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Res. 19776-2014 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 03/12/2014
OutcomeResultado
The Chamber dismissed the unconstitutionality action against the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez, ordering the Municipality of Golfito to incorporate the environmental variable and submit the plan to SETENA for environmental viability without annulling it.La Sala declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra el Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, ordenando a la Municipalidad de Golfito incorporar la variable ambiental y someter el plan a viabilidad ambiental de SETENA, sin anularlo.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber dismissed the unconstitutionality action against the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez and its Zoning Regulation, approved in 2004. It held that, although an environmental impact assessment is a constitutional duty under Article 50, at the time of adoption there was no specific regulation requiring municipalities to submit plans to SETENA, so the omission cannot be attributed to the Municipality of Golfito. The Chamber considered that annulling the plan would cause greater environmental harm by eliminating existing land-use planning, and ordered the Municipality to incorporate the environmental variable using the EIA Manual and submit it to SETENA for viability, following the precedent set in the Escazú case. It rejected the remaining claims regarding lack of citizen participation, violation of Article 89 of the Constitution, and private elaboration of the plan, and dismissed as improper the discussion on encroachment of MINAE's powers over state natural heritage, as it was not raised by the claimants.La Sala Constitucional declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra el Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez y su Reglamento de Zonificación, aprobados en 2004. Determinó que, si bien la evaluación de impacto ambiental es un deber constitucional derivado del artículo 50, al momento de su adopción no existía reglamentación específica que obligara a los municipios a someter los planes a la SETENA, por lo que la omisión no puede ser imputada a la Municipalidad de Golfito. La Sala consideró que la anulación del plan generaría una desprotección mayor al ambiente, al eliminar el ordenamiento territorial existente, y ordenó a la Municipalidad incorporar la variable ambiental mediante el Manual de EIA y remitirla a SETENA para su viabilidad, siguiendo el precedente sentado en el caso de Escazú. Rechazó los demás alegatos sobre falta de participación ciudadana, violación del artículo 89 constitucional y elaboración del plan por particulares, y desestimó por improcedente la discusión sobre invasión de competencias del MINAE en materia de patrimonio natural del Estado, por no haber sido planteada por los accionantes.
Key excerptExtracto clave
"This situation highlights the current need to urge the competent authorities to continue the process and finalize it as provided by the legal system, but not to declare the unconstitutionality of the regulations in question, much less their annulment as requested by the claimants, since, as this Court has indicated in similar situations, this would entail greater harm to the community due to the absence of land-use planning, which, far from being consistent with the right enshrined in Article 50 of the Constitution, could harm it even more. The claimants should bear in mind that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit, but rather the impacts of the projects must first be assessed by SETENA."“Esta situación pone en evidencia la necesidad actual de conminar a las autoridades competentes a continuar el trámite y finalizar dicho proceso según lo dispone el ordenamiento, pero no la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa en cuestión y menos aún, la anulación de la misma solicitada por los accionantes, pues tal como lo ha indicado este Tribunal en situaciones similares, ello implicaría mayores perjuicios para la comunidad ante la ausencia de un ordenamiento territorial, lo que lejos de ser consecuente con el derecho consagrado en el artículo 50 constitucional, podría lesionarlo todavía más. Tomen en cuenta los accionantes, que un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso, sino que los impactos de los proyectos deben ser evaluados antes por SETENA.”
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"Esta situación pone en evidencia la necesidad actual de conminar a las autoridades competentes a continuar el trámite y finalizar dicho proceso según lo dispone el ordenamiento, pero no la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa en cuestión y menos aún, la anulación de la misma solicitada por los accionantes, pues tal como lo ha indicado este Tribunal en situaciones similares, ello implicaría mayores perjuicios para la comunidad ante la ausencia de un ordenamiento territorial, lo que lejos de ser consecuente con el derecho consagrado en el artículo 50 constitucional, podría lesionarlo todavía más."
"This situation highlights the current need to urge the competent authorities to continue the process and finalize it as provided by the legal system, but not to declare the unconstitutionality of the regulations in question, much less their annulment as requested by the claimants, since, as this Court has indicated in similar situations, this would entail greater harm to the community due to the absence of land-use planning, which, far from being consistent with the right enshrined in Article 50 of the Constitution, could harm it even more."
Considerando VI
"Esta situación pone en evidencia la necesidad actual de conminar a las autoridades competentes a continuar el trámite y finalizar dicho proceso según lo dispone el ordenamiento, pero no la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa en cuestión y menos aún, la anulación de la misma solicitada por los accionantes, pues tal como lo ha indicado este Tribunal en situaciones similares, ello implicaría mayores perjuicios para la comunidad ante la ausencia de un ordenamiento territorial, lo que lejos de ser consecuente con el derecho consagrado en el artículo 50 constitucional, podría lesionarlo todavía más."
Considerando VI
"…el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración, por cuanto su propia naturaleza define su tutela."
"…the State Natural Heritage is a legal asset, defined and individualized in our legal system, whose lands that comprise it under environmental legislation do not require a declaration as a protected wilderness area to be subject to protection by the Administration, since their very nature defines their protection."
Contenido de Interés
"…el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración, por cuanto su propia naturaleza define su tutela."
Contenido de Interés
"Tomen en cuenta los accionantes, que un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso, sino que los impactos de los proyectos deben ser evaluados antes por SETENA."
"The claimants should bear in mind that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit, but rather the impacts of the projects must first be assessed by SETENA."
Voto de mayoría
"Tomen en cuenta los accionantes, que un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso, sino que los impactos de los proyectos deben ser evaluados antes por SETENA."
Voto de mayoría
Full documentDocumento completo
Constitutional Chamber Case File: 13-003396-0007-CO Type of matter: Unconstitutionality action Constitutional control: Dismissive judgment Judgment with separate note Relevance Indicators Relevant judgment Related Judgments Content of Interest:
Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 050- Environment Subtopics:
NOT APPLICABLE.
Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION Subtopics:
NOT APPLICABLE.
"…This situation highlights the current need to urge the competent authorities to continue the process and finalize said procedure as provided by law, but not the declaration of unconstitutionality of the regulations in question, and even less so, the annulment thereof requested by the petitioners, since, as this Court has indicated in similar situations, this would entail greater harm to the community due to the absence of territorial planning, which, far from being consistent with the right enshrined in Article 50 of the Constitution, could further violate it. Let the petitioners take into account that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit, but rather the impacts of the projects must first be evaluated by SETENA…" Judgment 19776-14 ... See more Content of Interest:
Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 089- Protection of natural beauties and historical and artistic heritage Subtopics:
NOT APPLICABLE.
"…the Natural Heritage of the State is a legal asset, defined and individualized in our legal system, whose lands that comprise it, according to environmental legislation, do not require a declaration as a protected wilderness area to be subject to protection by the Administration, since their very nature defines their protection…" Judgment 19776-14 ... See more Content of Interest:
Type of content: Majority vote Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE Topic: 089- Protection of natural beauties and historical and artistic heritage Subtopics:
NOT APPLICABLE.
"…the Natural Heritage of the State is a legal asset, defined and individualized in our legal system, whose lands that comprise it, according to environmental legislation, do not require a declaration as a protected wilderness area to be subject to protection by the Administration, since their very nature defines their protection. The limited use thereof is clearly set forth in the law and its regulations; and their uses are basically destined for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the Ministry of Environment and Energy, not by the municipality…" Judgment 19776-14 ... See more Content of Interest:
Type of content: Majority vote Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: ENVIRONMENT Subtopics:
NOT APPLICABLE.
019776-14. PLAN REGULADOR DE PUERTO JIMENEZ, GOLFITO Y PUNTARENAS. Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas ... See more Res. No. 2014-19776 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours thirty minutes on December third, two thousand fourteen.
Unconstitutionality action filed by Manuel Ramón Ramírez Umaña, identification number 2-335-746, in his capacity as representative of Friends of the Osa S. A.; Bernardo José Aguilar González, identification number 1-566-270, in his capacity as representative of Fundación Geotrópica; Laura Robleto Villalobos, identification number 6-343-627; Héctor González Pacheco, identification number 1-599-966 and Jorge Lobo Segura, identification number 1-526-636; seeking the declaration of unconstitutionality of the PLAN REGULADOR DE PUERTO JIMÉNEZ, GOLFITO-PUNTARENAS, considering it contrary to Articles 7, 50, 89 and 169 of the Political Constitution, as well as Article 5 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of America (Law No. 3763), Article 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law No. 5980) and Article 4 of the Convention on Wetlands of International Importance (Law No. 7224). The Office of the Attorney General of the Republic also participated in the process.
Whereas:
Although it did not involve a conflict of powers, this Constitutional Chamber annulled as unconstitutional, in judgment number 2008-016975 of November 12, 2008, a decree that empowered municipalities to grant concessions within the PNE of the maritime-terrestrial zone. In the same vein as the previous cases, the Constitutional Chamber held that since the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was compromised, the matter was one of constitutionality. This was despite the fact that, in principle, the relationship between the decree and the legal norm defining the administrative powers over the PNE and its status as a public domain asset dedicated to conservation raised a legality issue. In the present case, the same conflict of powers arises between a municipality and MINAE, albeit not regarding a protected wilderness area (área silvestre protegida), but concerning that portion of the maritime-terrestrial zone which, by forming part of the PNE, is administered by the latter.
Therefore, this is a conflict that transcends the sphere of the merely legal and compromises the constitutional principle of due state protection (debida tutela estatal) of the environment contained in Article 50 of the Political Constitution. Hence, as in the cited precedents, in this case the partial regulatory plan (plan regulador) of Puerto Jiménez must be annulled as unconstitutional. Regarding citizen participation, this Constitutional Chamber has repeatedly held in its jurisprudence that such participation in matters affecting the environment derives from Article 50 of the Constitution itself, in conjunction with Article 9, also of the Political Constitution (Judgment of the Constitutional Chamber number 2002-10693 of November 7, 2002). The approval of the plan complied with the provisions of Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, LPU) number 4240 of November 15, 1968.
Obviously, if at the time of holding the hearing established by this article there was no environmental assessment (evaluación ambiental) of the regulatory plan, it is almost certain that the environmental variable had not been incorporated, at least not in the terms required by the “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental).” In the same vein, and should the plan not be annulled for having incorporated mangroves into its regulations or for what will be stated below, this omission can be remedied by a new call for a public hearing to discuss the proposal to incorporate the environmental variable. In relation to this issue and in its function as the superior consultative, technical-legal body of the public administration, this Attorney General's Office held in legal opinion number OJ-95-2005 that since land-use planning (ordenamiento territorial), whose basic instrument is territorial planning, is the exercise of a public function, municipalities –and in this case, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) and the National Housing and Urbanism Institute (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo)– could not approve regulatory plans whose preparation was managed and financed by private law subjects, as this would mean renouncing the exercise of a public power granted by law (Article 28 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) and 15 of the Urban Planning Law).
Obviously, the foregoing does not prevent municipalities from agreeing with other public entities on the preparation of regulatory plans, such as the University of Costa Rica. Even in the event that such an entity receives a donation from a private law subject for these purposes, provided that said donation does not compromise the preparation of the respective regulatory plan. This is what was expressed in opinion C-70-2009. It adds that the management and financing of the preparation of a regulatory plan, apart from being illegal, is unconstitutional. Article 50 of the Constitution, in addition to guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right, establishes the state's duty to protect it. This means that said article enshrines as a constitutional principle the state duty to protect and safeguard the environment. Municipal entities, as territorially decentralized public administrations, are bound by this principle.
That is, they are obliged to protect and safeguard the environment in the exercise of their powers and competencies. One of these powers is to plan the territory and determine land use (uso del suelo). It is a power which, due to its implications, has important effects on the environment. Precisely for this reason, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is required for one of its main instruments: regulatory plans. Based on the above, the management and financing of the preparation of coastal regulatory plans by private law subjects entails relinquishing the partial exercise of a public function that affects the environment, as is the case with land-use planning. Which implies, in turn, failing to comply with the duty of protection and safeguard of the environment that Article 50 assigns to the State and, in general, to all public authorities. As an advisory body to the Chamber, it recommends: 1.
Declare the action with merit (con lugar) in the event that the preparation of the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, published in La Gaceta number 65 of Thursday, April 1, 2004, was managed and financed by a private law subject, and consequently, annul it as unconstitutional. 2. Annul the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, published in La Gaceta number 65 of Thursday, April 1, 2004, for incorporating into its zoning regulations part of the State's natural heritage by including the mangroves of the maritime-terrestrial zone. Should this Chamber consider the above inappropriate, this Advisory Body recommends declaring the action with merit, in the event that the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, published in La Gaceta number 65 of Thursday, April 1, 2004, was approved without an EIA, but without annulling said plan and ordering the Municipality of Golfito to incorporate the environmental variable in the terms established by the “Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)- Part III” and Article 67 of the “General Regulation on Environmental Assessment (EIA) Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental)” to submit it for consideration to SETENA, setting a reasonable deadline for this.
Complementarily, and insofar as the environmental variable was not discussed in the hearing where the regulatory plan subject to this action was considered, it is the opinion of this Attorney General's Office that the Constitutional Chamber may order the Municipality of Golfito to make a new call for such purposes.
It emphasizes that the Municipality, in its report to this Court, indicated that the Regulatory Plan Bylaw (Reglamento del Plan Regulador) under study was approved by all competent institutions, was duly published, submitted to public hearing, and followed the process of publication of the edict, response to objections, and inquiries. Thus, those institutions assessed the Plan in light of environmental protection, including natural scenic beauty, as established in point 1.1 entitled "Development Criteria" and point 1.2 entitled "Land Uses." It adds that likewise, Article 1, entitled "Objectives of the Bylaw," provides what is necessary to comply with Ley 6043, protect and conserve the area's natural resources, control infrastructure development in the maritime-terrestrial zone, and foster a pleasant tourist-oriented environment for visitors. It confirms that the general rules of the Bylaw determine 29.58% as an absolute protection area for mangroves, estuaries, streams, and rivers.
It clarifies that this area does not include the mangrove, estuary, stream, or river area being protected and, consequently, considers that the plaintiffs' argument lacks merit because all fragile areas were protected. It warns that the plaintiffs never filed timely objections to said Plan, in accordance with the procedure provided for that purpose in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), nor did they do so afterwards. They transcribe provisions of the Bylaw that seek to preserve natural scenic beauty, such as respect for the boundary markers representing the special protection zone established by the IGN: Article 3, General Rules; Article 4, Public Zone; Article 5, Protection Zone (Z PRO). It says that in section 1.4, entitled Roadway Bylaw, restrictions limiting road construction are established. It affirms that for constructions, the interested party must submit a development project for concession areas, within a period not exceeding 10 months after the approval of their application by the ICT.
It concludes that based on the foregoing, it is demonstrated that environmental protection was duly assessed and applied in accordance with the criteria of the institutions (INVU, ICT, MINAET) and the legislation in force at the time of the evaluation and approval of this Regulatory Plan. It reiterates that the annulment of the Plan would have very harmful effects, such as: damaging the different ecosystems due to the lack of regulation, causing serious legal uncertainty, leading to job losses from currently operating projects, and the reduction of income from fees and taxes, as indicated by the Municipality of Carrillo in response to this Court. Regarding the plaintiffs' third argument concerning the mangrove protection zone, it adds that, as can be seen in the attached PRPPJ Overall Plan (Plano de Conjunto del PRPPJ), there is an exclusion and delimitation of the mangroves near the Plan and the demarcation is consistent with the currently existing boundary markers (evidence 8 and 9).
It points out that it can be observed that the only area of Puerto Jiménez where the mangroves are properly protected is precisely the sector included within the mentioned Plan. It adds that, due to the Public Zone (ZP) nature of mangroves, they are properly demarcated with boundary markers, so they are protected and subject to MINAE's administration. The mangroves are also excluded from the land areas subject to the private property regime because the boundary markers allow for determining where private property ends and where the mangrove begins. It maintains that the foregoing is confirmed and ratified by the coastal regulatory plans approved by the competent institutions (ICT, INVU, and the Municipality of the respective jurisdiction) that present a situation similar to the case under analysis. These are the respective regulatory plans of Playa Esterillos (Puntarenas, 1993), Playa Coyotera (Guanacaste, 1995), Playa Puerto Soley (Guanacaste, 1993), and Playa Zapotal (Guanacaste, 1999).
It notes that the PRPPJ protects this inalienable and imprescriptible zone and that, on the contrary, in the adjacent coastal sectors where no coastal planning exists, there are illegal constructions due to the absence of land-use planning (evidence 9). It says that within the Plan's application area, all activity or development is prohibited and they have an absolute protection zone and the respective adjacent restricted zone, something that does not happen with the rest of the planned area. It argues that the protection zone (Z PRO) does not include the mangroves, as the Attorney General's Office erroneously stated in its report, because said zone begins from the mangrove boundary demarcated with the boundary markers by the IGN; therefore, far from being unprotected, as the plaintiffs erroneously argue, the mangroves, estuaries, and streams are duly safeguarded by the mentioned Plan. It affirms that the adjacent protection zone represents 41% of the restricted zone, currently under concession to Bahía Cocodrilo S. A., which demonstrates that the protection percentage approved by the ICT, the INVU, and the Municipality of Golfito is very high.
Regarding the plaintiffs' fourth argument, it points out that the Municipality, the INVU, and the ICT approved the Regulatory Plan, not a private company. It explains that the first version of the PRPPJ was donated by our company Bahía Cocodrilo S. A., but the final approval by the Municipality of Golfito is a public power that cannot be substituted. It explains that the Plan was approved by the Municipality, by the INVU, and the ICT, and was submitted to public consultation and approved by the Council in the session of January 19, 2004. It emphasizes that the non-binding legal opinion OJ-96-2005 of the Attorney General's Office is subsequent. In relation to said legal opinion, it estimates that it was issued on July 14, 2005, that is, one year and five months after the Plan was published in La Gaceta No. 65 of April 1, 2005. It says that therefore, it is also not possible to retroactively apply OJ-96-2005 against the PRPPJ, but in any case, said opinion was not binding for the Municipality of Golfito because it was addressed to a congressman.
It argues that according to Article 3 of its Organic Law, the opinions issued by the Attorney General's Office are not binding for congressmen, because they are not part of the Public Administration. It indicates that only public acts are binding to adopt a regulatory plan and that the respective powers of the INVU and the ICT to approve coastal regulatory plans arise from the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043 (Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043). It adds that the notion of competence as the power of action is defined by the provisions of Article 59 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It maintains that it is perfectly legal and moral to donate the preliminary studies of a regulatory plan to a municipality. They provide a list of 42 coastal regulatory plans in which the donor of the studies is a private individual, and this is recorded on the ICT's official website.
It alleges that this shows the regularity and normality with which this manner of financing has been accepted by the institutions. Regarding the fifth argument defended by the plaintiffs, it affirms that there was informed citizen participation prior to municipal approval. It points out that the Court has already ruled on this issue, specifically in Recital (Considerando) VI of judgment 264-2012 issued in case file 08-012630-007-CO, indicating that it does not consider the existence of a violation of any fundamental right. The Municipality of Golfito published the Regulatory Plan in La Gaceta, giving the public the opportunity to appear in the process and participate in the approval process: there was a call, hearing, publication, attention to objections and observations, as established in Ley No. 6043 and its Bylaw (Reglamento), in accordance with the Urban Planning Law. It adds that the plaintiffs never filed any objection to said Plan, as provided for in said law.
It concludes that said participation complied with the regulations in force at that date, hence it was not possible for the environmental variable that the plaintiffs intend to have been informed to the citizens beforehand, because this was not legally mandatory at the time of the approval of said Plan in 2004. It requests that the unconstitutionality claim be declared without merit.
Classification Area (Ha) Mangrove 1.76 Wetland 0.91 Lagoon 0.58 Forest 1.64 Lagoon Protection Zone 1.50 Estuary Protection Zone 0.10 Total 6.49 From the report SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, prepared by Engineer Joel García Medina of the National State Patrimony Program, it appears that “in the PRPPJ of the Cantón de Golfito, the area indicated as for private use conflicts with wetland areas of the certification in polygons H3 of 0.22 ha and H4 of 0.48 ha. A proposed ballast road within the zoning plan crosses two mangrove areas (public zone), polygons H1 and H2. A proposed pedestrian path affects wetland polygon H5.” She concludes that, in accordance with the classification of the natural patrimony of the State in the PRPPJ of the canton of Golfito, there are uses that conflict with certification D-0183 of June 20, 2007, areas not subject to municipal concession processes (concesión municipal) in accordance with the provisions of Article 73 of Law No. 6043.
She points out that this Area has not issued any use permit authorizing the activities of Article 18 of the Ley Forestal. She requests that the Municipalidad de Golfito be consulted as to whether it has made modifications to the Zoning Plan to adjust to the certification of the natural patrimony of the State, and if it has not made the modifications to the zoning plan in question, it be ordered to make the necessary adjustments to exclude the areas classified as natural patrimony of the State from the planning. The deponent provides as evidence official communication SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, which in its operative part states [this Sala will use the abbreviations, although they do not appear in the original text]:
“According to the desk study, it can be identified that within the private use area of the PRPPJ of the Cantón de Golfito (private property), conflicts with wetland areas of the certification exist. It can be indicated that within the private use area are wetlands H3 of 0.22 hectares and H4 of 0.48 hectares. Furthermore, it is observed that a ballast road of the zoning plan crosses two mangrove areas, H1 and H2, and a pedestrian path affects wetland H5, this in accordance with the proposal of the zoning plan. In conclusion, the PRPPJ, in the sheet available in the digital archives, conflicts in its land uses with certification D-0183, issued in the City of Golfito on the twentieth day of the month of June of the year two thousand seven, in compliance with the provisions of LF No. 7575 and Opinion C-297-2004 of the Procuraduría General de la República.” She also provides report No. ACOSA-GMRN-071 with the certification of the natural patrimony of the State ACOSA-D-0183 of June 20, 2007, which states:
“3. Identification of Natural Forest Areas. A field verification was carried out for the areas proposed as Z PRO, in which areas of natural forests in natural regeneration processes are identified, covering an area of 1.64 hectares. As observed, some species predominate such as (…). Intermediate canopies are observed, and in some areas, they are in the classification of charrales and tacotales, which serve as buffer areas both for the forest area and to stimulate secondary development of the predominant natural regeneration on the site.” A large part of this vegetation is associated with the mangrove and wetlands such as the lagoon found at the site, so these are plant associations that are intrinsically related. These ecosystems are associated because they not only form part of a buffering vegetative cover but are also associated with the water regime of the site and the very soil that makes up that sector, so the protection and permanence of this vegetation remnant is very important for the wetlands and mangroves of the site; there was no need to carry out sampling because these are areas that are well defined at the site and are well demarcated according to the proposed Plan Regulador. 4.
Location of Mangrove Areas. With respect to this type of ecosystem, it is completely delimited on the map proposed in the plan regulador where it is observed that species of Rhizophora mangle and Avicennia predominate mainly, influenced by tidal salinity; it is altered and affected by the urban growth of the area. At the site, a wetland is identified that does not classify as mangrove but is a coastal lagoon-type wetland that is associated with the mangrove; it is a freshwater site but is affected by the ingress of tides in the area and represents an important habitat for wildlife such as species of white herons, crocodiles, aquatic birds, and populations of crabs and other mollusks of the area, so it is recommended to classify it as a coastal lagoon; it retains water year-round. Based on the geographic information system analysis, we determined that said lagoon has an area of 0.58 hectares and its protection area must likewise be zoned according to Article 33 of the Ley Forestal No. 7575, with a 50-meter horizontal radius, which generates a protection area of 1.50 hectares; this area includes the protection areas that are in the proposed zoning as can be observed in Figure No. 3 of the report. 5.
