) de conformidad con el artículo 361 inciso 2 de la Ley 6227”). Como precedente constitucional, cabe citar la sentencia 10590/2016 de la SALA CONSTITUCIONAL. La consulta pública de la propuesta es de dos tipos. La primera se efectúa en el Diario Oficial La Gaceta y en un diario de circulación nacional, a través de un aviso indicando la existencia de una propuesta de reglamentación técnica, por el plazo de 10, que fija el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública. La segunda es la consulta ante la OMC de todos los reglamentos técnicos que pretendan regular una actividad comercial, en atención al Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio (pto. 1.2.5.3). (Sobre el concepto de Reglamento Técnico, vid art. 2° del Decreto 36214, en el pto. 1.1.1 de la Guía). En suma, dentro del marco del Decreto 36214 y, por consiguiente, del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, aprobado en la Ronda de Uruguay, como parte integrante de los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio y sus Anexos, el alegato no tiene cabida, habida cuenta de estos buscan evitar que los reglamentos técnicos creen barreras proteccionistas u obstáculos innecesarios e injustificados al comercio internacional de bienes y servicios. Por el contrario, en nuestro medio rige el principio de “publificación y nacionalización” de las aguas (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1923/2004, 18051/2006 y 2006-5606, entre varias), y la prestación del agua potable constituye un servicio público, de carácter esencial, bajo la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Ley 2726/1961, arts. 1° y 2°), no susceptible de comercio internacional, ni la norma las reglas de la libre empresa, por lo que no resultan aplicables el Decreto 36214 y el Acuerdo de Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial del Comercio, a que se circunscribe el alegato, ni el trámite de publicidad y consulta pública que al efecto se prevé. Luego, no se da la infracción al artículo 11 constitucional. En la sentencia 16290/2009, sobre la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 34903, denominado Reforma Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola, la SALA CONSTITUCIONAL resolvió. Sobre la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad contra un Decreto cuando se alega el hecho de no haberse sometido a consulta pública, por tratarse de un asunto de mera legalidad, ver la SALA CONSTITUCIONAL las sentencias 13207/2016, entre varias. La audiencia que prevé el artículo 361 de la Ley 6227 lo es “a las entidades descentralizadas sobre proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas” (apte. 1°), y “a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición” (apte. 2°). El actor no gestiona en nombre de ninguna de ellas. (“No existiendo en la adopción de actos reglamentarios, sujetos individualizados a quienes se les pueda considerar interesados directos, acotó la Sala Primera de la Corte en la sentencia 10/1992, el legislador dispuso que en tales casos el traslado, la audiencia, debía hacerse a entidades representativas de intereses corporativos o generales”). “La violación procedimental de comentario (Ley 6227, art. 361) será contraria a la Constitución únicamente cuando constituya una infracción al derecho de defensa, que ejercerán las organizaciones representativas de intereses de carácter general o corporativo, respecto la disposición general que pretende ser implementada, a partir de la audiencia que al efecto les sea conferida. (…) Al no existir la afectación, tampoco surge el deber constitucional de brindar la audiencia mencionada, como requisito previo a su emisión”. (Se añade lo escrito entre paréntesis. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 567/2001, 571/2001, 572/2001, 2015/2001, 3503/2001, 4325/2001, 1625/2003, 2238/2005, 3479/2005 y 3346/2011, entre otras). El Decreto 39144-S no regula el comercio internacional sobre plaguicidas, el que tiene su propia normativa. Por lo que lo alegado en orden al principio de publicidad y la necesidad de audiencia resultan improcedentes.2) Consideramos que la lesión al principio de igualdad no se da, por lo siguiente: Como base del quebrantamiento del principio constitucional de igualdad la argumentación se centra en que el proyecto de Decreto 39144-S no se consultó públicamente, con arreglo al Decreto 38924-S, sino que se privilegió a “autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y a ciertas organizaciones” para suspender, por tres años, la aplicación de los parámetros de Calidad de contenidos en el Cuadro 5 del Decreto 38924-S, mientras que a los que pudieran verse afectados (CCSS, ASADAS y otros) se les impidió opinar. El alegato es contradictorio, por cuanto al afirmarse en la acción que la normativa impugnada no se sometió a consulta pública (ver normas violadas y hecho segundo), no podría haber una disparidad de trato con ocasión de ésta. Las observaciones y comentarios al Decreto 38294-S que el Poder Ejecutivo asevera haber recibido con posterioridad a su firma (del MAG y otras organizaciones) y que, por su relevancia, estimó oportunos para reformarlo (Decreto 39144, cons. 5°), lo fue a iniciativa de estos, y no con motivo del trámite de consulta pública, que, como se dijo, no era necesaria. Con lo cual, no hay trato diferenciador. En lo que hace al criterio de comparación con el MAG, el argumento tendría el escollo de que la SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado que los entes públicos, incluidos sus órganos, ostentan competencias, mas no son titulares de derechos fundamentales, en los que se enmarca el de igualdad ante la ley (sentencias 6252/1997, 1549/1998, 1598/1998, 3588/1998, 4313/1998, 3901/2009, 12497/2015, entre otras).3) Al ser innecesario someter a consulta pública el proyecto del Decreto 39144, no se lesionaría el principio de participación ciudadana.4) Consideramos que no es atendible el alegato en punto al quebranto del artículo 11 constitucional, relativo al incumplimiento del Ministro de Salud de su obligación de velar por la protección de la salud de la población, a causa del Decreto cuestionado, por cuanto la acción de inconstitucionalidad no es medio idóneo para impugnar actos subjetivos de las autoridades públicas susceptibles del recurso de amparo, como aquí ocurre. (Ley 7135, art. 73, inciso b).5) Para el accionante, el Decreto 39144 es inaplicable, impreciso y “contrario a la salud”, con lo que viola los principios constitucionales de eficacia y eficiencia, artículos 140, inciso 8, 139, inciso 4, y 191, referidos, en su orden, al deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, la “buena marcha del Gobierno” y la “eficiencia de la administración”.5) “La eficacia como principio supone que la organización y la función administrativa debe estar diseñada y concebida para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe estar ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2° de la Constitución Política). La eficiencia implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros”. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 7252/2016, 7343/2016, 7553/2016, 7708/2016, 9314/2016, 10645/2016, 11359/2016, 13698/2016, 16158/2016, 16227/2016, entre muchos). En nuestro criterio, los anteriores principios no son de aplicación al caso, que versa sobre la constitucionalidad de un Decreto y la protección del agua, y no en torno a la prestación concreta de un servicio público, la que ha de orientarse por esos principios rectores y tiene como correlato el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos.6) Para el accionante, se viola el Principio Constitucional de Buena Fe, porque el Ministerio de Salud incumplió, con el dictado del Decreto 39144, su obligación primaria de proteger la salud y la vida humana, como espera la ciudadanía. El deber de actuar ciñéndose al postulado de la buena fe, que tienen las autoridades administrativas en el ejercicio de sus competencias, y los administrados en sus relaciones con ésta, es el proceder leal y honesto, sin dobleces en sus propósitos, con la confianza de que no se le engañará, conforme a las actuación que cabría esperar de quien actúa con rectitud. (Sobre ese principio, vid.: Fernando SAINZ MORENO: La buena fe en las relaciones de la Administración con los administrados. Revista de Administración Pública N° 89. