Validity of the Puerto Jiménez Regulatory PlanValidez del Plan Regulador de Puerto Jiménez

Document Review Decision No. 2014-19776 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten thirty a.m. on December 3, 2014.

Action of unconstitutionality filed by Manuel Ramón Ramírez Umaña, identity card 2-335-746, in his capacity as representative of Friends of the Osa S. A.; Bernardo José Aguilar González, identity card 1-566-270, in his capacity as representative of Fundación Geotrópica; Laura Robleto Villalobos, identity card 6-343-627; Héctor González Pacheco, identity card 1-599-966; and Jorge Lobo Segura, identity card 1-526-636; seeking a declaration that the PUERTO JIMÉNEZ LAND-USE PLAN, GOLFITO-PUNTARENAS, is unconstitutional on the grounds that it contravenes Articles 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution, as well as Article 5 of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Law No. 3763), Article 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law No. 5980), and Article 4 of the Convention on Wetlands of International Importance (Law No. 7224). The Office of the Attorney General of the Republic also participated in the proceedings.

Findings of Fact:

1. 1By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 11:46 hours on March 21, 2013, the petitioners request that the Partial Regulatory Plan for Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas (Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas, PRPPJ) and the published Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) be declared unconstitutional, on the grounds that they are contrary to Articles 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution, as well as section 5 and the following and related provisions of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Ley No. 3763); Article 4 and the following and related provisions of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980); Article 4 and the following and related provisions of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ley No. 7224); and Principle 10 of the 1992 Rio Declaration.They assert that publication of the PRPPJ infringes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment by placing biodiversity and the natural landscape at risk. They add that several environmental principles are also violated, including the rational use of land, informed public participation, the precautionary principle, the principle of non-regression in environmental matters, the principle of objectification, and the lifetime tenure of forests (irreductibilidad del bosque). They state that these principles impose on private parties, municipalities, and the State the obligation, among other things, to conduct prior environmental studies before issuing regulations intended to establish land-use planning (ordenamiento territorial) for an area, particularly where biodiversity may be affected. They invoke various judgments of this Chamber (numbers 1993-233, 1993-5399, 1995-1886, 1997-4587, 2003-6322) to argue that protection of a healthy and ecologically balanced environment must not yield to economic considerations or to companies with private interests.Specifically, they identify five grounds on which this action should be granted: FIRST. The Plan was approved and published without the environmental variable (variable ambiental) having been assessed. In this regard, they assert that this Chamber has repeatedly held, including before the SETENA Regulations on Environmental Fragility Indices (Índices de Fragilidad Ambiental, IFA) existed, that the environmental variable must be measured in every regulatory plan (plan regulador). They argue that this omission violates the principle of objectification, that is, the principle requiring decisions by the Administration in this field to be supported by technical studies. They reproduce Considerando VI of Judgment No. 2000-1220, in which this Chamber held that municipal autonomy is not infringed by requiring an environmental impact review (examen de impacto ambiental) before a regulatory plan is approved.They also reproduce Considerando IX.10 of Judgment No. 2003-6322, according to which the duty to protect the environment may be breached by action or omission, “as occurs with the authorization of regulatory plans or construction projects without approval of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental).” They add that the PRPPJ text states at the outset: “This document has received final approval from the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), and the Municipalidad de Golfito, while also complying with the Public Hearing required under Article 17 of the Urban Planning Law, number 4240.” They argue that this demonstrates that no “environmental permit” (permiso ambiental) was ever issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental to allow the Plan to be prepared.They maintain that, given the existence of consistent constitutional case law prior to the Plan’s approval, the principle of non-regression in environmental matters was also violated because the private, institutional, and municipal sectors participated in an approval process contrary to the constitutional duty to submit the Plan to SETENA. They emphasize that the environmental assessment study required for each infrastructure project authorized in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), as required by Chapter 9 of the Zoning Regulations, must not be confused with an environmental assessment of the regulatory plan as a whole. SECOND: Violation of Article 89 of the Constitution. They consider that because the PRPPJ was approved and published without incorporating the environmental variable, the principles of objectification and precaution were violated, potentially causing harm to the landscape and the various ecosystems in the area.They state that the different land-use areas are neither clear nor justified, including, for example, how the criterion was reached for designating only 29,58% of the area as a protection zone (zona de protección, Z PRO). They note that the wording states that this area is “proposed,” and argue that this term is indefinite and unsupported by scientific criteria. They therefore request a declaration to that effect because wetland areas and the natural and rural landscape were thereby placed at risk. They believe that the foregoing seriously conflicts with the international obligations assumed by the State (Ley No. 3763, Ley No. 5980, Ley No. 7224, cited above). They reproduce the relevant portions of Judgments Nos. 5255-1998 and 6324-2003 of this Chamber. They argue that they can attest to the beauty of the area and that it is regrettable that a large area is being allocated to hotels and marinas when its green gold lies in its mangroves, biodiversity, and scenic beauty.They therefore state that, to prevent visual pollution, this PRPPJ must be annulled because it lacks scientific certainty. THIRD: The Plan contains indeterminate criteria and, without scientific basis, proposes that 28,58% be protected. They state that Article 11 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre establishes that mangroves form part of the public zone (zona pública), and that Articles 40 and 41 of the Ley Orgánica del Ambiente show that the legislature recognized the fragility and vulnerability of mangroves and therefore classified them as public zones within the maritime-terrestrial zone system, effectively prohibiting any type of activity or development in mangrove areas and thereby making them part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). They state that this protection fulfills the State’s duty to respect the right to a healthy and ecologically balanced environment, as provided in Article 50 of the Constitution and the conventions cited above.They warn that because mangroves form part of the public zone, it must be understood that a restricted zone (zona restringida) of 150 meters must extend along their boundary and that the limitations on use and exploitation, as well as the institutional framework established by the Ley sobre la Zona Marítimo terrestre, apply to those areas. They consider that these restrictions are intended to protect areas of great natural wealth and vulnerability. They understand the PRPPJ to contain indeterminate criteria, such as that established in Article 3, which “proposes” that 28,58% of the total be designated as protected areas. They consider this constitutionally defective because the proposal was made without scientific environmental criteria assessed by SETENA. They assert that it must be borne in mind that the business owners who paid for and prepared the PRPPJ also propose that 61,89% be designated for “tourist accommodation.” They argue that the Plan’s regulations lack scientific justification and reasonableness regarding the criteria used to establish the various land-use zones, which is also a ground for granting this action.They add that Article 1.1, entitled Development Criteria, provides: “The Regulatory Plan is based on the following development criteria: a) Apply the provisions of Ley 6043 and its Regulations. b) Refrain from making proposals that would entail high costs for the Municipalidad de Golfito and the concessionaires.” In this regard, they state that this reflects that the Plan was developed on the premise that minimizing expenses for future concessionaires was of paramount importance, and they consider this immoral and lacking in transparency, particularly given that it was prepared by the private company that would benefit from the concessions. They consider it troubling that an entire land-use planning instrument, which should include environmental and legal management criteria, establishes economic parameters of this kind, giving monetary interests priority over the right to health and to enjoy an ecologically balanced environment.They therefore state that this action must be granted because the foregoing violates not only the precautionary principle, but also the lifetime tenure of forests, scientific reasonableness, and objectivity. FOURTH: A private company prepared the PRPPJ for commercial purposes in order to build its docking facility or marina. They maintain that, as recorded in the minutes of the Concejo de Golfito dated January 19, 2004, Chapter 6, Article 12, of Ordinary Session 2, it was expressly stated that Bahía Cocodrilo S. A. paid for the preparation of the PRPPJ. During that session, some council members alleged that the Plan pursued private interests: first a docking facility and subsequently a marina. They add that, in addition to the minutes, they submit a concession document in favor of Bahía Cocodrilo S. A., showing that in 2008 the company obtained a concession to build a marina at the site of the docking facility or pier, precisely within areas covered by the PRPPJ.This makes clear that the Plan was tailored to a company seeking to develop a marina and also pursuing hotel-related interests. They warn that a pier, docking facility, and marina are infrastructure projects that may cause pollution and destruction of marine life, the mangrove ecosystem, and the natural and rural landscape. They therefore consider it vital that this action be granted, since a regulatory plan conceived with such projects in mind must incorporate a highly detailed scientific environmental analysis assessing the impact of that infrastructure. They conclude that it is particularly serious that a private company prepared and paid for the regulations at issue and could benefit from them in developing its tourism projects, without first obtaining an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) from SETENA, even though the case law required one. FIFTH: There was never informed public participation before municipal approval.In this regard, they clarify that although a public hearing was held, the members of the public who attended to learn about the Plan were never informed of its environmental variable because neither the institutions nor the Municipalidad de Golfito ever submitted a project to SETENA. They consider that this hearing is tainted by unconstitutionality, as this Chamber has repeatedly held. They argue that Principle 10 of the 1992 Rio Declaration and Article 2 of the Aarhus Convention were violated. They reproduce the relevant portions of Judgments No. 2120-2003 and No. 18106-2009 of this Chamber. They argue that Article 6 of the Ley Orgánica del Ambiente establishes the obligation of the State and municipalities to encourage participation in decisions and actions intended to protect and improve the environment, and that Article 5 of the Código Municipal provides likewise. They assert that, in the absence of such a preliminary assessment, the community had no genuine opportunity to participate on a properly informed basis.

They request that the action be granted, that the Regulatory Plan (Plan Regulador) in question be declared unconstitutional, and that the Municipalidad de Golfito and the Procuraduría General de la República be ordered, in order to remedy the consequences of the constitutional violations, to initiate judicial review proceedings (procesos contenciosos) to resolve all relevant matters concerning every concession granted, especially the concession granted to Bahía Cocodrilo S. A. for a docking facility (atracadero) and, subsequently, for a marina. They ask for a declaration that there are no vested rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe), because such rights are based on clear constitutional violations affecting State property (patrimonio del Estado). In addition, they request a declaration that the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), and the Municipalidad de Golfito have committed serious violations of constitutional rules and principles by approving the PRPPJ and the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) without verifying the environmental variable (variable ambiental).

They also ask that it be declared unconstitutional to use regulations to remove protections for biodiversity and authorize land-use change (cambio de uso del suelo) on land that is State-owned because it consists of forests and wetlands. Finally, they request that the declaration of unconstitutionality (declaratoria de inconstitucionalidad) be made retroactive to the date on which the challenged Decreto was published in La Gaceta. They request that the effects of the plan and the concessions be suspended.

2.- By resolution issued at 10: 18 hours on March 25, 2013, this Court admitted the action for consideration and granted a hearing to the Procuraduría General de la República and the President of the Concejo Municipal de Golfito. The applicants have standing based on the existence of diffuse interests (intereses difusos), given the protection sought for the right to a healthy and ecologically balanced environment (ambiente sano y ecológicamente equilibrado).

1. 3The Office of the Attorney General of the Republic responded to the hearing granted by means of a brief received by the Secretariat of the Chamber at 15:45 hours on 19 de abril de 2013. It states that the claimants allege a violation of Article 169 of the Constitution; however, they do not substantiate the alleged unconstitutionality. Furthermore, although they likewise do not expressly substantiate it, their objection concerning Article 7 of the Constitution must be understood as relating to the international instruments invoked. Therefore, it states that the purpose of this action is to determine whether the PRPPJ is unconstitutional because it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, guaranteed by Article 50 of the Constitution in conjunction with Articles 8 and 89 of the Constitution, which require the State to protect landscapes, natural beauty, and wetlands.With regard to standing (legitimación), it considers that the claimants have standing pursuant to Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law. The alleged grounds of unconstitutionality are based directly or indirectly on the violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, and this Chamber has held that such right protects collective interests. It presents its arguments concerning the alleged grounds of unconstitutionality in the following order. FIRST: Regarding cantonal regulatory plans (planes reguladores cantonales) and environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). It states that environmental impact assessment, governed by Article 17 of Organic Environmental Law No. 7575 of 4 de octubre de 1995, is the statutory expression of the prevention principle (principio de prevención) contained in Article 50 of the Constitution. It notes that the Constitutional Chamber has repeatedly held that the State’s duty to protect and guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment entails preventing the potential adverse effects and harm that human activities may cause to the environment, and that the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is the instrument established by the legislature for such purposes (see judgments No. 2001-3840 of 11 de mayo de 2001 and No. 2003-6311 of 3 de julio de 2003).It adds that this Chamber had held that cantonal regulatory plans had to undergo environmental assessment because of their environmental implications as land-use planning instruments (instrumentos de ordenamiento territorial) (see judgment No. 1220-2002 of 6 de febrero de 2002). Since the entry into force of the “General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures” (“Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”) (EIA Regulations), Executive Decree No. 31.849 of 24 de mayo 2004, the obligation to subject regulatory plans and any other land-use planning instrument to a strategic environmental assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE) has been established by regulation. This is provided in Article 67 of the aforementioned Regulations. Executive Decree 32.967-MINAE of 20 de febrero de 2006 approved the “Technical Instruments Manual for the Environmental Impact Assessment Process (EIA Manual)—Part III” (“Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III”) for incorporating the environmental variable (variable ambiental) into territorial plans.Finally, Executive Decree No. 34.688 of 25 de febrero de 2008 amended Article 67 of the Environmental Impact Assessment Regulations to reaffirm the obligation, already established in Decree No. 32.967-MINAE, that the environmental variable be incorporated into regulatory plans or any other territorial plan using the methodology set forth in the aforementioned Manual. It indicates that, according to the principles developed in the case law, failure to comply with the obligation to subject cantonal regulatory plans—or any territorial planning instrument—to a strategic environmental assessment, in principle, constitutes a violation of Article 50 of the Constitution. Even so, such inconsistency with constitutional requirements does not necessarily entail annulment of the respective regulatory plan. It maintains that what this Constitutional Chamber has ordered in such cases is that the regulatory plan undergo such an assessment, granting the respective municipal government a period within which to submit it to SETENA.Thus, for example, in judgment No. 2005-9765 of 26 de julio de 2005, issued in an amparo proceeding (recurso de amparo) filed against Municipalidad de Escazú and SETENA, the Constitutional Chamber ordered the latter to publish the Environmental Impact Assessment Manual required to implement the strategic environmental assessment contemplated in Article 67 of the Environmental Impact Assessment Regulations and ordered Municipalidad de Escazú, once the Manual had been published, to conduct an environmental assessment of the Plan Regulador de Escazú and immediately submit it to SETENA for consideration. In judgment number 2006-13028 of 1º de setiembre de 2006, the Chamber also heard an amparo proceeding against the Mayor and Council of Municipalidad de San Isidro de Heredia because the canton’s regulatory plan lacked environmental clearance (viabilidad ambiental). On that occasion, although it granted the proceeding because of this omission, it did not annul the plan but instead ordered the Mayor’s Office and the Office of the President of the Municipal Council to obtain environmental clearance for the plan from SETENA, granting them a period of one year for that purpose.The Chamber considered that annulment of the plan would do nothing to improve the proper protection of the environment and that the appropriate course was to submit the regulatory plan to SETENA to ensure respect for the right to a healthy and ecologically balanced environment. Similarly, in judgment number 2008-11862 of 29 de julio de 2008, the Constitutional Chamber ordered the Mayor of Municipalidad de Esparza to incorporate the environmental variable into the canton’s regulatory plan. The partial regulatory plan (plan regulador parcial) for Puerto Jiménez was approved on 16 de febrero del 2004, according to its publication in La Gaceta Number 65 of 1 de abril de 2004, that is, before the aforementioned regulations. At that time, although this Constitutional Chamber had already held that regulatory plans had to undergo an EIA, neither the regulatory obligation set forth in Article 67 of the aforementioned SETENA regulations nor the technical instruments manual for incorporating the environmental variable had yet been promulgated.It states that, although this Office of the Attorney General has no direct knowledge thereof, it is highly likely that the partial regulatory plan for Puerto Jiménez did not undergo an EIA. If that was the case, the present matter is similar to those described above, which constitute applicable precedents. Consequently, this Office of the Attorney General, in its capacity as adviser to the Constitutional Chamber, considers that, if no environmental assessment of the partial regulatory plan for Puerto Jiménez exists, the appropriate course is to order Municipalidad de Golfito to incorporate the environmental variable in accordance with the aforementioned technical instruments manual and to submit the plan to SETENA for the corresponding assessment pursuant to Article 67 of the “General Regulations on Environmental Assessment Procedures (EIA)” (“Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA)”).It states that the potential adverse effects on the landscape and the mangrove swamp are objections that the claimant predicates on the alleged failure to subject the partial regulatory plan for Puerto Jiménez to environmental assessment. In this regard, the danger that the proposed zoning (zonificación) may adversely affect the landscape and the mangrove swamp is an assumption made by the claimant based on the lack of an environmental assessment of the plan. Yet it is precisely through such an assessment that the technical criteria needed to determine whether, for example, the percentage allocated to protected areas is appropriate in view of the environmental characteristics of the location could be obtained. What the claimant asserts is the likelihood that the proposed zoning will adversely affect the landscape, the location’s scenic beauty, and the mangrove swamp. This uncertainty must be resolved through an EIA of the regulatory plan.Now, beyond the claimant’s allegations and with respect to the mangrove swamp, it states that consideration must be given to the fact that the zoning regulations (reglamento de zonificación) for the partial regulatory plan of Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas include mangrove swamps within what they classify as a “Protection Zone” (“Zona de Protección”) (Article 5 of the Regulations). Pursuant to Article 2, subsection 23), of Decree number 32.633 of 10 de marzo de 2005, Regulations to Wildlife Conservation Law number 7317 of 30 de octubre de 1992, these mangrove swamps are forests. The mangrove swamps incorporated into the aforementioned zoning regulations are located, like practically every mangrove swamp in Costa Rica, within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is property in the public domain (bien de naturaleza demanial) (Article 1 of Law number 6043 of 2 de marzo de 1977).This means that, pursuant to Article 13 of Ley Forestal number 7575 of 13 de febrero de 1996, those mangrove swamps form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), the administration of which falls to Ministerio del Ambiente y Energía. The inclusion of mangrove swamps within the zoning established by the respective regulations governing the partial regulatory plan for Puerto Jiménez constitutes an encroachment upon MINAE’s powers, irrespective of the fact that the regulations state that they are designated for absolute protection and that the only permitted uses are protection, conservation, forestry, and vegetation regeneration. In other words, the mere act of including them in the zoning regulations and establishing the permitted uses constitutes an act of administration with respect to those mangrove swamps that Municipalidad de Golfito may not perform because it lacks jurisdiction to do so.It is the opinion of this advisory body that this encroachment upon jurisdiction renders the partial regulatory plan for Puerto Jiménez unconstitutional insofar as it exercises acts of administration over an environmental asset—the mangrove swamps within the maritime-terrestrial zone—the administration of which falls to MINAE because those mangrove swamps belong to the PNE. By assuming jurisdiction over the PNE, Municipalidad de Golfito violates Article 50 of the Constitution, which establishes the State’s duty to protect the environment, because the entity charged with exercising such protection with respect to the PNE is MINAE. This Chamber has established the principle that jurisdictional disputes involving MINAE’s powers transcend questions of statutory legality and constitute constitutional issues affecting the provisions of Article 50 of the Constitution. Specifically with respect to the maritime-terrestrial zone, the Chamber held that MINAE, rather than the respective municipality, administered those portions incorporated into a protected wilderness area (área silvestre protegida), pursuant to Article 73 of the Maritime-Terrestrial Zone Law and the statutory provisions applicable to the area concerned according to its management category (categoría de manejo) (national park, national wildlife refuge, biological reserve, etc.).It further held that encroachment upon such jurisdiction entails a violation of Article 50 of the Constitution. It cites this Court’s ruling in judgment No. 1995-1886 of 7 de abril de 1995, which resolved the jurisdictional dispute between MINAE, then MIRENEM, and Municipalidad de Talamanca concerning Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca –Manzanillo. Similarly, because of a jurisdictional dispute between MINAE and Municipalidad de Santa Cruz, Guanacaste, concerning a coastal regulatory plan (plan regulador costero) that zoned a portion of the territory belonging to Parque Marino Las Baulas, this Chamber annulled that plan in judgment number 2008-008713 of 23 de mayo de 2008.