Location of Wetland Areas. At this point we find two wetland areas that are associated with the mangrove and that are not zoned at the site, so it was necessary to carry out a GPS survey, where they were located and delimited and an area of 0.91 hectares was recorded; this also includes the areas that they had classified as Z PRO where a wetland actually exists. Said areas are wetlands that retain water in the winter and are covered with a vascular plant of the Cyperaceae family and where, in addition, aquatic birds such as whistling ducks and herons were observed at the site. Likewise, there is a large number of crab burrows possibly of the species Ucca spp. The site consists of sandy and peaty soil at the location. 6. Delimitation of the Z PRO. Because the site has two water wetlands such as the Pueblo Viejo estuary, which is identified in the plan regulador zoning with its due Z PRO of 15 meters, however the coastal lagoon, although zoned as a mangrove area, does not have its corresponding protection zone, which was calculated with the Geographic Information System with a 50-meter radius, and both protection zones total an area of 1.60 hectares, all within the ZR area of the ZMT. 7.
Other Field Data. One of the limiting aspects of this plan regulador is its delimitation of the ZR, that is, the 150-meter strip; according to the proposal submitted, this delimitation is not correct because the delineation is done based on the boundary markers of the 50-meter ZP and the boundary markers of the mangrove areas are not taken into account, so according to Article 11 of Ley 6043, which states the following: “The ZP is also, whatever its extent, that occupied by all the mangroves of the continental or insular coastlines and estuaries of the national territory,” so the true delimitation must also be carried out from the boundary markers that delimit the mangrove, so the restricted area, delimited with the GPS information and the analysis of the Information System, is broader and can be observed in Figure # 4, which corresponds to an area of 23.55 hectares, almost entirely encompassing the entire area of the PRPPJ, a situation that must be corrected in this regard.
At the site, several buildings were identified in the public zone, three of them at the Parrot Bay hotel between boundary markers 921-922-923. A house was also observed and located at boundary marker 941, which is in the public zone and is in the name of Brisa de la Bahía S A and is inhabited by Mr. Carlos Luis Villegas García. 8. PNE Zoning. Based on the field inspection, the GPS survey, and the analysis with the geographic information system, we were able to delimit wetlands, forests, and protection zones following the methodology recommended by Resolution SINAC-013-2006, where 6 types of wetland categories, 3 areas with forest cover, and 4 areas under the protection regime of a lagoon and estuary were established. In total, we have 4.89 hectares that are PNE and are located in the maritime-terrestrial zone in the PRPPJ, and their delimitation and classification and cover data can be observed in Figure No. 3 and in Table 1 of this study.
The protection areas of the coastal lagoon and part of the estuary, which encompass an area of 1.60 hectares, were also zoned (sic); these zones must remain under this regime even though they are not administered by MINAE, but must be respected according to Articles 33 and 34 of the Ley Forestal 7575. No Class VII and VIII forest aptitude areas were identified in the PRPPJ. (…). Conclusions. Based on the results obtained, we have determined the following conclusions: 1. The PNE area identified and quantified in the PRPPJ has an extent of 4.89 hectares and corresponds to forest areas, wetlands, lagoons, and mangroves based on Resolution R-SINAC-013-2006. 2. The protection areas that do not classify as PNE, but must be included in the land-use zoning of the Plan Regulador, correspond to an area of 1.60 hectares. 3. There is a problem in the delimitation of the ZR in the PRPPJ, so said area that forms part of the ZMT must be rectified. 4.
At the site, several buildings were identified in the public zone, three of them at the Parrot Bay hotel between boundary markers 921-922-923; a house was also observed and located at boundary marker 941, which is in the public zone and is in the name of Brisa de la Bahía S.A. and is inhabited by Mr. Carlos Luís Villegas García. (…) Certifies: That the attached maps, tables, and digital files, duly identified, correspond to the classification of the PNE lands in the ZMT in accordance with the Proposal of the PRPPJ-Golfito. That according to the report, the following is recommended: First. Proceed with the corresponding certification to the Municipality of Osa and the ICT that in the PRPPJ there are 1.76 hectares in mangrove areas, also that there are 0.91 hectares that correspond solely to wetland areas, that there are 0.58 hectares that represent a coastal lagoon, and that 1.64 hectares of natural and secondary forest areas were identified as indicated in Article 3 of the LF No. 7575, that all these areas form part of the PNE and are duly identified, georeferenced, and quantified in the following table (…) Second. We likewise certify that no Class VII and VIII forest aptitude areas were identified in the plan regulador of Puerto Jiménez.”
C-PU-D-716-2013, which it provides as evidence for a better resolution.
Drafted by Justice Rueda Leal; and,
Considering:
I.On the formal prerequisites for the admissibility of the action. The action of unconstitutionality is a proceeding with certain formalities that must be satisfied so that the Chamber can validly hear the merits of the challenge. In this regard, Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction establishes the prerequisites for the admissibility of an action of unconstitutionality. Firstly, the existence of a prior pending matter to be resolved is required, either in judicial proceedings or in the procedure for exhausting administrative remedies, in which the unconstitutionality has been invoked as a reasonable means to protect the right or interest considered to be harmed. In the second and third paragraphs, the law establishes, on an exceptional basis, prerequisites under which a prior matter is not required, when by the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or it involves the defense of diffuse or collective interests, or when it is filed directly by the Comptroller General of the Republic, the Attorney General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, and the Ombudsperson of the Inhabitants.
However, regarding the need for a prior matter pending resolution in the administrative venue, it is necessary for this to involve the procedure that exhausts the administrative remedies, which, in accordance with Article 126 of the General Law of Public Administration, occurs from the moment ordinary remedies are filed before the superior hierarchical authority of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. In the same vein, this Tribunal has held the following:
"IV.- Furthermore, from the remedy filed -individually, it is reiterated- by Mr. Barquero Ramírez, it is clearly observed that he only requested the "review" and "revocation" of the challenged agreement. He did not concomitantly file the appeal before the respective superior. Given that, pursuant to Article 126 of the General Law of Public Administration, the administrative remedies are exhausted in decentralized entities by their corresponding hierarchical authority; and since filing an appeal in addition to the revocation is optional (Article 347.2 ibidem), it cannot be understood in this case that the intervention of the administrative hierarchical authority was requested, such that a resolution could be issued that would have the consequence of exhausting the remedies. This, in turn, reinforces the conviction that the proceeding alleged as the basis for this action is not suitable for such purpose, which obliges its dismissal ad portas, as is indeed done." (Judgment 2005-16829 at 9:17 a.m. on December 2, 2005).
Also, there are other formalities that must be fulfilled, namely, the explicit determination of the challenged regulations, duly grounded, with specific citation of the constitutional norms and principles considered infringed, the authentication by a lawyer of the brief filing the action, the accreditation of conditions for legal standing (powers of attorney and certifications), as well as a literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the norms was invoked in the underlying matter; all of which are requirements that, if not provided by the petitioners, may be subject to a request for compliance by the Presidency of the Chamber.
II.Legal standing and admissibility of this action of unconstitutionality. The petitioners challenge the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, and the Zoning Regulation, claiming they do so in defense of a diffuse interest: the protection of the environment guaranteed in Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the second paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction contemplates this exception to the general rules of admissibility of actions, which require the existence of a case pending resolution in judicial or administrative proceedings. Regarding the notion of diffuse interest, in Judgment No. 1993-3750, at 3:00 p.m. on July 30, 1993, this Tribunal indicated the following:
"... Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law -as this Chamber has already stated- merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that, in relation to them, specific people or personalized groups are identified or easily identifiable, whose legal standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that pertain to a community as a whole. These are, therefore, individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, suffer an injury, actual or potential, more or less equal for all, such that it is rightly said that these are equal interests of groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them.
That is, diffuse interests share a dual nature, as they are simultaneously collective -being common to a generality- and individual, allowing them to be claimed in such capacity." According to the case law of this Chamber, diffuse interests exist when the protection of the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public spending, among others, are at stake. In the case before us, the petitioners allege an injury to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, by putting diversity and the natural landscape at risk, and the violation of several environmental principles. In view of the foregoing, it is appropriate to hear the action on the merits.
Now, even though the petitioners are duly vested with legal standing, this does not exempt them from fulfilling the requirements that the filing of a constitutional proceeding must meet. As the Attorney General's Office correctly notes, the managers invoke as injured Article 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution, Article 5 and those following and related to it of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauties of the Countries of America (Law No. 3763), Article 4 and those following and related to it of the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law No. 5980), and Article 4 and those following and related to it of the Convention on Wetlands of International Importance (Law No. 7224). However, they did not provide grounds for the infringement of constitutional Article 7 and 169. Given this, it is not for this Tribunal to supply for that omission by the petitioners and, therefore, no ruling will be made regarding such norms, although the grounds for unconstitutionality indicated, based on the other duly grounded constitutional articles invoked, will still be addressed.
III.The coadjuvancies. Article 83 of the LJC establishes that within 15 days following the first publication of the edict referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in the pending matters as of the date of filing the action, or those with a legitimate interest, may appear to coadjuvate in the allegations that might justify its appropriateness or inappropriateness, or to expand, where appropriate, the grounds of unconstitutionality in relation to the matter that interests them. In this case, by resolution issued at 8:39 a.m. on May 21, 2013, this Chamber accepted the coadjuvancies proposed by the representatives of the Corcovado Chamber of Tourism, the Board of Directors of the Integral Development Association of Puerto Jiménez, and the company Bahía Cocodrilo S.A. In the brief filed at 2:59 p.m. on May 21, 2013, and attached to this case file by severance resolution of this Tribunal No. 2013-7263 at 9:05 a.m. on May 31, 2013, the Auditors of the Integral Development Association of Puerto Jiménez state that the letter sent by the President, the Vice President, and an Assembly Member of said Association was irregular for not having the approval of the Board of Directors, and therefore they request that such action be disregarded.
By virtue of the foregoing and given that in the sub examine, we are facing a discussion where the legal standing for its challenge derives from the existence of diffuse interests as it concerns the right to the environment, it is appropriate to grant the request raised by Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo, and Luz Marina Sibar Sibar as coadjuvants but not in their capacity as representatives of said organization, but only in a personal capacity as parties interested in the resolution of this matter by virtue of the diffuse interest in environmental protection. Having resolved the matters concerning the coadjuvancy requests filed, we proceed to resolve this matter on the merits.
IV.Object of the action. The petitioners challenge the PRPPJ and its respective Zoning Regulation published in La Gaceta of Thursday, April 1, 2004, No. 65, considering it contrary to Article 50 and 89 of the Political Constitution, as well as Article 5 and those following and related to it of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Scenic Beauties of the Countries of America (Law No. 3763); Article 4 and those following and related to it of the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law No. 5980); and Article 4 and those following and related to it of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Law No. 7224). The text of the Regulation of the challenged Plan states as follows:
"PARTIAL REGULATORY PLAN REGULATION FOR PUERTO JIMÉNEZ, GOLFITO-PUNTARENAS The Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez is a synthesis of an entire process of social, economic, environmental, geographic, and environmental investigation and analysis of the area, aimed at proposing a regulated land-use planning (ordenamiento) for the benefit of the local community.
This document has the final approval of the Costa Rican Tourism Institute (ICT), the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), and the Municipality of Golfito, while also fulfilling the Public Hearing requirement in compliance with Article 17 of the Urban Planning Law number 4240.
1.1 Development Criteria The Regulatory Plan is based on the following development criteria:
1.2 Land Uses The land uses are a direct result of the proposed recommended utility of the land in accordance with the exposed development criteria.
1.3 Zoning Regulation This Zoning Regulation contains the experiences and principles of other effective regulatory plans. New concepts are supported in order to regulate the exploitation of the proposed land uses by adapting them to the topography, environmental, biological, cultural aspects, among others.
The Municipality of the canton of Golfito, Puntarenas, hereinafter the Municipality, in exercise of the powers granted by Urban Planning Law No. 4240 and its amendments, and in compliance with the provisions of the Maritime Zone Law No. 6043 and its Regulation, the Organic Environmental Law No. 7554, the Municipal Code No. 7794, and the approval of the Costa Rican Tourism Institute and the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism:
PROMULGATES:
The following Regulation of the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez, for the tourism territorial jurisdiction located between Lambert North coordinates 277.77N-534.42 E, 276.31 N-540.42 E, a sector delimited by landmarks of the National Geographic Institute No. 865 to 975 in consecutive order, which borders a public street and private properties adjacent to the Puerto Jiménez airstrip and the public street that goes toward Platanares.
THE MUNICIPALITY OF GOLFITO NOTIFIES BY THIS MEANS THE COMMUNITY OF THE CANTON OF THE ADOPTION OF THE ZONING REGULATION OF PUERTO JIMÉNEZ, WHICH CONSISTS OF THE FOLLOWING ARTICLES.
Article 1- Objectives of the Regulation.
This Regulation has the following objectives:
Article 2-Definitions:
Article 3-General Norms a) For the purposes of this Regulation, the Partial Coastal Sector of Puerto Jiménez proposes the following zones, according to the following table:
Percentage Proposed Zones Area (Ha) (%) Protection Zone 2.9384 29.58 Commercial Zone 0.2648 2.67 Tourist Accommodation Zone 6.1479 61.89 Basic Services Zone 0.0706 0.71 Road Network 0.5114 5.15 Total 9.9331 100 b) All fences on the parcels resulting from the zoning must conform to the line of the 50 inalienable meters marked by the IGN landmarks.
Article 4-Public Zone (ZP) a) Purposes: To comply with the spirit of Law 6043 and its Regulation, regarding the right of public use of the 50 meters measured from the ordinary high tide. The existing tree cover in the beach berm zone must be maintained to the maximum extent; this is the sector not reached by the influence of ordinary tides; the sands of the berm are prone to removal, so the vegetation that retains it must be maintained.
Article 5-Protection Zone (Z PRO).
Article 6- Commercial Zone (ZC).
. Lot frontage 10 m minimum, 30 m maximum . Minimum setback 3 m side and 5 rear, 7 m front . Maximum building coverage (cobertura) 70% of the lot . Lot size 600 m² minimum, 1000 m² maximum . Maximum height 2 floors or 7 m. Mezzanines are not permitted . In addition to commercial use, single-family housing for the owner will be permitted.
. Parking within the lot or property.
. Technical buildings must be designed with earthquake-resistant materials and construction systems as established by the Seismic and Foundations Code of Costa Rica.
. The technical specifications for foundations indicated in the soil study incorporated in this Regulation must be respected.
Article 7-Low-Density Tourist Accommodation Zone (ZAT BD) a) Purpose: Intended for the installation of low-density tourism plants, linked to complementary activities of lodging and food services for national and foreign tourists; in addition, it will allow recreation and leisure for visitors. Tourism projects must incorporate the forestry component, respecting the existing vegetation to the maximum extent.
ü Maximum lot area 15 000 m² ü Setbacks side 3 m, front 7, rear 10 m - Green area minimum 35 % - Recreational area 10 % - Commercial equipment area 0.5 % - Internal roads 15% - Width of internal roads 7 m - Maximum building coverage (cobertura) 30% - Maximum height 2 floors or 7 m. Mezzanines are not permitted - Minimum lot area 2000 m - Maximum density 60 persons per Ha.
Article 8-Basic Services Zone (ZSB) a) Purpose: Intended to provide basic services to visitors who do not stay overnight in the area.
ü Maximum height 1 floor ü Maximum building coverage (cobertura) 60 % ü Minimum building coverage, green zones 20 % ü Setbacks 3 m side and rear, 5 m front ü Maximum roof height 3.5 m ü In case of buildings with thatched roofs 10 m g) Concessions: In accordance with the provisions of the Maritime Zone Law No. 6043.
Article 9-General Norms ü Landfill works are not permitted.
ü Drainages in fill zones near the beach are not permitted. ü Stormwater drainage must be directed to green zones. ü Stormwater discharge (channeled or piped) onto the beach is prohibited. ü Access of motorized vehicles to the beach is prohibited. ü The extraction of materials from the Maritime Zone is not permitted. ü The accumulation and storage of construction or excavation materials in the Public Zone is not permitted. ü Parcels or lots bordering the estuary or mangroves must present the alignment granted by the Urban Planning Directorate (INVU) before starting construction. ü Individual and collective black water systems must present the design and infiltration tests for their approval. ü For the construction of wells in designated areas, a justifying study and its corresponding approval must be presented. For constructions, the interested party must present a development project for the concession area, within a period no longer than 10 months after its request is approved by the ICT.
The development project must present the following:
ü Name and address of the concessionaire (natural or legal person). ü Project name (typology indicated by the ICT). ü Name, signature, and code registered with the CFIA. ü Brief written in the Spanish language. ü Cadastral plan of the area to be developed. ü Property location plan (boundaries, alignments, restrictions). ü Contour map every 0.50 meters, indicating pedestrian and vehicular accesses. ü Site design plan at 1:100 scale. ü Longitudinal and transversal sections of the project. ü Estimated budget for the works. ü Form of financing. ü Potable water supply system and wastewater and solid waste disposal system. ü Descriptive report of the project indicating: execution timelines, potential market, quality of the facilities, administration of personnel to be employed, rates to charge, services for charge. ü Environmental Impact Study (SETENA). ü Certification of potable water availability, in accordance with the requirements of the Development Department of the ICT.
1.4 Road Network Regulation Article 10.-The restrictions of a natural type or tree cover, natural drainages, lead to limited development regarding road communications.
. Existing street of 7 meters which is maintained with the same right-of-way, as indicated in the Road Network plan.
. Sidewalk, Curb and gutter: 1.65 m . Roadway: 3.70 m . Pedestrian footpath of 6 meters:
. Ditch and green area: 1.50 m both sides . Roadway: 3.00 m Proposed 14-meter Road: the main access entering from the main highway to the Basic Services Zone, near boundary marker No. 947, runs parallel to the estuary.
. Sidewalk and ditch: 3.50 m both sides . Roadway: 7.00 m Contains a map that can be consulted in La Gaceta No. 65 of April 1, 2004, page 33.” The plaintiffs allege that the publication of the PRPPJ infringes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, by putting diversity and the natural landscape at risk. They add that several environmental principles are also violated, such as the rational exploitation of land, informed citizen participation, precautionary, non-regression in environmental matters, objectivization, and lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest. They point out that these principles impose on individuals, municipalities, and the State the obligation, among other things, to carry out prior environmental studies before issuing regulations aimed at spatially ordering a territory, especially when there is biodiversity that may be affected.
They invoke various rulings of this Chamber (rulings Nos. 233-1993, 5399-1993, 1886-1995, 4587-1997, 6322-2003) to argue that the protection of a healthy and ecologically balanced environment should not yield to considerations of an economic nature or to companies with private interests. Specifically, they indicate that there are five reasons why this action should be granted. FIRST. The approval and publication of the Plan occurred without the environmental variable having been assessed. SECOND: Since the Plan was approved and published without integrating the environmental variable, Article 89 was violated in relation to the principles of objectivization of environmental protection and the precautionary principle, which could lead to damage to the landscape and the different ecosystems of the area. THIRD: The Plan has indeterminate criteria such as proposing the protection of 28.58%, and these criteria lack reasonableness and scientific justification, resulting in the deprotection of the mangrove swamp.
FOURTH: The private company, for commercial purposes, prepared the PRPPJ to build its dock or marina. FIFTH: There was never any informed citizen participation prior to municipal approval. From the foregoing, it follows that the plaintiffs challenge the Plan and its respective Regulations for substantive and procedural reasons; in this regard, this Chamber will proceed to analyze the arguments in the order they were presented solely by the plaintiffs.
This clarification is made because the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), when providing the hearing granted by this Court in accordance with Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), introduced an aspect related to the administration of the State's natural heritage that was not alleged by the plaintiffs, nor was it the subject of this action, according to the publication of the respective edicts. Therefore, this Court will not rule on this matter, since it is improper for new arguments to be incorporated through this channel by an organ whose function, in what concerns this matter, is to advise this Court and whose pronouncement must be limited solely to the points alleged by the plaintiffs.
V.First argument: The PRPPJ was approved without the environmental variable. The plaintiffs affirm that the challenged regulations lacked, from their issuance, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), as this Court ordered in rulings numbers 2002-1220 and 2003-6322, even though SETENA had not yet issued the regulations at that time, as they consider that such omission violates the principle of objectivization and non-regression in environmental matters. They also state that such an analysis should not be confused with the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) that each infrastructure project authorized in the maritime-terrestrial zone must have.
Without attempting on the part of this Court to conduct a legality analysis of the questioned point, it is indeed pertinent to mention the regulatory framework of that time, in order to determine whether, for the adoption of the Regulatory Plan in question, this particular point was addressed.
As the plaintiffs correctly indicate, this Court, in ruling No. 2002-1220, established that the autonomy of the municipalities was not harmed by the requirement that, prior to the approval of a regulatory plan, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) be required:
“VI.- …The Chamber considers that (…) every urban development regulatory plan must have, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective provided by Article 50 of the Constitution, so that the land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm…”.
Quite the contrary, it established that such a requirement is in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution and the State's duty to protect the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment:
"Article 50 of the Constitution is a direct source of the right of 'every person' to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Powers, in the protection of the environment, conceptualized in the broadest possible sense, in the application of the protective norm. This Chamber has repeatedly indicated that the development of fundamental rights and public freedoms is reserved to law; it is for this reason that in this field, the regulatory power that the Political Constitution itself reserves to the Executive Branch is unimaginable without the existence of a law. It was already noted that the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) establishes in Article 17, as a development of what is provided in Article 50 of the Constitution, the obligation to have an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) to carry out activities or projects that by their nature may alter or contaminate the environment.
As the Attorney General's Office correctly points out in its report, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is conceived by the legislator as a technical procedure that allows for the control of a possible environmental alteration with the consequent impact on ecosystems. Without a doubt, it is a technical matter whose detailed regulation escapes the logic of the legislative procedure and can, as a thesis of principle and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch. The Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) clearly states that '... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) created in this law ...', which allows us to affirm, in a correct reading, that no human activity that may alter or contaminate the environment can dispense with the aforementioned environmental impact study (estudio de impacto ambiental).
The formula that the Executive Branch has devised so that it can be established, 'prima facie', whether the human activity undertaken may alter or destroy the environment, has been the presentation of the form called 'Preliminary Environmental Assessment' (Evaluación Ambiental Preliminar). It is not, then, as the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to indicate the projects that must carry out the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), since by provision of the Political Constitution itself (art. 50) and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), as a general principle, all human activity modifying the environment 'will require' the aforementioned study. It is then the condition of the project or work that will determine, in each case, whether or not the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is required and not the establishment of arbitrary conditions by regulatory means.
The regulation must only establish the way in which the project conditions will be known, and that is what will determine the appropriateness or inappropriateness of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental). This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, conceptualized in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, so that in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban planning matters and other topics dealt with by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, since this runs the risk of deconstitutionalizing the guarantee of a state response in defense of the environment. Thus, the mechanism used by the Executive Decree determining 'a priori' activities or works that are exempt from the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), in attention to the size of the work, the existence of regulatory plans, the number of people in the operation or activity, the number of rooms, the project qualification (social interest), or land use, evidences an excess in the exercise of regulatory power that exceeds the referral to Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) and that empties the right of the inhabitants to have the Public Powers exercise direct environmental control –not by delegation to environmental regencies (regencias)– in the application of protective legislation.