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid 1979, pgs 293- 314. Jesús GONZÁLEZ PÉREZ: El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo. Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Madrid. 1983, entre otros). La SALA CONSTITUCIONAL ha indicado que el principio de la buena fe en las relaciones jurídico-administrativas “debe ser entendido como un imperativo exigible también a la Administración Pública en todo su accionar para que actúe siempre de cara a la verdad, sin ocultar información y sin tener segundas intenciones ocultas” (sentencias 12931/2005, 7560/2006, 13776/2006, 10171/2010 y 4132/2015). El reclamo del accionante es informal y en nuestro criterio ha de desestimarse, por cuanto no aclara por qué la Administración no ha sido veraz con el dictado del Decreto 39144, cuál es la información que ocultó, las segundas intenciones que encubrió, ni en qué basa su creencia de que el Ministerio actuó en forma artera. Es de notar que la acción pretende el control constitucional de la validez abstracta de una disposición reglamentaria del Poder Ejecutivo, y no de una relación jurídica concreta con la Administración en que se le reproche haberse apartado del principio de buena fe.7) La Caja Costarricense de Seguro Social tiene autonomía para la administración y gobierno de los seguros sociales (artículo 73 constitucional). La autonomía administrativa “es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo, sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración”, y la política o de gobierno “es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa”. Esto significa “un grado de protección frente a la injerencia del Poder Ejecutivo, pero también limitaciones de intervención del Poder Legislativo. Aunque ciertamente la CCSS no escapa a la ley, esta última no puede “modificar ni alterar” la competencia y autonomía dada constitucionalmente a la CCSS, definiendo aspectos que son de su resorte exclusivo”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 15655/2011 y 17736/2012). No se considera de recibo la alegada violación a la autonomía de la Caja Costarricense del Seguro Social, toda vez que el Decreto 39144-S no hace ninguna intromisión en ese ámbito, en tanto no le ordena la forma de ejecutar las tareas para cumplir sus cometidos, ni le fija fines, metas o medios para realizarlos. Tampoco le impone el encargo de atender personas que puedan desarrollar enfermedades, obligación constitucional y legal que ya tiene per se, ni interfiere en la administración de la seguridad social, su presupuesto o la manera en que ha de disponer de sus recursos. El que, a futuro, puedan haber personas enfermas por ingerir agua contaminada con plaguicidas es un hecho incierto. Por lo demás, conforme a lo resuelto por esa Sala, la autonomía administrativa establecida en el artículo 188 de la Constitución lo es a favor y en garantía de cada una las instituciones autónomas, “únicas que se encuentran legitimadas para invocar una violación a la autonomía”. “De modo que es ésta o el grupo de éstas quienes deben invocar la infracción del texto constitucional cuando entiendan o supongan que tal autonomía se ha visto cercenada o afectada. Nótese que los ciudadanos no pueden ejercer una suerte de acción popular o intereses de hecho para asegurar la pureza y conformidad con el Derecho de la Constitución del ordenamiento legal o infraconstitucional (véase la resolución 2006-04866 de las 15:12 horas del 05 de abril del 2006)”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 18484/2007). En consecuencia, la infracción alegada parte de una suposición que, de darse, obligaría a la CCSS a actuar su competencia constitucional y legal, amparándose para hacerlo de su propia autonomía, sin que en forma alguna el Decreto autorice una limitación de esa autonomía.8) Se arguye que el Decreto 39144 violenta el principio de reserva de ley, al que se le da apoyo en los artículos 121 y 149, inciso 3, constitucionales, porque regula derechos fundamentales (libertad personal, dignidad de la persona, derecho a la vida, a la salud, a la integridad física, al honor e intimidad personal), al exponer las personas a riesgos desconocidos en el agua bebida, sin justificación técnica. El citado artículo 149, inciso 3, es inaplicable, toda vez que alude a la responsabilidad conjunta del Presidente de la República y el Ministro de Gobierno cuando impidan o estorben las funciones propias de la Asamblea Legislativa, o coarten su libertad e independencia. El alegato sobre la forma como el Decreto regula la libertad personal, el derecho al honor, a la intimidad personal y la dignidad de la persona es informal. No se explica en qué consiste. Con lo cual, no cumple el requisito de exponer sus fundamentos en forma clara y precisa. Ley 7135, art. 78). Acorde con los lineamientos de ese Tribunal, el régimen de derechos y libertades fundamentales es de reserva de ley, principio al que le ha dado rango constitucional en los artículos 28 y 39 de la Constitución, a más del rango legal que tiene en la Ley General de Administración Pública, artículo 19 (“el régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley”), en relación con el 124 ibid. De donde se deriva, en lo que interesa, que sólo mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo, siguiendo los trámites para la formación de ley formal, “es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales (…) en la medida en que la naturaleza y régimen de estos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables”. Y que “sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su contenido esencial”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 14549/2007, 18644/2007, 3173/1993, 1074/1995, 2776/1997, 4713/1997, 5393/1997, 11597/2001, 2625/2002, 6816/2002, 3055/2003, 14297/2005, 15093/2005, 16962/2005, 11560/2006, 14137/2006, 446/2007, 4109/2008, 14776/2009, 2653/2010, y 1692/2016). Acerca de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en materia de Salud, al amparo del artículo 140, inciso 3°, de la Constitución, que atribuye al Presidente y respectivo Ministro de Gobierno, en forma conjunta y exclusiva, la facultad de reglamentar las leyes, incluso restrictivas de derechos, la jurisprudencia constitucional ha reconocido “una competencia del Poder Ejecutivo para el dictado de medidas generales (reglamentos ejecutivos) que tiendan a desarrollar los términos más genéricos de la Ley 5395, correspondiendo entonces a esta Sala entrar a discutir el alcance de tales regulaciones”. Esto en razón de los límites de la potestad reglamentaria que tiene el Poder Ejecutivo, el que “no puede más que desarrollar los contenidos genéricos de las leyes, sin imponer restricciones o exacciones en forma independiente”. (SALA CONSTITUICIONAL, sentencias 10542/2001, 15093/2005, 14137/2006 y 6400/2011). De modo que “el Poder Ejecutivo se encuentra perfectamente legitimado, desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, para dictar un Reglamento que –desarrollando la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar- imponga a los particulares deberes en atención a la tutela de la salud pública, siempre y cuando no invada materia absolutamente reservada a la Ley, o bien que sus disposiciones lesionen materialmente alguna otra norma o principio constitucional” (mismas sentencias). En lo que hace al Decreto 39144, éste se fundamentó, como consta en su encabezado, en las disposiciones de varias leyes, que le dan un sustento válido, desde el punto de vista formal, para su promulgación: La Ley 5412 /1973, Orgánica del Ministerio de Salud, artículo 2°, inciso c (ejercer el control y fiscalización de las actividades de las personas físicas y jurídicas, en materia de salud, velando por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y normas pertinentes, como atribución del Ministerio de Salud); Ley 5395/1973, General de Salud, artículos 1° (tutela de la salud de la población por el Estado), 2° (velar por la salud de la población como función del Estado, a través del Ministerio de Salud, con potestad para dictar reglamentos en esa materia), 4° (sujeción de toda persona a los mandatos de esa ley, de sus reglamentos y las órdenes que dicten las autoridades de salud en ejercicio de sus competencias), 7° (carácter