Although this was not a conflict of jurisdiction (conflicto de competencias), in judgment number 2008-016975 of 12 de noviembre de 2008, the Sala Constitucional struck down as unconstitutional a decree that empowered municipalities to grant concessions within the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado, PNE) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre). Consistent with the preceding cases, the Sala Constitucional held that, because the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was implicated, the matter was constitutional in nature. This was so even though, in principle, the relationship between the decree and the statutory provisions defining the powers to administer the PNE and its status as public-domain property (bien de dominio público) designated for conservation raised an issue of legality. The present case involves the same conflict of jurisdiction between a municipality and MINAE, although it concerns not a protected wilderness area (área silvestre protegida), but rather that portion of the maritime-terrestrial zone which, because it forms part of the PNE, is administered by MINAE.

Accordingly, this conflict transcends the merely legal sphere and implicates the constitutional principle of proper State protection of the environment established in artículo 50 of the Constitución Política. Therefore, as in the cited precedents, the Puerto Jiménez Partial Regulatory Plan (Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez) must be struck down as unconstitutional in this case. Regarding public participation (participación ciudadana), the Sala Constitucional has repeatedly held that such participation in matters affecting the environment derives from artículo 50 of the Constitución Política itself, read in conjunction with artículo 9, also of the Constitución Política (Sentencia de la Sala Constitucional número 2002-10693 de 7 de noviembre de 2002). Approval of the plan complied with the requirements established for that purpose in artículo 17 of the Ley de Planificación Urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968.

Obviously, if no environmental assessment (evaluación ambiental) of the regulatory plan existed when the hearing required by that provision was held, it is almost certain that the environmental variable (variable ambiental) had not been incorporated, at least not under the terms required by the “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”. Similarly, if the plan is not struck down because its regulations incorporated mangroves or for the reason discussed below, this omission may be remedied by issuing a new call for a public hearing to consider the proposal to incorporate the environmental variable. In connection with this issue and in its capacity as the highest technical-legal advisory body of the public administration, this Procuraduría General stated in legal opinion number OJ-95-2005 that, because land-use planning (ordenamiento territorial), whose basic instrument is territorial planning (planificación territorial), constitutes the exercise of a public function, municipalities—and, in this case, the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—could not approve regulatory plans whose preparation had been arranged and financed by private-law entities (sujetos de derecho privado), since doing so would constitute relinquishment of the exercise of a public power conferred by law (artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente y 15 de la Ley de Planificación Urbana).

Obviously, the foregoing does not prevent municipalities from agreeing with other public entities, such as the Universidad de Costa Rica, to prepare regulatory plans. This remains true even if that entity receives a donation from a private-law entity for such purposes, provided that the donation does not compromise the preparation of the respective regulatory plan. This is what was stated in opinion C-70-2009. It adds that arranging and financing the preparation of a regulatory plan, in addition to being unlawful, is unconstitutional. Besides guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right, artículo 50 of the Constitución Política establishes the State’s duty to safeguard it. This means that the article enshrines the State’s duty to protect and safeguard the environment as a constitutional principle. Municipal entities, as territorially decentralized public administrations, are bound by that principle.

In other words, they are required to protect and safeguard the environment when exercising their powers and jurisdiction. One of these powers is to plan the territory and determine land use (uso del suelo). Because of its implications, this power has significant effects on the environment. Precisely for that reason, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is required for one of its principal instruments: regulatory plans. In light of the foregoing, having private-law entities arrange and finance the preparation of coastal regulatory plans entails partially relinquishing the exercise of a public function that affects the environment, as is the case with land-use planning. This, in turn, entails failure to comply with the duty to safeguard and protect the environment that artículo 50 assigns to the State and, generally, to all public authorities. In its capacity as adviser to the Sala, it recommends: 1.

Granting the action if the preparation of the Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, published in La Gaceta número 65 del jueves 1 de abril de 2004, was arranged and financed by a private-law entity and, consequently, striking it down as unconstitutional. 2. Striking down the Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, published in La Gaceta número 65 del jueves 1 de abril de 2004, because its zoning regulations (reglamento de zonificación) incorporate part of the patrimonio natural del Estado by including the mangroves of the maritime-terrestrial zone. Should this Sala find the foregoing inappropriate, this Órgano Asesor recommends granting the action if the Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, published in La Gaceta número 65 del jueves 1 de abril de 2004, was approved without an environmental impact assessment, but without striking down that plan, and ordering the Municipalidad de Golfito to incorporate the environmental variable under the terms established in the “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III” and artículo 67 of the “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA)” and submit it for consideration by SETENA, allowing a reasonable period for that purpose.

Additionally, insofar as the environmental variable was not discussed at the hearing at which the regulatory plan challenged in this action was considered, this Procuraduría is of the opinion that the Sala Constitucional may order the Municipalidad de Golfito to issue a new call for a hearing for that purpose.

1. 4By a written submission sent via fax on 25 de abril de 2013, Isidro Santos Palacios, in his capacity as President of the Concejo de Golfito, states, with respect to the petitioners’ argument that the PRPPJ was approved without assessing the environmental variable (variable ambiental), that although the Chamber, in judgment No. 2002-1220, held that regulatory plans (planes reguladores) must undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) before being approved and implemented, the fact remains that no specific regulations existed in that regard until the promulgation of Decreto No. 32967-MINAE-Manual de EIA-PARTE III- de 20 de febrero de 2006 and its corresponding publication in the Official Gazette La Gaceta, from which time that regulatory instrument became mandatory for both regulated parties (administrados) and the competent institutions. He states that the Sala Constitucional, through judgment No. 2006-11562, established that it would be inadvisable to annul regulatory plans approved before the date of publication of the aforementioned Decree for failure to apply the environmental instrument, since no specific regulations existed in that regard.He adds that this Regulatory Plan was approved in 2004 and published in La Gaceta on 1 de abril de 2004; therefore, the aforementioned regulations could not be applied retroactively to the detriment of regulated parties, because since that date subjective rights (derechos subjetivos) have been created in their favor. With regard to the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental), he notes that in 2006 the Municipality took the initiative of requesting the Programa de Investigación en Desarrollo Sostenible (ProDUS) of the UCR to begin preparing the Plan Regulador Cantonal de Golfito. He states that on 23 de enero de 2013, because ProDUS reported that it lacked the resources to continue preparing the Plan Regulador Cantonal de Golfito and those indices, the Concejo de Golfito agreed to seek resources from JUDESUR so that the INVU and the ICT could continue preparing the Plan Regulador Cantonal and submitting it to SETENA for its respective assessment and approval (acuerdo 22-Ordinaria 03-2013 de las 16:15 horas del 23 de enero de 2013).He adds that, as of this date, the measures cited in the agreement are being implemented to seek resources and coordinate with the various institutions in order to continue preparing the Plan Regulador Cantonal de Golfito and submit the environmental fragility indices to SETENA for final approval. He states that the coastal planning complied with the procedure established for that purpose in both Ley de Planificación Urbana No. 4240 and Ley No. 6043 and its Regulations. Within that context, the corresponding public hearing (audiencia pública) was held in compliance with Article 17 of Ley de Planificación Urbana on 26 de junio de 2003, when the community presented its views and concerns regarding the coastal planning in question. He states that the Plan Regulador Costero Parcial de Puerto Jiménez contains a series of necessary legal and technical variables that make it the appropriate and suitable instrument for carrying out an orderly growth process in a specific coastal area.He notes that the lack of planning sought by the petitioners would affect not only the landscape but also the various ecosystems involved, due to the absence of regulation, legal uncertainty, the loss of jobs associated with projects currently in operation, and reduced revenue from fees and taxes, among other consequences. He states that the general provisions designate 29.58% of the area for the absolute protection of mangroves, estuaries, streams, and rivers. This area does not include the actual area of the estuary, stream, or river being protected; moreover, when the Plan in question was approved, no specific legal provision existed in that regard, nor was it appropriate to establish a fixed percentage for the protected area (área de protección), since each area has its own characteristics. He notes that the Reglamento de Zonificación was duly reviewed and approved at the relevant time by the competent institutions, taking into account the specific characteristics of the area.The petitioners never submitted objections to the Regulatory Plan in accordance with the procedure established in the currently applicable Ley de Planificación Urbana. He states that the Regulations include other measures applicable to the preservation of natural scenic beauty, such as compliance with the boundary markers (amojonamiento) constituting the official protective barrier established by the IGN, as well as the mandatory requirement of complying with these Regulations in order to obtain approvals (visados) from the Municipalidad de Golfito, among others. Likewise, Articles 4 and 5 concern the description of the Public Zone (Zona Pública), the manner in which mangroves, estuaries, streams, and rivers must be preserved, and trail management, among other matters. He considers that environmental protection was duly assessed and implemented in accordance with the criteria of the institutions (INVU, ICT, IGN, MINAET) and the legislation in force when the Coastal Regulatory Plan in question was assessed and approved.Similarly, the Municipalidad de Golfito duly published the Regulatory Plan in the Official Gazette La Gaceta, giving the general public an opportunity to enter an appearance in the proceedings and participate specifically in the approval process for that coastal planning. He notes that, in the specific case of the Plan Regulador de Puerto Jiménez, the Instituto Geográfico Nacional was responsible for delineating the mangroves existing in the coastal area concerned. Similarly, the INVU reviewed the corresponding zoning, excluding from the Restricted Zone (zona restringida) the estuaries and mangroves previously marked by the IGN and subsequently establishing their protected area; therefore, the protected area does not include the area of the estuaries and mangroves being protected. Finally, the Catastro Nacional proceeded to register the plans in the cadastre once compliance with the preceding requirements had been verified.Once the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) covered by the coastal planning submitted to this municipality for review and consideration had been delineated, and once the delineation of the mangroves existing in the sector and the establishment of the corresponding adjacent protected areas had been verified, the Municipalidad de Golfito proceeded to assess the various legal and technical variables comprising the planning instrument in question, culminating in its approval. He cautions that, rather than leaving this area unprotected, as the petitioners claim, the mangroves, estuaries, and streams are duly safeguarded in the Regulatory Plan at issue, with the corresponding boundaries, a matter verified by the competent institutions (ICT, INVU and Municipalidad de Golfito) at the time of its final approval. He notes that the Coastal Regulatory Plan was funded by private parties, as recorded in the Minutes of the Concejo Municipal de Golfito of 19 de enero de 2004, Chapter Six, Article Twelve, Ordinary Session No. 3.In connection with this issue, he asks that consideration be given to Oficios CZM 333-99 del 24 de agosto de 1999 de la Comisión de Zona Marítimo Terrestre del ICT, Oficio PU-C-PT-190-2001 de 20 de diciembre de 2001 del INVU, and Oficio PU-C-D-011-2003 del 8 de enero de 2003 del INVU, all of which reaffirm and coordinate the assessment and review of that Regulatory Plan with full knowledge that the studies for the challenged Plan were privately funded. He states that this did not entail any illegality, because the competent institutions, which had previously endorsed the process in this and other similar cases, accepted and endorsed that arrangement. He notes that Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República 096-2005, which provides that Coastal Regulatory Plans whose preparation was arranged, contracted, and financed by private-law entities (sujetos de derecho privado) should not be approved, is not only nonbinding but was also issued one year after the Plan at issue.Regarding the argument concerning public participation (participación ciudadana), he states that this matter has already been ruled upon by this Court, which determined in judgment No. 2012-264 that publication of the Plan guaranteed public participation and that, in this case, the petitioners submitted no objections. He emphasizes this Court’s ruling in judgment No. 2005-9765, in which a case similar to the one under consideration was reviewed, yet the annulment of the Regulatory Plan of the Municipalidad de Escazú was not ordered. He requests that the action be dismissed.
2. 5In a written submission filed on 13 de mayo de 2013, Lana Wedmore, Alejandro Chevez Meza, Maritza Ramírez García and Walter Aguirre Aguirre, in their capacity as members of the Cámara de Turismo Corcovado, request recognition as supporting parties for the respondents (coadyuvantes pasivos). They state that they do not oppose rigorous environmental protection, but ask that such rigor not result in the annulment of regulatory plans and concessions (concesiones), thereby forcing projects that have lawfully operated for many years to cease operations and causing the region to regress, not only because of the loss of jobs at establishments that would close, but also because of the future employment anticipated for local residents and increased commercial activity for local businesses, both of which would be generated by future projects such as the marina, which would no longer proceed if the action succeeds.They state that retroactively imposing the need for those requirements creates legal uncertainty (inseguridad jurídica) for domestic and foreign investment in tourism. They state that, as a Tourism Chamber, they represent a community committed to nature but desirous of economic stability and stable employment for its members. They indicate that their visitors require the use of docks for access to and departure from Golfito and for various excursions within and beyond the Golfo Dulce. They add that Puerto Jiménez has a very substantial fleet of boats devoted to ecotourism, hence their concern about the regrettable condition of the facilities and the risk that their use poses to the public and crews. They consider that if the PRPPJ and the granted concessions are annulled, they will lose the opportunity to have that type of facility in their community. They request that, in applying the principles of objectivity, proportionality, and reasonableness (principios de objetividad, proporcionalidad y razonabilidad), this Chamber refrain from annulling the challenged Regulatory Plan or the granted concessions and instead grant the Municipality a reasonable and realistic period, consistent with its resources, to prepare the environmental fragility indices, without bringing development to a standstill while those indices are being approved, and order the responsible institutions and that Municipality to complete the Regulatory Plan within a reasonable period.
3. 6By written submission received on 13 de mayo de 2013, Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo, and Luz Marina Sibar Sibar, in their respective capacities as President, Vice President, and Board Member of the Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, request to be recognized as an interested party without taking any position, solely for the purpose of expressing their concern that the possible annulment of the Plan under review would result in the loss of land-use planning (ordenamiento territorial) in that area, leaving the environment unprotected and hindering regulated development in that sector, in addition to the adverse social and economic repercussions for the community that would result from invalidating the approved and operational tourism projects related to this Regulatory Plan (Plan Regulador). They add that they are also concerned about the potential impact on other regulatory plans and other concessions in the country that have been approved by the institutions and have the same characteristics as the plan now under review, because, should this action succeed, they would inevitably be annulled due to the potential precedent that this judgment would establish.

7.- By a written submission sent to the Chamber on May 14, 2013, Cory Williams, in his capacity as President of Bahía Cocodrilo S. A., appears as a passive intervenor (coadyuvante pasivo) within the period granted and requests that this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed, explaining the background and counterarguments. Regarding the background, he states that the company holds a concession in the restricted zone (zona restringida) of the coastal sector of Puerto Jiménez, in strict compliance with Law No. 6043 and its Regulations, the special law governing the matter. He asserts that the company also holds a concession over an area in the public zone (zona pública) adjacent thereto, obtained in strict compliance with Law No. 7744, the provisions of which are not challenged in this action. He adds that, within this context, as a party directly interested in the resolution of this action, the company enters an appearance because the rights granted to it by the competent institutions would be revoked if the regulatory plan (Plan Regulador) were annulled, particularly the investment schedule for the Marina Bahía Cocodrilo Project being carried out in the coastal area adjacent to the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

He notes that this Chamber has already reviewed and approved its project in the consolidated amparo proceedings (recursos de amparo) Nos. 08-012630-0007-CO and 09-001300-0007-CO, which, by Judgment No. 2012-264, were dismissed after an exhaustive technical and legal analysis of the project and the institutional authorizations and permits granted for that purpose, confirming that it complies with the legislation applicable to the matter. He points out that significant financial investments are currently being made in the approved projects and that, for this reason, the company has undertaken contractual commitments with clients, partners, and financial institutions based on the legal certainty afforded by 14 continuous years of procedures, assessments, and interinstitutional approvals, as this Chamber established in Judgment No. 2012-264. He adds that Bahía Cocodrilo S. A. has operated legally and continuously in the area for 14 years, currently has 95 direct employees and up to 125 during the high season, and generates many additional indirect jobs for tourism entrepreneurs, local farm owners with ecotourism projects, guides, and suppliers in the hospitality sector; consequently, Bahía Cocodrilo S. A. is one of the companies generating the greatest employment and related economic activity in the canton of Golfito.

He argues that the specific grounds of unconstitutionality asserted against the Puerto Jiménez Regulatory Plan should not be resolved through these proceedings, but rather through administrative or judicial proceedings, as appropriate, and notes that the Chamber should take into account that it has already considered and ruled on the approval of the Plan and on public participation in Judgment No. 2012-264. Regarding the applicants’ first argument, he states that the Plan was approved before an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) was required, since it was published in La Gaceta No. 65 of April 1, 2004, after the Municipalidad de Golfito approved it at Session No. 8 of February 16, 2004, Chapter Three, Article 10, having previously obtained approval from INVU and ICT and while respecting the boundary demarcation (amojonamiento) of the mangroves and the public zone established by IGN.

He clarifies that the procedure prescribed by Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) was followed because, as part of that process, a public hearing (audiencia pública) was held on June 26, 2003, at which the community presented its views and concerns regarding the proposed Regulatory Plan; finally, as stated, it was published in La Gaceta, all in accordance with Laws No. 4240 and No. 6043 and the latter’s Regulations. He contends that, as recorded by the Municipalidad de Golfito in its response to this Chamber, in Decision No. 2002-1220 the Chamber held that an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) must be approved before regulatory plans are approved and adopted; however, no specific regulations existed until the promulgation of Executive Decree No. 32967-MINAE, “Manual de EIA-Parte III,” of February 20, 2006, published in La Gaceta No. 85 of May 4, 2006.

He concludes that, because regulatory plans were not required to undergo such a prior study on April 1, 2004, the defect alleged by the applicants does not exist. He asserts that, in close connection and conformity with the foregoing, the Chamber, in Decision No. 2006-11562, found it inadvisable to annul regulatory plans approved before the publication date of the aforementioned Executive Decree No. 32967-MINAE because no specific regulations on the matter existed; as the Municipality states in its report to this Chamber, the provisions of that Decree may not be applied retroactively to the Regulatory Plan at issue. He adds that these regulations likewise cannot be applied to the detriment of acquired rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), as in the case of Bahía Cocodrilo S. A. in the restricted-zone sector of Puerto Jiménez.