This is not to say that the Executive Branch cannot, by regulation, determine, based on precise technical studies, that a certain activity or project does not require environmental impact studies (estudios de impacto ambiental); but this assumes that such a definition is duly motivated and justified. It should be remembered that in the case of exempting a higher-ranking control (constitutional), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be reviewable by the judge, whether through ordinary legal channels or constitutional review. But to the general regime conceived by the Derived Constituent, a generalized exception that has no other motivation or basis than the very existence of the norm that so declares it is inadmissible." (ruling No. 2002-1220, reiterated in ruling No. 2003-6322) Indeed, in development of such principles, the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 4, 1996, provides in Article 17:
“Article 17.-Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental). Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) created in this law. Its prior approval, by that agency, will be an indispensable requirement to initiate the activities, works, and projects. The laws and regulations will indicate which activities, works, or projects will require the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).” In accordance with the referral made by this norm regarding which activities, works, or projects will require the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), SETENA was compelled to regulate by Executive Decree the matters related to this subject. Precisely one of the Decrees issued in this regard, which established which projects had to be subject to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), was the subject of a pronouncement by this Court in ruling No. 2012-2002, since said regulations excluded certain projects from such assessment, without technical support:
“Thus, the mechanism used by the Executive Decree determining 'a priori' activities or works that are exempt from the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), in attention to the size of the work, to the existence of regulatory plans, to the number of people in the operation or activity, to the number of rooms, the project qualification (social interest) or land use, evidences an excess in the exercise of regulatory power that exceeds the referral to Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) and that empties the right of the inhabitants to have the Public Powers exercise direct environmental control –not by delegation to environmental regencies (regencias)– in the application of protective legislation. This is not to say that the Executive Branch cannot, by regulation, determine, based on precise technical studies, that a certain activity or project does not require environmental impact studies (estudios de impacto ambiental); but this assumes that such a definition is duly motivated and justified.
It should be remembered that in the case of exempting a higher-ranking control (constitutional), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be reviewable by the judge, whether through ordinary legal channels or constitutional review. But to the general regime conceived by the Derived Constituent, a generalized exception that has no other motivation or basis than the very existence of the norm that so declares it is inadmissible.” Therefore, on that occasion, Articles 19 and 20 of the Regulation of Procedures of the National Environmental Technical Secretariat, SETENA, Executive Decree 26.228-MINAE, and by connectedness Article 20 of Executive Decree 25.705-MINAE, were annulled. This brought as a consequence that it was from the entry into force of the EIA Regulation, Executive Decree No. 31.849 of May 24, 2004, that Article 67 –in force at that time– established the obligation to subject regulatory plans and any other land-use planning instrument to a Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica):
“Article 67.—Integration of the environmental variable into Regulatory Plans. The Regulatory Plans established by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and by the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítima Terrestre), or those other official land-use planning plans or programs, as a way of planning the development of human activities potentially impacting the environment, must comply with the requirement of integrating the variable of environmental impact, which will be subject to an environmental viability process by SETENA, prior to its approval by the respective authorities.
SETENA, through its EIA Manual, will establish the terms of reference, instruments, and procedures so that said environmental variable is integrated into the regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those that are under development or will be developed in the future, as well as to those already approved, which still do not have environmental viability." Likewise, that Decree provided in Article 66:
"Article 66.—Procedures and instruments of the SEA. SETENA, via the EIA Manual, will establish the basic guidelines and procedures for the development and gradual implementation of a Strategic Environmental Assessment system in the country as part of its responsibility as the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) authority conferred in the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente)." However, this task was not carried out until February 20, 2006, when SETENA, by Executive Decree 32.967-MINAE, issued the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process-Part III.
The foregoing is relevant for the purposes of this study, since the plaintiffs consider that prior to adopting the challenged Regulatory Plan and its Regulations, the environmental assessment in question should have been completed. However, the challenged regulations were adopted by the Municipal Council of Golfito, in session No. 8 of February 16, 2004, and published in the Official Gazette La Gaceta No. 65, on April 1, 2004. So the issuance of this Plan occurred within the period in which, although the Chamber warned SETENA of the duty and necessity of incorporating the environmental assessment into territorial planning plans, the truth is that at the time of issuance of the PRPPJ, the regulations for municipalities to execute this task had not been implemented, as set forth above. This situation has been assessed by this Court in cases similar to the one sub examine, as occurred with the Regulatory Plan of Escazú:
“IV.- Regarding the violation of Article 50 of the Political Constitution. It also follows from the record that the Regulatory Plan of Escazú was approved by the Municipal Council of Escazú in extraordinary session number 59, held on December seventeen, two thousand four, Agreement AC-396-04, which was published on February of two thousand five in the Official Gazette La Gaceta and subsequently an errata sheet was published, which was communicated by the same official means on Thursday, March seventeen, in La Gaceta number 54… In this context, in the judgment of this Constitutional Court, there is no merit to grant this appeal regarding the Municipality of Escazú, concerning this point, not only because the omission that is noted is due to reasons beyond its control but also because, as the respondent authority alleges, the Regulatory Plan of that canton can be reviewed a posteriori by SETENA, as it must do in the case of all regulatory plans in force before the promulgation of the Regulation of June twenty-eight, two thousand four.
Furthermore, the annulment of the approved Regulatory Plan, as the appellant intends, would in no way represent greater protection of the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution, since, as the respondent Mayor alleges '…the urban growth of the canton had been very rapid and there was no uniform regulation adapted to its reality, which means that the environmental damage being caused to the canton and the general community of Escazú was more serious without the existence of the Plan than with its promulgation.' The normative content of any regulatory plan in such important aspects as construction, road systems, subdivision (fraccionamiento), and zoning is also kept in mind, in whose regulation a gap would remain that, far from benefiting the residents of the canton of Escazú, could cause them harm in the event that the recently published Regulatory Plan were annulled.
However, as ordered in the operative part of this resolution, immediately after SETENA publishes the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process, the Municipality of Escazú must submit the Regulatory Plan subject to this amparo to the environmental viability process, so that without delay it makes the adjustments that SETENA determines.”(Ruling No. 2005-9765 of 3:37 p.m. on July 27, 2005.)
Precedent also applied to the case of the Urban Regulatory Plan of Pérez Zeledón, in ruling No. 2006-11562, of 3:30 p.m. on August 9, 2006, in which this Court reiterated the following:
“V.- Conclusion. In the present action, the transcribed resolution is entirely pertinent to the case, because although it is true that the Urban Regulatory Plan of Pérez Zeledón does not have the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), in the terms referred to above, the truth is that its declaration of unconstitutionality would cause a deprotection of the environment, insofar as it would imply leaving that area without territorial planning. The omission of having an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) does not configure, by itself, an injury to the right to a healthy and ecologically balanced environment, as the plaintiff assumes. Admitting the mentioned argument would imply presuming that every Urban Regulatory Plan damages the environment, unless the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) excludes such a presumption; the coherence of the aforementioned argument is logically inconsistent, therefore the unconstitutionality proposed is unfounded. The jurisprudential precedents that have been mentioned do not support the thesis expressed by the plaintiff either, so it is appropriate to dismiss the unconstitutionality action filed.”(Emphasis is ours).
Thus, this Court has considered that in the delay incurred by SETENA in regulating the respective procedures, no responsibility could be attributed to the municipalities, and even less, pretend that they not fulfill one of their most relevant duties, which is to order the territory in order to seek the protection of the interests of the health, safety, comfort, and well-being of their community. Likewise, in the preparation and planning of said Plan, the authorities had to and must comply with other studies and verify compliance with current regulations. On the other hand, they have the obligation to subsequently integrate the environmental variable into the Plan in question. A process which, according to what the representative of the Municipality of Golfito indicated, was initiated in 2006, in collaboration with the Sustainable Urban Development Research Program (ProDUS) of the University of Costa Rica.
However, it was interrupted by a communication from the University received at the Municipality on January 23, 2013, in which it stated it did not have the resources to continue with the preparation of the Cantonal Regulatory Plan of Golfito and the environmental fragility indices. Consequently, the Municipal Council, by agreement 22 of ordinary session 03-2013 at 4:15 p.m. on January 23, 2013, ordered to seek resources from JUDESUR, so that the INVU and the ICT could continue with said process, although the truth is that the inclusion of such variable is still pending. This situation highlights the current need to urge the competent authorities to continue the process and finalize said process according to the law, but not the declaration of unconstitutionality of the regulations in question and even less, the annulment thereof requested by the plaintiffs, because as this Court has indicated in similar situations, this would entail greater harm to the community due to the absence of territorial planning, which far from being consistent with the right enshrined in Article 50 of the Constitution, could injure it even more.
The plaintiffs should take into account that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit, but rather the impacts of the projects must be evaluated beforehand by SETENA. Consequently, it is appropriate to dismiss the action regarding this point, while without failing to warn the respondent authority that it must continue with the process of preparing and integrating the respective environmental fragility indices.
VI.Second and Third argument: The violation of Article 89 of the Constitution and the protection of the mangrove swamps. According to the promoters, since the PRPPJ was approved and published without integrating the environmental variable, the principles of objectivization of environmental protection and the precautionary principle were violated, which could entail damage to the landscape, the different ecosystems of the area, and the mangrove swamps. They point out that, therefore, the different land areas are neither clear nor justified (for example, the percentage established for the protection zone at 29.58% of the area); furthermore, it is inadmissible for the regulatory provision to indicate that one of the development criteria is "not to incur proposals that imply high costs for the Municipality of Golfito and for the concessionaires." Regarding this matter, it must be reiterated that the omission of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) of the Plan in the sub examine is not attributable to the Municipality, because the procedures through which its compliance would be verified had not been established by SETENA at that time.
On the other hand, it is emphasized that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit for a particular project, since in any case, the condition of each of them and their impact on the environment must be previously assessed by SETENA and have the pertinent studies.
Without a doubt, mangrove swamps are of such importance that their protection derives not only from Article 50 of the Constitution, but also from international norms, whose content has been adopted in our legal system and regarding which this Court has pronounced, in the following sense:
"V.- On the protection of wetlands. This Chamber has referred to the relevance of these ecosystems and their protection, in rulings 2001-12817 of 10:28 a.m. on December 14, 2001, and 2007-6246 of 7:30 p.m. on May 8, 2007, among others, pointing out that wetlands are considered the most productive ecosystems in the world. In Costa Rica, Article 40 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) has defined them as: 'Ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salty, including marine extensions up to the posterior limit of phanerogams or reefs, or in their absence, up to six meters deep at low tide.' On the importance of these ecosystems, in resolution No. 2009-014288 of 3:19 p.m. on September 09, 2009, this Court stated:
'The importance of wetlands is not only in terms of biodiversity and those that develop on an ecological scale, but because they provide support functions and essential products for human communities in the developing and industrialized world.
According to doctrine and scientific studies, the term wetlands encompasses a wide variety of ecosystems, with very different characteristics; they can be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flood forests; or into saltwater, freshwater, or artificial wetlands. Each is formed by a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among these components and within each of them allow the wetland to perform functions, such as flood control and storm protection, and generate products, such as wildlife, fisheries, and forest resources, purify water, and stabilize the coastline. Not all characteristics are present in every wetland; few perform all functions in the same way.
Furthermore, they present very valuable attributes such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these functions, products, and attributes of the ecosystems that makes wetlands important for society. By storing precipitation and uniformly releasing runoff, wetlands can diminish the destructive onslaught of floods and rivers, so the conservation of natural deposits can prevent the construction of dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while at the same time with plant roots, they hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and property damage. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which can avoid the need to build water treatment systems.
On the other hand, many sustain the life of dense populations of fish, livestock, or wildlife, which feed on their nutrient-rich waters or substrate, or graze on their lush grasslands. The hydrological, nutrient, and matter cycles, and the energy flows of wetlands, can stabilize local climatic conditions, particularly rainfall and temperatures, which influences both agricultural activities and those based on natural resources, as well as the stability of natural ecosystems and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as the direct exploitation of forest resources that generate a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark, among timber products, to resins and medicines, which are 'secondary' non-timber forest products. They are even important as a genetic reserve for certain plant species -such as rice.-' Several international instruments, among which the Convention on Wetlands or Ramsar Convention stands out, signed by our country according to Law No. 7224 on April 9, 1991, and published in La Gaceta on May 8 of that same year, deal with their protection.
In the Ramsar Convention, a wetland is defined as: 'Areas of marsh, fen, peatland or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish or salt, including areas of marine water the depth of which at low tide does not exceed six meters.' The Convention proclaims the duty of States to protect -not only for their own interests, but for international interests- these ecosystems, so countries have the obligation to develop national policies aimed at the conservation of these environments in their land-use policies. Among the obligations acquired by signatory countries, which are of a diverse nature, is the designation of at least one wetland of international importance to be included in the List of Ramsar Sites, whose selection must be based on its international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view, so it is a commitment referring to the protection of specific sites (Article 2).
Furthermore, obligations are acquired that are not related to specific sites, such as preparing and applying their management plans in a way that favors the rational use of wetlands in their territory (Article 3). They are also obligated to promote the conservation of wetland areas and waterfowl by creating natural reserves in wetlands, whether or not they are included in the List (Article 4). Finally, the signatory countries must coordinate their policies and regulations relating to the conservation of wetlands, their flora, and their fauna (Article 5). Thus, the parties establish a system for the protection of wetland areas, first through a list of wetlands of international importance (Ramsar sites), and second, by striving for the rational use of all wetlands in their territory. Likewise, the “Guidelines for the Application of the Rational Use Concept of the Convention,” adopted by Recommendation 4.10, state that “the provisions on rational use apply to all wetlands and the systems that support them within the territory of a Contracting Party, both those included in the List and all others.” According to the Secretariat of the Ramsar Convention, the National Wetlands Policy should have the following objective: “To avoid new losses of existing wetlands and encourage the rehabilitation of the country’s wetlands while maintaining their integrity, conserving their genetic diversity, and ensuring that their enjoyment and economic use are sustainable.” And it should “cover all types of wetlands.” It is clear, then, that according to the Ramsar Convention, every ecosystem that meets the characteristics of a wetland must be used rationally and sustainably under the terms defined by the Convention and the Conference of the Parties.
(see judgment No. 2013-7934 of 9:05 a.m. on June 14, 2013) In our country, these are areas that form part of our natural heritage of the State and belong to the public zone. The law on the Zona Marítimo Terrestre, regarding mangroves, provides:
"Article 11.- The public zone also includes, whatever its extension, the area occupied by all mangroves of the continental and insular coastlines and estuaries of the national territory." The municipalities administer the zona marítimo terrestre, which includes both the public zone and the restricted zone. Nevertheless, mangroves are excluded from that administration even if they are located in those areas, since they fall under the jurisdiction of MINAE, according to the Ley Forestal:
"Article 13.- Constitution and administration The natural heritage of the State shall consist of the forests and forest lands of the national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.
The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Office of the Attorney General of the Republic, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.
Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forest suitability, with funds from donations or the public treasury, obtained in the name of the State, must transfer them to the name of the State." "Article 18.- Authorization of activities In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law." Thus, the Regulation of the Law on the Zona Marítimo Terrestre, in Article 4, and Article 2, subsection 23) of the Regulation of the Wildlife Conservation Law, state:
"Article 4.- According to decree No. 7210-A of July 19, 1977, the mangroves or salt forests existing on the continental or insular coastlines and estuaries of the national territory, and which form part of the public zone in the zona marítimo terrestre, constitute a Forest Reserve and are subject to the Ley Forestal and all provisions of that decree. Starting from the vegetation line at the edge of the estuaries and the limit of the mangroves or salt forests when they extend more than 50 meters from the ordinary high tide line, the restricted zone begins." "23) MANGROVE: Ecosystem dominated by groups of pantropical plant species typically arboreal, shrubby, and associated vegetation, which have morphological, physiological, and reproductive adaptations that allow them to colonize areas subject to tidal exchange. The general landscape is dominated by the presence of forests of different mangrove species, estuaries, and channels.
Salinity concentrations vary according to the climatic season and the contribution of continental waters, with salt concentration values ranging from very low to very high." In this way, the Natural Heritage of the State is a legal asset, defined and individualized in our legal system, whose lands that comprise it according to environmental legislation do not need a declaration of protected wildlife area to be subject to protection by the Administration, since their own nature defines their guardianship. The limited use thereof is clearly provided for in the law and its regulations; and their uses are basically intended for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the Ministry of Environment and Energy, not by the municipality (see Article 18 of the cited Ley Forestal).
The PRPPJ challenged in Article 5 provides:
"Article 5.—Protection Zone (Z PRO).
Regarding the percentage of the protection zone area claimed by the plaintiffs, as reported by the Municipal President, that 29.58% of area for absolute protection of mangroves, estuary, streams, and rivers does not include the area of the estuary, stream, or river being protected itself, so the protected area is larger. Likewise, it is reiterated, the determination of the areas in question was the result of the limits established by the National Geographic Institute at that time. It must be taken into account that such Institute is the one that performs the official publications of the demarcation, based on which the Cadastre approves all plans. To this effect, numerals 16 and 17 of the Ley Forestal, 13 of the Regulation of the Ley Forestal, and 63 of the Regulation of the Law on the Zona Marítimo Terrestre state:
"Article 63.- The National Geographic Institute must publish a notice in the Official Gazette for each portion of the zona marítimo terrestre in which it has demarcated the public zone.
The General Directorate of Cadastre shall not register any plan that does not bear the approval of the National Geographic Institute regarding the delimitation of the public zone." In the same vein, the INVU and the ICT reviewed the regulation in question, proposed the changes they deemed appropriate, and approved them, stating that they were in accordance with the demarcated areas. As was accredited before this Tribunal, in official letter PU-C-D-011-2003 of January 8, 2003, issued by the INVU, this Plan respected the stream protection area, presented land use, modified the road network, mainly in its main access, respected the mangrove protection area, among others, and for this purpose the certification of the National Geographic Institute was attached, certifying the boundary markers and their location (see official letter attached to the case file). Therefore, it is not valid to state that, at the date of issuance of the challenged Plan, what was adopted by the Municipality of Golfito, the INVU, and the ICT lacked technical criteria or the verification that the legal system in force—at that time—implied, since, as stated in the preceding recital, the omission of the environmental assessment (evaluación ambiental) claimed by the plaintiffs cannot be attributed to the municipality because the necessary regulations for implementation did not exist at that moment. Consequently, the points alleged by the plaintiffs in this regard are dismissed.
Now, official letter ACOSA-D-183-2007, issued by the Osa Conservation Area (Área de Conservación de Osa) on July 20, 2007, was brought to the record as evidence, certifying the area of the natural heritage of the State identified in the Regulatory Plan under study, which, while recognizing that said area has not been subject to concession by the Municipality of Golfito, does warn of the following conclusions:
"1. The area of natural heritage of the State identified and quantified in the Regulatory Plan of Puerto Jiménez has an extension of 4.89 hectares and corresponds to forest areas, wetlands, lagoons, and mangroves based on resolution R-SINAC-013-2006.
2. The protection areas that do not classify as natural heritage of the State but must be included in the Use Zoning of the Regulatory Plan correspond to an area of 1.60 hectares.
3. There is a problem in the delimitation of the restricted zone in the regulatory plan of Puerto Jiménez, so that area that forms part of the zona marítimo terrestre must be rectified.
4. At the site, several buildings were identified in the public zone, three of them at the Parrot Bay hotel between boundary markers 921-922-923; also, a house was observed and located at boundary marker 941 that is in the public zone and is in the name of Brisa de la Bahía S.A. and is inhabited by Mr. Carlos Luís Villegas García (…)" In accordance with this, it issued the following recommendations:
"First: Proceed with the corresponding certification to the Municipality of Osa and the Costa Rican Tourism Institute that in the Regulatory Plan of Puerto Jiménez there are 1.76 ha in mangrove areas, 0.91 ha in wetland areas, 0.58 ha in a coastal lagoon, and 1.64 ha in forest areas.
Second: Proceed to certify that in the Regulatory Plan of Puerto Jiménez there are no class VII and VIII forest suitability areas according to the Land Use Capability Methodology of Costa Rica.
Third: Notify the Municipality of Golfito and the National Geographic Institute about the demarcation of the restricted zone and make the corresponding correction to the limit proposed in this regulatory plan." Likewise, in official letter SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, prepared by Engineer Joel García Medina of the National Heritage of the State Program, it is stated that according to the office study, it can be identified within the private use area of the Partial Regulatory Plan of Puerto Jiménez of the canton of Golfito that the area indicated as private use conflicts with wetland areas of the certification in polygons H3 of 0.22 ha and H4 of 0.48 ha. Also, a ballast road proposed within the regulatory plan crosses two mangrove areas (public zone) polygons H1 and H2, a proposed pedestrian crossing affects wetland polygon H5, and concludes that according to the digital files, the Plan conflicts in its land uses with certification ACOSA D-0183 of June 20, 2007.
Note that the first official letter ACOSA-D-0183 of June 20, 2007, indicates that the certification of boundary markers issued by the National Geographic Institute at that time was erroneous, and now, in official letter SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, prepared by the National Heritage of the State Program, from the same MINAE, points out that official letter ACOSA-D-0183 of June 20, 2007, is also erroneous.
The foregoing allows this Tribunal to reach 2 conclusions:
1—The three technical assessments differ in their results and reach different conclusions, so this Tribunal could not give greater credit to one or another; furthermore, they were issued in different annual periods and the geomorphology conditions of the zone could have varied, or the techniques used to reach those conclusions could have an influence. On the other hand, during the hearing held on November 6 last year, the representative of the National Geographic Institute was clear in pointing out that currently the natural heritage of the State has not been accurately delimited and that, although they are working on it, they require budget and years to clarify the updating study. As such, this jurisdiction is not the competent body called to resolve the veracity and technicality of such reports; rather, that pertains to the respective legality channel. Therefore, from the constitutional perspective, no omission can be imputed to the authorities that approved the Regulatory Plan in question, having acted in accordance with the legal system in force at that time and with the information available.
2—Now, once it is evidenced by the public authorities that inconsistencies of this nature exist, they cannot be left unaddressed. This implies, in attention to the precautionary and coordination principles of public bodies, that for the sake of environmental protection, MINAE, the National Geographic Institute, and the Municipality of Golfito were called upon to verify the information in question since 2007, as inconsistencies are noted, and if necessary, proceed to rectify the measurements immediately and with that, the territorial planning under study. It is unacceptable that from 2007 to date, such a situation has not been resolved, to the point that currently there are three criteria that "apparently" differ, and we point out that it is "apparently" because, as was indicated, the results obtained must be assessed with standard scientific methodologies and technological means, since ACOSA's own report warns of having had the following technical limitations to conduct said study:
"a- Updated orthophoto material was not available to provide a better delimitation of the areas of the natural heritage of the State.
b- Likewise, the topographic survey of the project, topographic plans, or digital material for better data processing could not be obtained, as they generate georeferencing problems and issues with the location and delimitation of the areas of the natural heritage of the State." From the foregoing, this Tribunal confirms that, in effect, as indicated by the Municipal Council of Golfito, it is not in its hands to unilaterally correct the boundaries of the natural heritage of the State; rather, it is a task that first falls to MINAE and the National Geographic Institute, in accordance with the provisions of the Ley Forestal, the Law on the Zona Marítimo Terrestre, and their respective regulations. Thus, once this situation is defined, and only if necessary, it is up to the Municipality to verify whether it is appropriate to rectify the challenged regulation or not, as provided in Article 17 of the Urban Planning Law.