de orden público de la Ley General de Salud, sus reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud), 264 (el agua para consumo humano como bien de utilidad pública), 265 (características físicas, químicas y biológicas que debe reunir el agua potable, de acuerdo con los patrones de potabilidad de la Oficina Panamericana Sanitaria aprobados por el Gobierno), 266 (los abastecimientos de agua del país deben llenar las especificaciones técnicas que dicte el Poder Ejecutivo), 268 (la sujeción de todo abasto de agua potable al control del Ministerio de Salud en cuanto a la calidad de agua que se suministre a la población y su competencia para velar porque los elementos constitutivos del sistema garanticen el suministro adecuado y seguro), 272 (quienes se ocupen de abastecer de agua para la bebida deben someterse a las disposiciones reglamentarias del Ministerio de Salud), etc. De donde se sigue que el Poder Ejecutivo no ha regulado materia reservada a la Ley sin soporte en una norma legal habilitante, como para achacar a su actuación reglamentaria una violación al principio de reserva de ley y consiguientes numerales de la Constitución que la contemplan. En el aspecto normado, las normas pertinentes de la Ley General de Salud requieren para su aplicación de un desarrollo infralegal que fije los parámetros de calidad del agua potable, incluidos los límites máximos permitidos de residuos de plaguicidas en esta. Al respecto, esa Sala ha dicho que “es usual que el legislador confíe en el Poder Ejecutivo la determinación de los alcances de la legislación, cuando la misma debe ser adaptada a criterios técnicos y científicos, toda vez que las leyes no pueden ser exhaustivas, ni mucho menos gozar de la flexibilidad y adaptabilidad a nuevas exigencias como sí los reglamentos. Lo anterior, está sustentando en que este tipo de regulaciones no deben pasar por trámites y procedimientos formales, que normalmente son propios de las disposiciones legales que sufren patológicamente de lentitud” (sentencia 6400/2011). Va de suyo que el Poder Ejecutivo al desarrollar los preceptos generales de una ley, debe mantener invariable el contenido de estos, sin contradecirlos o producir un efecto opuesto que, en el caso, sería desproteger la salud, aspecto que se tratará.9) El consumidor “se encuentra en el extremo de la cadena formada por la producción, distribución y comercialización de los bienes de consumo que requiere adquirir para su satisfacción personal”. En esa secuencia comercial, está en una relación “de inferioridad y requiere de una especial protección frente a los proveedores de los bienes y servicios”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1441/1992, 2611/1995, 8587/2002, 832/2007, 16584/2007, 18190/2007, 1957/2008, 9726/2008, 16365/2014, entre otras). Consideramos que la violación del derecho de los consumidores no se da. El ocultamiento de información previa en que se basa, sin aclararse la información a que se refiere, lo sería con motivo del trámite de consulta pública a que, según el accionante, debió someterse el proyecto del Decreto 39144-S. Al ser la misma innecesaria, el alegato carece de asidero.10) El accionante aduce incumplimiento del principio precautorio, en virtud de que “la legislación le permite al gobierno emitir un decreto que, ante la falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y ante la posibilidad de daño grave o irreversible a la salud de la población y el medio ambiente, y en forma precautoria, se prohíban hasta que haya evidencia de que esa posibilidad no exista o sea despreciable (…), pero aquí se actúa en sentido contrario (…)”. Lo concreta en las violaciones a los artículos 7 y 11 constitucionales, porque el principio se recoge en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (art. 3°), el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Ronda de Uruguay, artículo 5.7; Convenio de Basilea (Decreto 23927), Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, Preámbulo, a más de las Declaración de Río 1992, Principio 15. La SALA CONSTITUCIONAL ha reconocido como principios constitucionales en materia ambiental el principio preventivo y precautorio, como consta en varias resoluciones, de las que son ejemplos las números 2063/2007, 2019/2009, 5912/2011, 16938/2011, 1963/2012, 6514/2012, 10570/2012, 5964/2013, 75/2015 y 4496/2016. Y ha hecho la diferencia entre el principio preventivo y precautorio señalando que “radica en el nivel de conocimiento y certeza de los riesgos que una actividad u obra genere. El principio precautorio solo aplica si existe tal estado de duda resultado de determinada información científica, estudios técnicos, etc., que estén disponibles o se hayan realizado” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 6514/2012). El principio preventivo tiene por objeto la evitación de daños, a través de acciones de protección adecuadas. En general, el principio preventivo aplica “cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 6514/2012). El derecho a la salud o de atención a la salud “incluye el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las enfermedades". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 9672/2013, 12521/2013, 6175/2015, 15587/2015, 3712/2016, entre varias). La prevención de las enfermedades es parte integrante del derecho a la salud, derivado del derecho a la vida y a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado, por su interrelación con ambos. La jurisprudencia constitucional ha indicado que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 12, establece “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental” y el deber del Estado y sus instituciones de “asegurar la plena efectividad de este derecho” (apartes 1 y 2), mediante una serie de acciones positivas y del ejercicio de las potestades de regulación, fiscalización y de policía sanitaria. “Lo anterior significa, ni más ni menos, la prevención y el tratamiento efectivo de enfermedades, así como la creación de condiciones que aseguren a todos la asistencia médica y servicios médicos de calidad en caso de enfermedad”. (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones 16296, 16411, 16506,16527, 16819, 16839, 16997, 17015, 17016; todas del 2016, entre muchas. El énfasis no es del original). Aunque la argumentación del accionante hace referencia al principio precautorio, con amparo en diversos instrumentos internacionales, del contenido de fondo de su planteamiento se infiere que lo alegado es una violación al principio preventivo, por cuanto hay certeza de que el consumo de agua con altos niveles de plaguicidas tiene efectos nocivos en la salud humana. La transgresión al principio preventivo se daría si se considera que la reforma al Decreto 38924-S no regula adecuadamente los Valores Máximos Admisibles de plaguicidas en el agua, para ser potable, y, por tanto, sin prevenir daños a la salud y a la vida de las personas.11) La violación al derecho a la vida, a la salud humana y a un medio ambiente sano atribuida al Decreto 39144-S cuestionado radica en “la posible exposición de la población a plaguicidas reconocidamente tóxicos, capaces de afectar en forma sistemática al organismo humano”, lo que hace que el Decreto sea ineficaz a esos fines protectores. Esto lo explica el accionante afirmando que pese a que los plaguicidas contenidos en la Tabla del Decreto 39144 son compuestos químicos de alta toxicidad, para gran número de ellos no se precisan valores de referencia al definir el Valor Máximo Admisible (VMA), que permita determinar si una muestra de agua se ajusta o no al VMA, para ser potable, sino un N. D.: no detectable por método, acorde con el límite de detección de éste, con la consecuencia de que el Valor Máximo Admisible variará dependiendo del método y la forma en que se aplique. Añade que los Decretos 38924-S y 39144-S no especifican el método a utilizar para el análisis de agua, y no obstante que el 39144-S consigna tener como fuente de los nuevos parámetros para el Valor Máximo Admisible (VMA) el documento Drinking Water Standards and Health Advisories, EPA, USA, 2012, los valores que contiene son diferentes a los de la Tabla del Decreto 39144. Esto debido a que el N. D. para el Valor Máximo Admisible de los plaguicidas no lo emplea en ningún caso el documento de la EPA. Al