For purposes of approving the Marina Project, the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) ordered, at the relevant time, the preparation of a study entitled “Caracterización para el desarrollo de Marinas y Atracaderos Turísticos de la Costa del Pacífico de Costa Rica,” which is an environmental instrument consistent with the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental) applied to our coasts and the adjacent land area. He notes that, with regard to those indices, the Municipalidad de Golfito began preparing the Plan Regulador Cantonal de Golfito, in which they have been incorporated for the entire canton and are ready for the corresponding assessment and approval by SETENA. He considers it troubling that, despite having complied with all legal and technical requirements, administrative procedures, and interinstitutional permits, the rights of Bahía Cocodrilo S. A. could be adversely affected by regulations decreed and published after the approval of the challenged Regulatory Plan, placing the company he represents in a state of complete defenselessness (indefensión) and manifest legal uncertainty.

They attach the maps from the study “Caracterización para el desarrollo de Marinas y Atracaderos Turísticos de la Costa del Pacífico de Costa Rica” and official letter CIMAT 146-2013. A list of regulatory plans approved by the competent institutions and a list of regulatory plans approved by SETENA are also submitted, showing that at least 55 coastal regulatory plans and 22 cantonal regulatory plans approved before the environmental impact study was required by the decree of February 20, 2006, remain in force. He states that, under those 77 regulatory plans, the municipalities were not required to approve the assessment in question because the rule was adopted subsequently, and that all of them include use concessions (concesiones de uso) over the restricted zone, projects in the design stage, projects under construction, and tourism developments in operation, the great majority without complaints or reports concerning environmental matters and subject to periodic oversight by the various institutions, including SETENA, which conducts ongoing audits of the technical oversight (regencia) of their construction and operation.

Regarding the applicants’ second argument, concerning the violation of Article 89 of the Constitution, he argues that it is not true that the PRPPJ permits the granting of use concessions in the public zone, mangroves, or wetlands, since those areas are expressly excluded from the area available for concession. He contends that it is likewise untrue that concessions may be granted in areas of “high environmental fragility.” He clarifies that, to the contrary, the zoning map (plano de zonificación) and the Plan Regulations expressly establish that all mangroves are protected. He states that the applicants made a reckless assertion without submitting evidence, claiming that concessions would be granted in mangroves because the Plan had not been submitted to SETENA for approval. He explains that Article 5 of the Plan Regulations states the opposite and therefore disputes the claim that the Municipality violated the principle of objective substantiation (principio de objetivación) and the precautionary principle (principio precautorio), because as of April 1, 2004, neither the Regulations nor case law required SETENA to approve an environmental impact study for any regulatory plan, given that Decree No. 32967-MINAE was not published until 2006.

He maintains that, in the case of this Plan, the technical studies demonstrated that all mangroves and other fragile areas had to be protected, and they were, as shown on the zoning map, which prohibits the granting of concessions in those areas. He adds that, for this reason, the resulting environmental protection is equivalent to that which an environmental impact study would provide. He asserts that mangroves fall within the jurisdiction of MINAE and were excluded from the restricted zone, thereby remaining protected areas (áreas protegidas) pursuant to Articles 73 and 73 bis of Law No. 6043. He adds that, pursuant to Article 13 of Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, mangroves are a type of forest forming part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), administered by MINAE. He argues that, in accordance with these rules and because the administration of mangroves falls within the jurisdiction of MINAE, Article 5 of the Regulatory Plan Regulations establishes an absolute protection zone (zona de protección absoluta) for mangroves, estuaries, streams, and rivers; that “trails must be designed in accordance with the standards and requirements established by MINAE”; and that “no concessions shall be granted in this zone.” He concludes that this clearly established MINAE’s jurisdiction and a strong protection regime for mangroves and other fragile areas.

He notes that the environmental fragility indices are being prepared. He transcribes the Municipality’s statements in this regard from its report to this Chamber concerning the agreement with ProDUS. He reiterates that the Regulatory Plan protects every mangrove area. He states that, in accordance with Opinion C-100-95 of the Procuraduría General de la República dated May 10, 1995, which defines coastal regulatory plans, the Plan constitutes a legal and technical instrument comprising two components: a graphic component and a written component, and that the Municipalidad de Golfito took the existence of environmental variables into account. He adds that, for this reason, annulment of the Regulatory Plan would adversely affect not only the landscape but also the various ecosystems already protected in the absence of regulation, causing legal uncertainty, the loss of jobs associated with projects currently in operation, and a reduction in municipal revenue from fees and taxes, among other consequences.

He contends that the Chamber so stated in Judgment No. 2006-11562. He emphasizes that, in its report to this Chamber, the Municipality stated that the Regulatory Plan Regulations under review were approved by all competent institutions, were duly published and submitted to a public hearing, and followed the procedures for publication of the notice, responses to objections, and consultations. Accordingly, those institutions assessed the Plan in light of environmental protection, including the protection of natural beauty, as established in section 1.1, entitled “Development Criteria,” and section 1.2, entitled “Land Uses.” He adds that, likewise, Article 1, entitled “Objectives of the Regulations,” sets forth the measures necessary to comply with Law No. 6043, protect and conserve the area’s natural resources, control infrastructure development in the maritime-terrestrial zone, and foster a pleasant tourism environment for visitors.

It confirms that the general provisions of the Regulations establish 29,58% as an absolute protection area (área de protección absoluta) for mangroves, estuaries, streams, and rivers. It clarifies that this area does not include the area of the mangrove, estuary, stream, or river being protected and, consequently, considers that the petitioners’ argument lacks merit because all environmentally fragile areas (áreas frágiles) were protected. It notes that the petitioners never filed timely objections to the aforementioned Plan, in accordance with the procedure established for that purpose in the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), nor did they do so afterward. They transcribe provisions of the Regulations intended to preserve natural scenic beauty, such as compliance with the boundary monumentation (amojonamiento) representing the special protection zone established by IGN: Article 3, General Provisions; Article 4, Public Zone; Article 5, Protection Zone (Z PRO).

It states that subsection 1.4, entitled Roadway Regulations (Reglamento de Vialidad), sets forth the restrictions limiting the road network. It asserts that, for construction, the interested party must submit a development project for concession areas (áreas en concesión) within no more than 10 months after ICT approves the application. It concludes that the foregoing demonstrates that environmental protection was duly assessed and applied in accordance with the criteria of the institutions (INVU, ICT, MINAET) and the legislation in force when this Regulatory Plan (Plan Regulador) was evaluated and approved. It reiterates that annulment of the Plan would have highly detrimental effects, including damage to the various ecosystems due to the lack of regulation, serious legal uncertainty, loss of employment from projects currently in operation, and reduced revenue from fees and taxes, as stated by Municipalidad de Carrillo in its response to this Chamber.

Regarding the petitioners’ third argument concerning the mangrove protection zone (zona de protección), it adds that, as may be seen in the attached PRPPJ General Plan (Plano de Conjunto), the mangroves near the Plan are excluded and delimited, and the demarcation is consistent with the boundary markers (mojones) currently in place (evidence 8 and 9). It states that the only area of Puerto Jiménez where the mangroves are duly protected is precisely the sector covered by the aforementioned Plan. It adds that, because mangroves are classified as ZP, they are duly demarcated with boundary markers and are therefore protected and administered by MINAE. The mangroves are also excluded from land subject to the private-property regime because the boundary markers establish where private property ends and the mangrove begins. It maintains that the foregoing is confirmed and ratified by the coastal regulatory plans approved by the competent institutions (ICT, INVU, and the Municipality of the respective jurisdiction) that present circumstances similar to the case under review.

These are the respective regulatory plans for Playa Esterillos (Puntarenas, 1993), Playa Coyotera (Guanacaste, 1995), Playa Puerto Soley (Guanacaste, 1993), and Playa Zapotal (Guanacaste, 1999). It notes that the PRPPJ protects this inalienable area not subject to acquisitive prescription (zona inalienable e imprescriptible) and that, in contrast, illegal construction exists in the adjacent coastal sectors where there is no coastal planning whatsoever, due to the absence of land-use planning (ordenamiento territorial) (evidence 9). It states that all activities and development are prohibited within the Plan’s area of application and that there is an absolute protection zone and the corresponding adjacent restricted zone (zona restringida), which is not the case under the remainder of the planning regime. It contends that the protection zone (Z PRO) does not include the mangroves, as the Office of the Attorney General (Procuraduría) erroneously stated in its report, since that zone begins at the boundary of the mangrove demarcated by IGN with boundary markers.

Thus, far from being unprotected, as the petitioners erroneously argue, the mangroves, estuaries, and streams are duly safeguarded by the aforementioned Plan. It asserts that the adjacent protection zone represents 41% of the restricted zone currently under concession to Bahía Cocodrilo S. A., demonstrating that the percentage of protection approved by ICT, INVU, and Municipalidad de Golfito is very high. Regarding the petitioners’ fourth argument, it states that the Municipality, INVU, and ICT—not a private company—approved the Regulatory Plan. It explains that the first version of the PRPPJ was donated by our company, Bahía Cocodrilo S. A., but final approval by Municipalidad de Golfito is a public power that cannot be supplanted. It explains that the Plan was approved by the Municipality, INVU, and ICT, was submitted for public consultation (consulta pública), and was approved by the Council at its session of 19 de enero de 2004.

It emphasizes that the nonbinding legal opinion OJ-96-2005 issued by Procuraduría General de la República came later. With respect to that legal opinion, it notes that it was issued on 14 de julio de 2005, that is, one year and five months after the Plan was published in La Gaceta No. 65 del 1 de abril de 2005. It states that, for this reason, OJ-96-2005 likewise cannot be applied retroactively against the PRPPJ; in any event, that opinion was not binding on Municipalidad de Golfito because it was addressed to a legislator. It contends that, pursuant to Article 3 of its Organic Law (Ley Orgánica), the opinions issued by the Procuraduría are not binding on legislators because legislators are not part of the Public Administration. It states that only public acts are binding for the adoption of a regulatory plan and that the respective authority of INVU and ICT to approve coastal regulatory plans derives from Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043.

It adds that the concept of jurisdiction (competencia), as the legal authority to act, is defined by Article 59 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It maintains that donating preliminary studies for a regulatory plan to a municipality is entirely legal and ethical. They provide a list of 42 coastal regulatory plans in which the donor of the studies is a private party, as recorded on ICT’s official website. It argues that this demonstrates the regularity and normality with which the institutions have accepted this method of financing. Regarding the fifth argument advanced by the petitioners, it asserts that informed public participation (participación ciudadana informada) did take place before municipal approval. It states that the Chamber has already ruled on this matter, specifically in recital VI (considerando VI) of judgment 264-2012, issued in expediente 08-012630-007-CO, where it held that no violation of any fundamental right existed.

Municipalidad de Golfito published the Regulatory Plan in La Gaceta, giving the public an opportunity to appear in and participate in the approval process: there was a public notice, a hearing, publication, and consideration of objections and comments, as established in Ley No. 6043 and its Regulations, in conjunction with the Urban Planning Law. It adds that the petitioners never filed any objection to the aforementioned Plan, as provided for by that law. It concludes that such participation complied with the regulations in force at that time; accordingly, it was not possible for the environmental variable (variable ambiental) invoked by the petitioners to have been disclosed to citizens in advance, since it was not legally mandatory when the Plan was approved in 2004. It requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed.