Now, preventively and for the sake of safeguarding the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, this Tribunal requested a report from the Municipality of Golfito regarding these points. The President of the Municipal Council indicated that, even though the Regulatory Plan in question has not been modified, the decision made was not to grant any concession in the areas demarcated by the Conservation Area and that, additionally, the private property area adjacent to the sector of the restricted zone, to which the Engineer alludes, is not part of this partial Plan. Also, regarding the other points noted in the report rendered in 2013, it was reported that the ballast road that within the regulatory plan crosses polygons H1 and H2 is an existing road predating the preparation of the Plan, as is the pedestrian crossing in polygon H5, which serves the purposes indicated by the Organic Environmental Law and the Ley Forestal, and was expressly noted by the ICT and the INVU at the time of its approval.
In summary, the controversy of opinions described, on one hand, did not exist at the time of approval of the PRPPJ, and, on the other, the determination of which is the most accurate criterion must first be specified in a venue other than the constitutional one, given the degree of technical-scientific complexity of the matter. However, it is no less true that such a confusing situation deserves to be addressed by the competent administrative and judicial authorities, in order to clarify whether rectifications must be made and to proceed accordingly.
In relation to the criterion questioned by the plaintiffs, provided in Article 1.1 titled Development Criteria which establishes: "The Regulatory Plan is based on the following development criteria: (…) b) Not to incur proposals that involve high costs for the Municipality of Golfito and the concessionaires"; this Chamber confirms that it is not the norm, per se, that implies harm to a fundamental right, but rather, eventually, its application to a specific case. Nevertheless, the existence of an improper application of this clause could only validly be reviewed in a concrete factual situation and be elucidated in the contentious-administrative venue. Thus, although the criterion and, particularly, the wording used could suggest the inducement of abuse, it is not in itself unconstitutional, because it does not necessarily produce, by its very enactment, harm to a constitutional right, nor can it be classified as necessarily injurious to the rights contained in international treaties duly incorporated into the legal system. It should not be lost sight of that, in any case, there is current legislation such as the Internal Control Law and the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service—among others—that compel the public official to establish the respective controls and adjust their actions to the duty of probity:
"Article 3.- Duty of probity.
The public official shall be obligated to guide their management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall manifest fundamentally by identifying and attending to priority collective needs in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions they adopt in fulfillment of their duties conform to impartiality and to the objectives proper to the institution in which they serve; and, finally, by administering public resources with adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily. (Law No. 8422, of October 6, 2004) Now, the verification of compliance with such control is proper to the authorities and bodies that the legal system provides for that purpose, but not to the constitutional jurisdiction. Thus, in the terms indicated above, this Tribunal does not find the constitutional defects alleged by the plaintiffs.
VII.Fourth claim: The private company, for commercial purposes, prepared the challenged Plan to build its dock or marina. The plaintiffs point out that in the minutes of the Council of Golfito of January 19, 2004, chapter 6, article 12, of ordinary session 2, it was expressly clear that the company Bahía Cocodrilo S.A. paid for the preparation of the PRPPJ. In that session, some council members reported that this plan pursued private interests: first a dock and later a marina. They warn that a pier, a dock, and even more so a marina, are infrastructures that can lead to contamination and destruction of marine life, the mangrove, the natural landscape, and the rural landscape. Therefore, they consider it vital that this action be upheld, since a regulatory plan with such projects in mind must incorporate a very detailed scientific environmental analysis that assesses the impact of these infrastructures. They consider the fact that the private company prepared and paid for the regulation in question, and may benefit from it for the development of its tourism projects, without having a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by SETENA, as jurisprudence requires, to be grounds for unconstitutionality.
This Chamber verifies that this claim entails arguments of various kinds that the plaintiffs present together. First, it should be noted that the petitioners refer to the impacts caused by the infrastructure of the dock and marina concessioned to the company by the Municipality. However, these points do not correspond to the subject of this action, since what is challenged here is the Regulatory Plan and, in any case, the verification of what is alleged in that sense is not properly cognizable in this venue. Second, the assertion that said company is benefiting from a plan that was prepared and approved without the environmental variable required by jurisprudence is an aspect directly related to the first claim already examined in detail. The time has come, then, to refer to what appears to be the core of this fourth claim: the fact that the private company promoted and financed the project that culminated in the regulation in question, and might benefit from it for the development of its tourism projects.
In its report, the Attorney General's Office warns of the unconstitutionality indicated, invoking for that purpose legal opinion OJ-96-2005, which states that territorial planning—whose basic instrument is territorial planning—is the exercise of a public function, and therefore municipalities—and for this case, the ICT and the INVU—cannot approve regulatory plans whose preparation has been managed and financed by private legal entities, since they would be renouncing the exercise of a public power granted by law. It adds that municipalities may agree with other public entities for the preparation of regulatory plans and that even in the case that such entity receives a donation from a private legal entity for these purposes, this donation must not compromise the preparation of the respective regulatory plan, as indicated in opinion C-70-2009. It states that the management and financing of the preparation of a regulatory plan, aside from being illegal, is unconstitutional, because municipalities are obliged to protect and safeguard the environment in the exercise of their powers and competencies. The exercise of this power regarding a public domain asset such as the zona marítimo terrestre also has conservationist purposes, and thus is a way of exercising the state duty of protection and safeguarding of the environment.
In light of what was provided by the plaintiffs, the Municipal President, and the coadjuvant company, this Tribunal holds it as sufficiently demonstrated that the latter took charge, through the contracting of other companies, of the technical studies that concluded with the preparation of the plan approved by the Municipality, the INVU, and the ICT. It was also held as demonstrated that, in effect, concessions have subsequently been granted to said company in the planned territory.
Now, from the plaintiffs' own claim, it emerges that they are not questioning the competence of the Municipality to approve the plan prepared, paid for, and proposed by private entities that benefit from such planning; nor whether private entities are constitutionally empowered to prepare, pay for, and propose a regulatory plan. What they argue is that because they paid for that preparation and because that plan benefited them, the Plan must be understood as unconstitutional.
In this regard, some clarifications must be made. This Tribunal notes the existence of some norms that could have been interpreted at some point as enabling municipalities to request or receive collaboration from other public or private entities regarding territorial planning. One could cite Article 31 of the Law on the Zona Marítimo Terrestre:
"Article 31.- All plans for urban or tourism developments affecting the zona marítimo terrestre must be approved by the National Institute of Housing and Urbanism and the Costa Rican Tourism Institute, as well as by other official bodies having competence to intervene to that effect, in accordance with the law.
Only Costa Rican natural or legal persons who may hold concessions may intervene in tourism developments in the zona marítimo terrestre or with access to it. Likewise, foreign entities may intervene provided they are tourism enterprises, whose development capital belongs more than fifty percent to Costa Ricans." The Regulation of that Law, in Article 62, provides:
"Article 62.- Concessions may not be granted on lots where the public zone is not demarcated. To this effect, each municipality shall demarcate the public zone along the coastline of its jurisdiction and especially in those areas of the zona marítimo terrestre where the construction of works or buildings is contemplated, and must contract the necessary studies for this purpose with the National Geographic Institute, which shall demarcate in accordance with the provisions of Article 2 of this regulation, except on coastlines with very dynamic coastal formation processes, where the public zone shall be demarcated according to the delimitations established by the National Geographic Institute in accordance with the studies it conducts in each case.
To cover the cost of the demarcation, municipalities may charge concessionaires whose lots border the public zone a fee per linear meter of frontage, which shall be calculated by dividing the cost of the demarcation by the number of linear meters covered by it.
Those with an interest in contracting the demarcation of the public zone must request authorization from the respective municipality; once obtained, they may contract it with the aforementioned Institute and the cost shall be borne by the interested parties." The Urban Planning Law, in Article 61, states:
"Article 61.- The municipality may contract the preparation of certain planning studies or projects with the Institute or specialized private firms." Without intending to conduct a study on the legality of the actions, which exceeds the competence of this Tribunal, what is evident is that all the pronouncements of the Office of the Attorney General of the Republic regarding the interpretation of the norms on this particular topic and of the Office of the Comptroller General of the Republic were issued after the issuance of this Regulatory Plan. In fact, in official letter C-PU-D-716-2013, issued by the INVU and provided to the Chamber, that Directorate indicated that it had been ordered from June 7, 2006, to date, not to approve Coastal Regulatory Plans that had been prepared or financed by private companies, in compliance with legal opinion OJ-96-2005 of the Office of the Attorney General of the Republic, opinion C-234-2007 and NC-091-2010 of that same body, as well as official letter DFOE-SM-105-2007 of the Office of the Comptroller General of the Republic.
Documents which, without a doubt, are currently binding; however, as is clearly evidenced, they were issued after the adoption by the Municipality of Golfito of this Regulatory Plan—February 16, 2004. Thus, it is not for this Tribunal to determine whether the actions of the Municipality of Golfito, the INVU, or the ICT in the interpretation of such provisions were correct or not, as this involves an examination of legality that falls within the ordinary jurisdiction. The truth is that the express and manifest prohibition regarding the contribution that private individuals may make and the form in which it could be accepted, for the purposes of preparing studies or proposals for territorial planning, were issued after the challenged regulation, and therefore a constitutional defect cannot be attributed retroactively in that sense.
The plaintiffs argue that the unconstitutionality arises from the benefit received by private individuals, without it being clear what these have been or demonstrating the direct harm to "the local interests and services in each canton." On the other hand, it is also untrue that the approval of this Regulatory Plan automatically meant the approval of the dock and marina projects in question, since for such purposes there even exists a special law, the “Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos” published on February 6, 1998, which regulates the concession in this regard and requires, as a prerequisite, the environmental assessment of the projects' impacts, which were reviewed by SETENA and verified by CIMAT, not by this Municipality. Thus, the direct relationship alleged by the plaintiffs cannot be attributed either.
Consequently, determining whether the approval of a plan drafted, funded, and proposed by private individuals benefits them to the detriment of the common good—of "local interests and services in each canton"—is a matter that can only be determined by examining the plan in the specific case, which is not subject to review via an acción de inconstitucionalidad and which, due to the evidence required to be produced in this regard, could only be subject to review in the ordinary legality jurisdiction. For the foregoing reasons, this fourth allegation by the plaintiffs, being limited to stating that the Plan is unconstitutional because it benefited the company that drafted, funded, and proposed the Plan, is insufficient to grant this action.
VIII.Fifth Allegation: There was never any informed citizen participation prior to municipal approval. The plaintiffs state that although a public hearing was held, the populace that came to find out about this plan was never informed about its environmental variable (variable ambiental), since neither the institutions nor the Municipality of Golfito presented the project to SETENA. We reiterate again that the omission alleged by the plaintiffs cannot be attributed to the challenged regulation, if at that time the regulation they demand had not been issued. In due course, the Municipal Council submitted the Regulatory Plan project to public consultation, in accordance with the provisions of Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968. This being the case, the Municipality of Golfito could not be required to hold a hearing that included the environmental variable if, at that time, SETENA had not implemented the necessary procedures for its inclusion.
Now, as previously indicated, the Municipality is now obliged to incorporate indices of environmental fragility (índices de fragilidad ambiental) and for this, SETENA must assess them and comply with the respective procedures, so at that time the right of citizen participation pertaining to the Regulatory Plan with the environmental variable in question must be made effective, but this does not imply, given such context, that the challenged regulation is unconstitutional.
IX.Conclusion: Regarding the allegations presented by the plaintiffs, following the order of each one, this Chamber concludes as follows: FIRST: there is no merit to grant the action, because at the time of the approval of the PRPPJ, neither the Regulation nor the Environmental Impact Assessment Manual governing Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente existed. SECOND: there is no merit to declare a violation of Article 89 of the Constitution, since the required expert criteria (criterios técnicos) for the time when the regulation in question was issued were available and the demarcated areas were established based on them. THIRD: The wording of Article 1.1, subsection b) of the PRPPJ Regulation is not unconstitutional in itself. FOURTH: The plaintiffs argue that the mere concession of the marina and other infrastructure to the company that participated in the drafting of the Regulatory Plan is harmful, but they present no evidentiary support whatsoever.
Likewise, it must be noted that adding to this allegation the damages that would result from such infrastructure would entail changing the object of this action, which, as stated, refers exclusively to the PRPPJ and its regulation. FIFTH: In light of what was stated regarding the first allegation, the omission alleged by the plaintiffs cannot be attributed to the challenged regulation, if at that time the regulation they demand had not been issued. This does not prevent, however, that when the incorporation of the environmental variable into the Regulatory Plan takes place, the corresponding hearing be held and citizen participation be guaranteed for that purpose.
Por tanto:
By majority vote, the action is denied. Magistrate Jinesta issues a separate note and orders that within a period of 3 months, counted from the notification of this judgment, the State, MINAE, and their competent bodies proceed to definitively and certainly delimit the areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). If there is overlap in said zones, they must use all means permitted by the legal system to recover said lands promptly and effectively. Magistrate Rueda concurs with the dismissal of the action but dissents (salva el voto) regarding the scope of the operative part, on the grounds that: 1) he considers that the Municipality of Golfito should be ordered to incorporate the environmental variable into the Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez, in accordance with Article 67 of the "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental", approved by Decreto Ejecutivo No. 31.849 of May 24, 2004, amended by Decreto Ejecutivo No. 34.688 of February 25, 2008, and the "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Part III", approved by Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE of February 20, 2006; and 2) he deems that MINAE and the Instituto Geográfico Nacional should be ordered to proceed, within a maximum period of 4 years from the notification of this judgment, to carry out the required procedures to accurately demarcate the boundaries of the State's natural heritage and, should any rectification result, the Municipality of Golfito shall modify the Regulatory Plan accordingly; in the interim of such verification and applying the precautionary principle (principio precautorio), the Municipality of Golfito shall maintain the agreement applied up to now, of not granting concessions in the differentiable areas identified by the Área de Conservación de Osa.
Magistrates Armijo Sancho and Cruz Castro dissent (salvan el voto) and grant the action, and annul the Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, deeming it contrary to the rights protected in Articles 7, 50, 89, and 169 of the Constitución Política, as well as Article 5 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauty of the Countries of America (Ley No. 3763), Article 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980), and Article 4 of the Convention on Wetlands of International Importance (Ley No. 7224). Magistrates Castillo Víquez and Cruz Castro issue separate notes.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
prl / azunigag NOTE OF MAGISTRATE JINESTA LOBO I certainly agree with the arguments for denying the acción de inconstitucionalidad. However, as was ordered in Voto No. 3480-2003, in which I concurred with my vote, given the uncertainty regarding the certain and effective delimitation of the State's Natural Heritage (e.g., mangroves, wetlands, rivers, streams, etc.), it is necessary to issue an order to the State and its competent bodies to prevent its impairment and irregular reduction. Therefore, in all cases of doubt or subject to questioning, I order that within a period of 3 months counted from the notification of this judgment, the State, MINAE, and their competent bodies proceed to definitively and certainly delimit the areas of the State's Natural Heritage. If there is overlap in said zones, they must use all means permitted by the legal system to recover said lands promptly and effectively.
Ernesto Jinesta L.
Magistrate Rueda concurs with the dismissal of the action but dissents (salva el voto) regarding the scope of the operative part, on the grounds that: 1) he considers that the Municipality of Golfito should be ordered to incorporate the environmental variable into the Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez, in accordance with Article 67 of the "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental", approved by Decreto Ejecutivo No. 31.849 of May 24, 2004, amended by Decreto Ejecutivo No. 34.688 of February 25, 2008, and the "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Part III", approved by Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE of February 20, 2006; and 2) he deems that MINAE and the Instituto Geográfico Nacional should be ordered to proceed, within a maximum period of 4 years from the notification of this judgment, to carry out the required procedures to accurately demarcate the boundaries of the State's natural heritage and, should any rectification result, the Municipality of Golfito shall modify the Regulatory Plan accordingly; in the interim of such verification and applying the precautionary principle, the Municipality of Golfito shall maintain the agreement applied up to now, of not granting concessions in the differentiable areas identified by the Área de Conservación de Osa.
The undersigned notes that, even though the action must be dismissed in accordance with the considerations set forth in the judgment, since what was done conformed to the law within the normative context in force when the challenged Plan was approved, the truth is that there are 2 current situations that were evidenced and that, in attention to the precautionary principle and environmental protection, could not be ignored and warranted that this Court issue two particular precepts:
1- The Chamber is called upon to safeguard the principle of legal certainty and to do so without detriment to the provisions of Article 50 of the Constitution. Therefore, even though SETENA's Regulation had not been issued when the Plan in question was approved, the subsequent obligation does underlie to incorporate into the land-use planning (ordenamiento territorial) the environmental variable provided for in Article 67 of the Environmental Impact Assessment Regulation and the respective Manual. For this reason, I consider it was proper to order the Municipality of Golfito to incorporate the environmental variable and submit the Regulatory Plan in question to SETENA to finally verify the respective assessment accordingly.
2- Likewise, during the public hearing held on November 6, 2014, and in their reports, the public authorities revealed inconsistencies regarding the delimitation of the State's natural heritage that could not be ignored. Thus, although in 2004 there was information certified by the Instituto Geográfico Nacional regarding the delimitation of the mangroves, and therefore it cannot be alleged that the land-use planning adopted was based on openly arbitrary criteria, the truth is that it was proven in the case file, through two technical reports from MINAE prepared in 2007 and 2013, which even contradict each other, that inconsistencies exist in the georeferenced measurements by IGN. Such a situation, as indicated in the judgment, did not imply the unconstitutionality of the challenged regulation, since its drafting was based on the official criteria existing in 2004, but it did warrant, from my point of view, ordering MINAE and IGN to investigate and verify the inconsistencies subsequently noted, and should a rectification be in order, ordering the Municipality of Golfito to adjust its regulations accordingly, as this Court ordered in a similar sense in judgment No. 2003-3480, when resolving the acción de inconstitucionalidad filed against the Plan Regulador Costero Turístico Playa Platanares:
"It is clear that the precautionary principle obliges the State to adopt all necessary measures not only to sanction harm to environmental assets, but also to prevent such damages from occurring. However, when imposing a certain limitation, this Chamber cannot rely on uncertain data such as those contained in the case file, which, through the performance of the corresponding investigations, could easily demonstrate that the alleged overlap does not exist in this case. Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but rather in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment. In the present case, it is clear that we are faced with the first scenario, that is, there is no certainty regarding the existence of the overlap between the Regulatory Plan and the Wildlife Refuge.
The contrary would be the case if there were certainty regarding the fact, but doubt regarding its danger to the environment. Thus, the Chamber must deny the present acción de inconstitucionalidad, given that effective harm or an imminent risk of violation of the norms contained in Articles 21, 50, and 89 of the Constitución Política is not proven. However, the Ministerio de Ambiente y Energía must be ordered to immediately conduct the field test that will allow it to determine with full certainty whether the alleged overlap indeed occurs, in order to then immediately take all measures permitted by the legal system to recover the strip of land alleged to be invaded.
VIII.Conclusion. Based on the arguments contained in the preceding paragraphs, this Chamber has reached the conclusion that the Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adopted by agreement of the Consejo Municipal of Golfito in an ordinary session held on March thirteenth, nineteen ninety-nine, and published in the Diario Oficial La Gaceta number 74, of April nineteenth, nineteen ninety-nine, is not unconstitutional for the reasons invoked by the plaintiff, so in accordance with the provisions of Article 87 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the appropriate course is to deny the present acción de inconstitucionalidad in all its respects. This resolution is handed down without prejudice to the conclusions that may be reached by the authorities of the Ministerio de Ambiente y Energía, upon conducting topographic studies using a theodolite or any other suitable method, if they determine with certainty or with a sufficient degree of probability that the overlap between the Regulatory Plan of the Coastal Zone of Playa Platanares and the Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares Categoría Mixta indeed occurs in the present case.
To this end, the Minister of Ambiente y Energía is ordered to conduct, within a maximum period of three months from the notification of this judgment, the topographic studies required to determine with certainty whether the alleged overlap actually occurs in this case. Should an invasion of the protected area have occurred, he must employ all means permitted by the legal system to recover said lands promptly and effectively."
Furthermore, it should have been ordered that in the interim of such confirmation and applying the precautionary principle, the Municipality of Golfito had to maintain the agreement, applied up to now, of not granting concessions in the differentiable areas identified by the Área de Conservación de Osa.
Paul Rueda L.
Dissenting Vote (Voto Salvado) of Magistrates Armijo Sancho and Cruz Castro.
With the utmost respect for the members of the Constitutional Court, the undersigned Magistrates proceed to consider that this action must be granted, and therefore, it is appropriate to annul the Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, deeming it contrary to the rights protected in Articles 7, 50, 89, and 169 of the Constitución Política, as well as Article 5 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauty of the Countries of America (Ley No. 3763), Article 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980), and Article 4 of the Convention on Wetlands of International Importance (Ley No. 7224), for the reasons explained below.
As is evident from the case file, the acción de inconstitucionalidad is filed against the Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas and the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación). Essentially, three arguments of unconstitutionality regarding form are adduced (drafting by a private company, FOURTH argument; lack of popular consultation, FIFTH argument; and exclusion of the environmental variable, FIRST argument) and two arguments of unconstitutionality on the merits (violation of the precautionary principle, SECOND argument; indeterminate criteria, THIRD argument). We believe that the unconstitutionality in this case lies mainly in the drafting of the Regulatory Plan by a private company and in the non-consideration of the environmental variable.
I-Regarding the drafting of the Plan by a private company Regarding this aspect, the question is not, as stated in the majority vote, to verify whether the approved Plan benefits or harms the private company that drafted the plan, but rather to determine whether Local Governments can validly delegate to a private entity the management and/or financing of the drafting of coastal regulatory plans (planes reguladores costeros). In this sense, having been proven in the case file that the Concejo Municipal of Golfito proceeded to "approve the Plan Regulador Parcial del Sector Costero de Puerto Jiménez, Golfito, promoted by Bahía Cocodrilo S.A" (agreement taken in Article twelve, Chapter six, of ordinary session number 3, held at 3:30 p.m. on January 19, 2004), we share the criterion outlined by the Procuraduría General de la República in its report. Since land-use planning (ordenamiento territorial) is the exercise of a public function, municipalities cannot approve regulatory plans whose drafting has been managed and financed by private-law entities, as this would mean renouncing the exercise of a public power granted by law (Article 28, Ley Orgánica del Ambiente –LOA– and 15 of the LPU). Thus, the management and financing of the drafting of a regulatory plan by a private entity are unconstitutional.
Furthermore, the municipal power to plan the territory and determine land use has significant effects regarding the environment, especially when dealing with planning on public domain property (bien demanial) such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Therefore, the management and financing of the drafting of coastal regulatory plans by private-law entities, as the Procuraduría rightly outlines, entails declining the partial exercise of a public function that impacts the environment, as is the case with land-use planning. This implies not only an unconstitutional delegation of public functions but also a failure to comply with the duty of guardianship and environmental protection that Article 50 assigns to the State.
Given the legal nature of a regulatory plan (according to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, a regulatory plan is a set of plans, maps, and regulations to define development policy, land uses, roads, public services, community facilities, and others), its drafting and approval is clearly a power given to the Municipalities, who CANNOT (in the same sense that this Chamber established in votes No. 9792-98 and No. 7965-99) delegate said power (powers and duties) to a third party. Especially in this case, where, as stated, one is facing the obligation to protect public domain property.
The fact that the Municipality ratified the plan made by the private company does not cure the process. Municipalities cannot approve or adopt regulatory plans whose drafting has been managed, contracted, or financed by private-law entities.