respecto, consideramos que el transitorio introducido por el Decreto 39144-S podría presentar los roces de constitucionalidad que se invocan, al disminuir la protección del derecho a la salud, a la vida y a un ambiente sano, en tanto suspende, durante el plazo de tres años, la aplicación del Cuadro 5 (Parámetros de Calidad de Agua-Nivel Cuarto N4) del Decreto 38924-S, que disponía parámetros concretos y globales del Valor Máximo Admisible en el Agua, de plaguicidas, cuyos tipos y contenidos definió como: a, para un máximo de 0,10; b, un máximo de 0,03, y c, 0,50. En su lugar, puso en vigencia inmediata una Tabla que no contempla un valor máximo admisible global, sino individual para algunos plaguicidas. La sumatoria de esos Valores Máximos Admisibles individuales podría ser incluso superior al Valor Máximo Admisible que fijó el Decreto modificado, con riesgo para la salud y vida de las personas. El Valor Máximo Admisible (VMA) es la “Concentración de sustancia o densidad de bacterias, a partir de la cual existe rechazo del agua por parte de los consumidores o surge un riesgo inaceptable para la salud. El sobrepasar estos valores indicados en las tablas contenidas en el Anexo 1 del presente reglamento, implica la toma de acciones correctivas inmediatas”. (Decreto 38924, artículo 4°, inciso gg). Asimismo, como se alega y desprende del contenido de la Tabla puesta en vigor, el Valor Máximo Admisible de algunos de los compuestos químicos no se establece a través de un número concreto, sino mediante un “N. D.”: no detectable por método, categoría de parámetro inexistente en el Decreto reformado y en el documento de la EPA que se usa como fuente. La conclusión a que se llega es que se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, numérica y globalmente, a una con valores individuales y hasta indeterminados. Por otra parte, el Decreto 39144-S, en sus considerandos, no hace referencia a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el Valor Máximo Admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas, ni cita estudios que sustenten la determinación del VMA en cada caso. Si bien al pie de la Tabla consta una leyenda que dice: “Fuente: Organización Mundial de la Salud (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA”, de la comparación de la Tabla contenida en ese documento (consultable en internet) y la del Decreto impugnado, queda claro que no son por completo idénticas, pues en la primera no hay valores N. D. Por último, la falta de un método estándar para realizar los estudios de plaguicidas en el agua, para comprobar su potabilidad, podría generar la obtención de valores diversos, con perjuicio para la salud humana.12) El accionante afirma que se viola el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad. Cita de la SALA CONSTITUCIONAL el voto 11155-2007, relativo al límite que tiene la potestad reglamentaria de sujetarse a la ley que se pretende desarrollar o ejecutar, lo que está en conexión con los principios constitucionales de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa. Sin embargo, omitimos referirnos a ese alegato, por cuanto no se expusieron sus fundamentos en forma clara y precisa. (Ley de Jurisdicción Constitucional, art. 78). No obstante, al igual que lo argumentado en orden a los principios de legalidad y reserva de ley, no puede deducirse que el Decreto impugnado sea per se arbitrario. CONCLUSION: De lo expuesto se concluye que el Decreto 39144-S no viola los artículos constitucionales 9, 11, 33, 46, 73, 121, 139, inciso 4°, 140, inciso 8°, 149, inciso 3° y 191, ni los principios constitucionales de buena fe e interdicción de la arbitrariedad. El Decreto lesiona el principio preventivo, el derecho a la salud, el derecho a la vida y a un ambiente sano, por cuanto suspende los parámetros que permiten determinar la admisibilidad de algunos plaguicidas en el agua y en otros casos obvió el establecimiento de esos parámetros.
6. 6Rinde su informe FERNANDO LLORCA CASTRO, en su calidad de Ministro de Salud y señala: El Decreto n°39144-S (adición de un artículo transitorio al Decreto Ejecutivo N°38924-S) publicado el 01 de setiembre del 2015 modifica el Cuadro 5 en lo referente a los parámetros de residuos de plaguicidas originalmente propuestos con los límites de la normativa europea. Sobre la participación ciudadana se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. Se tomó la decisión de modificar el cuadro 5 del Decreto 38924-S (residuos de plaguicidas) por la normativa de la EPA (Agencia de Protección ambiental de los Estados Unidos) y la Organización Mundial de la Salud (OMS).Por medio del transitorio se otorga un plazo de tres años para dar vigencia a la normativa europea para residuos de plaguicidas en agua potable. Todo lo contemplado en el Decreto N°38924-S se apega a las disposiciones de la CGR cuando estableció que el Ministerio de Salud debe de fortalecer la vigilancia de la calidad del agua y el control por parte de los operadores de sistemas de abastecimiento como función esencial para salvaguardar la salud de los pobladores. No es cierto entonces lo que afirma el accionante, que se permita el agua contaminada porque los criterios de establecer valores máximos en plaguicidas, metales pesados y elementos químicos en general están concebidos tomando en consideración que la mayoría de sustancias químicas presentes en el agua de consumo son potencialmente peligrosas para la salud solo después de una exposición prolongada. El valor de referencia representa normalmente la concentración de un componente que no ocasiona ningún riesgo significativo para la salud cuando se consume durante toda la vida.A muchos de los residuos de plaguicidas se les fijó el valor máximo admisible (VMA) de esas organizaciones (EPA y OMS) respetando los votos de la Sala Constitucional 2009-9040 y 2009-9041 para Bromacil, DIurón y Triadimefón además de los que están prohibidos en el país, tanto su importación y venta. Respecto a la determinación de utilizar el N.D (No detectable), cinco laboratorios tienen ante el ECA residuos de plaguicidas acreditados, y el Ministerio de Salud realiza la contratación para los análisis de residuos de plaguicidas. Aclarar que los plaguicidas contenidos en el cuadro del decreto cuyos VMA corresponde a ND está prohibida su importación y venta en el país, de tal manera que no se deben detectar en aguas subterráneas. Tomando en consideración los límites tan bajos en cuanto a detección y cuantificación de plaguicidas en muestras de agua potable se optó por establecer el No Detectable en todos los plaguicidas mencionados ante la imposibilidad técnica de establecer el “cero” como VMA aún cuando las metodologías son de alta sensibilidad.Sobre el principio precautorio en salud pública: Se concibió el Decreto n°39144-S incorporando los plaguicidas que regula la EPA y la OMS y los no contemplados por estas agencias internacionales en cuanto al ND como resultado analítico del principio precautorio. Se consideraron tres aspectos para la modificación al Decreto n°38924-S, respetar el mandato de la Sala ausencia de residuos de plaguicidas en cuentes de agua (bromacil, diurón, triadimefón) plaguicidas prohibidos en el país, ausencia en agua potable y principio precautorio, ausencia de plaguicidas que no están regulados por EPA y OMS. El Decreto n°38924-S se apega al fortalecimiento y la inspección sanitaria relacionada a las fuentes aplicando la Guía de Inspección SERSA que determina y categoriza los factores de riesgo en la toma de medidas para evitar la contaminación de los abastos. Solicita declarar sin lugar la acción presentada.
7. 7Mediante resolución de las 10:20 horas del 23 de enero del 2017 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Ministerio de Salud.
8. 8Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9. 9En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.Objeto de la impugnación.- El accionante impugna el transitorio del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S, del 12 de enero de 2015) adicionado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S. El decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Artículo 1.- Adiciónese un artículo transitorio al Decreto Ejecutivo No. 38924-S de 12 de enero de 2015 "Reglamento para la Calidad del Agua Potable", para que en lo sucesivo se lea así:

"Transitorio II.- Los parámetros contenidos en el Cuadro 5 (Parámetros de Calidad del Agua - Nivel Cuarto N 4) del Anexo 1 del presente Decreto Ejecutivo, entrarán a regir una vez que transcurra el plazo de 3 años contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto Ejecutivo.

Durante dicho plazo de 3 (tres) años los interesados deberán cumplir con los valores establecidos en el siguiente Cuadro 4:

RESIDUOS DE PLAGUICIDAS (N4) OMS PARÁMETRO (Ingrediente activo) Valor máximo admisible (ug/L) Alachlor N.D(*) Aldicarb N.D Aldrin/dieldrin N.D Atrazine 2 Bentazone 300 Carbofuran N.D Chlordane N.D 2,4 D 30 2,4DB N.D DDTa N.D Dibromocloropropano N.D Dichloropropano 20 DIclorprop 100 Heptachlor-epoxido N.D Isoproturon 9 Lindano N.D Mecroprop 10 Metoxychlor 10 Molinate 6 Pentaclorofenol (PCP) N.D Pendimethaline 20 Permethrin 20 Propanil 20 Pyridate 100 Simazine 2 2,4,5-T N.D Trifluraline 20 EPA Ametrina 60 Bentazon 200 Bromacil N.D Clorpirifos 2 Cyanazine 1 Diazinon 1 Dicamba 400 Dinoceb 70 Disulfuton 7 Diuron N.D Fenamifos 7 Glifosato N.D Hexazinona 40 Isoforona 10 Malation 50 Hidracida maleica 400 MCPA 30 Metomil 200 Metoxiclor 40 Metyl Paration 1 Metolaclor 70 Metribucin 7 Paraquat 30 Propazina 10 Terbufos 0,4 Trifutralina 10 Triadimefon N.D Fuente: Organización Mundial de la Salud (2012 Edition of the Drinking Water Standard and Health Advisories, US EPA N.D(*): No detectable por método.