1. 8By a ruling issued at 13:29 hours on May 16, 2013, the representatives of Cámara de Turismo de Corcovado, Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, and Bahía Cocodrilo S. A. were ordered to submit, within three days, the respective proof of legal representation (personería) substantiating the representative capacity they claimed to hold, under penalty of denial of further processing.
2. 9On May 17, 2013, Bahía Cocodrilo S. A. submitted the requested proof of legal representation.
3. 10On May 20, 2013, Cámara de Turismo de Corcovado and Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez submitted the respective requested proofs of legal representation.
4. 11By a ruling issued at 8:39 hours on May 21, 2013, this Chamber accepted the interventions as supporting parties (coadyuvancias) filed by the representatives of Cámara de Turismo de Corcovado, Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, and Bahía Cocodrilo S.A. The hearings granted to Procuraduría General de la República and Concejo de Golfito in the ruling issued at 10:18 on March 23, 2013, are deemed answered.
5. 12In a brief filed at 14:59 hours on May 21, 2013, and attached to this case file by this Court’s severance order (resolución de desglose) No. 2013-7263, issued at 9:05 hours on May 31, 2013, the Oversight Officers of Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, Lidiette Franceschi Barraza, Gerardo Chaves Carvajal, and Santos William Jiménez Godínez, state that the letter submitted by Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo, and Luz Marina Sibar Sibar, in their respective capacities as President, Vice President, and Board Member of that Association, is an irregular act because it was not authorized by the Board of Directors. They request that the letter be disregarded.
6. 13On June 17, 2013, Jorge Lobo Segura appeared in his capacity as petitioner and stated that the Partial Zoning Plan for the Tourism Sector of Puerto Jiménez establishes land-use zoning (zonificación del uso del suelo) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that endangers the integrity of the State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), located both within the regulated area and in the adjacent protection zone (zona de protección). He states that the area affected by that Plan includes significant sectors of coastal forests and mangroves whose existence long predates that regulation. He asserts that portions of these ecosystems have regenerated as a result of increasing legal protection, despite being constantly threatened by construction and coastal pollution. He notes that part of the mangroves and coastal forests that would be affected by the PRPPJ consists of a forest strip of approximately 1.3 has., located in the protection zone, specifically between boundary markers 941 through 950 to the southwest and the beach to the northeast.He adds that this strip of mangrove and plants associated with mangrove margins connects the large mangroves of estero Puerto Viejo with the mangroves closest to the city of Puerto Jiménez. He maintains that the PRPPJ vegetation-zoning map recognizes only part of one section of the forest strip and that, as a result of this omission, the Plan proposes intensive development in areas adjoining this forest that forms part of the State Forest Heritage. He asserts that a strip measuring approximately 150 m. long and 50 m. wide is proposed, in which Basic Services (ZSB) land use and a Commercial Zone (ZC) are established. He contends that this strip designated for commercial and basic-services use begins at boundary marker 946 and runs parallel to the aforementioned forest strip, ending to the southeast-west at estero Puerto Viejo and the mangrove protection zone, near boundary marker 950. He explains that although most of this sector has lost its original forest cover (cobertura forestal), its location so close to the mangrove is significant because the intensity of construction at this site affects the water regime and water quality within the estuary and has direct repercussions on the behavior of wildlife associated with this type of wetland due to the effects of noise, lighting, emissions, and solid waste.He indicates that the Plan proposes very high coverage values for the ZBC (sic) and ZC (60% maximum coverage for the ZC and 70% maximum coverage for the ZBC (sic)). He considers these values typical of high-density urban regulation, as demonstrated by the types of buildings that the Zoning Plan assigns to these zones (supermarkets, pharmacies, cafés, small restaurants, etc.). He states that under these regulations, this sector will be virtually destroyed, which is serious given that it adjoins the coastal forest and estero de Pueblo Viejo. He notes that questions arise concerning the type of land use proposed for almost two-thirds of the maritime-terrestrial zone affected by this PRPPJ, in the area designated as the Tourist Accommodation Zone (ZAT), because maximum coverage of 30% is established for this area, but it is not specified whether that value includes parking areas and roads. He adds that if the coverage refers exclusively to lodging structures, the 20% allocated to roads under the Zoning Plan for the tourist accommodation zone category would have to be added to the 30% coverage; it may therefore be inferred that the total coverage would be very high, with significant environmental implications for the coastal zone.Lastly, he indicates that within the tourist accommodation zone there are significant sectors located between the protection zone, the wetland, and the sea where satellite images, aerial photographs, and direct observations show that they may qualify as State Forest Heritage. He requests that the foregoing be noted as evidence to assist in adjudicating the matter (prueba para mejor resolver) and that consideration be given to the fact that the damage may be irreversible. He concludes that holding a public hearing as a remedial measure for the violation of the right to information and public participation is not an available option, nor is it appropriate to expect the matter to pass through SETENA’s review process, because in the present case there is a substantial amount of forest that constitutes the State Natural Heritage (patrimonio natural del Estado).
7. 14In a written submission filed on 2 de setiembre de 2013, Fabián Volio Echeverría, acting as special attorney-in-fact for Bahía Cocodrilo S. A., addresses the response given by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República). He states that the Office of the Attorney General itself does not request that the PRPPJ be declared unconstitutional but, on the contrary, indicates that it is unsure whether the Regulatory Plan (Plan Regulador) was approved with a prior environmental assessment (evaluación ambiental), since that rule did not exist when the Plan was approved: “If there is no environmental assessment of the Puerto Jiménez Regulatory Plan, the appropriate course is to order the Municipalidad de Golfito to incorporate the environmental variable (variable ambiental) in accordance with the cited technical-instrument manual and to submit it to SETENA for the corresponding assessment, pursuant to Article 67 of the EIA Regulations (Reglamento de EIA).” The supporting party (coadyuvante) continues by stating that, in light of the foregoing, the Office of the Attorney General considers the possible omission of the environmental variable insufficient grounds for declaring the Plan under review unconstitutional.He states that it likewise noted that the alleged impact on the landscape and mangrove (manglar) is an assumption by the petitioner (accionante) and could be accepted only on the basis of environmental approval (viabilidad ambiental) that would provide a technical opinion establishing the truth of that argument. He adds that environmental approval was indeed granted, but the petitioner omits it in order to mislead the Chamber and deny that environmental approval exists, thereby weakening the claim concerning the landscape and mangrove, since he does not explain whether the approval is insufficient to protect them. He emphasizes that, to sustain that argument, it was necessary first to analyze the environmental approval and explain why it was insufficient. He quotes the Office of the Attorney General: “The possible impact on the landscape and the mangrove are objections that the petitioner makes dependent on the alleged omission in (sic) submitting the Puerto Jiménez Regulatory Plan to environmental assessment (…).What the petitioner asserts is the likelihood that the proposed zoning (zonificación) will adversely affect the landscape, the scenic beauty of the area, and the mangrove. This uncertainty must be resolved through an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) of the Regulatory Plan” (emphasis in the supporting party’s submission). He considers that the State took the view that the possibility of including mangroves in the Plan could infringe upon MINAE’s powers, even if they were included solely for the purpose of absolute protection, conservation, reforestation, and vegetation regeneration. He argues that, according to the Office of the Attorney General, this is the only hypothesis under which the Plan could be considered partially unconstitutional. He contends that the precedent cited by that body in support of its position differs from the PRPPJ case because the precedent did include a mangrove within the Regulatory Plan, whereas, in the present case, all mangroves lie outside the Regulatory Plan.He states that the other precedent cited by the Office of the Attorney General (voto 2008-16975) is likewise inapplicable, because the decree annulled in that decision permitted municipalities to grant concessions within the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). He asserts that the PRPPJ provided for the absolute protection of mangroves and that the Municipality neither claimed any authority over them nor issued any provision concerning them, whether for their exploitation or enjoyment. He considers that only if the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) deems it [unconstitutional] could it annul solely that provision and order MINAE to issue, if necessary, regulations on the matter or a provision identical to that issued by the Municipalidad de Golfito in the Plan. He reiterates that the precedents cited by the Office of the Attorney General are inapplicable because, in this case, the Municipality protected the mangroves absolutely and expressly stated that their designated purpose is their protection, regeneration, and conservation; that is, they are excluded from uses subject to concession (uso concesible).He considers that repealing that provision on a matter of mere legality would be contrary to environmental protection and that the sole argument considered by the Office of the Attorney General in support of declaring the Plan unconstitutional must therefore be rejected. He notes that the Office of the Attorney General considers it unnecessary to declare the Plan unconstitutional if the public hearing (audiencia) was held before the environmental variable was incorporated, and that the only appropriate course is to repeat the hearing. He criticizes the Office of the Attorney General’s request to annul the Plan on the ground that it encompasses mangrove areas, stating that the body does not demonstrate that this is in fact the case. He also disputes that body’s position that the preparation and management of coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) by private-law entities (sujetos de derecho privado) entails relinquishing the partial exercise of a public function and that, therefore, if this did in fact occur, the corresponding plan should be annulled.The supporting party considers that private companies may participate in preparing regulatory plans, since this Plan was reviewed and endorsed by the competent public institutions, which means that, because approval ultimately comes from those institutions, they are not relinquishing their planning authority. In that regard, under no circumstances was the Municipality required to adopt the Plan, nor could a private company process and approve it; in other words, the Municipality’s will cannot be supplanted. He explains that draft regulatory plans donated by private parties can never produce legal effects. He adds that it is common practice for private parties and local residents to assist in preparing a regulatory plan. He states that the purpose of this Plan has been to protect the environment and that the Chamber, for example in voto No. 11900-2007, has characterized a regulatory plan as an instrument for ensuring sustainable development (desarrollo sostenible).Finally, he reiterates three points. First, it is unreasonable to annul the Plan merely because the Municipality also provided for the absolute protection of the State’s natural heritage, since that provision is not, in fact, contrary to what MINAE would have prescribed. Second, the Office of the Attorney General concludes that the Regulatory Plan should not be annulled over the environmental-variable issue, but rather that the Municipality should merely be ordered to incorporate that variable and, if it had not been incorporated when the hearing was held, to repeat the hearing. Third, the lack of protection resulting from leaving the sector without a regulatory plan, solely because the Plan expressly provided for the absolute protection of the State’s natural heritage, is detrimental to environmental protection and contrary to the very purpose of the Regulatory Plan. He reiterates his request that the constitutional challenge (acción) be dismissed.
8. 15In a written submission filed on 2 de setiembre de 2013, Fabián Volio Echeverría, in his capacity as special attorney-in-fact (apoderado especial) for Bahía Cocodrilo S. A., addresses the submission filed by the petitioner (accionante), Lobo Segura. He states that the assertions made in that submission lack evidence and are reckless, and that he is being forced to reverse the burden of proof (carga de la prueba). He provides a map (Anexo 1) based on the aerial photograph submitted by the petitioner Lobo Segura, onto which the mangrove areas demarcated by the PRPPJ were superimposed. He states that these correspond exactly to the areas occupied by the mangroves and that, contrary to Lobo’s assertions, none of the restricted areas eligible for concession (áreas restringidas concesionables) contain mangrove protection zones (zonas de protección). He notes that the mangroves are surrounded by protection zones.He reiterates that the PRPPJ does not contain any mangrove, forest, or protected zone within the restricted zone (zona restringida): the mangroves are not part of the areas eligible for concession and are surrounded by protection zones. Por tanto, it is false that the PRPPJ zoning includes mangroves or jeopardizes the integrity of the State forest estate (patrimonio forestal del Estado). He notes that the image in Anexo 2 shows the commercial zone (zona comercial, ZC), the center of the Puerto Jiménez community, which is crossed by the Manglar Quebrada Cacao and does not form part of any zone that may be granted as a concession. He states that, by law, the commercial zone is subject to maximum buildable-area limits, maximum heights, side, front, and rear setbacks, and maximum site coverage. He clarifies that environmental licenses (licencias ambientales) and construction permits (permisos de construcción) must be obtained before work begins, and that the institutions must conduct oversight both during construction and throughout the useful life of the structures.He argues that, if there is genuine concern about environmental degradation associated with development, they should work together to regulate and improve the growth parameters of the area in which they live, rather than capriciously opposing projects and developments that have invested many years in complying with the law. Specifically, he notes that, in their reply of 14 de mayo, they submitted photographs showing the condition of the PRPPJ mangroves, which—as Mr. Lobo himself states—have regenerated; however, nearby mangroves that are not part of the PRPPJ show an evident, regrettable, and accelerating state of deterioration (he attaches images Nos. 3 y 4; No. 5 y 6, in Anexo 3). He indicates that image No. 7 (Anexo 4), which is the same image submitted by Mr. Lobo, shows that, in 1972, the restricted zone was completely deforested, whereas it now appears protected, as shown in image No. 1.He explains that the improvement in forest cover (cobertura boscosa), visible in image No. 8 (Anexo No. 4), which dates from 2009, is a consequence of the increasing legal protection afforded by the PRPPJ and its Regulations. He considers it contradictory to seek the annulment of the PRPPJ and leave this highly important area unprotected. He argues that this forest cover is also a consequence of the lawful operation of the Bahía Cocodrilo hotel on private property for more than 15 years, particularly through improvements to the landscape and green areas and by allowing native species to grow naturally. He adds that Anexo No. 4, detailing images No. 7 (submitted by the petitioner) and No. 8, establishes that the existing Bahía Cocodrilo structures, which have all legally required permits, are not located in current mangrove areas. He states that, in the 1972 image, those structures were not located in protected areas either.He considers that the information submitted by the petitioner instead demonstrates that the PRPPJ complies with the law. He explains that the lot in the commercial zone mentioned by the petitioner has an area of 2.648 m2 and that the concession holder (concesionario) has approved permits to construct a building for a restaurant and commercial premises with a footprint of 1.100 m2, resulting in 41% site coverage (cobertura). He assures that no parking facilities will be constructed on that lot and that the setbacks established by the Plan in its Regulations must be observed; the commercial zone represents 2.67% of the total regulated area. He states that, therefore, the concession parcels (parcelas concesionables) have total site coverage of 30.77% and that it is false that intensive construction is proposed in areas adjoining forest. He explains that site coverage is the ratio between the footprint of the works and the parcel’s total area, and that the equation used to determine site coverage does include roads and parking areas within the parcels, in accordance with the approved permits.He indicates that they do not intend to affect the public-strip zone (zona de franja pública) where vegetation is present, because it is an attraction and provides enjoyment and protection for the visiting public. As evidence of the company’s intention to preserve these areas and its adherence to its environmental commitments, he attaches reports ACOSA-Sub-D 185 del 7 de diciembre de 2009 (Anexo No. 5) and MG-GA-0054-2009 del 8 de diciembre de 2009 (Anexo No. 6), which documented the inspection of the site and the installation of the fuel system in accordance with the approval granted under Ley No. 7744 Ley de Construcción y Operación de Marinas y Atracaderos Turístico, within the zone mentioned by Mr. Lobo, and in which MINAET approved the site and stated that it is not classified as forest. He adds that this area is currently under concession (concesión) pursuant to the aforementioned Ley de Construcción and is located within the 50 metros protection zone mentioned by Mr.Lobo, and that it has the following: permits from ICT, INVU, SETENA, Ministerio de Salud, and MINAET; an environmental-viability certificate (certificado de viabilidad ambiental); and permits from the Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles de MINAET. He emphasizes that both report ACOSA-sub D 185 and certifications ACOSA-SP-RFGD-422 del 23 de diciembre de 2005 and ACOSA-SP-RFGD del 6 de enero de 2006, through the Área de Conservación de Osa (ACOSA), expressly state that the expansions undertaken by Bahía Cocodrilo S. A. at the Bahía Cocodrilo docking facility are free of forest areas and lands suitable for forestry (aptitud forestal). He states that cadastral map (plano de catastro) P-1035371-2005 (Anexo No. 8) delimits the restricted area belonging to the State that is currently under concession to Bahía Cocodrilo S. A. pursuant to Ley No. 6043; that map 10/12 corresponds to concession map (plano de concesión) 6-1066659-2006 (Anexo No. 9) and encompasses the public zone (zona pública), which is also under concession to Bahía Cocodrilo S. A. pursuant to Ley No. 7744 and after compliance with the requirements established by that law and other laws; and that, before these lands were granted as concessions, the competent authorities certified them as free of forest, including the 50 metros of the public zone (concession map 6-1066659-2006) and the restricted zone delimited by cadastral map P-1035371-2005.He argues that the foregoing demonstrates that the petitioner’s allegation that “the vegetation-zoning map of the Puerto Jiménez regulatory plan recognizes only part of a section of the forest strip” is false. He states that, instead, no State natural heritage (patrimonio natural del Estado) exists in the restricted areas or the public zone granted as concessions to Bahía Cocodrilo S. A. He believes that the petitioner asserted, without submitting studies or specific evidence demonstrating it, that the PRPPJ posed risks to mangroves, forests, and other natural systems. He indicates that, in the case of that Plan, the zones to be granted as concessions were evaluated using the relevant legal, technical, and environmental instruments by various authorities: ICT, INVU, SETENA, Ministerio de Salud, and MINAET, which form part of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos.He states that the very forest regeneration discussed by the petitioner derives from strict monitoring of the approved environmental-viability determinations (viabilidades ambientales). He points out that it is striking that those seeking to annul the PRPPJ show no concern about the deterioration of the estuaries, mangroves, and coastal forests that are unregulated and are affected by human activity in the center of the community because of the absence of a PRPPJ. As additional evidence, he submits the following documents: official letter (oficio) No. DPD-P-710-07 (Anexo No. 10), in which the Departamento de Planeamiento del ICT certifies that MINAET has determined that the restricted area eligible for concession and for which Bahía Cocodrilo S. A. is seeking a concession is free of State natural heritage; report AL-1198-2007 (Anexo No. 11) from the Asesoría Legal del ICT, which certifies that all requirements have been met for approval of the concession application (gestión de concesión) concerning the requested parcels corresponding to cadastral map P-1035371-2005; and resolution No. 1022-10-TAA (Anexo No. 12) of the Tribunal Administrativo Ambiental, which ruled in favor of Bahía Cocodrilo S. A. on a complaint filed against it, stating that “there is currently no significant adverse environmental damage caused by this project.” He alleges that those opposing the PRPPJ have not participated in any initiative to promote regulation of the Golfo Dulce and Península de Osa area, unlike the community, as shown by the official letter submitted on 13 de mayo de 2013 by the Cámara de Turismo de Corcovad; this demonstrates that their intention is to delay the development of a project that was approved in compliance with all applicable laws and regulations, as stated by the Tribunal Administrativo Ambiental in the aforementioned resolution and by the Sala Constitucional in resolution 263-2012 del 11 de enero de 2012.
9. 16By resolution issued at 9:29 horas del 9 de septiembre de 2013, the President of the Concejo de Golfito was ordered to: 1) Report which studies gave rise to the PRPPJ, 2) Provide the names of the companies or individuals that conducted and financed those studies, 3) Clarify whether Sociedad Bahía Cocodrilo S. A., its representative, or other natural or legal persons (personas físicas o jurídicas) associated with the Proyecto de Concesión de La Marina en Golfito participated in any way in financing or conducting the studies that resulted in the Regulatory Plan (Plan Regulador) at issue, 4) Clarify whether the report on the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFA) submitted by the Concejo de Golfito concerns the PRPPJ or the Plan Cantonal de Golfito, and whether it was duly completed or its study remained incomplete because of the cited lack of resources. In that same resolution, the Ministro de Ambiente y Energía and the Director of ACOSA were also given an opportunity to be heard (audiencia) regarding the scope of the PRPPJ as it relates to estuaries and mangroves.
10. 17By a filing submitted at 15:39 hours on 19 de septiembre de 2013, María Guzmán Ortiz, in her capacity as Acting Minister of Environment and Energy, responded to the hearing, clarifying that, with respect to ACOSA’s powers concerning estuaries and mangroves in the Regulatory Plan (Plan Regulador), the Directorate of that Area would issue the corresponding opinion. She states that, regarding the case-law considerations applicable to regulatory plans, the Chamber has held that the preparation of such plans requires technical studies to determine the conditions and suitability of the areas comprising the territory and thereby establish land uses in harmony with the location. She states that, regarding the substantive issues, she will address six points: A) Coastal-zone planning; B) regulatory plans for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); C) SETENA’s powers regarding the assessment of regulatory plans; D) standing (legitimación) to submit regulatory plans; E) official letter No. SG-AJ-839-2013; and F) the matters stated in official letter ACOSA-D-276-2013.She develops these points as follows: A) Coastal-zone planning: The State is sovereign over the resources granted to it by the Constitution, international treaties, and statutes. It may therefore authorize a subordinate public entity to administer them without their ceasing to form part of the State’s assets or becoming exempt from the State’s regulatory authority and administrative oversight. Accordingly, municipalities may administer coastal zones, as this does not contravene the principle of municipal autonomy (Articles 6, 7, and 121 subsection 14 of the Constitution); except where jurisdiction is assigned by special legislation to MINAE or ICT. The Chamber’s judgment No. 2004-8928, in recital VII (considerando VII), and opinion C-323-2004 of the Procuraduría General de la República elaborate on the substance of the matter discussed. This is so because autonomous entities form part of a whole, and “under no circumstances may the principle of autonomy prevail over the principle of unity of public assets.” In this regard, Article 1 of Ley 6043 establishes that the maritime-terrestrial zone is inalienable State property not subject to adverse possession; that protecting it and its natural resources is an obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country; and that its use and exploitation are subject to the provisions of the law.The coastal zone is a national asset and, as stated in opinion C-381-2008 of the Procuraduría, Article 3 of Ley No. 6043 entrusts municipalities with directly ensuring compliance with the rules governing the protection, exploitation, and lawful use of the maritime-terrestrial zone under their jurisdiction, excluding the portion belonging to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). Under the law, this zone falls within MINAE’s exclusive jurisdiction, as this Chamber confirmed in judgment No. 16975-2008. This zone is governed by a special legal regime (Articles 6 and 35, first paragraph, of Ley 6043, and opinions C-138-91, C-102-93, and C-128-99 of the Procuraduría General de la República). Municipal governments have jurisdiction to plan and control urban development within the boundaries of their territory, as established by Article 169 of the Constitution and the case law of the Constitutional Chamber.That jurisdiction includes adopting and implementing regulatory plans (Articles 10 subsection 1, 15, and 17 of the Ley de Planificación Urbana), which are an immediate instrument for implementing coastal land-use planning (ordenamiento territorial), based on the general guidelines of Ley No. 6043 and the aforementioned Planning Law (rulings OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, and OJ-096-2005 of the Procuraduría). B) Regulatory plans for the ZMT. They are “the legal and technical instrument for balanced economic, social, and environmental development in the maritime-terrestrial zone and adjacent areas whenever applicable” (C-070-2009 PGR), “…comprising two components: the graphic component and the written component. The former consists of a series of documents, graphics, plans, and diagrams defining land uses in the area where it is to be applied and the transportation systems; the latter consists of a set of rules and regulations establishing the terms under which those uses are to be developed and setting criteria for urban development, buildings, community facilities, public services, and strategies for implementing the road plan, programs, projects, and activities undertaken both through private initiative and public investment, in pursuit of the sustained development of the coastal zone” (C-070-2009 of the PGR).Some of the many functions performed by a regulatory plan are: defining a program of facility requirements in accordance with users’ expectations; ensuring, through policies and proposals, that the most pressing needs of local inhabitants are addressed; establishing guidelines and specifications for transportation systems; identifying land-use control guidelines; defining the implementation strategy for executing, monitoring, and evaluating projects; etc. The most important function of all, however, is determining the different types of use and their location within a defined coastal sector, with a view to achieving its balanced and sustainable development. Certain variables must be taken into account when preparing a regulatory plan: scientific and social analysis (a study of the composition and distribution of nearby populations, employment structures, etc.); economic analysis (subdivided into the different sectors—agricultural, industrial, etc.—with identification of existing potential); analysis of the urban structure (a study of infrastructure, quantification and assessment of existing services, etc.); sociopolitical analysis (power relationships, identification of organized groups, etc.); physical and natural analysis (geological, geomorphological, soil, hydrological, climatic, air-quality, flora, fauna, ecosystem, landscape, and marine-area characterization, etc.); and cultural analysis (the forms and content of cultural manifestations and research into historical, architectural, and archaeological heritage, etc.).The reporting official further states that, similarly, the “Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros” (Manual de PRC), adopted by ICT at ordinary session No. 5551, Article 2, subsection I, held on 25 de noviembre de 2008, as referenced in official letter SA-013-2009 and published in La Gaceta No. 28 of 10 de febrero de 2009, pages 48-53, defines a coastal regulatory plan (plan regulador costero) as “the legal and technical instrument for achieving the objectives of land-use planning policies in pursuit of balanced economic, social, and environmental development in the Zona Marítimo Terrestre and adjacent areas.” She states that its preparation is based on Articles 17 and 18 of the Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre and that its content includes “a set of graphic documents (maps, plans, diagrams) defining land uses and roadway systems, supplemented by a set of written documents….” Those components coincide with Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, which defines a regulatory plan as “the local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.” Under Article 67 of the Reglamento sobre Evaluación de Impactos Ambientales, Decreto No. 31849 of 24 mayo del 2004, the regulatory plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de Zona Marítimo Terrestre, as well as other official land-use planning programs intended to plan the development of human activities potentially affecting the environment, must satisfy the requirement of incorporating the environmental-impact variable (variable de impacto ambiental), which is subject to a SETENA environmental-viability process (viabilidad ambiental) before approval by the respective authorities.C) SETENA’s powers regarding the assessment of regulatory plans. As a State body, SETENA acts under the principle of legality (principio de legalidad), exercising the powers conferred upon it by the Ley Orgánica del Ambiente pursuant to Article 84. Likewise, under Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento sobre EIA, published in La Gaceta No. 125 of 28 de junio de 2004, and No. 32967-MINAE, Manual de Manual EIA, published in La Gaceta No. 85 of 4 de mayo de 2006, it is responsible for reviewing regulatory plans. Pursuant to those decrees, a regulatory land-use plan (plan regulador de ordenamiento del uso del suelo) is understood to be a local planning instrument that defines, through a set of plans, maps, regulations, graphics, or supplements, the development policy and plans for population distribution, land uses, traffic routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.Under Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, municipal governments have the jurisdiction and authority to plan and control urban development within the boundaries of their respective jurisdictions. For purposes of preparing a regulatory plan, Article 17 of that law establishes essential prerequisites that the municipality must consider. As a means of planning the development of human activity with potential environmental impacts, regulatory plans must satisfy the requirement of incorporating the environmental-impact variable. The foregoing is based on this Chamber’s judgments 2002-1220, 2005-2529 (sic), and 2005-97765 (sic), Chapter VI of the Ley Orgánica del Ambiente, and the Reglamento de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC-. Through its Manual de Evaluación de Impacto Ambiental, SETENA establishes the terms of reference, instruments, and procedures for incorporating that environmental variable into regulatory plans or land-use planning plans or programs, including those currently being prepared, future plans, and those already approved that have not yet obtained environmental viability.Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente establishes land-use planning policies. Similarly, in judgment No. 6346-2006 at 16:57 hours on 10 de mayo de 2006, this Chamber stated, regarding urban planning as a public function, that approval falls to municipalities pursuant to Articles 169 and 170 of the Constitution and the Ley de Planificación Urbana, and that they must also enforce the regulations issued for that purpose by INVU, as the institution responsible for urban planning at the national level. She states that, in legal opinion OJ-096-J of 14 de julio de 2005 concerning the approval by municipalities and ICT of regulatory plans whose preparation had been financed by interested private parties, the Procuraduría General de la República stated that “neither ICT, INVU, nor the municipalities should approve or adopt, as applicable, coastal regulatory plans whose preparation has been arranged, contracted, and financed by private-law entities.