II- Regarding the exclusion of the environmental variable The fact that this Regulatory Plan was approved without taking the environmental variable into consideration constitutes a clear and evident infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, in the terms proclaimed in Article 50 of the Constitution, as well as the principles of rational land exploitation, informed citizen participation, precautionary principle (precautorio), non-regression in environmental matters, and lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest, which from no point of view can be overlooked by this Constitutional Court. It is clear that said regulation contradicts and forgets the scope of the criterion upheld by this Constitutional Court in decisions Nos. 233-1993, 5399,1993, 1886,1995, 4587-1997, and 6322-2003, all of which predate the publication of the challenged instrument. In our judgment, the defect noted on this occasion is not subject to any validation, as is intended in the operative part of this judgment, by requiring the Municipality of Golfito to incorporate the environmental variable into the Regulatory Plan.
In this regard, we consider that the proper course is to annul this instrument and issue a new one in accordance with the principles and guidelines developed by this Constitutional Court in its jurisprudence, which are set aside on this occasion. In any case, it is necessary to mention that the decisions of this Constitutional Court are binding erga omnes and have full efficacy in themselves, without the need for the necessary regulation to give effect to a provision of the Chamber to be subsequently issued. But the fact that said regulation was drafted by private companies in order to achieve, according to the plaintiffs, the operation of a marina or dock is even more evident. Said defect, which was also noted by the Procuraduría General de la República in its opinion, in the terms indicated supra, makes the aforementioned Regulatory Plan unconstitutional, bearing in mind that due to the magnitude of the environmental principles involved, the regulation of a canton's territory can only be drafted and developed by the Municipal Corporations within the framework of the powers arising from Article 169 of the Constitution, that is, the defense of local interests and services, which also includes the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. For the foregoing, we dissent (salvamos el voto) and grant the action.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado SEPARATE NOTE OF MAGISTRATE CASTILLO VÍQUEZ I cast my vote and deny the present action, but I add the reasons that I will proceed to explain immediately. A grievance is raised concerning the fact that a private company financed and drafted the project that culminated in the PRPPJ; however, as has been demonstrated in the case file, its approval was carried out by the competent entities (the municipality, INVU, and ICT), so we are not in the presence of the exercise of urban planning power in the hands of a private entity and, consequently, the institutional guarantee (garantía institucional) has not been harmed. As is well known, under the concept of the institutional guarantee[1] a set of activities is encompassed that, given their nature, cannot be managed through organizational forms of private law, meaning they cannot leave the public sphere. In the sphere proper to Public Administration, what has been called the constitutional reserve of the Administration—in a broad sense reserved to the Executive Branch and other Public Administrations with constitutional competences, as is the case of municipal corporations—is composed of political direction activities, police activities, and promotional activities.
These activities, which are sovereign public functions, must necessarily be carried out by an Administration, as regulated by the Constitution, that is, with the features of its institutional guarantee. There is an identification between the Administration's reserve and the prohibition of formal privatization—recourse to private law. It is the material object of the reserve that justifies the constitutional uniqueness of the Public Administration. There is no freedom of choice of form or legal regime to carry out these activities belonging to the Public Administration reserve. Fleeing to private law by these Administrations exercising sovereign public functions or their exercise by private individuals is unconstitutional, since, in this latter case, it harms a constitutional guarantee, as well as the principle of the non-delegability of public powers (principio de la indelegabilidad de las potestades públicas), especially since, in this case, sovereign public functions are involved.
The case is different for public service activity and logistical or supply activity, which are not typically administrative—they are not within the Public Administration reserve—and do not necessarily have to be exercised by Administrations in accordance with their institutional guarantee. The Administration can choose between the administrative law regime and the private law regime. In contrast, the Administration's free market activity must be developed preferably under a private law regime in order to safeguard competition, although this option presents a series of dilemmas regarding the guarantee of certain fundamental rights and controls over public funds, under the principle that establishes: "where public funds go, control must follow," although, truth be told, in our context private law has regulated the activity of a series of entities whose main purpose is industrial, commercial, or financial, but their organization is regulated by public law, having adopted the organizational forms of this law—autonomous institution (institución autónoma), semi-autonomous institution, state public entity (ente público estatal), and non-state public entity (ente público no estatal).
On this point, the doctrine is correct when it states: "Constitutional bodies, and in general, the other branches of the State, cannot resort to private law for the fulfillment of their own and exclusive functions, but they may do so to develop some auxiliary or instrumental functions. As in the Administration reserve, it is the exclusive competences that mark the sphere of obligatory use of public law by the constitutional body." (TRONCOSO REIGADA, Antonio, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1997, pages 458 and 459).
Having established the foregoing, the grievance raised by the plaintiffs has no constitutional basis, although it could have a legal and even ethical foundation. Hence, in these cases, where private entities have drafted and financed the Coastal Regulatory Plan project that is finally approved by the Public Administrations—there are 42 cases as reported on the ICT page—it is required that these, and especially the oversight bodies, exercise a more intense and permanent control, even ex officio, with the aim of establishing that the approval of those plans did not harm (nor harm) general interests for the sake of benefiting private interests; a practice that was fortunately prohibited based on the pronouncements of the Procuraduría and Contraloría General de la República.
In another line of thought, I consider it fundamental to reaffirm the fact that mangroves are not subject to being concessioned, not only because the regulation so provides but because, as is well known, they belong to the ZP and the PNE, in accordance with Constitutional Law (values, principles, and norms), the international instruments that guarantee and protect, for the benefit of humanity, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the legislation in force.
Fernando Castillo V.
Note of Magistrate Cruz Castro:
I consider it very serious that a regulatory plan is financed and drafted with private funds, with the aggravating factor that they have a direct interest in the content of said plan. The Procuraduría addresses this issue very well when it states that the drafting of the regulatory plan that affects territorial planning (planificación territorial) is the exercise of a public function that did not permit ICT and INVU to approve said regulatory plans, as it cannot be managed or financed by private-law entities, since this would involve renouncing the exercise of a public power granted by law: Article 28 of the LOA and 15 of the LPU.
Not even in the case of a donation from a private-law subject can such donation condition the preparation of the respective regulatory plan (plan regulador). A similar opinion is expressed by the Contraloría General de la República in its opinion C-70-2009. It is truly very serious that the definition of a matter of public interest is controlled by a private party, a situation that compromises the public purpose. It may well be stated that the management and financing of the preparation of a regulatory plan, apart from being illegal, is unconstitutional, because it contravenes Article 50 of the Constitution, a provision that, in addition to guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right, establishes the State’s duty to safeguard it. Thus, that article enshrines as a constitutional principle the State’s duty to protect and safeguard the environment.
Municipal entities, as territorially decentralized public administration, are bound by that principle and therefore are obligated to protect and safeguard the environment in the exercise of their powers and competencies. Obviously, one of those powers is that of planning the territory and determining land use (uso del suelo). It is a power that, due to its implications, has a significant impact on the environment and on balanced and healthy development. That is why an Environmental Impact Assessment (Estudio de Impacto Ambiental) is required for the preparation of one of its main instruments: regulatory plans. The exercise of this power with respect to a public-domain asset (bien demanial) such as the ZMT, which, as this Chamber has indicated in its jurisprudence, also has conservationist purposes, is a way of exercising the State’s duty of protection and safeguarding of the environment (judgment No. 2408-2007 of February 21, 2007).
I consider that the management and financing of coastal regulatory plans by private-law subjects entails declining the partial exercise of a public function that affects the environment, as is the case with land-use planning (ordenamiento del territorio). In this way, the safeguarding and protection of the environment that Article 50 of the Constitution assigns to the State and to all public authorities is breached. In accordance with the arguments presented, as a private initiative, I bring these facts to the attention of the Fiscal General, facts that refer to the approval of a regulatory plan prepared and financed with private funds, because I consider that the state authorities that approved it in this manner may have incurred a breach of duties or a crime of prevarication (prevaricato), since they not only contradict legal and constitutional provisions, as cited, but also contradict criteria of the Procuraduría General de la República and the Contraloría General de la República.
I consider these to be very serious facts for public goods as important as the environment and the exercise of public powers, and for this reason, I am sending a copy of this ruling and the attached documents to the Ministerio Público, so that the prosecutorial body may investigate and determine whether in this case a crime may have existed to the detriment of the duties of the public function.
Fernando Cruz C.
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Acción de inconstitucionalidad promovida por Manuel Ramón Ramírez Umaña, cédula 2-335-746, en su condición de representante de Friends of the Osa S. A.; Bernardo José Aguilar González, cédula 1-566-270, en su condición de representante de la Fundación Geotrópica; Laura Robleto Villalobos, cédula 6-343-627; Héctor González Pacheco, cédula 1-599-966 y Jorge Lobo Segura, cédula 1-526-636; para que se declare inconstitucional el PLAN REGULADOR DE PUERTO JMÉNEZ, GOLFITO-PUNTARENAS, por estimarlo contrario a los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como del artículo 5 de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y del artículo 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Intervino también en el proceso la Procuraduría General de la República.
Resultando:
Clasificación Área (Ha) Manglar 1.76 Humedal 0.91 Laguna 0.58 Bosque 1.64 Zona de Protección de Laguna 1.50 Zona de Protección de Estero 0.10 Total 6,49 Del informe SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, elaborado por el Ing. Joel García Medina, del Programa de Patrimonio Nacional del Estado se desprende, que “en el PRPPJ del Cantón de Golfito el área indicada como de uso privado se contrapone con áreas de humedal de la certificación en los polígonos H3 de 0,22 has y H4 de 0,48 has. Una vía de lastre propuesta dentro del plan regulador atraviesa dos áreas de manglar (zona pública) polígonos H1 y H2. Un paso peatonal propuesto afecta humedal polígono H5”. Concluye que de conformidad con la clasificación del patrimonio natural del Estado en el PRPPJ del cantón de Golfito existen usos que se contraponen a la certificación D-0183 del 20 de junio del 2007, áreas no sujetas a concesión municipal de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley N° 6043.
Señala que esta Área no ha emitido ningún permiso de uso autorizando las actividades del artículo 18 de la Ley Forestal. Solicita que se consulte a la Municipalidad de Golfito si ha realizado las modificaciones al Plan Regulador, a fin de ajustarse a la certificación del patrimonio natural del Estado y en caso de que no hubiese realizado las modificaciones al plan regulador de marras, se le ordene realizar los ajustes necesarios para que se excluyan de la planificación las áreas clasificadas como patrimonio natural del Estado. La informante, aporta como prueba el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, que en lo conducente dice [esta Sala utilizará las abreviaturas, aunque en el texto original no aparezcan]:
“De acuerdo con el estudio de gabinete se puede identificar que dentro del área de uso privado del PRPPJ del Cantón de Golfito (propiedad privada), se contrapone con áreas de Humedal de la certificación, se puede indicar que dentro del área de usos privado se encuentra los humedales H3 de 22 hectáreas y el H4 de 0,48 hectáreas. Por otra parte, se observa que una vía de lastre del plan regulador atraviesa dos áreas de manglar el H1 y el H2, además un paso peatonal afecta el humedal H5, esto de acuerdo con la propuesta del plan regulador. En conclusión el PRPPJ en la lámina que se tiene en los archivos digitales se contrapone en sus usos de suelo a la certificación D-0183 dado en la Ciudad de Golfito a los veinte días del mes de junio del año dos mil siete, en acatamiento a lo dispuesto por la LF N° 7575 y al Dictamen C-297-2004 de la Procuraduría General de la República”.
También aporta el informe No. ACOSA-GMRN-071 con la certificación del patrimonio natural del Estado ACOSA-D-0183 del 20 de junio de 2007, que señala:
“3. Identificación de Áreas de Bosque Natural. Se realizó la verificación de campo de las áreas propuestas como Z PRO en las cuáles se identifican como áreas de bosque naturales en procesos de regeneración natural, los cuales tiene un área de 1.64 hectáreas. Según lo observado, predominan algunas especies como (…). Se observan doseles intermedios y en algunas áreas se encuentran en clasificación de charrales y tacotales que son áreas de amortiguamiento, tanto para el área de bosque como para estimular un desarrollo secundario a la regeneración natural predominante en el sitio. Gran parte de esta vegetación está asociada al manglar y a los humedales como la laguna encontrada en el sitio, por lo cual son asociaciones vegetales que están intrínsecamente relacionadas. Estos ecosistemas que se encuentran asociados debido a que no solo forman parte de una cobertura vegetativa de amortiguamiento sino están asociado al régimen hídrico del sitio y del mismo suelo que se compone en ese sector, por lo que la protección y permanencia de esa remanencia de vegetación es muy importante para los humedales y manglares del sitio, no hubo necesidad de realizar muestreo debido a que son áreas que están bien definidas en el sitio y está bien demarcadas según el Plan regulador propuesto. 4.
Ubicación de Áreas de Manglar. Con respecto a este tipo de ecosistema, se encuentra totalmente delimitado en el mapa propuesto en el plan regulador donde se observa que predominan especies de rizophora mangle y avicenia principalmente, influido por la salinidad de la marea, se encuentra alterado y afectado por el crecimiento urbano de la zona. En el sitio se identifica un humedal que no clasifica como manglar sino es un humedal tipo laguna costera que está asociada al manglar, es un sitio de agua dulce pero es afectado por el ingreso de mareas en el lugar y representa un hábitat importante a la vida silvestre como especies de garzas blancas, cocodrilos, aves acuáticas, y poblaciones de cangrejos y otros moluscos de la zona, por lo que se recomienda clasificarlo como laguna costera, permanece todo el año con agua. Con base al análisis del sistema de información geográfico, determinamos que dicha laguna tiene un área de 0.58 hectáreas y igualmente debe zonificarse su área de protección según lo indicado el artículo 33 de la Ley Forestal No. 7575, con 50 metros de radio en forma horizontal y que esto genera un área de protección de 1.50 hectáreas, esta área incluye las áreas de protección que están en la zonificación propuesta según puede observarse en la figura No 3 del informe. 5.
Localización de Áreas de Humedales. En este punto nos encontramos dos áreas de humedales que están asociadas al manglar y que no están zonificadas en el sitio, por lo que correspondió hacer el levantamiento de GPS, donde las cuáles se ubicaron y se delimitaron y se registraron un área de 0.91 hectáreas, esto incluye también las áreas que ellos habían clasificado como Z PRO donde realmente existe un humedal. Dichas áreas son humedales que mantienen agua en el invierno y que están cubiertas de una planta vascular de la familia ciperáceas y que, además, se observó aves acuáticas como piches y garzas en el sitio. Igualmente existen gran cantidad de nidos de cangrejos posiblemente de la especie ucca spp. El sitio se compone de un suelo arenoso y turberoso en el sitio. 6. Delimitación de las Z PRO. Debido a que el sitio tiene dos humedales hídricos como el estero pueblo viejo que está identificado en la zonificación del plan regulador con su debida Z PRO de 15 metros, no obstante la laguna costera, aunque está zonificada como área de mangle no tiene su zona de protección correspondiente de la cuál fue calculada con el Sistema de Información Geográfico con un radio de 50 metros y que ambas zonas de protección suman un área de 1.60 hectáreas, todo dentro del área de la ZR de la ZMT. 7.
Otros Datos de Campo. Uno de los aspectos limitantes de este plan regulador es su delimitación de la ZR o sea la franja de los 150 metros, según en la propuesta presentada está delimitación no es correcta ya que se hace el delineamiento con base a los mojones de la ZP de los 50 metros y no se toman en cuenta, los mojones de las áreas de manglar por lo que según lo indicado en el artículo 11 de la ley 6043 dice lo siguiente: “ZP es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales o insulares v esteros del territorio nacional”, por lo que la verdadera delimitación debe realizarse a partir también de los mojones que delimitan el manglar, por lo que el área restringida queda delimitada con la información de GPS y el análisis del Sistema de información, es más amplia y se puede observar en la figura # 4, de la cual corresponde un área 23.55 hectáreas, casi totalmente, abarca toda el área del PRPPJ, situación que debe corregirse al respecto.
En el sitio se identificaron varias edificaciones en zona pública tres de ellas en el hotel Parrot Bay entre los mojones 921-922-923. También fue observada y ubicada una casa en el mojón 941 que se encuentra en zona pública y que está a nombre de Brisa de la Bahía S A y quién es habitada por el Sr. Carlos Luis Villegas García. 8. Zonificación de PNE. Con base a la inspección de campo, el levantamiento de GPS y el análisis con el sistema de información geográfico pudimos delimitar humedales, bosques y zonas de protección siguiendo la metodología recomendada por la Resolución SINAC-013-2006, donde se estableció 6 tipos de categorías de humedales, 3 áreas con coberturas boscosas y 4 áreas bajo el régimen de protección de una laguna y estero. En total tenemos 4.89 hectáreas que son PNE y que se encuentran en la zona marítima terrestre en el PRPPJ y pueden observarse su delimitación y datos de clasificación y de coberturas en la figura No 3 y en la tabla 1 de este estudio.
También se zonificó (sic) las áreas de protección de la laguna costera y parte del estero que abarcan un área de 1.60 hectáreas, estas zonas deben mantener bajo este régimen aunque no son de administración del MINAE, pero deben respetarse según lo indicado en el artículo 33 y 34 de la ley forestal 7575. No se identificaron áreas de aptitud forestal clase VII y VIII en el PRPPJ. (…). Conclusiones. Con base a los resultados obtenidos hemos determinados las siguientes conclusiones: 1. El área de PNE identificado y cuantificado en el PRPPJ, es de una extensión de 4.89 hectáreas y corresponden a áreas de bosque, humedales, lagunas y manglares con base en la resolución R-SINAC-013-2006. 2. Las áreas de protección que no clasifican como PNE, pero deben estar contempladas en la zonificación de uso del Plan Regulador corresponden a un área de 1.60 hectáreas. 3. Existe problema en la delimitación de la ZR en el PRPPJ por lo que debe rectificarse dicha área que forma parte de la ZMT. 4.
En el sitio se identificaron varias edificaciones en zona pública tres de ellas en el hotel Panot Bay entre los mojones 921-922-923, también fue observada y ubicada una casa en el mojón 941 que se encuentra en zona pública y que está a nombre de Brisa de la Bahía S.A. y que es habitada por el Sr. Carlos Luís Villegas García. (…) Certifica: Que los mapas, cuadros y archivos digitales adjuntos, debidamente identificados, corresponden a la clasificación de los terrenos del PNE en la ZMT de acuerdo con la Propuesta del PRPPJ-Golfito. Que de acuerdo con informe se recomienda: Primero. Proceder a la certificación correspondiente a la Municipalidad de Osa y al ICT que en el PRPPJ donde existen 1.76 hectáreas en áreas de manglar, también que hay 0.91 hectáreas que corresponde a solo áreas de humedal, que existen 0.58 hectáreas que representan ser una laguna costera y que se identificaron 1.64 hectáreas de áreas de bosque natural y secundario según lo indicado en el artículo 3 de la LF No. 7575, que todas estas áreas forman parte del PNE y que quedan debidamente identificados, georeferenciadas y cuantificados en el siguiente cuadro (…) Segundo. Igualmente lo certificamos que no se identificaron áreas de aptitud forestal clase VII y VIII en el plan regulador de Puerto Jiménez”.
Redacta el Magistrado Rueda Leal ; y,
Considerando:
I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.
Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario, que este trate del procedimiento que agota la vía administrativa, el cual, de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, se da a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario la acción resultaría inadmisible. En igual sentido, este Tribunal ha sostenido lo siguiente:
“IV.- A mayor abundamiento, del recurso que planteara -individualmente, se insiste- el señor Barquero Ramírez, se observa con claridad que éste tan solo solicitó la “revisión” y “revocatoria” del acuerdo impugnado. No interpuso concomitantemente el recurso de apelación para ante el superior respectivo. Puesto que, conforme al artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, la vía administrativa la agota en las entidades descentralizadas su correspondiente jerarca; y siendo potestativo plantear la apelación además de la revocatoria (artículo 347.2 ibidem), no es dable entender que en este caso se haya pedido la intervención del jerarca administrativo, tal que pueda venir a dictarse una resolución que tenga la consecuencia de provocar el agotamiento de la vía. Esto, a su vez, refuerza la convicción de que el procedimiento que se aduce como base de esta acción no es idóneo para tal efecto, lo cual obliga a desestimarla ad portas, como en efecto se hace.” (Sentencia 2005-16829 de las 09:17 horas del 2 de diciembre del 2005).
Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación explícita de la normativa impugnada, debidamente fundamentada, con cita concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser aportadas por los accionantes, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.
II.La legitimación y admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad. Los accionantes impugnan el Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas y el Reglamento de Zonificación, aduciendo que lo hacen en defensa de un interés difuso: la protección del ambiente garantizado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, contempla esta excepción a las reglas generales de admisibilidad de las acciones, que señalan como requisito la existencia de un caso pendiente de resolver en la vía judicial o administrativa. Respecto de la noción de interés difuso, en la sentencia No. 1993-3750, de las 15:00 del 30 de julio de 1993, este Tribunal indicó lo siguiente:
“… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.
Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter” Según la jurisprudencia de esta Sala, existen intereses difusos cuando está de por medio la protección del ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. En el caso que nos ocupa, los accionantes aducen la lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al ponerse en riesgo la diversidad y el paisaje natural, y la violación de varios principios de índole ambiental. Por lo anterior, resulta procedente conocer la acción por el fondo.
Ahora bien, aun cuando los accionantes se encuentran debidamente legitimados, ello no los exime del cumplimiento de los requisitos que debe reunir la interposición de un proceso de constitucionalidad. Como bien advierte la Procuraduría General de la República, los gestionantes invocan como lesionados los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, artículo 5 y los siguientes y concordantes de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4 y los siguientes y concordantes de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y del artículo 4 y los siguientes y concordantes de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Sin embargo, no motivaron la lesión de los artículos 7 y 169 constitucionales. Dado lo anterior, no corresponde a este Tribunal suplir dicha falta de los accionantes y, por ello, respecto de tales normas se omitirá todo pronunciamiento, aunque igualmente se atenderán los motivos de inconstitucionalidad señalados, con fundamento en las demás artículos constitucionales invocados debidamente fundamentados.
III.Las coadyuvancias. El artículo 83 de la LJC establece que en el plazo de 15 días posteriores a la primera publicación del edicto a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En la especie, mediante resolución de las 8:39 horas del 21 mayo de 2013, esta Sala aceptó las coadyuvancias planteadas por los representantes de la Cámara de Turismo de Corcovado, de la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez y de la Sociedad Bahía Cocodrilo S.A. En el escrito presentado a las 14:59 horas del 21 de mayo de 2013, y adjunto a este expediente por resolución de desglose de este Tribunal No. 2013-7263 de las 9:05 horas del 31 de mayo de 2013, los Fiscales de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez manifiestan que la carta remitida por el Presidente, el Vicepresidente y un Vocal de dicha Asociación fue irregular por no contar con el acuerdo de la Junta Directiva, por lo que solicitan que tal gestión sea ignorada.
En virtud de lo anterior y dado que en el sub examine, estamos frente a una discusión en que la legitimación para su cuestionamiento deriva de la existencia de intereses difusos por tratarse del derecho al ambiente, procede acoger la gestión planteada por Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo y Luz Marina Sibar Sibar como coadyuvantes mas no en su condición de representantes de dicha organización, sino únicamente a título personal como interesados en la resolución de este asunto en virtud del interés difuso por la protección al ambiente. Resuelto lo concerniente a las solicitudes de coadyuvancia planteadas, se procede a resolver este asunto por el fondo.