Los residuos de plaguicidas señalados en el cuadro con esta nomenclatura corresponde a plaguicidas prohibidos en el país, y a plaguicidas indicados en los votos de la Sala Constitucional, además como principio precautorio los residuos de plaguicidas que no están contemplados en el presente cuadro. " Los parámetros de Calidad de Agua contenidos en el Cuadro 5 del Decreto 38924, cuya aplicación se suspende por tres años, son:

CUADRO 5. Parámetros de Calidad del Agua Nivel Cuarto (N4) RESIDUOS DE PLAGUICIDAS PARAMETRO Valor Máximo Admisible (VMA) μg/L Plaguicidas (a) 0,10 Plaguicidas organoclorados (b) 0,03 Total de plaguicidas (c) 0,50 (a) Por "Plaguicidas" se entiende: insecticidas orgánicos, herbicidas orgánicos, fungicidas orgánicos, nematocidas orgánicos, acaricidas orgánicos, alguicidas orgánicos, rodenticidas orgánicos, molusquicidas orgánicos, productos relacionados ( reguladores de crecimiento) y sus pertinentes metabolitos y productos de degradación y reacción. Sólo es preciso controlar aquellos plaguicidas que sea probable que estén presentes en un suministro dado. De estar presentes en el suministro e implementado el sistema de tratamiento; estos deben ser evaluados con una frecuencia mensual.

(b) Sustancias de uso prohibido en el país, pero que debido a su persistencia en Costa Rica podrían encontrarse en aguas dada su larga vida media en el ambiente y su uso extensivo en épocas anteriores.

(c) Por "Total de plaguicidas", se entiende la suma de todos los plaguicidas detectados y cuantificados en el procedimiento de control.

Estima el accionante que tal decreto es inconstitucional en virtud de que viola:

• 1)Viola el principio de participación ciudadana (artículo Artículo 9 y 33 Constitucional): lesiona el principio de participación ciudadana, al no someter el Poder Ejecutivo a consulta pública el proyecto de Decreto impugnado, siguiendo el procedimiento del Decreto 36214-MEIC, Reglamento para elaborar Reglamentos Técnicos Nacionales. El Decreto regula cantidades máximas de plaguicidas en el agua potable, y siendo estos productos sujetos del comercio internacional, por sus características, cae dentro de los Reglamentos que deben ser consultados. Con ello se privilegió a “autoridades del Ministerio de Agricultura y Ganadería y a ciertas organizaciones” para suspender por tres años la aplicación de una regulación que pretendía proteger la salud.
• 2)Viola el principio precautorio en materia ambiental (artículo 7 y 50 Constitucional): en cuanto omite el cumplimiento del principio precautorio, incorporado en diversos instrumentos internacionales firmados por el país, como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (art. 3°), el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (Preámbulo), el Acuerdo de la Ronda de Uruguay (art. 5.7) y la Declaración de Río (Principio 15). Esto porque el Decreto 39144 se dictó con falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y los posibles daños a la salud de la población y el medio ambiente. Ante la posible causación de daños y lesiones irreparables en la población, que se verá proveída con agua que creerá potable, pero que podría contener los plaguicidas más tóxicos. Además viola el principio constitucional de Buena Fe, pues la ciudadanía espera que el Ministerio de Salud actúe protegiendo la salud, la vida humana y un medio ambiente seguro.
• 3)Viola el derecho a la vida, salud, ambiente y derecho de consumidores (artículos 21, 46 y 50 Constitucionales): viola el derecho a la salud, a la vida y a un ambiente sano, con la posible exposición de la población a plaguicidas reconocidamente tóxicos, capaces de afectar el desarrollo del feto, causar cáncer y otras dolencias. Una amnistía por 36 meses significa que por tres años el Ministerio de Salud autoriza que se consuma agua contaminada. Lo cual viola el artículo 11 Constitucional, por incumplir el señor Ministro su obligación constitucional y legal de velar por la protección de la salud de la población, ya que deja sin efecto una norma técnica que regula concentraciones de residuos de plaguicidas en el agua potable, lo que impide la vigilancia de la posible presencia de sustancias tóxicas y pone en riesgo la población. Asimismo, viola los artículos 140, inc. 8, 139, inc. 4, y 191 Constitucionales por violar los principios constitucionales de eficacia y eficiencia, ya que el Decreto es inaplicable, por impreciso (no establece de manera explícita cuáles métodos analíticos son lo que se deben utilizar para realizar los análisis de agua, así si se usa un método analítico poco sensible lograría que un agua contaminada sea considerada como potable), y contrario a la salud (la definición de los valores máximos admisibles en términos de no detectable es contraria a las buenas prácticas de la química analítica y contraria a la salud pública).

Se violó el derecho de los consumidores a proteger su vida y su ambiente, al ocultarles información previa a un Decreto que afecta la calidad sanitaria de un bien fundamental para la vida y la salud, como es el agua.

• 4)Viola el principio de reserva legal (artículo 121 y 140.3 Constitucional): dado que el Decreto 39144-S regula derechos fundamentales, lo que está reservado a la ley. Además violenta el principio de división de Poderes, toda vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto, reguló materia reservada al legislador, en asuntos que atentan contra la vida de las personas, al exponerlas a riesgos desconocidos, sin justificación técnica, la obligación de vigilar la presencia de sustancias tóxicas, cancerígenas y genotóxicas, en el agua de bebida.
• 5)Viola la autonomía de la CCSS (artículo 73 Constitucional) : lesiona la autonomía administrativa y de gobierno de la CCSS, al interferir en la administración de fondos de seguridad social. En el Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo impone a la CCSS la obligación futura de atender personas que puedan desarrollar enfermedades (degenerativas o cáncer) al ingerir agua contaminada.

II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad y la legitimación en este caso.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.

A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que el actor ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, pues proviene del recurso de amparo No. 16-014567-0007-CO en el que, por resolución No. 2016-015922, de las 9:30 hrs del 28 de octubre de 2016, donde se confirió plazo al accionante para interponer acción de inconstitucionalidad contra el Decreto impugnado. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, y cumplió con los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

III.Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se analizarán cada uno de los argumentos expuestos por el accionante, iniciando con un considerando que explica de manera general el Reglamento para la Calidad del Agua Potable.