Subsequently, the Procuraduría, in opinion C-093-2007, stated that coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) are the appropriate planning mechanism for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) administered by the Municipalities and therefore may not include mangrove areas for the granting of concessions, because those areas belong to the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), which must be administered by MINAE. It also stated that this instrument must incorporate the environmental variable (variable ambiental) and that adoption of the regulatory plan (plan regulador) falls to the Municipality, since approval by ICT and INVU is equivalent to an endorsement in the plan-drafting process, through which those institutes oversee and verify that the plan conforms to the broader planning they undertake. Constitutional judgment No.1993-6706 of 15:21 hours on 21 de diciembre de 1993 ruled to the same effect.

The Reglamento de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo No. 7841-P, expressly refers to coastal regulatory plans as local land-use planning instruments (instrumentos de planificación territorial). According to Article 17 of that regulation, regulatory plans covering that zone must conform to the guidelines and recommendations contained in the general land-use plan (plan general de uso de tierra). In addition, ICT and the MIDEPLAN Planning Office must prepare a general land-use plan for that zone. Article 38 makes the granting of concessions contingent upon the preparation and approval of a regulatory plan where the maritime-terrestrial zone has been declared to be of tourism interest. According to the opinion of the Procuraduría OJ-096-2005, although Articles 3 and 35 of the Ley de Zona Marítimo Terrestre assign administration of that zone to the municipalities, Article 26 of that same Law grants ICT the authority to plan land use in that zone and states that it is competent to prepare and approve regulatory plans and issue guidelines for their preparation; however, ICT is not competent to adopt coastal regulatory plans, because that is the responsibility of the municipalities.

It states that this makes clear that local land-use planning within the maritime-terrestrial zone is a public power established by law and a responsibility of the municipalities. Public powers may not be delegated, and municipalities have the jurisdiction and authority to plan and control urban development within the boundaries of their respective jurisdictions through the adoption and implementation of regulatory plans. For the purpose of preparing regulatory plans, local governments may enter into private contracts concerning specific matters, such as technical matters, to support assessment criteria and decision-making, since these are support tools for achieving public and collective purposes. If the plans are prepared by INVU or ICT, they must be submitted to the municipality for adoption. Broadly speaking, the authority to prepare, approve, and adopt those plans belongs to the municipalities, while INVU and ICT possess residual and exceptional authority to prepare and approve plans.

Por tanto, the preparation of regulatory plans is a nondelegable public power vested in the Municipalities. Other public entities assist the municipalities in that work. ICT has the authority to plan land use in the maritime-terrestrial zone and is competent to prepare and approve regulatory plans, issuing guidelines for that task. The municipality is the primary authority with standing (legitimación) to submit regulatory-plan projects to SETENA, together with environmental fragility indices (índices de fragilidad ambientales) and an environmental analysis (análisis ambiental) or another methodology. Exceptionally, ICT or INVU may prepare them. Plans approved in violation of the public powers held by the competent authorities are affected by defects rendering them null and void (vicios de nulidad), and the official who authorizes or orders the implementation of those acts also incurs liability; accordingly, private parties do not have standing to submit or prepare the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of regulatory plans before SETENA, unless they are acting as consultants to the authority preparing a regulatory plan.

• D)Standing to submit regulatory plans. Only the municipalities have standing before the Public Administration to submit them, and SETENA has jurisdiction to conduct their environmental assessment. At ordinary session No. 0119-2008 of 4 de agosto de 2008, the SETENA Plenary Commission agreed that it would neither process nor accept environmental impact assessments of regulatory plans submitted by private-law entities, because such entities lack standing for that purpose, given that land-use planning is a nondelegable public power. Only the Municipalities have standing and, exceptionally, ICT, INVU, or a consultant retained for that purpose by any of those authorities. E) Regarding official communication SG-AJ-839-2013, SETENA stated that its office had no administrative file concerning the incorporation of the environmental variable into the PRPPJ. For the canton of Golfito, only one study had been submitted, covering the area from Playa Ciénega to Playa Platanares, under expediente No. EAE-05-2009, and it had environmental viability (viabilidad ambiental), but it did not include the Puerto Jiménez sector; therefore, SETENA has no specific study on the matter.
• F)Regarding the statements made in official communication ACOSA-D-276-2013, it affirms that the State’s natural heritage within the PRPPJ was certified on 20 de julio de 2007, pursuant to official communication ACOSA-D-183-2007, applying the methodology set forth in Resolution R-SINAC-013-2006. The certification delimited, georeferenced, and classified the areas comprising the State’s natural heritage, as provided in Article 13 of the Ley Forestal. It clarifies that areas forming part of the State’s natural heritage are not subject to municipal concessions and that the Área de Conservación de Osa has not issued any use permit (permiso de uso) as authorized under Article 18 of the Ley Forestal. It requests that the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) be dismissed in its entirety, but states that the actions of the Área de Conservación de Osa must be incorporated by SETENA into the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica), so that they conform to the procedure established by this Chamber and to the regulations governing the approval of regulatory plans.

18.- By means of a brief submitted to the Chamber at 16:24 hours on 20 de septiembre de 2013, Isidro Santos Palacios, in his capacity as President of the Concejo de Golfito, responded to the hearing granted. He states that the requirement for an environmental assessment (valoración ambiental) in coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) originated with the promulgation of Decreto Ejecutivo 32967-MINAE, of febrero de 2006, which was published and entered into force after the studies supporting the preparation, evaluation, and approval of the Plan in question by public institutions (IFAM, ICT, INVU, IGN) and others with jurisdiction over the matter, in accordance with the laws and regulations in force at that time. He reiterates that said Plan was approved by the Municipalidad de Golfito in Session No. 8 of 16 de febrero del 2004 and published in the Diario Oficial La Gaceta No. 65 of 1 de abril de 2004.

This means that said plan was approved on the basis of the demarcation of the public-zone sector (zona pública) of the coastal area in question, carried out by the Instituto Geográfico Nacional, and the declaration of Tourist Suitability (Aptitud Turística) issued by ICT through an agreement adopted at ordinary session of the Junta Directiva No. 4902, article 5, subsection VII, of 8 de marzo de 1999, in strict compliance with the provisions established for that purpose in Ley No. 6043 and its Regulations. Consequently, ICT, INVU, and the Municipalidad de Golfito exercised the regulatory authority (potestad reglamentaria) established by Ley No. 6043 and its Regulations in close relation and conformity with the Ley de Planificación Urbana; they also issued the corresponding notice of public hearing and subsequently published it in the Diario Oficial La Gaceta. Regarding the names of the companies or private parties that conducted and financed those studies, he clarified that the following consulting companies, among others, participated in preparing the studies for the PRPPJ: Ingeniera Civil ICSA S. A., Grupo PLERUS S. A., and ISUMA Ingenieros y Geólogos Consultores, with Bahía Cocodrilo S. A. acting as the developer.

This was fully known and accepted by INVU and ICT, as recorded in official letter No. CZM 333-99 of 24 de agosto de 1999 from the Comisión de Zona Marítimo Terrestre del ICT; official letter No. PU-C-PT-190-2001 of 20 de diciembre de 2001 from INVU; and official letter No. PU-C-D-011-2003 of 8 de enero de 2003 from INVU. He states that the case record contains 42 coastal-zoning maps approved by the competent public entities, each of which clearly specifies that the regulatory plans were promoted and financed by private entities, demonstrating that, before the cited 2006 regulations, there was no legal restriction in this regard. As to the question of whether Bahía Cocodrilo S. A. or associated third parties participated in any way in financing or conducting the studies that resulted in the aforementioned Regulatory Plan, he states that the position expressed by the Procuraduría General de la República in legal opinion 096-2005, which concerns the nonapproval of coastal regulatory plans whose preparation was arranged, contracted, and financed by private-law entities, is not binding and, moreover, was issued after the PRPPJ had been approved by the Municipalidad del Golfito, since that approval occurred on 16 de febrero de 2004 and its publication in La Gaceta took place on 1 de abril de 2004.

He indicates that although some of the studies that ultimately made up the Coastal Regulatory Plan were funded by private parties, its final interinstitutional approval resulted from the exercise of public authority in full compliance with the rigor of the law governing the matter. In other words, the oversight and approval powers granted to the State and its institutions in land-use regulation and territorial planning (ordenamiento y planificación territorial) were exercised, in this specific case, in accordance with the law—that is, in accordance with what was legally in force and effective at that time. He notes that it should be borne in mind that the corresponding studies were brought to the attention of, and subjected to the relevant technical assessments by, the competent public entities, as provided by Ley No. 6043 and the Ley de Planificación Urbana. He clarifies that in 2006 the Municipalidad de Golfito took the initiative to include environmental fragility indices (índices de fragilidad ambientales) in the preparation of the Plan Regulador Cantonal de Golfito for the entire canton, and that these indices are ready for the corresponding evaluation and approval by SETENA.

These indices were prepared for the entire canton of Golfito with the intention of applying them to cantonal and coastal regulatory plans; however, this process was interrupted by a lack of resources. In other words, the studies were completed and are currently pending final approval by SETENA, as stated in the response of 30 de abril de 2013.

1. 19By means of a brief submitted to the Chamber at 10:42 hours on 24 de octubre de 2013, Etilma Morales Mora, in her capacity as Director of the Área de Conservación de Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, responded to the hearing granted. She states that the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) within the PRPPJ was certified through official letter ACOSA-D-183-2007 of 20 de julio de 2007, applying the methodology set forth in Resolución R-SINAC-03-2006. That certification delimited, georeferenced, and classified those areas as established in article 13 of the Ley Forestal. As supporting evidence, she attaches certified copies of the corresponding maps and tables, as well as official letter SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013. She indicates that the classification performed determined that the following ecosystems exist within said regulatory plan:

Classification Area (Ha) Mangrove 1.76 Wetland 0.91 Lagoon 0.58 Forest 1.64 Lagoon Protection Zone 1.50 Estuary Protection Zone 0.10 Total 6,49 Report SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, prepared by Eng. Joel García Medina of the Programa de Patrimonio Nacional del Estado, indicates that “within the PRPPJ of the Canton of Golfito, the area designated for private use conflicts with wetland areas identified in the certification, specifically polygons H3, measuring 0,22 has, and H4, measuring 0,48 has. A proposed gravel road within the regulatory plan crosses two mangrove areas (public zone), polygons H1 and H2. A proposed pedestrian walkway affects wetland polygon H5.” She concludes that, according to the classification of the State’s natural heritage within the PRPPJ of the canton of Golfito, certain uses conflict with certification D-0183 of 20 de junio del 2007; these areas are not subject to municipal concession (concesión municipal) pursuant to article 73 of Ley N° 6043.

She states that this Área has not issued any use permit (permiso de uso) authorizing the activities under article 18 of the Ley Forestal. She requests that the Municipalidad de Golfito be asked whether it has made the amendments to the Regulatory Plan needed to conform it to the certification of the State’s natural heritage and, if it has not made the amendments to the regulatory plan at issue, that it be ordered to make the necessary adjustments to exclude from the planning process those areas classified as part of the State’s natural heritage. The reporting official submits as evidence official letter SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, which states, in relevant part [this Chamber will use abbreviations even though they do not appear in the original text]:

“According to the desktop study (estudio de gabinete), it can be determined that, within the area designated for private use in the PRPPJ of the Canton of Golfito (private property), there is a conflict with wetland areas identified in the certification; specifically, wetlands H3, measuring 22 hectares, and H4, measuring 0,48 hectares, are located within the area designated for private uses. Furthermore, it is observed that a gravel road in the regulatory plan crosses two mangrove areas, H1 and H2, and that a pedestrian walkway affects wetland H5, according to the regulatory-plan proposal. In conclusion, the PRPPJ, as shown on the sheet maintained in the digital files, contains land uses (usos de suelo) that conflict with certification D-0183, issued in the Ciudad de Golfito on veinte días del mes de junio del año dos mil siete, in compliance with LF N° 7575 and Dictamen C-297-2004 of the Procuraduría General de la República.” She also submits report No. ACOSA-GMRN-071 with certification of the State’s natural heritage ACOSA-D-0183 of 20 de junio de 2007, which states:

“3. Identification of Natural Forest Areas. Field verification was conducted in the areas proposed as Z PRO, which were identified as natural forest areas undergoing natural regeneration (regeneración natural), covering 1.64 hectares. Based on observations, certain species predominate, such as (…). Intermediate canopies were observed, and some areas are classified as brushlands and secondary-growth thickets (charrales y tacotales), which serve as buffer areas (áreas de amortiguamiento), both for the forest area and to encourage secondary development alongside the natural regeneration prevailing at the site. Much of this vegetation is associated with the mangrove and wetlands, such as the lagoon found at the site; these are therefore intrinsically related plant associations. These ecosystems are associated because they not only form part of a buffer vegetation cover (cobertura vegetativa de amortiguamiento), but are also linked to the site’s water regime (régimen hídrico) and to the soil composition in that sector.

Accordingly, the protection and preservation of this remnant vegetation (remanencia de vegetación) is extremely important for the site’s wetlands and mangroves. Sampling was unnecessary because these areas are clearly defined at the site and properly demarcated under the proposed Regulatory Plan (Plan regulador). 4. Location of Mangrove Areas. This type of ecosystem is fully delineated on the map proposed in the Regulatory Plan, which shows that the predominant species are principally Rhizophora mangle and Avicennia, influenced by tidal salinity. It has been altered and affected by urban growth in the area. A wetland was identified at the site that is not classified as a mangrove, but rather as a coastal lagoon-type wetland (humedal tipo laguna costera) associated with the mangrove. It is a freshwater site, although it is affected by incoming tides, and it represents an important wildlife habitat for species such as great egrets, crocodiles, waterbirds, and populations of crabs and other mollusks from the area.

It is therefore recommended that it be classified as a coastal lagoon, and it contains water throughout the year. Based on the geographic information system analysis, we determined that this lagoon covers an area of 0.58 hectares and that its protection area (área de protección) must likewise be zoned as prescribed by Article 33 of Ley Forestal No. 7575, with a horizontal radius of 50 meters, resulting in a protection area of 1.50 hectares. This area includes the protection areas contained in the proposed zoning, as shown in Figure No. 3 of the report. 5. Location of Wetland Areas. At this location, we found two wetland areas associated with the mangrove that are not zoned at the site. A GPS survey was therefore conducted to locate and delineate them, and an area of 0.91 hectares was recorded. This also includes areas they had classified as Z PRO where a wetland actually exists. These are wetlands that hold water during the rainy season and are covered by a vascular plant of the sedge family.

Waterbirds such as black-bellied whistling ducks and herons were also observed at the site. There are likewise many crab burrows, possibly belonging to the species Uca spp. The site consists of sandy, peaty soil (suelo arenoso y turberoso). 6. Delineation of the Z PRO. Because the site contains two water-related wetlands (humedales hídricos), including the Estero Pueblo Viejo, which is identified in the Regulatory Plan zoning with its corresponding 15-meter Z PRO, while the coastal lagoon, although zoned as a mangrove area, does not have its corresponding protection zone (zona de protección), the latter was calculated using the Geographic Information System with a radius of 50 meters. The two protection zones together cover an area of 1.60 hectares, entirely within the ZR area of the ZMT.

7. Other Field Data. One of the limitations of this Regulatory Plan is its delineation of the ZR, namely the 150-meter strip. Under the submitted proposal, this delineation is incorrect because it is drawn based on the boundary markers (mojones) for the 50-meter ZP, without taking into account the markers for the mangrove areas. Article 11 of law 6043 states as follows: “ZP also includes, regardless of its extent, the area occupied by all mangroves along the mainland or island coastlines and estuaries of the national territory.” The proper delineation must therefore also be made from the markers delimiting the mangrove. Accordingly, the restricted area (área restringida), as delineated using GPS data and the information-system analysis, is larger and can be seen in Figure # 4. It covers an area of 23.55 hectares and encompasses nearly the entire PRPPJ area, a situation that must be corrected.

Several buildings were identified within the public zone (zona pública), three of them at the Parrot Bay hotel between markers 921-922-923. A house was also observed and located at marker 941; it stands within the public zone, is registered to Brisa de la Bahía S A, and is occupied by Mr. Carlos Luis Villegas García. 8. PNE Zoning. Based on the field inspection, GPS survey, and analysis using the geographic information system, we were able to delineate wetlands, forests, and protection zones in accordance with the methodology recommended by Resolution SINAC-013-2006. This established 6 types of wetland categories, 3 areas with forest cover (coberturas boscosas), and 4 areas subject to the protection regime (régimen de protección) for a lagoon and estuary. In total, there are 4.89 hectares classified as PNE within the ZMT in the PRPPJ; their boundaries, classification data, and land-cover data can be seen in Figure No. 3 and Table 1 of this study.

The protection areas of the coastal lagoon and part of the estuary, covering an area of 1.60 hectares, were also zoned (sic). These zones must remain under this regime even though they are not administered by MINAE, and they must be respected as prescribed by Articles 33 and 34 of ley forestal 7575. No class VII or VIII forest-suitability areas (áreas de aptitud forestal) were identified in the PRPPJ. (…). Conclusions. Based on the results obtained, we have reached the following conclusions: 1. The PNE area identified and quantified in the PRPPJ covers 4.89 hectares and consists of forest, wetland, lagoon, and mangrove areas, pursuant to Resolution R-SINAC-013-2006. 2. The protection areas that are not classified as PNE but must be included in the Regulatory Plan’s land-use zoning (zonificación de uso) cover an area of 1.60 hectares. 3. There is a problem with the delineation of the ZR in the PRPPJ; this area, which forms part of the ZMT, must therefore be corrected. 4.