IV.Objeto de la acción. Los accionantes impugnan el PRPPJ y su respectivo Reglamento de zonificación publicado en La Gaceta del jueves 1 de abril de 2004, No. 65, por estimarlo contrario a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como del artículo 5 y los siguientes y concordantes de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763); artículo 4 y los siguientes y concordantes, de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y del artículo 4 y los siguientes y concordantes, de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ley No. 7224). El texto del Reglamento del dicho Plan impugnado dispone lo siguiente:
“REGLAMENTO PLAN REGULADOR PARCIAL DE PUERTO JIMÉNEZ GOLFITO-PUNTARENAS El Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez es una síntesis de todo un proceso de investigación y análisis social, económico, ambiental, geográfico y ambiental del área a fin de plantear un ordenamiento regulado en beneficio de la comunidad local.
Este documento cuenta con la aprobación final del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y la Municipalidad de Golfito, cumpliendo a su vez con la Audiencia Pública en acatamiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana número 4240.
1.1 Criterios de Desarrollo El Plan Regulador se basa en los siguientes criterios de desarrollo:
1.2 Usos del Suelo Los usos del suelo son causa directa de la propuesta de utilidad recomendada del terreno en concordancia con los criterios de desarrollo expuestos.
1.3 Reglamento de Zonificación El presente Reglamento de Zonificación contiene las experiencias y principios de otros planes reguladores vigentes. Se apoyan nuevos conceptos con el fin de regular la explotación de los usos del suelo propuestos adecuándolos a la topografía, aspectos ambientales, biológicos, culturales, entre otros.
La Municipalidad del cantón de Golfito, Puntarenas, en adelante la Municipalidad, en ejercicio de las facultades que le otorga la Ley de Planificación Urbana N° 4240 y sus reformas, y atendiendo las disposiciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre N° 6043 y su Reglamento, la Ley Orgánica de Ambiente N° 7554, el Código Municipal N° 7794, la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo y de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo:
PROMULGA:
El siguiente Reglamento del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, para la jurisdicción territorial turístico localizado entre las coordenadas Lamber Norte 277.77N-534.42 E, 276.31 N-540.42 E, sector delimitado por los mojones del Instituto Geográfico Nacional N° 865 al 975 en orden consecutivo, que colinda con calle pública y propiedades privadas al costado del campo de aterrizaje de Puerto Jiménez y la calle pública que va hacia Platanares.
LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO AVISA POR ESTE MEDIO A LA COMUNIDAD DEL CANTÓN, LA ADOPCIÓN DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DE PUERTO JIMÉNEZ QUE CONSTA DEL SIGUIENTE ARTICULADO.
Artículo 1º-Objetivos del Reglamento.
El presente Reglamento tiene los siguientes objetivos:
Artículo 2º-Definiciones:
Artículo 3º-Normas generales a) Para los efectos de este Reglamento, el sector Parcial Costero de Puerto Jiménez se propone las siguientes zonas, según la siguiente tabla:
Porcentaje Zonas propuestas Área (Ha) (%) Zona de Protección 2.9384 29,58 Zona Comercial 0.2648 2,67 Zona de Alojamiento Turístico 6.1479 61,89 Zona de Servicios Básicos 0.0706 0,71 Vialidad 0.5114 5,15 Total 9 9331 100 b) Todas las cercas de las parcelas resultantes de la zonificación deben ajustarse a la línea de los 50 metros inalienables marcada por los mojones del IGN.
Artículo 4º-Zona Pública (ZP) a) Propósitos: Cumplir con el espíritu de la Ley 6043 y su Reglamento, en cuanto al derecho de uso público de los 50 metros medidos a partir de la pleamar ordinaria. Se debe mantener al máximo la arborización existente en la zona de la berma de la playa, que es el sector donde no llega la influencia de las mareas ordinarias, las arenas de la berma son propensas a la remoción, por lo que debe de mantenerse la vegetación que la retiene.
Artículo 5º-Zona de Protección (Z PRO).
Artículo 6º- Zona Comercial (ZC).
. Frente del lote 10 m mínimo, 30 m máximo . Retiro mínimo 3 m lateral y 5 posterior, 7m frontal . Cobertura máxima 70% del lote . Tamaño del lote 600m² mínimo, 1000 m² máximo . Altura máxima 2 pisos o 7 m. No se permiten mezanines . Además del uso comercial, se permitirá la vivienda unifamiliar del propietario.
. Parqueo dentro del lote o propiedad.
. Se deberán proyectar edificaciones técnicas con materiales y sistemas constructivos sismorresistentes según lo establece el Código Sísmico y de Cimentaciones de Costa Rica.
. Deberán respetarse las especificaciones técnicas para cimentaciones indicadas en el estudio de suelos incorporado en este Reglamento.
Artículo 7º-Zona de Alojamiento Turístico de Baja Densidad (ZAT BD) a) Propósito: Destinada a la instalación de planta turística de baja densidad, ligada a las actividades complementarias de servicios de hospedaje y alimentación de los turistas nacionales y extranjeros, además permitirá la recreación y esparcimiento de los visitantes. Los proyectos turísticos deben incorporarse al componente forestal, respetar al máximo la vegetación existente.
ü Superficie máxima del lote 15 000 m² ü Retiros lateral 3m, frontal 7, posterior 10m - Área verde 35 % mínimo -Área recreativa 10 % -Área de equipamiento comercial 0.5 % -Vías internas 15% -Ancho de caminos internos 7 m -Cobertura máxima 30% -Altura máxima 2 pisos o 7 m. No se permiten mezanines -Area mínima del lote 2000 m - Densidad máxima 60 personas por Ha.
Artículo 8º-Zona de Servicios Básicos (ZSB) a) Propósito: Destinada a brindar servicios básicos a los visitantes que no pernoctan en el área.
ü Altura máxima 1 piso ü Cobertura máxima 60 % ü Cobertura mínima, zonas verdes 20 % ü Retiros 3 m lateral y posterior, 5 m frontal ü Altura máxima de techo 3,5 m ü En caso de edificaciones con techo de paja 10 m g) Concesiones: De conformidad con lo que establece la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre N° 6043.
Artículo 9º-Normas Generales ü No se permiten obras de relleno.
ü No se permiten drenajes en zonas de relleno en las proximidades de la playa. ü Los drenajes de aguas pluviales deben de dirigirse a las zonas verdes. ü Se prohíbe la descarga de aguas pluviales (canalizadas o entubadas) en la playa. ü Se prohíbe el acceso de vehículos motorizados a la playa. ü No se permite la extracción de materiales de la Zona Marítimo Terrestre. ü No se permite la acumulación y almacenamiento de materiales de construcción o excavación en la Zona Pública. ü Las parcelas o lotes colindantes con el estero o manglares deben presentar el alineamiento otorgado por la Dirección de Urbanismo (INVU) antes de iniciar la construcción. ü Los sistemas individuales y colectivos de aguas negras deben presentar para su visado, el diseño y pruebas de infiltración. ü Para la construcción de pozos en áreas determinadas se debe presentar estudio que lo justifique y su aprobación correspondiente. Para las construcciones el interesado deberá presentar un proyecto de desarrollo del área en concesión, en un plazo no mayor a 10 meses después de aprobada su solicitud por parte del ICT.
El proyecto de desarrollo debe presentar lo siguiente:
ü Nombre y dirección del concesionario (persona física o jurídica). ü Nombre del proyecto (tipología indicada por el ICT). ü Nombre, firma y código incorporado al CFIA. ü Escrito en idioma español. ü Plano de catastro del área a desarrollar. ü Plano de localización de finca (colindancias, alineamientos, restricciones). ü Plano de curvas de nivel a cada 0,50 metros, indicar accesos peatonales y vehiculares. ü Plano de diseño sitio a escala 1:100. ü Secciones longitudinales y transversales del proyecto. ü Presupuesto estimado de las obras. ü Forma de financiamiento. ü Sistema de abastecimiento de agua potable y eliminación de aguas residuales, desechos sólidos. ü Memoria descriptiva del proyecto donde indique: plazos de ejecución, mercado potencial, calidad de las instalaciones, administración de personal a emplear, tarifas a cobrar, servicios por cobrar. ü Estudio de Impacto Ambiental (SETENA). ü Certificación de disponibilidad de agua potable, de acuerdo con los requisitos del Departamento de Fomento del ICT.
1.4 Reglamento de Vialidad Artículo 10.-Las restricciones de tipo natural o arborización, drenajes naturales, dan a un desarrollo limitado en cuanto a las comunicaciones viales.
. Calle existente de 7 metros lo cual se mantiene con el mismo derecho, como se indica en el plano de Vialidad.
. Acera, Cordón y caño: 1,65 m . Calzada: 3,70 m . Sendero peatonal de 6 metros:
. Cuneta y área verde: 1,50 m ambos lados . Calzada: 3,00 m . Vía Propuesta de 14 metros: de acceso principal que entra de la carretera principal hasta la Zona de Servicios Básicos, cerca del mojón N° 947, va paralela al estero.
. Acera y cuneta: 3,50 m ambos lados . Calzada: 7,00 m Contiene mapa que puede ser consultado en La Gaceta No. 65 de 1° de abril de 2004, página 33”.
Los accionantes aducen que con la publicación del PRPPJ se lesiona el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al ponerse en riesgo la diversidad y el paisaje natural. Agregan que también se transgreden varios principios de índole ambiental, como el de explotación racional de la tierra, de participación ciudadana informada, precautorio, de no regresión en materia ambiental, de objetivación y de irreductibilidad del bosque. Señalan que esos principios imponen a los particulares, las municipalidades y el Estado la obligación, entre otras cosas, de hacer los estudios ambientales previos antes de emitir normativa tendiente a ordenar territorialmente un espacio, sobre todo cuando existe biodiversidad que puede ser afectada. Invocan diversas sentencias de esta Sala (sentencias Nos. 233-1993, 5399-1993, 1886-1995, 4587-1997, 6322-2003) para aducir que la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado no debe ceder frente a consideraciones de índole económica o de empresas con intereses particulares.
Concretamente, señalan que hay cinco motivos por los que corresponde declarar con lugar esta acción. PRIMERO. La aprobación y la publicación del Plan se dio sin que se hubiese valorado la variable ambiental. SEGUNDO: Como el Plan se aprobó y publicó sin integrar la variable ambiental, se violó el artículo 89 en relación con los principios de objetivación de la tutela ambiental y el precautorio, lo que podría conllevar daños al paisaje y los diferentes ecosistemas de la zona. TERCERO: El Plan tiene criterios indeterminados como lo es el proponer la protección de un 28,58%, y estos criterios carecen de razonabilidad y justificación científica, por lo que se produce la desprotección del manglar. CUARTO: La empresa privada con fines comerciales elaboró el PRPPJ para hacer su atracadero o marina. QUINTO: Nunca hubo participación ciudadana informada previa a la aprobación municipal. De lo anterior se desprende que los accionantes impugnan el Plan y su respectivo Reglamento por razones de fondo y de procedimiento; al respecto, esta Sala procederá a analizar los alegatos en el orden en que fueron expuestos únicamente por los accionantes.
Esta precisión se hace, en virtud de que la Procuraduría General de la República, al rendir la audiencia concedida por este Tribunal de conformidad con el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, introdujo un aspecto relativo a la administración del patrimonio natural del Estado que no fue alegado por los accionantes, ni fue objeto de esta acción, según la publicación de los edictos respectivos. De manera que este Tribunal no se pronunciará con respecto a este, toda vez que resulta improcedente que por tal vía se incorporen nuevos alegatos por parte de un órgano, cuya función, en lo que a esta materia respecta, es de asesor de este Tribunal y cuyo pronunciamiento debe limitarse únicamente a los extremos alegados por los accionantes.
V.Primer alegato: El PRPPJ se aprobó sin la variable ambiental. Los accionantes afirman que la normativa impugnada careció desde su emisión de la evaluación de impacto ambiental, según lo dispuso este Tribunal en las sentencias números 2002-1220 y 2003-6322, aunque SETENA no hubiese emitido la normativa para entonces, pues consideran que tal omisión lesiona el principio de objetivación y no regresión en materia ambiental. Refieren, además, que no se debe confundir tal análisis con el estudio de impacto ambiental que deberá tener cada proyecto de infraestructura que se autorice en la zona marítimo terrestre.
Sin pretender realizar por parte de este Tribunal un análisis de legalidad del extremo cuestionado, sí resulta atinente hacer mención del marco normativo de aquel entonces, a fin de determinar si para la adopción del Plan Regulador en cuestión se atendió este punto en particular.
Como bien indican los accionantes, este Tribunal en sentencia No. 2002-1220, dispuso que la autonomía de las municipalidades no se lesionaba con el requerimiento de que previo a la aprobación de un plan regulador, se exigiera una evaluación de impacto ambiental:
“VI.- …Estima la Sala que (…) todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior…”.
Todo lo contrario, estableció que tal requerimiento es conforme con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y el deber del Estado de tutelar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:
"El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de «toda persona» a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, conceptuado en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos en la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta Sala ha señalado que el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley. Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas.
Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que «... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado «de Evaluación Ambiental Preliminar».
No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente.
Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando «a priori» actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada.
Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisables por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara." (sentencia No. 2002-1220, reiterada en la sentencia No. 2003-6322) En efecto, en desarrollo de tales principios, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1996, dispone en el artículo 17:
“Artículo 17.-Evaluación de Impacto Ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras y proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”.
De acuerdo con la remisión que hace esta norma respecto de cuáles actividades, obras o proyectos requerirán de la evaluación de impacto ambiental, es que SETENA se vio compelida a regular por Decreto Ejecutivo lo relativo a esta materia. Precisamente uno de los Decretos emitidos en tal sentido y que establecían cuáles proyectos debían estar sometidos a la evaluación de impacto ambiental, fue objeto de pronunciamiento por este Tribunal en la sentencia No. 2012-2002, toda vez que dicha normativa excluía de tal evaluación determinados proyectos, sin un sustento técnico:
“Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando "a priori" actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada.
Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara.” Por lo que en esa oportunidad, se anularon los artículos 19 y 20 del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA, Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE y por conexidad el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE. Ello trajo como consecuencia, que fuese a partir de la entrada en vigencia del Reglamento de EIA, Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, que se estableciera en el artículo 67 –vigente en aquel momento-, la obligación de someter a una Evaluación Ambiental Estratégica los planes reguladores y cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo:
“Artículo 67.—Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.
La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” Asimismo, ese Decreto dispuso en el artículo 66:
“Artículo 66.—Procedimientos e instrumentos de la EAE. La SETENA, vía Manual de la EIA, establecerá los lineamientos y procedimientos básicos para el desarrollo e implementación gradual de un sistema de Evaluación Ambiental Estratégica en el país como parte de su responsabilidad como autoridad de Evaluación de Impacto Ambiental conferido en la Ley Orgánica del Ambiente.” No obstante, tal cometido no se llevó a cabo sino hasta el 20 de febrero de 2006, en que SETENA, por Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE, emitió el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental-Parte III.
Lo expuesto es de relevancia a efectos de este estudio, toda vez que los accionantes consideran que previo a adoptar el Plan Regulador y su Reglamento impugnado, debía haberse cumplido con la evaluación ambiental en cuestión. Sin embargo, la normativa impugnada fue adoptada por el Concejo Municipal de Golfito, en sesión No. 8 del 16 de febrero de 2004 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 65, el 1 de abril de 2004. De manera que la emisión de este Plan se produjo dentro del lapso en el cual, si bien la Sala advirtió a SETENA el deber y la necesidad de incorporar la evaluación ambiental a los planes de ordenamiento territorial, lo cierto es que para el momento de emisión del PRPPJ, la reglamentación para que los municipios ejecutaran tal cometido no había sido implementada, según se expuso anteriormente. Esta situación ha sido valorada por este Tribunal en casos similares al sub examine, como acaeció con el Plan Regulador de Escazú:
“IV.- En cuanto a la violación al artículo 50 de la Constitución Política. Se desprende también de los autos que el Plan Regulador de Escazú fue aprobado por el Concejo Municipal de Escazú en la sesión extraordinaria numero 59, efectuada el diecisiete de diciembre de dos mil cuatro, Acuerdo AC-396-04, el cual se publicó el tres de febrero de dos mil cinco en el Diario Oficial La Gaceta y posteriormente se publicó una fe de erratas, que se comunicó por el mismo medio oficial el jueves diecisiete de marzo siguiente, en La Gaceta número 54… En ese contexto, a juicio de este Tribunal Constitucional no se encuentra mérito para acoger este recurso en cuanto a la Municipalidad de Escazú, en lo que atañe a este extremo, no sólo porque la omisión que se constata obedece a razones ajenas a su voluntad sino también porque, como alega la autoridad recurrida, el Plan Regulador de ese cantón puede ser revisado a posteriori por la SETENA, como deberá hacer en el caso de todos los planes reguladores vigentes desde antes de la promulgación del Reglamento del veintiocho de junio de dos mil cuatro.
Además, la anulación del Plan Regulador aprobado, según pretende la recurrente, de forma alguna representaría una mayor tutela al derecho fundamental consagrado en el artículo 50 constitucional, puesto que tal como alega el Alcalde recurrido "…el crecimiento urbano del cantón venía siendo muy apresurado y no existía una regulación uniforme adaptada a la realidad de este, lo que significa que el daño ambiental que se estaba provocando al cantón y a la comunidad escazuceña en general, era más grave sin la existencia del Plan que con su promulgación." Se tiene presente, asimismo, el contenido normativo de todo plan regulador en aspectos tan importantes como la construcción, vialidad, fraccionamiento y zonificación, en cuya regulación quedaría una laguna que, lejos de beneficiar a los pobladores del cantón de Escazú les podría acarrear perjuicios en caso de que se anulara el Plan Regulador recientemente publicado.
No obstante, como se ordena en la parte dispositiva de esta resolución, inmediatamente después de que la SETENA publique el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, debe la Municipalidad de Escazú someter el Plan Regulador objeto de este amparo al proceso de viabilidad ambiental, para que sin dilación alguna efectúe los ajustes que la SETENA determine.”(Sentencia No. 2005-9765 de las 15:37 horas del 27 de julio de 2005.)
Precedente aplicado también al caso del Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón, en sentencia No. 2006-11562, de las 15:30 horas del 9 de agosto de 2006, en el que este Tribunal reiteró lo siguiente:
“V.- Conclusión. En la presente acción, la resolución transcrita es enteramente atinente al caso, pues en efecto aunque el Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón no cuenta con la evaluación de impacto ambiental, en los términos referidos supra, es lo cierto que su declaratoria de inconstitucionalidad provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar esa zona sin ordenamiento territorial. La omisión de contar con un estudio de impacto ambiental no configura, por sí mismo, una lesión al derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo asume la accionante. La admisión del argumento mencionado, supondría presumir que todo Plan Regulador Urbano lesiona el medio ambiente, salvo que el estudio de impacto ambiental excluya tal presunción; la coherencia del argumento recién citado, resulta lógicamente inconsistente, pues esta razón la inconstitucionalidad que se propone, es infundada. Los antecedentes jurisprudenciales que se han mencionado, tampoco respaldan la tesis que expresa la accionante, por lo que procede declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.”(El subrayado es nuestro).
De manera que este Tribunal ha considerado, que en el retardo en que incurrió SETENA en regular los procedimientos respectivos, no podía imputarse a los municipios responsabilidad alguna y menos aún, pretender que no cumplieran con uno de sus deberes más relevantes, cual es ordenar el territorio a efectos de procurar la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de su comunidad. Asimismo, en la elaboración y planificación de dicho Plan, las autoridades debían y deben ajustarse a otros estudios y verificar el cumplimiento de la normativa vigente. Por otro lado, tienen la obligación de integrar posteriormente la variable ambiental al Plan en cuestión. Proceso que según indicó el representante de la Municipalidad de Golfito, fue iniciado desde el 2006, en colaboración con el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS) de la Universidad de Costa Rica.
No obstante, se vio interrumpido por comunicación de la Universidad recibida en el Municipio el 23 de enero de 2013, en el que manifestó no tener los recursos para continuar con la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito y los índices de fragilidad ambiental. En consecuencia, el Concejo Municipal, por acuerdo 22 de la sesión ordinaria 03-2013 de las 16:15 horas del 23 de enero de 2013, dispuso buscar los recursos ante JUDESUR, para que el INVU y el ICT pudieran continuar con dicho trámite, aunque lo cierto es que todavía pende la inclusión de tal variable. Esta situación pone en evidencia la necesidad actual de conminar a las autoridades competentes a continuar el trámite y finalizar dicho proceso según lo dispone el ordenamiento, pero no la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa en cuestión y menos aún, la anulación de la misma solicitada por los accionantes, pues tal como lo ha indicado este Tribunal en situaciones similares, ello implicaría mayores perjuicios para la comunidad ante la ausencia de un ordenamiento territorial, lo que lejos de ser consecuente con el derecho consagrado en el artículo 50 constitucional, podría lesionarlo todavía más.
Tomen en cuenta los accionantes, que un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso, sino que los impactos de los proyectos deben ser evaluados antes por SETENA. En consecuencia, procede desestimar la acción en cuanto a este extremo se refiere, sin dejar de advertir a la autoridad recurrida que deberá continuar con el proceso de elaboración e integración de los índices de fragilidad ambiental respectivos.
VI.Segundo y Tercer alegato: La violación al artículo 89 constitucional y la protección de los manglares. Según los promoventes, como el PRPPJ se aprobó y publicó sin integrar la variable ambiental, se violaron los principios objetivación de tutela ambiental y el precautorio, lo que podría conllevar daños al paisaje, los diferentes ecosistemas de la zona, y los manglares. Señalan que, por ello, no están claras ni justificadas las diferentes áreas del suelo (por ejemplo, el porcentaje establecido para la zona de protección en 29,58% del área); además, resulta inadmisible que la disposición reglamentaria señale que uno de los criterios de desarrollo es “no incurrir en propuestas que impliquen costos altos para la Municipalidad de Golfito y de los concesionarios”. Sobre el particular, se debe reiterar, que la omisión de la evaluación de impacto ambiental del Plan en el sub examine, no resulta imputable a la Municipalidad, por no haberse establecido por parte de SETENA en aquel momento, los procedimientos a través de los cuales se verificara su cumplimiento. Por otro lado, se enfatiza, que un Plan Regulador no autoriza automáticamente el otorgamiento de una concesión o permiso de un proyecto en particular, pues en todo caso, la condición de cada uno de ellos y su impacto en el ambiente, debe ser valorada previamente por SETENA y contar con los estudios pertinentes.
Sin duda alguna, los manglares revisten de una importancia tal, que su protección no solo deviene del artículo 50 constitucional, sino también de normas internacionales, cuyo contenido ha sido adoptado en nuestro ordenamiento jurídico y respecto del cual se ha pronunciado este Tribunal, en el siguiente sentido:
“V.- Sobre la protección a los humedales. Esta Sala se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados como los ecosistemas más productivos del mundo. En Costa Rica, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”. Sobre la importancia de estos ecosistemas, en la resolución No. 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre de 2009, este Tribunal señaló:
“La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado.
Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera.
Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua.
Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios´ no maderables.
Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales -como el arroz-.” Varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en La Gaceta el 8 de mayo de ese mismo año, se ocupan de su protección. En la Convención de Ramsar, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger -en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales tendentes a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra.
En cuanto a las obligaciones adquiridas por los países signatarios, que son de diversa índole, se encuentra la designación de al menos un humedal de importancia internacional para ser incluido en la Lista de Sitios Ramsar, cuya selección deberá basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico, por lo que es un compromiso referido a la protección de sitios específicos (artículo 2). Además, se adquieren obligaciones no relacionadas con sitios específicos, como elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan el uso racional de los humedales de su territorio (artículo 3). También se obliga a fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la Lista” (artículo 4). Por último, los países firmantes deben coordinar sus políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna (artículo 5).