IV.En general sobre el Reglamento para la calidad del agua potable.- Mediante la emisión del Reglamento para la calidad del agua potable el Poder Ejecutivo pretende establecer los límites máximos permisibles de parámetros físicos, químicos y microbiológicos para el agua potable, a fin de garantizar su inocuidad y la salud de la población (artículo 1). Así que, todo operador, público y privado, de un sistema de agua potable en todo el territorio nacional queda sujeto a las regulaciones de dicho reglamento (artículo 2), entre ellas, la necesidad de contar con un Permiso Sanitario de Funcionamiento (artículo 7). Siendo responsabilidad del Ministerio de Salud la vigilancia en la calidad del agua (artículo 6). Se establece además en dicho reglamento, los laboratorios y métodos de análisis (artículo

• 10)y la obligación de todo ente operador de un sistema de suministro de agua de confeccionar reportes de la calidad del agua potable, de forma semestral, conforme a un formato establecido (artículo
• 11)y de contar con un Programa de Control de Calidad del Agua (artículo 13). Correspondiendo al Area de Salud remitir un informe semestral de cumplimiento o incumplimiento de la normativa de la calidad del agua potable, debiendo en caso de no cumplimiento emitir una orden sanitaria (artículo
• 12)y de realizar muestreos aleatorios (artículo 16). Siendo que el Ministerio de Salud deberá publicar, vía decretos, los valores máximos admisibles para cualquier contaminante que no esté contemplado en el anexo I del reglamento (artículo 19). Estableciéndose como vigencia a partir del 01 de setiembre del 2015. Sin embargo, ese mismo día, se realiza una modificación, agregando un transitorio II donde se da un plazo de tres años (plazo que vencería el 01 de setiembre del 2018) para el cumplimiento de los parámetros contenidos en el cuadro 5 del anexo I, mientras tanto deberán cumplir con parámetros del cuadro que se indica. Comparando ambos cuadros se tiene que, el cuadro 5 establece valores máximos admisibles (VMA) para plaguicidas (0.10), sustancias de uso prohibido (0.03), para un total de plaguicidas de 0.50 ug/L. Luego, el cuadro del transitorio establece un valor máximo admisible (VMA) de forma individual para cada ingrediente activo, indicándose en 16 de ellos (que corresponden a un 30% del total) las siglas ND, que significa “no detectable por método”, que corresponden a plaguicidas prohibidos en el país y a los indicados en los votos de la Sala Constitucional. El resto, tiene valores individuales que van desde 2 hasta 400 ug/L. Lo cual evidencia que dicho transitorio es significativamente MAS permisivo en cuanto a la presencia de plaguicidas en el agua potable.

V.Sobre los alegatos del accionante donde NO se encuentran violaciones al Derecho de la Constitución.- De todos los alegatos que realiza el accionante, no se encontró violación alguna al Derecho de la Constitución en cuanto a los siguientes:

• 1)Participación ciudadana: el accionante considera que el Decreto impugnado es inconstitucional por el procedimiento, debido a que no siguió los procedimientos de consulta pública. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que la reforma se sometió a la consulta pública por medio de La Gaceta N°96 del 18 de mayo del 2012 y en un diario de circulación nacional, La Prensa Libre del 5 de mayo del 2012, además de la intranet del Ministerio de Salud para los funcionarios institucionales. Cerrada la consulta se procedió a revisar observaciones e incorporar las pertinentes. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, no sólo porque se constata que sí hubo consulta pública, sino porque, en jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad (véase el voto número 2016-013207).
• 2)Autonomía de la CCSS: considera el accionante que en el Decreto impugnado, el Poder Ejecutivo impone a la CCSS la obligación futura de atender personas que puedan desarrollar enfermedades (degenerativas o cáncer) al ingerir agua contaminada. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente por cuanto, el decreto no tiene relación con la fijación de fines, metas o medios para la CCSS para realizarlos, ni tampoco le impone atender personas enfermas, obligación per se, ni tampoco interfiere en la administración de la seguridad social o su presupuesto. Además, que en un futuro personas enfermas puedan ingerir agua contaminada. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, básicamente porque se considera que la PGR lleva razón en sus argumentaciones, en este caso, el reglamento en sí mismo no contiene ninguna disposición que contravenga la autonomía constitucional de la CCSS, su obligación de atender personas enfermas ya se tiene per se, y que haya personas enfermas por ingerir agua contaminada es un hecho futuro incierto, que no violenta dicha autonomía.
• 3)Reserva legal: el accionante considera que, como el decreto impugnado regula derechos fundamentales, ello está reservado a la ley, además, violenta el principio de división de Poderes, toda vez que el Poder Ejecutivo, vía decreto, reguló materia reservada al legislador, en asuntos que atentan contra la vida de las personas. Al respecto, la PGR en su informe considera que dicho alegato resulta improcedente, pues el Poder Ejecutivo se encuentra legitimado para dictar un reglamento que desarrolle la Ley General de Salud o cualquier otra norma de rango similar. Así el decreto 39144 se fundamentó en las disposiciones de varias leyes, que le dan sustento, tales como la Ley Orgánica del Ministerio de Salud y la Ley General de Salud. De todo lo cual esta Sala no encuentra la violación alegada, básicamente porque se considera que la PGR lleva razón en sus argumentaciones, en este caso, el decreto en cuestión no está regulando el ejercicio de derechos fundamentales, sino que lo que regula son los parámetros bajo los cuales se considera que el agua es potable. Lo cual, en todo caso, está relacionado con el ejercicio de potestades legales otorgadas al Poder Ejecutivo, y que este reglamento lo que hace es desarrollarlas.

VI.Sobre los alegatos del accionante donde SI se encuentran violaciones al Derecho de la Constitución.- De todos los alegatos que realiza el accionante, se encontró que, en efecto, el Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) resulta inconstitucional por violentar el Principio precautorio en materia ambiental y los derechos fundamentales a la vida, salud y ambiente, con los alcances que se explica a continuación. El accionante argumenta que el Decreto 39144 se dictó con falta de certeza científica de los efectos deletéreos de los plaguicidas y los posibles daños a la salud de la población y el medio ambiente. Ante la posible causación de daños y lesiones irreparables en la población, que se verá proveída con agua que creerá potable, pero que podría contener los plaguicidas más tóxicos. Ello por cuanto los plaguicidas contenidos en la Tabla del decreto son compuestos químicos de alta toxicidad, y para un gran número no se precisan valores de referencia sino un ND (no detectable), con el agravante de que el valor máximo admisible depende del método, siendo que el decreto no especifica método alguno.