Several buildings were identified within the public zone, three of them at the Panot Bay hotel between markers 921-922-923. A house was also observed and located at marker 941; it stands within the public zone, is registered to Brisa de la Bahía S.A., and is occupied by Mr. Carlos Luís Villegas García. (…) It is hereby certified: That the attached maps, tables, and digital files, duly identified, correspond to the classification of PNE lands within the ZMT in accordance with the PRPPJ-Golfito Proposal. That, pursuant to the report, the following is recommended: First. Issue the corresponding certification to Municipalidad de Osa and ICT stating that within the PRPPJ there are 1.76 hectares of mangrove areas; that there are also 0.91 hectares consisting solely of wetland areas; that 0.58 hectares constitute a coastal lagoon; and that 1.64 hectares of natural and secondary forest (bosque natural y secundario) areas were identified as prescribed by Article 3 of LF No. 7575; that all these areas form part of the PNE; and that they are duly identified, georeferenced (georeferenciadas), and quantified in the following table (…) Second. We likewise certify that no class VII or VIII forest-suitability areas were identified in the Puerto Jiménez Regulatory Plan.”

1. 20By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 13:49 hours on 29 October 2013, Cory Williams appears in his capacity as President of Empresa Bahía Cocodrilo S. A. and states that, in response to the ruling issued at 9:29 hours on 9 September 2013, he hereby declares the following: I. The PRPPJ was adopted by ICT, INVU, and Municipalidad de Golfito and therefore was neither prepared nor evaluated by a private individual or company. He states that, before preparing a regulatory plan (plan regulador), several preliminary studies must be conducted, including measurements, field studies, aerial photographs, maps of the area, a land-use study (estudio de usos de suelo), social indicators, surveys, topography, geotechnical studies, infiltration studies, among others. These studies are technical and objective in nature, and municipalities must ordinarily hire specialized personnel from outside the local government to conduct them, whether the studies are donated or paid for from the municipal budget.He explains that these studies are merely the first step toward a regulatory plan, as they are subsequently analyzed and modified in order to draft the planning instrument that must be approved by the Municipality, ICT, and INVU, also taking public participation into account. He attaches official letters INVU-PU-C-D-1026-2002, PU-C-D-011-2003, PU-C-PT-07-2003, PU-C-PT-132-2003, and PU-C-D-1134-2003. In the last of these, INVU requested corrections and expansions to the studies and, once they were received, approved the documents and forwarded them to the Municipality. He notes that the preliminary studies donated to the Municipality are recorded in the minutes of the Concejo de Golfito, session No. 3 of 19 January 2004, chapter IV, article 12, because that area lacked a regulatory plan, which hindered economic development capable of generating employment, tourism, and tax-paying businesses.He maintains that the interest of private individuals and companies in promoting a regulatory plan was evident and transparent, so that orderly and environmentally responsible urban planning could exist and Municipalidad de Golfito could conduct land-planning activities in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). He believes that the promulgated regulatory plan provides absolute protection for environmentally fragile areas (áreas de fragilidad ambiental), such as wetlands (humedales) and mangroves (manglares), as shown by MINAE response No. DAJ-1497-2013 of 19 September 2013. He adds that the plan was approved by INVU and ICT and that all public-participation mechanisms provided for in the legal system were also carried out. II. Regarding the approval of the PRPPJ by the Municipality, INVU, and ICT, he reiterates that such action was taken by those authorities, not by a private company.He states that the first version of the PRPPJ preliminary studies was donated by the company he represents, but that it was ultimately approved by Municipalidad de Golfito in the exercise of a public power that cannot be replaced. He asserts that the Plan was approved by Municipalidad de Golfito, then by INVU and ICT, was submitted for public consultation to the community of Puerto Jiménez, and was finally approved at the Municipal Council session on 19 January 2004. He explains that, once donated and received, the preliminary studies became municipal property and were therefore sent to INVU and ICT for processing. A regulatory plan cannot be approved by a natural or legal person, since it involves public acts governed by Administrative Law (Derecho Administrativo); accordingly, the Ley de Zona Marítimo Terrestre and the Ley de Planificación Urbana require the municipality to approve it.The Ley de Zona Marítimo Terrestre permits private participation in zoning (zonificación). He notes that, contrary to the claimants’ assertions, that law allows owners of neighboring properties and possessors within the maritime-terrestrial zone to participate in planning the restricted zone (zona restringida). He considers that, pursuant to article 38 of that law, the Municipality may ask ICT or INVU to prepare those plans. He believes that this means that owners of properties adjoining the maritime-terrestrial zone may participate in planning the restricted zone and demarcating the public zone (zona pública), and that interested parties may finance the demarcation of that zone, as provided in article 62 of the same law. He maintains that INVU issued comments on the draft Regulatory Plan on several occasions, in clear coordination with the Municipality and ICT, as detailed below: 1. By official letter No. PU-C-D 1026-2002 of 16 December 2002, INVU made several observations on the draft Regulatory Plan. 2.By official letter No. PU-C-D 011-2003 of 8 January 2003, INVU stated that the Regulatory Plan had updated its assessment, respected the protection area (área de protección) for streams, presented land-use provisions, and respected the mangrove protection area—among other matters—and also recorded that, pursuant to a notice published by INVU in La Gaceta on Friday, 16 August 2002, it had submitted certification of the boundary markers (mojones) and their locations, ICT’s declaration of suitability for tourism (declaratoria de aptitud turística), and the declaration of the ICT Board of Directors approving the Plan, as well as the feasibility plans, and that the rights-of-way (derechos de vía) had been accepted. In that official letter, it approved the Regulatory Plan. 3. By official letter No. PU-C-PT-07-2003 of 29 January 2003, INVU again stated that it had approved the PRPPJ and advised that only the public hearing remained outstanding. 4.By official letter No. PU-C-PT-132-2003 of 6 October 2003, INVU addressed the comments submitted at the public hearing, stated that the passageways provided for in the protection zone (zona de protección) were pedestrian passageways, that the public zone was properly demarcated with boundary markers, and that there were no substantive objections. 5. By official letter PU-C-D-1134-2003 of 4 November 2003, it responded to Municipalidad de Golfito regarding the copy of the Council resolution in chapter I, article 1° of ordinary session No. 50 of 20 October 2003, stating that INVU had answered the citizens’ questions submitted at the public hearing and that ICT had also submitted its report at the Municipality’s request through official letter DPT-ZMT-273-2003 of 20 October 2003, and it proceeded to approve the plan. ICT submitted its observations in communications CZM-015-2000, FOM-ZMT-264-2001, SJD-344-2002, FOM-ZMT-139-2002, and DPD-ZMT-272-2003, through which it requested corrections and expansions to the Regulatory Plan’s preliminary studies.After analyzing them, it approved the documents and forwarded them to the Municipality. He considers that, in light of all the foregoing, the project was duly processed in accordance with the law so that the public entities could exercise their public powers. IV. He reiterates that nonbinding legal opinion (opinión jurídica no vinculante) OJ-96-2005 was issued after approval of the PRPPJ. He notes that the cited legal opinion cannot be applied retroactively against the challenged Regulatory Plan and that the opinion is not binding. He states that, under article 2 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, opinions issued for members of the Legislative Assembly are not binding because those members are not part of the Public Administration. He therefore considers that the legal opinion is not binding. Nor is it binding because it was issued before the PRPPJ received municipal approval.He reiterates that INVU and ICT approved the Plan and understands this to be the Procurador’s error, because no company or association may approve a regulatory plan; rather, approval is a single administrative act (acto administrativo) within municipal authority. He believes that only public acts are binding for the adoption of a regulatory plan and that the authority of INVU and ICT arises from the Ley de Zona Marítimo Terrestre. He reiterates that there are 33 coastal regulatory plans and 11 regulatory plans whose studies were prepared by private companies. He emphasizes that, because coastal planning is one of the municipalities’ constitutional powers, Municipalidad de Golfito is responsible for planning the territory in furtherance of the conservation purposes of the maritime-terrestrial zone and has exercised its governmental authority to plan coastal land. He states that the process was directed and approved by Municipalidad de Golfito, INVU, and ICT; it was also submitted to a public hearing and subsequently approved and published through a public administrative act issued by that Municipality.He emphasizes that, once donated and received, the preliminary studies became municipal property and were therefore sent to INVU and ICT for processing. He submits official letters C-PU-D-716-2013 from INVU and AL-1716-2013 from ICT, which state the date from which State institutions began to take into account the position set forth by the Procuraduría General de la República in OJ-06-2005, the manner in which it was applied, and that plans promoted or financed by private parties before that date remain valid and effective without being affected by that position. He requests that this action be dismissed.
2. 21By ruling issued at 14:24 hours on 4 November 2013, the President of the Concejo de Golfito was ordered to report whether that Municipality had made amendments to the PRPPJ in order to comply with the findings in the PNE certification, official letter No. D-0183 of 20 June 2007, conclusion No. 3 and third recommendation. According to the provisions of official letter No. SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, that certification stated the following: in the PRPPJ, the area designated for private use conflicts with wetland areas identified in the certification as polygons H3, measuring 0,22 has, and H4, measuring 048 has; moreover, a proposed gravel road within that Plan crosses two mangrove areas (ZP) in polygons H1 and H2, and a proposed pedestrian passageway affects the wetland located in polygon H5. Accordingly, this Court wishes to ascertain whether the PRPPJ was amended so as to correct the aforementioned impacts.
3. 22By written submission received by the Secretariat of the Chamber at 11:48 hours on 11 de noviembre de 2013, Isidro Santos Palacios, in his capacity as President of the Concejo de Golfito, stated that, for all legal purposes, the PRPPJ was confined to the restricted zone (zona restringida) of the coastal sector concerned, in accordance with Ley No. 6043 and its Regulations. He adds that, in the specific case of that Plan, the IGN was responsible for delimiting the mangroves (manglares) and other relevant areas existing within the restricted zone, as shown on the respective sheets comprising the graphic component of the aforementioned Plan. He asserts that the so-called maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) has a specific scope under article 9 of Ley No. 6043, which governs it specifically, and that this delimitation respects and takes into account the boundary beyond which begins the private-property regime protected by the principle of inviolability, as established in numeral 45 of the Constitution.He adds that it should be borne in mind that, in the case at hand, beyond the delimitation of the mangroves and the respective protection areas (áreas de protección), there are duly registered private properties protected under article 45 of the Constitution and that, in this regard, approval of the PRPPJ did not fall within the exclusive authority of the Municipalidad de Golfito, since the demarcation, planning, restrictions, and regulations governing that Plan were duly evaluated and approved by the INVU and the ICT. He notes that this case file contains official letter No. ACOSA D-276-2013 of 17 de septiembre de 2013, through which the Director of ACOSA, Ing. Etilma Morales Mora, certified that the areas comprising the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) within the PRPPJ, as described in that official letter, are not subject to municipal concession (concesión).He indicates that the aforementioned official letter is included in the response submitted to this Chamber by MINAE, which contains the Informe de Patrimonio Natural del Estado and requests that this Chamber dismiss this action in its entirety. He states that the mangroves located in the sector have been duly delimited by the IGN, in the exercise of its legally conferred powers. He explains that the Catastro Nacional subsequently also proceeded to register the respective survey plans for the area comprising the restricted zone. He alleges that beyond the delimitation of the mangroves and the respective protection areas, there are private properties registered under article 45 of the Constitution. He contends that, consequently, by virtue of the aforementioned constitutional provisions, this municipality has no legal authority or jurisdiction whatsoever to unilaterally modify and/or correct the boundary of the PRPPJ restricted zone, as the Área de Conservación de Osa seeks to have done in the official letters at issue here.He concludes that, in granting the use concessions (concesiones de uso) over the restricted-zone area of the coastal sector in question that remain in force within the boundaries of the PRPPJ, the responsible institutions, including the Municipalidad de Golfito, have respected, complied with, and applied the provisions of the aforementioned report on the natural heritage of the State. He adds that the report will likewise serve as the technical basis for evaluating future concessions and as an indispensable requirement for their respective approval. He states that, based on the foregoing, there are no privately used areas that overlap with mangrove and/or wetland (humedal) areas and that, additionally, the natural heritage of the State included in the aforementioned Plan has been delimited and may not be granted under concession. Moreover, the privately owned area adjoining the restricted-zone sector does not form part of the aforementioned Plan.
4. 23By written submission sent to this Chamber at 14:33 hours on 13 de noviembre de 2013, Fabián Volio Echeverría, in his capacity as special attorney-in-fact (apoderado especial) for Bahía Cocodrilo, S.A., requests an oral hearing to present the arguments related to this case file.

24.- By written submission forwarded to the Secretariat of this Chamber at 13:16 on 22 November 2013, Cory Braun Williams, in his capacity as President of Bahía Cocodrilo S. A., vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), addresses the evidence requested by the Court on its own motion (prueba para mejor resolver) from the Municipalidad de Golfito and asserts that the coastal planning at issue was confined and limited to the restricted zone (zona restringida) of the sector under examination. He adds that it did not encompass or include adjacent and/or adjoining private property for assessment, zoning, regulation, and integration into the coastal regulatory plan (plan regulador costero), as shown by the approved zoning map and the corresponding regulations. He explains that the owners of the adjacent and/or adjoining private properties never gave any express consent to include their land in that coastal planning.

He states that the public zone (zona pública) and the restricted zone have been duly demarcated by IGN, the sole competent public entity established by express legal mandate to perform that technical work; furthermore, that official agency also proceeded to delimit and place boundary markers (amojonamiento) for the mangroves and other relevant areas located in the restricted zone of the planned coastal area. He maintains that this assertion has been confirmed and ratified by the respective institutions, as demonstrated by the extensive evidence submitted by the party he represents, including INVU official letter No. PU-C-PT-132-2003 of 6 October 2003, which states: “5. The Partial Regulatory Plan clearly establishes the Public Zone and the Restricted Zone (officially demarcated by the IGN boundary markers) (…) 7. The Public Zone and Restricted Zone are duly demarcated by the boundary markers of the Instituto Geográfico Nacional, as certified by the only Institute competent to do so.” He understands that the foregoing is demonstrated both in the graphic component of the PRPPJ and in the INVU official letters submitted for that purpose, as well as in the survey report concerning the areas of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado) at issue here.

He asserts that, from that point onward, the Catastro Nacional likewise proceeded to register the corresponding cadastral plans for the area comprising the restricted zone, while the Municipalidad de Golfito granted the respective use concessions (concesiones de uso), in strict compliance with the PRPPJ, as well as Ley No. 6043 and its Regulations. He adds that the areas within the restricted zone that are demarcated as part of the State’s natural heritage are likewise not subject to concession, pursuant to Article 73 of Ley 6043, and therefore considers that the coastal planning under review contains no inconsistency whatsoever concerning this matter. Official letter No. ACOSA D-276-2013 of 17 September 2013 certifies that the areas of the State’s natural heritage within the PRPPJ, described in that official letter, are not subject to municipal concession. He notes that official letter No. ACOSA-GMRM-071 of 18 June 2006 states that the existing mangrove areas are “duly demarcated on the map proposed in the regulatory plan,” and that report also states that the zones within the PRPPJ are duly identified “…in the zoning of the regulatory plan (…) all within the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre).” He argues that the demarcation of the Maritime-Terrestrial Zone respects and takes into account the boundary at which the inviolable private-property regime begins, pursuant to Article 45 of the Constitution.

He emphasizes that the Municipalidad correctly responded that within the PRPPJ there are no private-use areas that conflict with mangrove and/or wetland areas. He states that the privately owned area adjoining the restricted-zone sector of the coastal area does not form part of the PRPPJ. He notes that this Chamber has held that there must be an appropriate balance and equilibrium between the two regimes. Regarding polygon H3 of 0.22 hectares and polygon H4 of 0.48 hectares, he attaches a figure and states the following: Polygons H3 and H4 are wetlands (humedales) (as correctly defined by the ACOSA assessing official in the report at issue) located within adjoining private property that, as the Municipalidad indicated in its response to this Chamber dated 8 November 2013, does not form part of the PRPPJ. Polygons H3 and H4 are not mangroves and were not classified as such either in the 2007 PNE report, in the report signed by Eng.

Joel García Medina on 22 October 2013, or in the response of M.Sc. Etilma Morales Mora dated 23 October 2013. Because polygons H3 and H4 are not mangroves, IGN did not place boundary markers around them. He adds that the area of the State’s natural heritage contained within the PRPPJ is correctly demarcated and does not form part of the restricted zone; it is therefore not eligible for concession. He considers that, on page 11, the PNE report defines polygons H3 and H4 as “wetlands in a public-zone area,” which are protected by Articles 41, 42, and 45 of Ley No. 7554, which define wetlands broadly and do not strictly associate them with proximity to the sea. He argues that, accordingly, as shown in the attached figure, “one of these wetlands extends more than one kilometer inland from the point where the ACOSA official identifies it in his report, across other private properties, without that wetland having been assessed in its entirety” (sic).

He understands that it is clear in this case that there is a system of wetlands converging in the mangroves of the Puerto Jiménez area, as occurs along our coastlines. He adds that if these systems are located within the restricted zone of the Maritime-Terrestrial Zone, they must be demarcated by IGN and protected by the competent institutions, as occurs in the case of the PRPPJ. He states that if these wetland systems are located within adjoining privately owned land, they must likewise be respected and protected in accordance with the applicable provisions of Ley No. 7554 cited above. Regarding polygons H1 and H2, which are reportedly crossed by a proposed gravel road and a pedestrian pathway that, according to the Report, affects the wetland located in polygon H5, he maintains that the cited gravel routes provide access to the beach and existed before the assessment and approval of the PRPPJ, as demonstrated by official letter No. PU-C-D 106-2002 of 16 December 2002, which mentions and accepts their existence.

He adds that, insofar as the pedestrian trail might affect Wetland H5, that trail complies with the provisions of the aforementioned Articles of Ley No. 7554, specifically Article 45, read in conjunction with the provisions of Decreto Ejecutivo 35868-MINAET concerning wetland protection, because the wetlands are duly demarcated in the PRPPJ and cannot be granted under concession. He states that, to illustrate the foregoing, he attaches a total of 14 zoning plans obtained from the official ICT website, corresponding to regulatory plans currently in force, in which the relationship among neighboring private properties, restricted areas, mangroves, and existing wetlands is similar to the characteristics of the PRPPJ. He concludes that all these matters concern ordinary legality and do not form part of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad); accordingly, they should not be heard or considered in constitutional proceedings.

Regarding the principal issue presented in this action, he indicates that it must be borne in mind that the PRPPJ (public zone and restricted zone) was prepared, approved by the competent institutions, and published in La Gaceta on a date (16 February 2004) preceding the nonbinding opinion of the Procuraduría General de la República (OJ-095-2005 of 14 July 2005). Therefore, the principle of non-retroactivity of the law (principio de no retroactividad de la ley) established in Article 34 of the Constitution is applicable by virtue of the vested rights (derechos adquiridos) and settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) arising from the State’s approval of that coastal planning. He reiterates that this was stated both by ICT in official letter No. AL-1716-2013 and by INVU in official letter No. C-PU-D-716-2013, which he submits as evidence requested by the Court on its own motion.

25.- By order issued at 14:02 on 24 October 2014, the parties were summoned to the hearing scheduled for 6 November 2014.

26.- The notices (edictos) referred to in the second paragraph of Article 81 of the LJC were published in Nos. 075, 076, and 077 of the Boletín Judicial on 19, 22, and 23 April 2013 (available in the Sistema de Gestión de Despachos Judiciales).