Así, las partes instauran un sistema de protección de las zonas húmedas, en primer lugar a través de una lista de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar), y en segundo lugar, procurando el uso racional de todos los humedales en su territorio. Asimismo, en los “Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional de la Convención”, adoptados por la Recomendación 4.10, se indica que “las disposiciones sobre el uso racional se aplican a todos los humedales y a los sistemas que los sustentan dentro del territorio de una Parte Contratante, tanto los incluidos en la Lista, como todos los demás.” Según la Secretaría de la Convención de Ramsar, la Política Nacional de Humedales debe contemplar como objetivo: “Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.” Y debería “abarcar todos los tipos de humedales”.
Es claro entonces que según la Convención de Ramsar, todo ecosistema que reúna las características de humedal, debe ser utilizado de forma racional y sostenible en los términos que la Convención y la Conferencia de las Partes han definido.” (ver sentencia No. 2013-7934 de las 9:05 horas del 14 de junio de 2013) En nuestro país, son áreas que forman parte de nuestro patrimonio natural del Estado y pertenecen a la zona pública. La ley sobre Zona Marítimo Terrestre, respecto de los manglares dispone:
“Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”.
Las municipalidades administran la zona marítimo terrestre, que incluye tanto la zona pública como la zona restringida. No obstante, los manglares están excluidos de esa administración aunque se ubiquen en dichas áreas, ya que competen al MINAE, según la Ley Forestal:
“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.
Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” “Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Así lo consigna el Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, en el artículo 4 y el artículo 2 inciso 23) del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:
“Artículo 4º.- De acuerdo con el decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de ese decreto. Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida”.
“23) MANGLAR: Ecosistema dominado por grupos de especies vegetales pantropicales y típicamente arbóreas, arbustivas y vegetación asociada, las cuales cuentan con adaptaciones morfológicas, fisiológicas y reproductivas que permiten colonizar áreas sujetas al intercambio de mareas. El paisaje general está dominado por la presencia de bosques de diferentes especies de mangle, esteros y canales. Las concentraciones de salinidad varían según la estación climática y al aporte de aguas continentales encontrándose valores de concentración de sales desde muy bajos hasta muy altos”.
De este modo, el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración, por cuanto su propia naturaleza define su tutela. El uso limitado de los mismos está claramente dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado).
El PRPPJ impugnado en el artículo 5 dispone:
“Artículo 5º—Zona de Protección (Z PRO).
Ahora bien, dicha disposición y su delimitación en el Plan se adoptó con fundamento en los mojones certificados por el Instituto Geográfico Nacional. Asimismo, sobre tal área no procede el otorgamiento de concesión alguna y en los usos, remite a aquellos establecidos por las normas ambientales.
Con relación al porcentaje del área de la zona de protección que reclaman los accionantes, según informó el Presidente Municipal, ese 29.58% de área para protección absoluta de manglares, esteros, quebradas y ríos, no incluye el área misma del estero, quebrada o río que se está protegiendo, por lo que el área protegida es mayor. Asimismo, se reitera, la determinación de las áreas en cuestión fue resultado de los límites establecidos por el Instituto Geográfico Nacional en aquel momento. Debe tomarse en cuenta, que tal Instituto es quien realiza las publicaciones oficiales de la demarcación, con base en las cuales Catastro aprueba todos los planos. Al efecto los numerales 16 y 17 de la Ley Forestal, 13 del Reglamento de la Ley Forestal y 63 del Reglamento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre que indican:
“Artículo 63.- El Instituto Geográfico Nacional deberá publicar aviso en el Diario Oficial, de cada porción de la zona marítimo terrestre en que haya demarcado la zona pública.
La Dirección General de Catastro no registrará ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública.” En igual sentido, el INVU y el ICT revisaron la normativa en cuestión, propusieron los cambios que consideraron oportunos y los aprobaron manifestando que eran acordes con las áreas demarcadas. Según quedó acreditado para este Tribunal, en el oficio PU-C-D-011-2003 del 8 de enero de 2003, emitido por el INVU, este Plan respetó el área de protección de quebradas, presentó uso de suelo, modificó la vialidad, principalmente en su acceso principal, respetó el área de protección del manglar entre otros y para ello se adjuntó la certificación del Instituto Geográfico Nacional mediante la cual se certificaron los mojones y su ubicación (ver oficio adjunto al expediente). De manera que no resulta válido indicar, que para la fecha de emisión del Plan impugnado, lo adoptado por la Municipalidad de Golfito, el INVU y el ICT careciera de criterios técnicos o de la verificación que el ordenamiento jurídico vigente -en aquella oportunidad- implicaba, pues, como se indicó en el considerando previo, la omisión de la evaluación ambiental reclamada por los accionantes, no puede atribuírsele al municipio por no existir para tal momento la normativa necesaria, a efectos de ser implementada. Por consiguiente, los extremos alegados por los accionantes en este sentido son descartados.
Ahora bien, a los autos fue traída como prueba el oficio ACOSA-D-183-2007, emitido por el Área de Conservación de Osa el 20 de julio de 2007, mediante el cual fue certificada el área de patrimonio natural del Estado identificada en el Plan Regulador de estudio, que si bien reconoce que dicha área no ha sido objeto de concesión por parte de la Municipalidad de Golfito, sí advierte las siguientes conclusiones:
“1. El área de patrimonio natural del Estado identificado y cuantificado en el Plan Regulador de Puerto Jiménez, es de una extensión de 4.89 hectáreas y corresponden a áreas de bosque, humedales, lagunas y manglares con base en la resolución R-SINAC-013-2006.
2. Las áreas de protección que no clasifican como patrimonio natural del Estado pero deben estar contempladas en la zonificación de Uso del Plan Regulador corresponden a un área de 1.60 hectáreas.
3. Existe problema en la delimitación de la zona restringida en el plan regulador de Puerto Jiménez por lo que debe rectificarse dicha área que forma parte de la zona marítimo terrestre.
4. En el sitio se identificaron varias edificaciones en zona pública tres de ellas en el hotel Parrot Bay entre los mojones 921-922-923, también fue observada y ubicada una casa en el mojón 941 que se encuentra en zona pública y que está a nombre de Brisa de la Bahía S.A. y que es habitada por el Sr. Carlos Luís Villegas García (…)” En consonancia con ello, emitió las siguientes recomendaciones:
“Primero: Proceder a la certificación correspondiente a la Municipalidad de Osa y al Instituto Costarricense de Turismo que en el Plan Regulador de Puerto Jiménez donde existen 1.76 has en áreas de manglar, 0.91 has en áreas de humedal, 0.58 has en una laguna costera y 1.64 has en áreas de bosque.
Segundo: Proceder a certificar que en el Plan Regulador de Puerto Jiménez no existen áreas de aptitud forestal clase VII y VIII según la Metodología de Capacidad de Uso del Suelo de Costa Rica.
Tercero: Notificar a la Municipalidad de Golfito y al Instituto Geográfico Nacional sobre la demarcación de la zona restringida y efectuar la correspondiente corrección sobre el límite propuesto en este plan regulador.” Asimismo, en el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, elaborado por el Ing. Joel García Medina del Programa de Patrimonio Nacional del Estado, se indica que de acuerdo con el estudio de gabinete se puede identificar dentro del área de uso privado del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez del cantón de Golfito, que el área indicada como de uso privado se contrapone con áreas de humedal de la certificación en los polígonos H3 de 0,22 has y H4 de 0,48 has. Asimismo, una vía de lastre propuesta dentro del plan regulador atraviesa dos áreas de manglar (zona pública) polígonos H1 y H2, un paso peatonal propuesto afecta humedal polígono H5 y concluye que de acuerdo con los archivos digitales, el Plan se contrapone en sus usos de suelo a la certificación ACOSA D-0183 de 20 de junio de 2007.
Nótese, como el primer oficio ACOSA-D-0183 de 20 de junio de 2007, indica que la certificación de mojones emitida por el Instituto Geográfico Nacional en aquel momento era errónea y ahora, en el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, elaborado por el Programa de Patrimonio Nacional del Estado, del mismo MINAE, señala que el oficio ACOSA-D-0183 de 20 de junio de 2007, también lo es.
Lo anterior permite arribar a este Tribunal a 2 conclusiones:
1-Las tres valoraciones técnicas difieren en su resultado y arriban a conclusiones diferentes, por lo que no podría este Tribunal darle mayor crédito a una u otra, además fueron emitidas en periodos anuales diferentes y pudieron haber variado las condiciones de geomorfología de la zona, o influir, las técnicas utilizadas para llegar a esas conclusiones. Por otro lado durante la vista celebrada el pasado 6 de noviembre, el representante del Instituto Geográfico Nacional fue claro en señalar que actualmente no se ha delimitado certeramente el patrimonio natural del Estado y que a pesar de que trabajan en eso, requieren de presupuesto y años para clarificar el estudio de actualización. Así las cosas, esta jurisdicción no es la instancia competente llamada a dirimir la veracidad y tecnicidad de tales informes, sino que ello atañe a la vía de legalidad respectiva. Por ello, desde la perspectiva constitucional, no puede serle imputada a las autoridades que aprobaron el Plan Regulador en cuestión omisión alguna, al haber actuado conforme con el ordenamiento vigente en aquel momento y con la información que se contaba.
2-Ahora bien, una vez que es evidenciado por las autoridades públicas que existen inconsistencias de esa naturaleza, no se pueden dejar sin atender. Lo que implica, en atención a los principios precautorio y de coordinación de las instancias públicas, que en aras de la protección al ambiente, el MINAE, el Instituto Geográfico Nacional y la Municipalidad de Golfito estaban llamadas a verificar la información en cuestión desde el año 2007, en tanto se advierten inconsistencias, y en caso de ser necesario, proceder a rectificar las medidas inmediatamente y con ello, el ordenamiento territorial en estudio. Resulta inaceptable que desde el año 2007 a la fecha, tal situación no haya sido dilucidada, al punto que actualmente son tres los criterios que en “apariencia” difieren, y señalamos que es en “apariencia”, porque como fue indicado, deben valorarse los resultados obtenidos con metodologías científicas estándares y medios tecnológicos, ya que en el propio informe de ACOSA se advierte haber tenido las siguientes limitaciones técnicas para realizar dicho estudio:
“a- No se contó con material orthofotos actualizado para brindar una mejor delimitación de las áreas del patrimonio natural del Estado.
b- Igualmente no se pudo obtener el levantamiento topográfico del proyecto, ni planos topográficos, ni material digital para un mejor procesamiento de datos, ya que generan problemas de georeferenciación y de ubicación y delimitación de las áreas de patrimonio natural del Estado.” De lo expuesto este Tribunal constata, que en efecto, como indicó el Concejo Municipal de Golfito, no está en sus manos corregir unilateralmente los linderos del patrimonio natural del Estado, sino que es una tarea que compete en primera instancia, según el ordenamiento jurídico, al MINAE y al Instituto Geográfico Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y sus reglamentos respectivos. De modo que una vez definida tal situación, y solo si fuese necesario, corresponde a la Municipalidad verificar si procede rectificar o no la normativa impugnada, según lo dispone el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.
Ahora, de manera preventiva y en aras de resguardar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, este Tribunal solicitó informe a la Municipalidad de Golfito sobre tales extremos. El Presidente del Concejo Municipal indicó, que aun cuando no se ha modificado el Plan Regulador en cuestión, la decisión adoptada fue no conceder concesión alguna en las áreas demarcadas por el Área de Conservación y que, además, el área de propiedad privada colindante con el sector de la zona restringida, al que alude el Ingeniero, no forma parte de este Plan parcial. Asimismo, respecto de los otros extremos advertidos en el informe rendido en el año 2013, se informó que la vía de lastre que dentro del plan regulador atraviesa los polígonos H1 y H2, es una vía existente y anterior a la elaboración del Plan, al igual que el paso peatonal en el polígono H5, que cumple con los fines señalados por la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal, y fue advertido expresamente por el ICT y el INVU al momento de su aprobación.
En resumen, la controversia de dictámenes descrita, por un lado, no se dio al momento de aprobación del PRPPJ, y, por el otro, la determinación de cuál sea el criterio más acertado, debe ser precisada previamente en una vía que no sea la constitucional, dado el grado de complejidad técnica científica de la materia. Empero, no menos cierto es que tal situación confusa amerita ser atendida por las autoridades administrativas y judiciales competentes, a fin de clarificar si se deben realizar rectificaciones y proceder de conformidad.
En relación con el criterio cuestionado por los accionantes, dispuesto en el artículo 1.1 titulado Criterios de Desarrollo que estatuye: “El Plan Regulador se basa en los siguientes criterios de desarrollo: (…) b) No incurrir en propuestas que impliquen costos altos para la Municipalidad de Golfito y de los concesionarios”; esta Sala constata que no es la norma, per se, la que implica una lesión a un derecho fundamental, sino eventualmente, su aplicación a un caso concreto. No obstante, la existencia de una indebida aplicación de esta cláusula, solo podría válidamente ser revisada en una situación fáctica concreta y ser dilucidada en la vía de lo contencioso administrativo. De manera que, aunque el criterio y, particularmente la redacción utilizada, podría sugerir la inducción a un abuso, no es en sí misma inconstitucional, porque no produce de modo necesario y por su misma promulgación una lesión a un derecho constitucional, ni puede calificarse como necesariamente vejatorio de los derechos contenidos en los tratados internacionales debidamente incorporados al ordenamiento jurídico.
No debe perderse de vista, que en todo caso existe normativa vigente como la Ley de Control Interno y la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -entre otras-, que conminan al funcionario público a establecer los controles respectivos y ajustar su actuación al deber de probidad:
“Artículo 3.- Deber de probidad.
El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. (Ley No. 8422, del 6 de octubre de 2004) Ahora bien, la verificación del cumplimiento de dicho control es propio de las autoridades e instancias que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, pero no de la jurisdicción constitucional. Así las cosas, en los términos indicados anteriormente, este Tribunal no advierte los vicios de constitucionalidad señalados por los accionantes.
VII.Cuarto alegato: La empresa privada, con fines comerciales, elaboró el Plan impugnado para hacer su atracadero o marina. Los accionantes señalan que en el acta del Concejo de Golfito del 19 de enero de 2004, capítulo 6, artículo 12, de la sesión ordinaria 2, quedó expresamente claro que la empresa Bahía Cocodrilo S. A. pagó la elaboración del PRPPJ. En esa sesión, algunos regidores denunciaron que ese plan perseguía intereses privados: primero un atracadero y luego una marina. Advierten que un muelle, un atracadero y más todavía una marina son infraestructuras que pueden llevar a la contaminación y destrucción de la vida marina, el manglar, el paisaje natural y el rural. Por ello, consideran vital que se acoja esta acción, pues un plan regulador con tales proyectos en mente, debe incorporar un análisis científico ambiental muy detallado, que valore el impacto de dichas infraestructuras. Consideran motivo de inconstitucionalidad el hecho de que la empresa privada haya elaborado y pagado la normativa en cuestión, pudiendo beneficiarse de la misma para el desarrollo de sus proyectos turísticos, sin contar de previo con una evaluación de impacto ambiental por parte de SETENA, a pesar de que así lo exige la jurisprudencia.
Esta Sala verifica que este alegato entraña argumentos de diversa índole que los accionantes presentan unidos. En primer término, se debe advertir que los gestionantes hacen referencia a los impactos ocasionados por la infraestructura del atracadero y la marina concesionados a la empresa por parte del Municipio. Sin embargo, estos extremos no corresponden al objeto de esta acción, ya que lo aquí impugnado es el Plan Regulador y, en todo caso, la verificación de lo acusado en ese sentido, no es propia de conocimiento en esta vía. En segundo lugar, el que se afirme que dicha empresa se está beneficiando de un plan que se elaboró y aprobó sin la variable ambiental exigida por la jurisprudencia, es un aspecto que tiene directa relación con el primer alegato ya examinado con detalle. Corresponde entonces hacer referencia a lo que parece ser el núcleo de este cuarto alegato, el hecho de que la empresa privada haya promovido y financiado el proyecto que culminó con la normativa en cuestión, pudiendo beneficiarse del mismo para el desarrollo de sus proyectos turísticos.
En su informe, la Procuraduría advierte la inconstitucionalidad señalada, invocando para tal efecto la opinión jurídica OJ-96-2005, que dispone que el ordenamiento territorial –cuyo instrumento básico es la planificación territorial– es el ejercicio de una función pública, por lo que las municipalidades –y para el caso, el ICT y el INVU– no pueden aprobar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada y financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello estarían renunciando al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley. Agrega que las municipalidades pueden convenir con otros entes públicos la elaboración de planes reguladores y que incluso en el caso de que tal ente recibiera una donación por parte de un sujeto de derecho privado para tales efectos, esta donación no debe comprometer la elaboración del plan regulador respectivo, según lo indica el dictamen C-70-2009. Manifiesta que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, aparte de ser ilegal, es inconstitucional, porque las municipalidades están obligadas a proteger y tutelar el ambiente en el ejercicio de sus potestades y competencias. El ejercicio de esta potestad respecto de un bien demanial como la zona marítimo terrestre, también tiene fines conservacionistas, por lo que es una forma de ejercer el deber estatal de protección y tutela del ambiente.
A tenor de lo aportado por los accionantes, el Presidente Municipal y la sociedad coadyuvante, este Tribunal tiene por suficientemente demostrado que esta se ocupó, mediante la contratación de otras empresas, de los estudios técnicos que concluyeron con la elaboración del plan aprobado por la Municipalidad, el INVU y el ICT. También se tuvo por demostrado, que en efecto, a dicha empresa se le han otorgado posteriormente concesiones en el territorio planificado.
Ahora bien, del propio alegato de los accionantes se desprende, que no están poniendo en entredicho la competencia de la Municipalidad para aprobar el plan elaborado, costeado y propuesto por los sujetos privados que se beneficien de tal planificación; tampoco si los sujetos privados están constitucionalmente habilitados para elaborar, costear, y proponer un plan regulador. Lo que aducen es que en razón de que ellos pagaron esa elaboración y de que tal plan les benefició, se debe entender que el Plan es inconstitucional.
Al respecto, se deben hacer algunas precisiones. Este Tribunal advierte la existencia de algunas normas, que pudieron haber sido interpretadas en algún momento como habilitantes para que los municipios solicitaran o recibieran colaboración por parte de otros sujetos públicos o particulares, respecto del ordenamiento territorial. Podría citarse, el artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:
“Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley.
Solamente podrán intervenir en desarrollos turísticos en la zona marítimo terrestre o con acceso a ella, personas físicas o jurídicas costarricenses que puedan tener concesiones. Igualmente podrán intervenir entidades extranjeras siempre que se trate de empresas turísticas, cuyo capital para el desarrollo pertenezca en más de un cincuenta por ciento a costarricenses.” El Reglamento de esa Ley, en el artículo 62 dispone:
“Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. A tal efecto, cada municipalidad demarcará la zona pública a lo largo del litoral de su jurisdicción y en especial en aquellas áreas de la zona marítimo terrestre en que se contemple la construcción de obras o edificaciones, debiendo contratar los estudios necesarios para este fin con el Instituto Geográfico Nacional, el cual demarcará de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de este reglamento, salvo en los litorales que presenten procesos formadores de costas muy dinámicos, en los que se demarcará la zona pública según las delimitaciones que fija el Instituto Geográfico Nacional de conformidad con los estudios que realice en cada caso.
Para cubrir el costo de la demarcación, las municipalidades podrán cobrar a los concesionarios cuyos lotes colinden con la zona pública una tasa por metro lineal de frente, la cual se calculará dividiendo el costo de la demarcación entre el número de metros lineales que abarque la misma.
Quienes tengan interés para contratar la demarcación de la zona pública, deberán solicitar autorización a la municipalidad respectiva; una vez obtenida podrán contratarla con el citado Instituto y el costo correrá por cuenta de los interesados.” La Ley de Planificación Urbana, en el artículo 61 indica:
“Artículo 61.- La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.” Sin pretender realizar un estudio sobre la legalidad de las actuaciones, lo cual excede la competencia de este Tribunal, lo que sí queda patente es que todos los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República respecto de la interpretación de las normas sobre este tema en particular y de la Contraloría General de la República, fueron emitidos con posterioridad a la emisión de este Plan Regulador. De hecho, en el oficio C-PU-D-716-2013, emitido por el INVU y aportado a la Sala, esa Dirección señaló que se había dispuesto desde el 7 de junio de 2006 a la fecha, no aprobar Planes Reguladores Costeros que hubieran sido elaborados o financiados por empresas privadas, en acatamiento de la opinión jurídica OJ-96-2005 de la Procuraduría General de la República, el dictamen C-234-2007 y NC-091-2010 de ese mismo órgano, así como el oficio DFOE-SM-105-2007 de la Contraloría General de la República.
Documentos, que sin duda alguna, son vinculantes actualmente; empero, como queda claramente evidenciado, fueron emitidos con posterioridad a la adopción por parte de la Municipalidad de Golfito de este Plan Regulador -16 de febrero de 2004-. Así las cosas, no le corresponde a este Tribunal determinar si la actuación de la Municipalidad de Golfito, el INVU o el ICT, en la interpretación de tales disposiciones fue correcta o no, por tratarse de un examen de legalidad que corresponde a la jurisdicción ordinaria. Lo cierto es que la prohibición expresa y manifiesta respecto del aporte que puedan realizar los particulares y la forma en que podría ser aceptada, para efectos de la elaboración de estudios o propuestas de ordenamiento territorial, fueron emitidos con posterioridad a la normativa impugnada, por lo que no se le puede atribuir retroactivamente un vicio de constitucionalidad en ese sentido.
Los accionantes aducen que la inconstitucionalidad se deriva del beneficio que reciben los particulares, sin que quede claro cuáles han sido estos ni se demuestren los perjuicios directos para “los intereses y servicios locales en cada cantón”. Por otro lado, tampoco es cierto que la aprobación de este Plan Regulador significara automáticamente la aprobación de los proyectos del atracadero y la marina en cuestión, pues para dichos efectos, incluso existe una ley especial, “Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos” publicada el 6 de febrero de 1998, que regula la concesión al respecto y exige de previo para tal efecto, la evaluación ambiental de los impactos de los proyectos, que fueron conocidos por SETENA y verificados por el CIMAT, no por este Municipio. De manera que tampoco puede atribuirse la relación directa aludida por los accionantes.
En consecuencia, determinar si la aprobación de un plan elaborado, costeado y propuesto por particulares beneficia a estos en perjuicio del bien común –de “los intereses y servicios locales en cada cantón”– es un asunto que solo puede determinarse examinando el plan en el caso particular, lo que no es objeto de conocimiento vía acción de inconstitucionalidad y que por la prueba necesaria a evacuar al respecto, solo podría ser objeto de conocimiento en la vía de legalidad ordinaria. Por lo anterior, este cuarto alegato de los accionantes, al limitarse a señalar que es inconstitucional el Plan porque benefició a la empresa que elaboró, costeó y propuso el Plan, es insuficiente para declarar con lugar esta acción.