Al respecto, la PGR en su informe considera que la transgresión a tal principio se daría si se considera que la reforma no regula adecuadamente los valores máximos admisibles de plaguicidas en el agua, para ser potable. Considera que, el transitorio introducido podría presentar los roces de constitucionalidad que se invocan, al disminuir la protección del derecho a la salud, la vida y el ambiente, por suspender por un plazo de tres años, la aplicación del cuadro 5 y en su lugar puso en vigencia una tabla que no contempla un valor máximo admisible global, sino individual para algunos plaguicidas. Además, el valor máximo admisible de algunos de los compuestos no se establece a través de un número concreto, sino un ND: no detectable por método. Así se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, número y globalmente a una con valores individuales y hasta indeterminados. Tampoco se hace referencia a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el valor máximo admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas.

La falta de un método estándar para realizar los estudios de plaguicidas en el agua podría generar la obtención de valores diversos, en perjuicio para la salud humana. Por su parte, el Ministerio de Salud indica que, el Decreto n°39144-S incorporó los plaguicidas que regula la EPA y la OMS y los no contemplados por estas agencias internacionales en cuanto al ND como resultado analítico del principio precautorio. Se consideraron tres aspectos para la modificación al Decreto n°38924-S, respetar el mandato de la Sala ausencia de residuos de plaguicidas en cuentes de agua (bromacil, diurón, triadimefón) plaguicidas prohibidos en el país, ausencia en agua potable y principio precautorio, ausencia de plaguicidas que no están regulados por EPA y OMS. El Decreto n°38924-S se apega al fortalecimiento y la inspección sanitaria relacionada a las fuentes aplicando la Guía de Inspección SERSA que determina y categoriza los factores de riesgo en la toma de medidas para evitar la contaminación de los abastos.

De todo lo cual, esta Sala considera que el accionante y la PGR llevan razón en sus argumentaciones. Para garantizar el derecho a la salud y a la vida, es esencial la adopción por parte del Estado, de medidas de control efectivo de la calidad del agua potable para consumo humano. Concretamente, el Ministerio de Salud tiene el deber de ejercer el control efectivo y vigilancia, a fin de garantizar la protección y mejoramiento del estado de salud de la población. De forma tal que este Ministerio de Salud tiene la obligación de regular y vigilar la presencia de sustancias químicas, agentes biológicos y físicos en aguas de consumo humano, pues ello puede afectar la salud humana y el equilibrio de los ecosistemas. En este sentido se entiende la emisión del reglamento cuestionado. Sin embargo, no encuentra esta Sala respaldo técnico ni la debida fundamentación, para haber incluido un transitorio II que “suspenda” por tres años la aplicación de parámetros más rigurosos y permita, entonces, valores máximos admisibles de plaguicidas, con niveles mayores a los inicialmente regulados.

Ello constituyó evidentemente una regresión, que no encuentra justificación alguna en los deberes anteriores de protección a la salud pública mediante la regulación de la calidad del agua para consumo humano, y que es contrario a la aplicación del principio precautorio en materia ambiental. Ciertamente la reforma al reglamento en cuestión, no hace alusión alguna a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el valor máximo admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas. Lo único que se menciona es que debe haber gradualidad en el cumplimiento del Reglamento, pero no hay sustento alguno en ello, ni técnico, ni jurídico. Con el agravante de que, un porcentaje de 30% de los componentes químicos, ni siquiera tienen un valor máximo permitido, sino que se consignan como ND (no detectable por método). Así se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, número y globalmente, a una norma con valores individuales y hasta indeterminados.

Finalmente, en cuanto a la inconstitucionalidad por omisión alegada, sobre la falta de métodos, ciertamente ni el cuadro ni el transitorio establecen métodos específicos. Sin embargo, la referencia a los métodos la encontramos en el artículo 10 del Reglamento cuando en su inciso b) se indica “Los métodos de referencia para análisis, son los indicados en la última edición de los Standard Methods for the Examination of Water and Wastewater”. Así entonces, no se evidenció la omisión alegada en cuanto a los métodos.

VII.Conclusión.- El transitorio II del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) adicionado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S no violenta el principio de participación ciudadana, el principio de reserva legal, ni la autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Sin embargo, debido a que dicho transitorio no hace alusión alguna a estudios técnicos que garanticen que el cambio de parámetros para determinar el valor máximo admisible de plaguicidas en el agua no ocasionará daños a la salud de las personas; debido a que varios de los componentes químicos ni siquiera tienen un valor máximo permitido, sino que se consignan como ND (no detectable por método); y debido a que se pasa temporalmente de una norma con parámetros establecidos, número y globalmente, a una norma con valores individuales y hasta indeterminados; considera esta Sala que dicho transitorio es violatorio del Principio precautorio en materia ambiental y de los derechos fundamentales a la Vida, salud y ambiente relacionados con el consumo de agua potable.

En consecuencia, procede la estimatoria con lugar de esta acción, procediendo a anularse el transitorio, pero para no causar un grave trastorno a la seguridad jurídica, dicha anulación procede a partir de la fecha de esta resolución. Lo anterior, claro está, sin perjuicio de posibles acciones de responsabilidad que pudieran surgir con ocasión de posibles daños que los parámetros establecidos en el citado transitorio II pudieran haber ocasionado durante los meses en que estuvieron en vigencia.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción, en consecuencia se declara inconstitucional el transitorio II del Reglamento para la Calidad del Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 38924-S) adicionado mediante el Decreto Ejecutivo No. 39144-S. Se dimensionan los efectos de esta sentencia para que, la anulatoria de la norma anterior, sea a partir de la fecha de esta resolución, sin perjuicio de posibles acciones de responsabilidad que pudieran surgir con ocasión de posibles daños que los parámetros establecidos en el citado transitorio II pudieran haber ocasionado durante los meses en que estuvieron en vigencia. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.- Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

José P. Hernández G Ronald Salazar Murillo L/03