1. 27At 9:00 on 6 November 2014, the hearing in this action was held in accordance with Article 85 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

28.- By written submission dated 5 November 2014, the representative of Bahía Cocodrilo S.A. requested audiovisual support materials for the hearing of 6 November 2014.

1. 29On 11 November 2014, Héctor Chinchilla Cascante, in his capacity as representative of the Municipalidad de Golfito, appeared to reiterate his arguments. He also indicates that the case file contains evidence from the same ACOSA representative showing that the areas of the State’s Natural Heritage within the Plan Regulador de Puerto Jiménez are not subject to municipal concession. He requests that the action be dismissed.
2. 30On 11 November 2014, Fabián Volio Echeverría, in his capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for Bahía Cocodrilo S.R.L., submits the conclusions from the hearing in writing. He reiterates the arguments made and requests that the action be dismissed.
3. 31By written submission forwarded on 11 November 2014, Ronny Picado Mora and Maritza Ramírez García, respectively President and Secretary of the Cámara de Turismo de Corcovado, attach their conclusions from the hearing held on 6 November. They reiterate their concern regarding legal certainty and investment in the area and request that the Plan Regulador not be annulled and that the action be dismissed.

32.- By written submission forwarded to the Chamber on 11 November 2014, the claimant Héctor González Pacheco likewise submits his conclusions from the hearing of 6 November 2014. He reiterates his arguments concerning the unconstitutionality of the challenged Plan Regulador and submits biologist Javier Baltodano’s report on the Plan Regulador.

1. 33By written submission forwarded on 11 November 2014, Magda Inés Rojas Chaves, in her capacity as Procuradora General Adjunta, reiterates and emphasizes the matters she considered relevant at the hearing, the impact on the State’s natural heritage, and the Plan Regulador’s lack of environmental viability (viabilidad ambiental).

34.- On 24 November 2014, Cory Braun Williams, in his capacity as President and legal representative of Bahía Cocodrilo S.R.L., a passive intervenor (coadyuvante pasivo) in these proceedings, appears to respond to the claimants’ conclusions.

35.- The statutory requirements have been complied with in these proceedings.

Justice Rueda Leal, drafting; and,

Whereas:

I.On the Formal Admissibility Requirements for the Action. An action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) is a proceeding subject to certain formalities that must be satisfied for the Chamber to validly consider the merits of the challenge. In this regard, Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) establishes the admissibility requirements for an action of unconstitutionality. First, there must be a prior matter pending resolution, either in judicial proceedings or in the procedure for exhausting administrative remedies (agotar la vía administrativa), in which unconstitutionality has been invoked as a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. In its second and third paragraphs, the law exceptionally establishes circumstances in which no prior matter is required: when, by the nature of the matter, there is no individual and direct injury; when the defense of diffuse or collective interests (intereses difusos o colectivos) is involved; or when the action is filed directly by the Comptroller General of the Republic, the Attorney General of the Republic, the Chief Public Prosecutor of the Republic, or the Ombudsman.

As to the need for a prior matter pending resolution in administrative proceedings, it must involve the procedure that exhausts administrative remedies, which, pursuant to Article 126 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), commences when ordinary appeals (recursos ordinarios) are filed before the highest-ranking superior of the body that issued the final act; otherwise, the action would be inadmissible. Consistent with this, this Court has held as follows:

“IV.- Furthermore, it is clear from the appeal filed—individually, it bears repeating—by Mr. Barquero Ramírez that he merely requested the ‘review’ and ‘revocation’ of the challenged resolution. He did not concurrently file an appeal (recurso de apelación) before the corresponding superior. Since, pursuant to Article 126 of the General Public Administration Law, administrative remedies within decentralized entities are exhausted by their corresponding highest-ranking authority, and since filing an appeal in addition to a motion for revocation (revocatoria) is optional (Article 347.2 ibidem), it cannot be understood that intervention by the highest administrative authority was requested in this case, such that a decision capable of exhausting administrative remedies might be issued. This, in turn, reinforces the conclusion that the proceeding cited as the basis for this action is unsuitable for that purpose, requiring its dismissal at the threshold, as is hereby done.” (Judgment 2005-16829 at 09:17 on December 2, 2005).

There are also other formalities that must be fulfilled, namely: explicit identification of the challenged provisions, supported by proper legal grounds and specific citation of the constitutional rules and principles deemed infringed; authentication by an attorney of the pleading filing the action; proof of standing (powers of attorney and certifications); and a verbatim certified copy of the pleading in which the unconstitutionality of the provisions was invoked in the underlying matter. If the applicants fail to provide any of these requirements, the Office of the President of the Chamber may order them to cure the omission.

II.Standing and Admissibility of This Action of Unconstitutionality. The applicants challenge the Partial Regulatory Plan for Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas (Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas) and the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), asserting that they do so in defense of a diffuse interest: protection of the environment, as guaranteed by Article 50 of the Political Constitution. Indeed, the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law provides for this exception to the general rules governing the admissibility of actions, which require the existence of a case pending resolution in judicial or administrative proceedings. Regarding the concept of a diffuse interest, in Judgment No. 1993-3750, issued at 15:00 on July 30, 1993, this Court stated as follows:

“… Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot, under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor may they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or identifiable groups, or groups that are readily identifiable, stand out in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from the corporate interests pertaining to a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and who consequently sustain actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore rightly said that these are equal interests of groups of persons who find themselves in particular circumstances and, at the same time, of each individual within them.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are both collective—because they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” According to the case law of this Chamber, diffuse interests exist when the protection of the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditure, among other matters, are at stake. In the case before us, the applicants allege infringement of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, because biodiversity and the natural landscape are placed at risk, as well as the violation of several environmental principles. Accordingly, it is appropriate to consider the merits of the action.

Although the applicants have proper standing, this does not exempt them from complying with the requirements for instituting constitutional proceedings. As the Attorney General’s Office of the Republic correctly notes, the applicants allege infringement of Articles 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution; Article 5 and the following related provisions of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Ley No. 3763); Article 4 and the following related provisions of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980); and Article 4 and the following related provisions of the Convention on Wetlands of International Importance (Ley No. 7224). However, they did not provide grounds for the alleged infringement of Articles 7 and 169 of the Constitution. Accordingly, it is not for this Court to cure that omission by the applicants, and therefore no ruling will be made concerning those provisions, although the stated grounds of unconstitutionality will nevertheless be addressed based on the remaining constitutional provisions invoked and properly supported.

III.Interventions in Support (coadyuvancias). Article 83 of the LJC establishes that, within 15 days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending as of the date the action was filed, or those with a legitimate interest, may enter an appearance to support the arguments that may justify granting or denying the action or, where appropriate, to expand the grounds of unconstitutionality concerning the matter in which they are interested. In this case, by a decision issued at 8:39 on May 21, 2013, this Chamber accepted the interventions in support submitted by representatives of the Cámara de Turismo de Corcovado, the Board of Directors of the Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, and Sociedad Bahía Cocodrilo S.A. In the pleading filed at 14:59 on May 21, 2013, and attached to this case file by this Court’s severance decision (resolución de desglose) No. 2013-7263, issued at 9:05 on May 31, 2013, the Auditors of the Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez state that the letter submitted by the President, Vice President, and a Board Member of that Association was irregular because it lacked the approval of the Board of Directors, and they therefore request that the submission be disregarded.

In view of the foregoing, and because in the sub examine we are faced with a dispute in which standing to challenge arises from the existence of diffuse interests involving the right to the environment, the application submitted by Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo, and Luz Marina Sibar Sibar should be granted, allowing them to participate as supporting intervenors (coadyuvantes), though not in their capacity as representatives of that organization, but solely in their personal capacities as persons interested in the resolution of this matter by virtue of the diffuse interest in environmental protection. Having resolved the applications for intervention in support, the Court proceeds to decide the merits of this matter.

IV.Subject Matter of the Action. The applicants challenge the PRPPJ and its corresponding Zoning Regulations, published in La Gaceta on Thursday, April 1, 2004, No. 65, on the ground that they are contrary to Articles 50 and 89 of the Political Constitution; Article 5 and the following related provisions of the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere (Ley No. 3763); Article 4 and the following related provisions of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980); and Article 4 and the following related provisions of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat (Ley No. 7224). The text of the challenged Regulations for said Plan provides as follows:

“REGULATIONS FOR THE PARTIAL REGULATORY PLAN FOR PUERTO JIMÉNEZ GOLFITO-PUNTARENAS The Partial Regulatory Plan for Puerto Jiménez is the culmination of an entire process of research and social, economic, environmental, geographic, and environmental analysis of the area, intended to establish regulated land-use planning (ordenamiento regulado) for the benefit of the local community.

This document has received final approval from the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Urban Planning Directorate of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), and the Municipalidad de Golfito, and has also fulfilled the requirement of a public hearing (Audiencia Pública) in compliance with Article 17 of Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) number 4240.

1.1 Development Criteria The Regulatory Plan (Plan Regulador) is based on the following development criteria:

• a)Apply the provisions of Ley 6043 and its Regulations.
• b)Refrain from making proposals that would entail high costs for the Municipalidad de Golfito and the concessionaires (concesionarios).
• c)Keep the inalienable 50 m zones (mangroves and beach) free from development.
• d)Provide basic services for occasional visitors.
• e)Avoid conflicts between vehicular and pedestrian traffic.
• f)Diversify recreational, tourism, and residential uses of the beach.
• g)Provide absolute protection to estuary and mangrove zones.

1.2 Land Uses (Usos del Suelo) Land uses directly determine the proposed recommended use of the land, in accordance with the development criteria set forth above.

• a)Protection Zone (Zona de Protección, ZPRO): Zone for the absolute protection of rivers, streams, forests, lagoons, wetlands, and mangroves.
• b)Public Zone (Zona Pública, ZP): The inalienable 50-meter strip established by Ley 6043 and marked by the I.G.N. boundary monuments (amojonamiento).
• c)Commercial Zone (Zona Comercial, ZC): Zone devoted to all types of commerce related to tourism or local consumption, except where they interfere with recreation or tourism on the beach.
• d)Tourist Accommodation Zone (Zona de Alojamiento Turístico, ZAT): Zone reserved for the construction of lodging and dining facilities serving local and international tourism.
• e)Basic Services Zone (Zona de Servicios Básicos, ZSB): Devoted to providing basic services to visitors who do not stay overnight in the area.

1.3 Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) These Zoning Regulations incorporate the experience and principles of other regulatory plans (planes reguladores) currently in force. New concepts are introduced in order to regulate the utilization of the proposed land uses (usos del suelo), adapting them to the topography and to environmental, biological, cultural, and other considerations.

The Municipalidad del cantón de Golfito, Puntarenas, hereinafter the Municipality, in exercise of the powers granted to it by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) N° 4240 and its amendments, and pursuant to the provisions of the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) N° 6043 and its Regulations, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica de Ambiente) N° 7554, the Municipal Code (Código Municipal) N° 7794, and the approval of the Instituto Costarricense de Turismo and the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo:

HEREBY ENACTS:

The following Regulations for the Partial Regulatory Plan (Plan Regulador Parcial) of Puerto Jiménez, for the tourism territorial jurisdiction located between coordinates Lamber Norte 277.77N-534.42 E, 276.31 N-540.42 E, a sector demarcated by Instituto Geográfico Nacional boundary markers N° 865 through 975 in consecutive order, adjoining a public road and private properties beside the Puerto Jiménez airfield and the public road leading toward Platanares.

THE MUNICIPALIDAD DE GOLFITO HEREBY NOTIFIES THE COMMUNITY OF THE CANTON OF THE ADOPTION OF THE PUERTO JIMÉNEZ ZONING REGULATIONS, CONSISTING OF THE FOLLOWING ARTICLES.

Article 1—Objectives of the Regulations.

These Regulations have the following objectives:

• a)To ensure compliance with Ley 6043 and its Regulations.
• b)To protect and conserve the natural resources of the area.
• c)To control infrastructure development in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre).
• d)To promote oversight, development, health, the economy, and the general welfare of the population and visitors.
• e)To encourage public and private investment in the area.
• f)To foster a pleasant tourism-oriented environment for visitors.
• g)To generate revenue for the Municipalidad de Golfito.

Article 2—Definitions:

• a)Lot (lote): A parcel of land of any size.
• b)Concession holder (concesionario): A legal entity or natural person holding a concession in the Maritime-Terrestrial Zone.
• c)Concession (concesión): A public contract between the Municipality and the concession holder that grants the latter the right to use land within a lot in the Maritime-Terrestrial Zone; to be effective against third parties, it must be registered in the Registro General de Concesionarios.
• d)Land-Use Certificate (Certificado de Uso del Suelo): A document issued by the Municipalidad de Golfito or the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), establishing the designated use of a portion of land in the Maritime-Terrestrial Zone.
• e)Access (acceso): A public thoroughfare fronting public or private land and providing access to the proposed uses.
• f)Building (edificación): A man-made structure intended for housing, work, recreation, tourism, or other purposes.
• g)Permitted Uses (Usos Permitidos): The land use that each concession holder may make, provided it does not conflict with the Zoning Map (Plano de Zonificación). If such compatibility of land uses is established, construction permits shall be processed by the Municipalidad de Golfito.
• h)Conditional Use (Uso Condicional): A use that, although not the most advisable, does not conflict with the permitted uses. A concession holder may make conditional use of the holder’s land upon prior application to the Dirección de Urbanismo del INVU, the ICT, and the Municipality.
• i)Conflicting Use (Uso Conflictivo): A use that does not conform to the zoning under the Regulatory Plan. Such uses shall not be permitted under any circumstances.
• j)Public Thoroughfare (Vía Pública): Areas designated for the movement of vehicles or persons.

Article 3—General Rules a) For purposes of these Regulations, the following zones are proposed for the Puerto Jiménez Partial Coastal Sector, as shown in the following table:

Percentage Proposed zones Area (Ha) (%) Protection Zone 2.9384 29,58 Commercial Zone 0.2648 2,67 Tourist Accommodation Zone 6.1479 61,89 Basic Services Zone 0.0706 0,71 Roadways 0.5114 5,15 Total 9 9331 100 b) All fences on parcels resulting from the zoning must conform to the boundary of the inalienable 50 meters marked by the IGN boundary markers.

• c)No facilities may be constructed until the parcels have been clearly demarcated by an authorized surveyor, who must strictly comply with the provisions of the Regulatory Plan.
• d)No expansion or remodeling shall be permitted without prior authorization from the Municipalidad de Golfito, INVU, and ICT.
• e)The Municipalidad de Golfito shall not grant permits for the construction, expansion, or remodeling of buildings or residential developments (urbanizaciones) that contravene the provisions of these Regulations.
• f)Business licenses or occupancy permits shall not be granted for any property where the requested use does not conform to these Regulations. Every permit must bear the approval of INVU and ICT.

Article 4—Public Zone (Zona Pública, ZP) a) Purposes: To fulfill the intent of Ley 6043 and its Regulations regarding the right of public use of the 50 meters measured from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria). Existing tree cover in the beach berm area must be preserved to the greatest extent possible; this is the sector beyond the reach of ordinary tides. The berm sands are susceptible to removal, and the vegetation that holds them in place must therefore be maintained.

• b)Location: It is bounded by the markers placed by IGN and numbered N° 865 through N° 975 and includes the beach berm located parallel to the boundary markers of this zone, as shown on zoning sheet 5.
• c)Permitted, Conflicting, and Conditional Uses: All those specified in the Maritime-Terrestrial Zone Law N° 6043 and its Regulations.

Article 5—Protection Zone (Zona de Protección, Z PRO).

• a)Purpose: Intended for the absolute protection of mangroves, the estuary, streams, and rivers.
• b)Location: Identified in the zoning as Z PRO.
• c)Permitted Uses: Protection, conservation, forestry, and natural regeneration of vegetation.
• d)Conditional Uses: Walking, passive recreation, and botanical garden.
• d)(sic) Trails must be designed in accordance with the standards and requirements established by MINAE.
• f)Concessions: No concessions shall be granted in this zone.

Article 6—Commercial Zone (ZC).

• a)Purpose: Intended for trade in goods and services for both local and tourist consumption, creating a hub that strengthens existing commercial areas and provides access to new buildings.
• b)Location: It is located between IGN marker N° 948 plus 20 meters to the west and marker N° 949 plus 25 meters to the east.
• c)Permitted Uses: Supermarkets, bar-restaurants, pharmacies, cafés, and sodas.
• d)Conflicting Uses: Industry, wholesale trade, workshops, dance halls, and cantinas.
• e)Requirements:

. Lot frontage: 10 m minimum, 30 m maximum . Minimum setback (retiro): 3 m side and 5 rear, 7m front . Maximum lot coverage: 70% of the lot . Lot size: 600m² minimum, 1000 m² maximum . Maximum height: 2 stories or 7 m. Mezzanines are not permitted . In addition to commercial use, the owner’s single-family dwelling shall be permitted.

. Parking within the lot or property.

. Engineered buildings must be designed using earthquake-resistant materials and construction systems, as established by the Código Sísmico y de Cimentaciones de Costa Rica.

. The technical foundation specifications indicated in the soil study incorporated into these Regulations must be observed.

• f)Concessions: Those permitted by Ley 6043.

Article 7—Low-Density Tourist Accommodation Zone (Zona de Alojamiento Turístico de Baja Densidad, ZAT BD) a) Purpose: Intended for the establishment of low-density tourism facilities, associated with complementary lodging and food-service activities for domestic and foreign tourists, and also allowing recreation and leisure for visitors. Tourism projects must incorporate a forestry component and preserve existing vegetation to the greatest extent possible.

• b)Location: It is located between IGN markers N° 941 and N° 945, behind the Commercial Zone and Basic Services Zone as far as the main road leading to Platanares, and between marker N° 863 and marker N° 875.
• c)Permitted Uses: Hotels, ecotourism lodges, outdoor sports, and cabins.
• d)Conditional Uses: Dance halls, discotheques, and sporting-goods stores.
• d)(sic) Nonconforming Uses (Usos No Conformes): All uses not associated with tourism activities.
• e)Conflicting Uses: Industries, commercial establishments, warehouses, material storage yards, bars, and cantinas.
• e)(sic) Requirements:

ü Maximum lot area 15 000 m² ü Setbacks: side 3m, front 7, rear 10m - Green area 35 % minimum -Recreational area 10 % -Commercial facilities area 0.5 % -Internal roads 15% -Width of internal roads 7 m -Maximum coverage 30% -Maximum height 2 stories or 7 m. Mezzanines are not permitted -Minimum lot area 2000 m - Maximum density 60 persons per Ha.

• f)Engineered buildings must be designed using earthquake-resistant materials and construction systems, as established by the Código Sísmico y de Cimentaciones de Costa Rica.
• g)The technical foundation specifications indicated in the soil study incorporated into these Regulations must be observed.
• h)Once the preliminary design (anteproyecto) has been approved, the interested party must prepare the construction plans for the infrastructure works and facilities, which must comply with the relevant standards established by INVU (Dirección de Urbanismo), ICT, Ministerio de Salud, and SETENA.
• i)Concessions: Concessions shall be granted in accordance with the provisions of the Maritime-Terrestrial Zone Law 6043 and its Regulations.