VIII.Quinto alegato: Nunca hubo participación ciudadana informada previa a la aprobación municipal. Los accionantes señalan que si bien se dio una audiencia pública, la población que acudió a informarse sobre este plan, nunca fue informada acerca de la variable ambiental del mismo, pues ni las instituciones ni la Municipalidad de Golfito presentaron el proyecto a SETENA. Nuevamente se reitera, que no puede imputársele la omisión señalada por los accionantes a la normativa impugnada, si para tal momento no había sido emitida la reglamentación que exigen. En su momento oportuno, el Concejo Municipal sometió el proyecto del Plan Regulador a consulta pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968. Así las cosas, no podía ser exigida a la Municipalidad de Golfito, una audiencia que incluyera la variable ambiental, si para dicho momento, SETENA no había implementado los procedimientos necesarios para su inclusión.
Ahora bien, como se indicó anteriormente, el Municipio está obligado a incorporar actualmente los índices de fragilidad ambiental y para ello SETENA deberá valorarlos y cumplir con los procedimientos respectivos, por lo que en dicho momento deberá hacerse efectivo el derecho de participación ciudadana que atañe al Plan Regulador con la variable ambiental en cuestión, pero ello no implica dado tal contexto, que la normativa impugnada resulte inconstitucional.
IX.Conclusión: Respecto de los alegatos presentados por los accionantes, siguiendo el orden de cada uno de ellos, esta Sala concluye lo siguiente: PRIMERO: no hay mérito para declarar con lugar la acción, porque al momento de la aprobación del PRPPJ no existía ni el Reglamento ni el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental, que regulan el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. SEGUNDO: no hay mérito para declarar la violación del artículo 89 constitucional, toda vez que se contaron con los criterios técnicos requeridos para el momento en que fue emitida la normativa en cuestión y con fundamento en ello se establecieron las áreas demarcadas. TERCERO: La redacción del artículo 1.1. inciso b) del Reglamento del PRPPJ no es inconstitucional en sí misma. CUARTO: Los accionantes refieren que la mera concesión de la marina y otras infraestructuras a la empresa que intervino en la elaboración del Plan Regulador son perjudiciales, pero no presentan acervo probatorio alguno.
Asimismo, ha de advertirse que el añadir en este alegato los perjuicios que resultarían de tales infraestructuras, supondría variar el objeto de esta acción, que como se ha dicho, se refiere exclusivamente al PRPPJ y su reglamento. QUINTO: A la luz de lo señalado respecto del primer alegato, no puede imputársele la omisión señalada por los accionantes a la normativa impugnada, si para tal momento no había sido emitida la reglamentación que exigen. Lo que no obsta, para que en el momento en que se lleve a cabo la incorporación de la variable ambiental al Plan Regulador, se realice la audiencia correspondiente y se garantice la participación ciudadana al efecto.
Por tanto:
Por mayoría se declara sin lugar la acción. El Magistrado Jinesta pone nota y ordena que en el plazo de 3 meses, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el Estado, el MINAE y sus órganos competentes procedan, a delimitar, de manera definitiva y cierta las áreas del Patrimonio Natural del Estado. De haber traslape en dichas zonas deberán emplear todos los medios que el ordenamiento jurídico permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva. El Magistrado Rueda coincide con la desestimatoria de la acción pero salva el voto en cuanto a los alcances de la parte dispositiva, por cuanto: 1) considera que se debe ordenar a la Municipalidad de Golfito incorporar en el Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez la variable ambiental, conforme al artículo 67 del "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”, aprobado mediante el Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, reformado mediante el Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, y el "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III”, aprobado en el Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006; y 2) estima que se debe ordenar al MINAE y al Instituto Geográfico Nacional que procedan, en un plazo máximo de 4 años a partir de la notificación de esta sentencia, a realizar los trámites requeridos a efectos de demarcar con exactitud los linderos del patrimonio natural del Estado y, de resultar alguna rectificación, la Municipalidad de Golfito deberá modificar el Plan Regulador en dicho sentido; en el ínterin de tal verificación y en aplicación del principio precautorio, la Municipalidad de Golfito deberá mantener el acuerdo aplicado hasta el momento, de no otorgar concesiones en las áreas diferenciables advertidas por el Área de Conservación de Osa.
Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar la acción, y anulan el Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, por estimarlo contrario a los derechos protegidos en los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como el artículo 5º de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4º de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y el artículo 4º de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Los Magistrados Castillo Víquez y Cruz Castro ponen nota.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
prl / azunigag NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO Ciertamente coincido con los argumentos para declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad. Empero, tal y como se dispuso en el Voto No. 3480-2003, en el que concurrí con mi voto, ante la incertidumbre sobre la delimitación cierta y efectiva del Patrimonio Natural del Estado (v. gr. Manglares, humedales, ríos, quebradas, etc) , es menester impartir una orden al Estado y sus órganos competentes, para evitar su menoscabo y disminución irregular. Por lo anterior, en todos los casos de duda u objeto de cuestionamiento, ordeno que en el plazo de 3 meses contados a partir de la notificación de esta sentencia el Estadio, el MINAE y sus órganos competentes procedan, a delimitar, de manera definitiva y cierta las áreas del Patrimonio Natural del Estado. De haber traslape en dichas zonas deberán emplear todos los medios que el ordenamiento jurídico permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.
Ernesto Jinesta L.
El Magistrado Rueda coincide con la desestimatoria de la acción pero salva el voto en cuanto a los alcances de la parte dispositiva, por cuanto: 1) considera que se debe ordenar a la Municipalidad de Golfito incorporar en el Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez la variable ambiental, conforme al artículo 67 del "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”, aprobado mediante el Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, reformado mediante el Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, y el "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III”, aprobado en el Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006; y 2) estima que se debe ordenar al MINAE y al Instituto Geográfico Nacional que procedan, en un plazo máximo de 4 años a partir de la notificación de esta sentencia, a realizar los trámites requeridos a efectos de demarcar con exactitud los linderos del patrimonio natural del Estado y, de resultar alguna rectificación, la Municipalidad de Golfito deberá modificar el Plan Regulador en dicho sentido; en el ínterin de tal verificación y en aplicación del principio precautorio, la Municipalidad de Golfito deberá mantener el acuerdo aplicado hasta el momento, de no otorgar concesiones en las áreas diferenciables advertidas por el Área de Conservación de Osa.
El suscrito advierte, que a pesar de que la acción debe ser desestimada de conformidad con las consideraciones expuestas en la sentencia, toda vez que lo actuado se ajustó a derecho dentro del contexto normativo vigente cuando se aprobó el Plan impugnado, lo cierto es que existen 2 situaciones actuales que fueron evidenciadas y que en atención al principio precautorio y de protección al ambiente, no podían ser ignoradas y ameritaban por parte de este Tribunal, emitir dos preceptos en particular:
1- La Sala está llamada a salvaguardar el principio de seguridad jurídica y de hacerlo sin detrimento de lo establecido en el artículo 50 constitucional. De manera que si bien el Reglamento de SETENA no se había emitido para cuando fue aprobado el Plan en cuestión, sí subyace la obligación posterior de incorporarle al ordenamiento territorial la variable ambiental que dispone el artículo 67 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y el Manual respectivo. En razón de ello, considero que lo propio era ordenar a la Municipalidad de Golfito que incorporara la variable ambiental y remitiera el Plan Regulador en cuestión a SETENA para finalmente verificar la respectiva evaluación de conformidad.
2- De igual modo, las autoridades públicas evidenciaron en la audiencia pública celebrada el 6 de noviembre de 2014 y en sus informes, inconsistencias con respecto a la delimitación del patrimonio natural del Estado que no podían ser ignoradas. Así las cosas, aunque para el 2004 se contaba con la información certificada por el Instituto Geográfico Nacional con respecto a la delimitación de los manglares y por ello no puede alegarse que el ordenamiento territorial adoptado lo fuera con base en criterios abiertamente arbitrarios, lo cierto es que se acreditó en autos, mediante dos informes técnicos del MINAE elaborados en el 2007 y 2013, que incluso se contradicen, que existen inconsistencias en las medidas georeferenciadas por el IGN. Tal situación, como se indicó en la sentencia no implicaba la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, pues su elaboración se basó en los criterios oficiales existentes en el 2004, pero sí ameritaba, desde mi punto de vista, ordenar al MINAE y al IGN indagar y constatar las inconsistencias advertidas posteriormente, y de proceder una rectificación, ordenar a la Municipalidad de Golfito ajustar su normativa a tales efectos, como en similar sentido ordenó este Tribunal en la sentencia No. 2003-3480, al resolver la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Plan Regulador Costero Turístico Playa Platanares:
“Es claro que el principio precautorio obliga al Estado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para no sólo sancionar la lesión de los bienes ambientales, mas también para evitar que tales daños se produzcan. Sin embargo, al imponer una determinada limitación, no puede esta Sala basarse en datos inciertos como los constantes en el expediente, los cuales a través de la realización de las pesquisas correspondientes, podrían fácilmente demostrar que en la especie no existe el traslape acusado. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente. En el presente caso, es claro que nos encontramos ante el primero de los supuestos, es decir, no existe certeza acerca de la existencia de la transposición entre el Plan Regulador y el Refugio de Vida Silvestre.
Contrario sería el caso en que se tuviera certeza del hecho, pero duda acerca de su peligrosidad para el ambiente. Así las cosas, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que no se comprueba que haya lesión efectiva ni riesgo inminente de violación, de las normas contenidas en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Debe sin embargo, ordenarse al Ministerio de Ambiente y Energía la inmediata realización de la prueba de campo que le permita determinar con toda certeza si el traslape acusado efectivamente se da, para entonces tomar de inmediato todas las medidas que el ordenamiento le permite a efecto de recuperar la franja que se alega invadida.
VIII.Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta Sala ha llegado a la conclusión de que el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, no es inconstitucional por las razones invocadas por la actora, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Esta resolución es dictada sin perjuicio de las conclusiones a las que puedan llegar las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante la realización de estudios topográficos empleando teodolito o cualquier otro método idóneo, si determinan con certeza o con suficiente grado de probabilidad, que la transposición entre el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares Categoría Mixta, efectivamente se da en el presente caso.
Para ello, se ordena al Ministro de Ambiente y Energía a efectuar, en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia, los estudios topográficos requeridos para determinar con certeza si el traslape acusado efectivamente ocurre en este caso. De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.”
Asimismo, se debió ordenar que en el ínterin de tal confirmación y en aplicación del principio precautorio, la Municipalidad de Golfito tenía que mantener el acuerdo, aplicado hasta el momento, de no otorgar concesiones en las áreas diferenciables advertidas por el Área de Conservación de Osa.
Paul Rueda L.
Voto Salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro.
Con el mayor respeto para los miembros del Tribunal Constitucional, los suscritos Magistrados procedemos a considerar que esta acción debe declararse con lugar, y por tanto, procede anular el Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, por estimarlo contrario a los derechos protegidos en los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como el artículo 5º de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4º de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y el artículo 4º de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224), conforme las razones que se explican a continuación.
Conforme se desprende del expediente, la acción de inconstitucionalidad se presenta en contra del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas y del Reglamento de Zonificación. Se aducen básicamente tres argumentos de inconstitucionalidad por la forma (elaboración por empresa privada argumento CUARTO, no consulta popular argumento QUINTO y no variable ambiental argumento UNO) y dos argumentos de inconstitucionalidad por el fondo (violación a principio precautorio argumento DOS, criterios indeterminados argumento TRES). Nos parece que la inconstitucionalidad en este caso radica principalmente en la elaboración del Plan Regulador por parte de una empresa privada y en la no consideración de la variable ambiental.
I-Sobre la elaboración del Plan por parte de una empresa privada En cuanto a este aspecto, la cuestión no es, como se indica en el voto de mayoría, comprobar si el Plan aprobado beneficia o perjudica a la empresa privada que elaboró el plan, sino, determinar si los Gobiernos Locales pueden válidamente delegar en un sujeto privado la gestión y/o el financiamiento de la elaboración de los planes reguladores costeros. En este sentido, habiéndose comprobado en el expediente que el Concejo Municipal de Golfito procedió a “aprobar el Plan Regulador Parcial del Sector Costero de Puerto Jiménez, Golfito, promovido por Bahía Cocodrilo S.A” (acuerdo tomado en el artículo duodécimo, capítulo sexto, de la sesión ordinaria número 3, celebrada a las 15:30 horas del día 19 de enero del 2004), compartimos el criterio esbozado por la Procuraduría General de la República en su informe. Siendo el ordenamiento territorial el ejercicio de una función pública, las municipalidades no pueden aprobar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada y financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello estaría renunciando al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley (artículo 28, Ley Orgánica del Ambiente –LOA- y 15 de la LPU). Así que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, por parte de un sujeto privado, resultan inconstitucionales.
Además, la potestad municipal de planificar el territorio y determinar el uso del suelo, tiene efectos importantes en relación con el ambiente, máxime si se trata de la planificación en un bien demanial como lo es la zona marítimo terrestre. Por ello, la gestión y el financiamiento de la elaboración de los planes reguladores costeros por sujetos de derecho privado, como bien lo esboza la Procuraduría, conlleva declinar el ejercicio parcial de una función pública que incide sobre el ambiente, como es el caso del ordenamiento del territorio. Lo cual implica, no sólo una delegación inconstitucional de funciones públicas, sino a su vez, incumplir con el deber de tutela y protección del ambiente que el artículo 50 asigna al Estado.
Por la naturaleza jurídica de un plan regulador (conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana un plan regulador es un conjunto de planes, mapas, reglamentos para definir la política de desarrollo, usos de tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y otros) su elaboración y aprobación es evidentemente competencia dada a las Municipalidades, quienes NO pueden (en el mismo sentido en que la Sala lo estableció en los votos Nº 9792-98 y Nº7965-99) delegar dicha competencia (potestades y deberes) en un tercero. Máxime en este caso, donde, según se dijo, se está frente a la obligación de protección de un bien demanial.
No sanea el proceso el hecho de que la Municipalidad haya ratificado el plan hecho por la empresa privada. Las Municipalidades no pueden aprobar o adoptar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada, contratada o financiada por sujetos de derecho privado.
II- Sobre la exclusión de la variable ambiental El hecho de haberse aprobado este Plan Regulador sin tomar en consideración la variable ambiental constituye una clara y evidente afectación del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos en que ha sido proclamado en el artículo 50 constitucional, así como de los principios de explotación racional de la tierra, de participación ciudadana informada, precautorio, no regresión en materia ambiental y de irreductibilidad del bosque, que desde ningún punto de vista puede ser soslayado por este Tribunal Constitucional. Es claro que dicho reglamento contradice y olvida los alcances del criterio sostenido por este Tribunal Constitucional en las decisiones Nos. 233-1993, 5399,1993, 1886,1995, 4587-1997 y 6322-2003, todas ellas anteriores a la publicación del instrumento normativo cuestionado. A nuestro juicio, el vicio que se aprecia en esta oportunidad no es susceptible de ninguna convalidación, como se pretende en la parte dispositiva de esta sentencia, al exigirse a la Municipalidad de Golfito que incorpore en el Plan Regulador la variable ambiental.
En este sentido, consideramos que lo procedente es anular el presente instrumento y que se emita uno nuevo acorde con los principios y lineamientos que ha desarrollado este Tribunal Constitucional en su Jurisprudencia y que son dejados de lado en esta oportunidad. En todo caso, es preciso mencionar que las decisiones de este Tribunal Constitucional son vinculantes erga omnes y gozan de eficacia plena, por sí mismas, sin necesidad que con posterioridad se dicte la reglamentación necesaria para hacer efectiva una disposición de la Sala. Pero todavía es más evidente el hecho que dicho reglamento haya sido elaborado por empresas privadas en aras de lograr, según los actores, la explotación de una marina o atracadero. Dicho vicio que también ha sido advertido por la Procuraduría General de la República en su dictamen, en los términos que se indicó supra, hace inconstitucional el Plan Regulador aludido, teniendo en cuenta que por la magnitud de los principios ambientales involucrados, la regulación del territorio de un cantón solo puede ser elaborada y desarrollada por las Corporaciones municipales en el marco de las competencias que se desprenden del artículo 169 constitucional, es decir, la defensa de los intereses y servicios locales, dentro de lo cual también se incluye la protección del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por lo expuesto, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción.
Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.
Magistrado Magistrado NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Concurro con mi voto y declaro sin lugar la presente acción, pero adiciono las razones que de inmediato paso a explicar. Se plantea como agravio el hecho de que una empresa privada haya financiado y elaborado el proyecto que culminó en el PRPPJ; empero, como ha quedado demostrado en autos, su aprobación fue realizada por los entes competentes (la municipalidad, el INVU y el ICT), por lo que no estamos en presencia del ejercicio de la potestad de planificación urbana en manos de un sujeto privado y, por consiguiente, no se ha lesionado la garantía institucional. Como es bien sabido, bajo el concepto de la garantía institucional[1] se engloban un conjunto de actividades que, dada su naturaleza, no es dable su gestión a través de figuras organizativas de Derecho privado, es decir, no puede salir del ámbito de lo público. En el ámbito propiamente de la Administración Pública, lo que se ha denominado la reserva constitucional de la Administración –en un sentido amplio reservada al Poder Ejecutivo y a las demás Administraciones Públicas con competencias constitucionales, como es el caso de las corporaciones municipales-, esta integrada por la actividad de dirección política, la actividad de policía y de fomento.
Estas actividades, que son funciones públicas de soberanía, tienen que ser desarrollas obligatoriamente por una Administración, tal y como se encuentra regulada por la Constitución, es decir, con los rasgos de su garantía institucional. Hay una identificación entre reserva de Administración y prohibición de privatización formal –recurso al ordenamiento jurídico privado-. Es el objeto material de la reserva lo que justifica la singularidad constitucional de la Administración pública. No existe libertad de elección de forma o régimen jurídico para desarrollar estas actividades que pertenecen a la reserva de Administración Pública. La huida al Derecho privado de estas Administraciones que ejercen funciones públicas soberanas o su ejercicio por parte de particulares es inconstitucional, pues, en este último caso lesiona, una garantía constitucional, así como el principio de la indelegabilidad de las potestades públicas, máxime que, en este caso, se trata de funciones públicas de soberanía.
Distinto es el supuesto de la actividad de servicio público y la actividad logística o de suministro que no son típicamente administrativas –no están dentro de la reserva de Administración Pública- y no tienen obligatoriamente que ser ejercidas por Administraciones de conformidad con su garantía institucional. La Administración puede optar entre el régimen del Derecho administrativo y el régimen de Derecho privado. En cambio, la actividad libre en el mercado de la Administración tiene que ser desarrollada preferente en régimen de Derecho privado con la finalidad de salvaguardar la competencia, aunque esta opción presenta una serie de dilemas de cara a garantizar algunos derechos fundamentales y los controles de los fondos públicos, a tenor del principio que establece que: “ahí donde van los fondos públicos debe ir el control”, aunque, en honor a la verdad, en nuestro medio el Derecho privado ha regulado la actividad de una serie de entes cuya principal giro es industrial, comercial o financiero, pero su organización está regulada por el Derecho público, pues han adoptado las figuras organizativas de este derecho –institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal y ente público no estatal-.
En este punto acierta la doctrina cuando expresa que: “Los órganos constitucionales, y en general, el resto de los poderes del Estado, no pueden recurrir al Derecho privado para el cumplimiento de sus funciones propias y exclusivas, pero sí pueden hacerlo para desarrollar algunas funciones auxiliares o instrumentales. Al igual que en la reserva de Administración, son las competencias exclusivas lo que marca el ámbito de utilización obligada del Derecho público por parte del órgano constitucional”. (TRONCOSO REIGADA, Antonio, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1997, páginas 458 y 459).
Establecido lo anterior, el agravio que plantean los accionantes no tiene sustento constitucional, aunque sí podría tener asidero legal e incluso ético. De ahí que en estos casos, donde son los sujetos privados los que han elaborado y financiado el proyecto del Plan Regulador Costero que finalmente es aprobado por las Administraciones Públicas -hay 42 casos según se informa en la página del ICT-, se requiere que estas, y en especial los órganos de fiscalización, ejerzan un control más intenso y permanente e, incluso, de oficio, con el objeto de establecer que con la aprobación de esos planes no se afectaron (ni se afectan) los intereses generales en aras de beneficiar los intereses privados; práctica que afortunadamente se prohibió, con base en los pronunciamientos de la Procuraduría y Contraloría General de la República.
En otro orden de ideas, considero fundamental reafirmar el hecho que los manglares no son susceptibles de ser concesionados, no solo porque el reglamento así lo establece sino porque, como es bien sabido, pertenecen a la ZP y al PNE, conforme al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), los instrumentos internacionales que garantizan y protegen a favor de la humanidad el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado y la legislación vigente.
Fernando Castillo V.
Nota del Magistrado Cruz Castro:
Estimo que es muy grave que un plan regulador sea financiado y elaborado con fondos de particulares, con el agravante que tienen un interés directo en el contenido de dicho plan. La Procuraduría señala muy bien este tema cuando afirma que la elaboración del plan regulador que incide en la planificación territorial, es el ejercicio de una función pública que no permitía al ICT y el INVU–, aprobar dichos planes reguladores, pues no puede ser getionada ni financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello se renuncia al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley artículo 28 de la LOA y 15 de la LPU. Ni en el supuesto de una donación de un sujeto de derecho privado, tal donación no puede condicionar la elaboración del plan regulador respectivo. Opinión similar expresa la Contraloría General de la República, en su dictamen C-70-2009. Es realmente muy grave que la definición de un asunto de interés público sea controlado por un particular, situación que compromete el fin público.
Bien puede afirmarse que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, aparte de ser ilegal, es inconstitucional, pues contraviene el artículo 50 constitucional, norma que además de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como derecho fundamental, establece el deber estatal de tutelarlo. Así, ese artículo consagra como principio constitucional el deber estatal de proteger y tutelar el ambiente. Los entes municipales, como administración pública territorialmente descentralizada, están vinculados a dicho principio y por eso están obligados a proteger y tutelar el ambiente en el ejercicio de sus potestades y competencias. Obviamente una de esas potestades es la de planificar el territorio y determinar el uso del suelo. Se trata de una potestad que por sus implicaciones tiene una importante incidencia en el ambiente y en un desarrollo equilibrado y saludable.
Es por eso que se requiere de un Estudio de Impacto Ambiental para la elaboración de uno de sus principales instrumentos: los planes reguladores. El ejercicio de esta potestad respecto de un bien demanial como la ZMT que, como lo ha señalado esta Sala en su jurisprudencia, también tiene fines conservacionistas, es una forma de ejercer el deber estatal de protección y tutela del ambiente (sentencia No. 2408-2007 de 21 de febrero de 2007). Considero que la gestión y financiamiento de los planes reguladores costeros por sujetos de derecho privado, conlleva declinar el ejercicio parcial de una función pública que incide sobre el ambiente, como es el caso del ordenamiento del territorio. De esta forma se incumple la tutela y protección del ambiente que el artículo 50 constitucional asigna al Estado y a todos los poderes públicos. Conforme a los argumentos expuestos, como una iniciativa particular, pongo en conocimiento del Fiscal General estos hechos, que se refieren a la aprobación de un plan regulador elaborado y financiado con fondos particulares, porque estimo que la autoridades estatales que así lo aprobaron, pudieron incurrir en un incumplimiento de deberes o en un delito de prevaricato, puesto que no sólo contradicen normas legales y constitucionales, según se citaron, sino que contradicen criterios de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República.
Estimo que son hechos muy graves para bienes públicos tan importantes como el ambiente y el ejercicio de potestades públicas y por este motivo, remito una copia de este fallo y de los documentos anexos al Ministerio Público, para que el órgano de la acusación investigue y determine si en este caso pudo existir un delito en perjuicio de los deberes de la función pública.
Fernando Cruz C.
Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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