Article 8—Basic Services Zone (ZSB) a) Purpose: Intended to provide basic services to visitors who do not stay overnight in the area.

• b)Location: It lies between IGN marker N° 946 and marker N° 947 plus 20 meters to the east.
• c)Permitted Uses: Showers, changing rooms, parking areas, telephones, first aid, restrooms, and washbasins.
• d)Conditional Uses: Cafés, sodas, fruit stands, picnic shelters, and grills.
• e)Conflicting Uses: Any activity that does not provide tourism services, such as workshops, wholesale trade, dance halls, and cantinas.
• f)Requirements:

ü Maximum height 1 story ü Maximum coverage 60 % ü Minimum coverage, green areas 20 % ü Setbacks 3 m side and rear, 5 m front ü Maximum roof height 3,5 m ü For buildings with thatched roofs 10 m g) Concessions: In accordance with the provisions of the Maritime-Terrestrial Zone Law N° 6043.

Article 9—General Rules ü Fill works are not permitted.

ü No drainage systems are permitted in fill areas near the beach. ü Stormwater drainage systems must be directed toward green areas. ü The discharge of stormwater (channeled or piped) onto the beach is prohibited. ü Motor vehicle access to the beach is prohibited. ü The extraction of materials from the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) is prohibited. ü The accumulation and storage of construction or excavation materials in the Public Zone (Zona Pública) is prohibited. ü Parcels or lots adjoining the estuary or mangroves must provide the setback line (alineamiento) issued by the Urban Planning Directorate (INVU) before construction begins. ü Individual and collective sewage systems must submit their design and infiltration tests for approval. ü For the construction of wells in designated areas, a supporting study and the corresponding approval must be submitted. For construction projects, the interested party must submit a development project for the concession area within no more than 10 months after its application has been approved by the ICT.

The development project must include the following:

ü Name and address of the concessionaire (natural or legal person). ü Project name (project type specified by the ICT). ü Name, signature, and CFIA registration number. ü Written in Spanish. ü Cadastral plan of the area to be developed. ü Property location plan (boundaries, setback lines, restrictions). ü Contour plan at 0,50-meter intervals, indicating pedestrian and vehicular access. ü Site design plan at a scale of 1:100. ü Longitudinal and cross sections of the project. ü Estimated budget for the works. ü Financing method. ü Drinking-water supply and wastewater and solid-waste disposal systems. ü Project description report indicating: implementation timeframes, potential market, quality of the facilities, administration of the personnel to be employed, rates to be charged, and services subject to charges. ü Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) (SETENA). ü Certification of drinking-water availability, in accordance with the requirements of the ICT Development Department.

1.4 Roadway Regulations Article 10.-Natural constraints or tree cover and natural drainage result in limited development with respect to roadway connections.

• a)Access Road: These are the roads providing access to the sector from the Puerto Jiménez Platanares road.
• b)Internal Road: These are the sector’s internal roads, which generally run parallel to the coast. Road improvements are proposed with respect to the right-of-way (derecho de vía) in most cases. The proposed roadway must remain outside the Public Zone whenever topographic and tree-cover conditions permit. Internal roads provide access to the Public Zone.

. Existing 7-meter street, which retains the same right-of-way, as indicated on the Roadway Plan.

. Sidewalk, curb, and gutter: 1,65 m . Roadway: 3,70 m . 6-meter pedestrian path:

. Ditch and green area: 1,50 m on both sides . Roadway: 3,00 m . Proposed 14-meter road: the main access road running from the main road to the Basic Services Zone, near marker N° 947, parallel to the estuary.

. Sidewalk and ditch: 3,50 m on both sides . Roadway: 7,00 m Contains a map that may be consulted in La Gaceta No. 65 of 1° de abril de 2004, page 33.” The petitioners contend that the publication of the PRPPJ infringes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment by placing biodiversity and the natural landscape at risk. They add that several environmental principles are also violated, including the rational use of land, informed public participation, the precautionary principle, the principle of environmental non-regression, the principle of objective substantiation, and the principle of non-reduction of forest area (irreductibilidad del bosque). They state that these principles impose on private parties, municipalities, and the State the obligation, among other things, to conduct prior environmental studies before issuing regulations intended to establish the territorial planning (ordenamiento territorial) of an area, particularly where biodiversity may be affected.

They invoke various judgments of this Chamber (judgments Nos. 233-1993, 5399-1993, 1886-1995, 4587-1997, 6322-2003) to argue that the protection of a healthy and ecologically balanced environment must not yield to economic considerations or to companies pursuing private interests. Specifically, they state that there are five grounds for granting this action. FIRST. The Plan was approved and published without assessing the environmental variable (variable ambiental). SECOND: Because the Plan was approved and published without incorporating the environmental variable, Article 89 was violated in connection with the principles of objective substantiation of environmental protection and precaution, which could result in harm to the landscape and the various ecosystems in the area. THIRD: The Plan contains indeterminate criteria, such as proposing the protection of 28,58%, and these criteria lack reasonableness and scientific justification, thereby leaving the mangrove unprotected.

FOURTH: A private company pursuing commercial purposes prepared the PRPPJ in order to construct its docking facility or marina. FIFTH: There was never any informed public participation prior to municipal approval. It follows from the foregoing that the petitioners challenge the Plan and its corresponding Regulations on substantive and procedural grounds; in this regard, this Chamber will analyze the arguments in the order in which they were presented solely by the petitioners.

This clarification is made because, when responding to the hearing granted by this Court pursuant to Article 81 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the Procuraduría General de la República introduced an issue relating to the administration of the State’s natural heritage that was neither raised by the petitioners nor included within the scope of this action, according to the publication of the corresponding notices. Accordingly, this Court will not rule on that issue, because it is improper for a body whose function in this matter is to advise this Court, and whose opinion must be limited solely to the matters raised by the petitioners, to introduce new arguments through that procedure.

V.First argument: The PRPPJ was approved without the environmental variable. The petitioners assert that, from the time the challenged regulations were issued, they lacked an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), as required by this Court in judgments numbers 2002-1220 and 2003-6322, even though SETENA had not issued the relevant regulations at that time, because they consider that this omission violates the principles of objective substantiation and environmental non-regression. They further state that such an analysis must not be confused with the environmental impact study required for each infrastructure project authorized in the Maritime-Terrestrial Zone.

Without intending to conduct a review of the legality of the challenged matter, this Court nevertheless considers it pertinent to mention the regulatory framework then in force in order to determine whether this particular point was addressed when the Regulatory Plan (Plan Regulador) at issue was adopted.

As the petitioners correctly indicate, this Court held in judgment No. 2002-1220 that municipal autonomy was not infringed by requiring an environmental impact assessment before a regulatory plan could be approved:

“VI.- …The Chamber considers that (…) every urban development regulatory plan must, before being approved and implemented, undergo an environmental impact assessment from the perspective established by constitutional Article 50, so that land-use planning and its various regulatory regimes are compatible with the scope of the higher-ranking provision…”.

On the contrary, it held that such a requirement is consistent with constitutional Article 50 and the State’s duty to protect the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment:

“Constitutional Article 50 is the direct source of the right of ‘every person’ to a healthy and ecologically balanced environment, which binds the Public Authorities, in protecting the environment—understood in the broadest possible sense—to apply the protective rule. This Chamber has repeatedly held that the development of fundamental rights and public freedoms is subject to statutory reservation (reserva de ley); accordingly, in this field, the regulatory authority that the Political Constitution itself reserves to the Executive Branch is inconceivable without the existence of a statute. As already noted, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, in furtherance of constitutional Article 50, establishes the obligation to obtain an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) before carrying out activities or projects that, by their nature, may alter or pollute the environment.

As the Office of the Attorney General correctly states in its report, the environmental impact study is conceived by the legislature as a technical procedure that makes it possible to control potential environmental alteration and the resulting effects on ecosystems. This is unquestionably a technical matter whose detailed regulation falls outside the logic of the legislative process and may, as a matter of principle and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch. The Ley Orgánica del Ambiente clearly provides that ‘... Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) created under this law ...,’ which, properly construed, supports the conclusion that no human activity capable of altering or polluting the environment may dispense with the aforementioned environmental impact study.

The mechanism devised by the Executive Branch to establish, prima facie, whether a proposed human activity may alter or destroy the environment has been the submission of the form known as the ‘Preliminary Environmental Assessment’ (‘Evaluación Ambiental Preliminar’). It is therefore not the case, as the Administrative Environmental Tribunal asserts in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to identify the projects that must undergo an environmental impact study, because, under the Political Constitution itself (art. 50) and the Ley Orgánica del Ambiente, as a general principle, every human activity that modifies the surroundings ‘shall require’ that study. It is therefore the nature of the project or works that will determine, in each case, whether an environmental impact study is required, rather than arbitrary conditions established through regulations. The regulations must establish only the manner in which the project’s characteristics will be ascertained, and those characteristics will determine whether the environmental impact study is warranted.

This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in constitutional Article 50, is every person’s fundamental right and operates as an unavoidable general principle; consequently, generic exceptions cannot be made in this area (in urban-planning matters and the other topics addressed by Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, since doing so risks stripping the guarantee of a governmental response in defense of the environment of its constitutional character. Accordingly, the mechanism used by the Executive Decree to determine a priori which activities or works are exempt from an environmental impact study—based on the size of the works, the existence of regulatory plans (planes reguladores), the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the project’s classification (social interest), or land use—demonstrates an overreach in the exercise of regulatory authority that exceeds the delegation contained in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and deprives residents of their right to have the Public Authorities exercise direct environmental oversight—not through delegation to professional supervisors (regencias)—in applying protective legislation.

This does not mean that the Executive Branch may not, by regulation and on the basis of precise technical studies, determine that a particular activity or project does not require environmental impact studies; however, such a determination must be properly reasoned and justified. It must be recalled that when an exception is made to a higher-ranking form of oversight (constitutional oversight), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be subject to judicial review, whether through ordinary legal proceedings or constitutional review. But under the general system conceived by the derivative constituent authority (Constituyente derivado), a generalized exception whose sole reason or basis is the very existence of the provision declaring it is inadmissible.” (Judgment No. 2002-1220, reiterated in Judgment No. 2003-6322) Indeed, in furtherance of those principles, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1996, provides:

“Article 17.—Environmental Impact Assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this law. Prior approval by that agency shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, and projects. Statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects will require an environmental impact assessment.” In accordance with this provision’s delegation regarding which activities, works, or projects would require an environmental impact assessment, SETENA was compelled to regulate this subject matter by Executive Decree. One of the Decrees issued for that purpose, which specified which projects had to undergo an environmental impact assessment, was reviewed by this Tribunal in Judgment No. 2012-2002 because those regulations excluded certain projects from such assessment without a technical basis:

“Accordingly, the mechanism used by the Executive Decree to determine a priori which activities or works are exempt from an environmental impact study—based on the size of the works, the existence of regulatory plans, the number of persons involved in the operation or activity, the number of rooms, the project’s classification (social interest), or land use—demonstrates an overreach in the exercise of regulatory authority that exceeds the delegation contained in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente and deprives residents of their right to have the Public Authorities exercise direct environmental oversight—not through delegation to professional supervisors—in applying protective legislation. This does not mean that the Executive Branch may not, by regulation and on the basis of precise technical studies, determine that a particular activity or project does not require environmental impact studies; however, such a determination must be properly reasoned and justified.

It must be recalled that when an exception is made to a higher-ranking form of oversight (constitutional oversight), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance will be subject to judicial review, whether through ordinary legal proceedings or constitutional review. But under the general system conceived by the derivative constituent authority, a generalized exception whose sole reason or basis is the very existence of the provision declaring it is inadmissible.” Consequently, on that occasion, Articles 19 and 20 of the Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA, Executive Decree 26.228-MINAE, were annulled, as was, by connection, Article 20 of Executive Decree 25.705-MINAE. As a result, it was only upon the entry into force of the Reglamento de EIA, Executive Decree No. 31.849 of May 24, 2004, that Article 67—in force at that time—established the obligation to subject regulatory plans and any other land-use planning instrument to a Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica):

“Article 67.—Integration of the environmental variable into Regulatory Plans. The Regulatory Plans established under the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítima Terrestre, or any other official land-use planning plans or programs intended to plan the development of human activities that may potentially affect the environment, shall satisfy the requirement of integrating the environmental-impact variable, which shall be subject to an environmental-viability process (viabilidad ambiental) conducted by SETENA before approval by the respective authorities.

Through its Manual de EIA, SETENA shall establish the terms of reference, instruments, and procedures for integrating that environmental variable into regulatory plans or land-use planning plans or programs. This shall apply both to those currently being prepared or to be prepared in the future and to those already approved that have not yet obtained environmental viability.” Likewise, Article 66 of that Decree provided:

“Article 66.—Procedures and instruments of the Strategic Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Estratégica, EAE). Through the Manual de la EIA, SETENA shall establish the basic guidelines and procedures for the gradual development and implementation of a Strategic Environmental Assessment system in the country, as part of its responsibility as the Environmental Impact Assessment authority conferred by the Ley Orgánica del Ambiente.” Nevertheless, this undertaking was not completed until February 20, 2006, when SETENA, through Executive Decree 32.967-MINAE, issued the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental-Parte III.

The foregoing is relevant to this review because the claimants maintain that the environmental assessment in question should have been completed before the challenged Regulatory Plan and its Regulations were adopted. However, the challenged regulations were adopted by the Concejo Municipal de Golfito at Session No. 8 of February 16, 2004, and published in the Diario Oficial La Gaceta No. 65 on April 1, 2004. Thus, this Plan was issued during the period in which, although the Chamber had advised SETENA of the duty and need to incorporate environmental assessment into land-use planning instruments, the regulations enabling municipalities to carry out that undertaking had not yet been implemented when the PRPPJ was issued, as explained above. This Tribunal has considered this situation in cases similar to the matter under review (sub examine), as occurred with the Plan Regulador de Escazú:

“IV.- Regarding the violation of Article 50 of the Political Constitution. The record also shows that the Escazú Regulatory Plan (Plan Regulador de Escazú) was approved by the Concejo Municipal de Escazú at extraordinary session number 59, held on diecisiete de diciembre de dos mil cuatro, through Agreement AC-396-04, which was published on tres de febrero de dos mil cinco in the Official Gazette La Gaceta; an erratum was subsequently published and communicated through the same official medium on jueves diecisiete de marzo siguiente, in La Gaceta number 54… In that context, in the opinion of this Constitutional Court, there are no grounds for granting this appeal as it pertains to the Municipalidad de Escazú on this issue, not only because the omission found was due to reasons beyond its control, but also because, as the respondent authority argues, the Regulatory Plan for that canton may be reviewed subsequently by SETENA, as SETENA must do in the case of all regulatory plans in effect prior to the promulgation of the Regulations of veintiocho de junio de dos mil cuatro.

Moreover, the annulment of the approved Regulatory Plan, as sought by the appellant, would in no way provide greater protection for the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution because, as the respondent Mayor argues, ‘…urban growth in the canton had been proceeding very rapidly, and there was no uniform regulation adapted to its circumstances, meaning that the environmental harm being caused to the canton and to the Escazú community in general was more serious without the Plan than with its promulgation.’ Consideration must also be given to the regulatory content of every regulatory plan with respect to such important matters as construction, road systems, subdivision (fraccionamiento), and zoning (zonificación), whose regulation would be left with a gap that, far from benefiting the residents of the canton of Escazú, could cause them harm if the recently published Regulatory Plan were annulled.

Nevertheless, as ordered in the operative part of this decision, immediately after SETENA publishes the Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, the Municipalidad de Escazú must submit the Regulatory Plan challenged in this amparo proceeding (amparo) to the environmental feasibility process (proceso de viabilidad ambiental), so that it may make, without delay, the adjustments determined by SETENA.” (Judgment No. 2005-9765, issued at 15:37 on 27 de julio de 2005.)

This precedent was also applied to the Pérez Zeledón Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón) in Judgment No. 2006-11562, issued at 15:30 on 9 de agosto de 2006, in which this Court reiterated the following:

“V.- Conclusion. In the present action, the decision transcribed above is entirely relevant to the case because, although the Pérez Zeledón Urban Regulatory Plan does not have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), under the terms discussed supra, declaring it unconstitutional would in fact leave the environment unprotected, insofar as it would leave that area without land-use planning (ordenamiento territorial). The failure to have an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) does not, in itself, constitute a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as the petitioner assumes. Acceptance of that argument would entail a presumption that every Urban Regulatory Plan harms the environment unless an environmental impact study rebuts that presumption; the reasoning just cited is logically inconsistent, and therefore the proposed ground of unconstitutionality is unfounded. Nor do the judicial precedents mentioned support the position advanced by the petitioner; accordingly, the constitutional challenge must be dismissed.” (Emphasis added.)

Thus, this Court has held that no responsibility could be attributed to the municipalities for SETENA’s delay in regulating the respective procedures, much less could they be expected not to fulfill one of their most important duties, namely, to regulate land use in order to protect the health, safety, comfort, and welfare interests of their communities. Likewise, in preparing and planning that Plan, the authorities were and remain required to adhere to other studies and verify compliance with the regulations in force. They are also obligated subsequently to incorporate the environmental variable (variable ambiental) into the Plan in question. According to the representative of the Municipalidad de Golfito, that process began in 2006 in collaboration with the Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS) de la Universidad de Costa Rica. However, it was interrupted by a communication from the Universidad received by the Municipality on 23 de enero de 2013, stating that it lacked the resources to continue preparing the Plan Regulador Cantonal de Golfito and the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental).

Consequently, by Agreement 22 adopted at ordinary session 03-2013, held at 16:15 on 23 de enero de 2013, the Concejo Municipal resolved to seek resources from JUDESUR so that INVU and ICT could continue that process, although the fact remains that the environmental variable has yet to be incorporated. This situation demonstrates the present need to order the competent authorities to continue the proceedings and complete that process as required by the legal system, but it does not warrant declaring the regulations in question unconstitutional, much less annulling them as requested by the petitioners. As this Court has stated in similar situations, doing so would cause greater harm to the community due to the absence of land-use planning, which, far from being consistent with the right enshrined in Article 50 of the Constitution, could violate it even further. The petitioners should bear in mind that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit; rather, the impacts of projects must first be assessed by SETENA.

Accordingly, the action must be dismissed as to this issue, without prejudice to warning the respondent authority that it must continue the process of preparing and incorporating the respective environmental fragility indices.

VI. Second and Third Arguments: The violation of Article 89 of the Constitution and the protection of mangroves

According to the petitioners, because the PRPPJ was approved and published without incorporating the environmental variable, the principles of objective environmental protection (principio de objetivación de tutela ambiental) and precaution (principio precautorio) were violated, which could cause harm to the landscape, the area’s various ecosystems, and the mangroves. They state that, as a result, the different land areas are neither clear nor justified (for example, the percentage established for the protection zone (zona de protección), at 29,58% of the area); furthermore, it is inadmissible for the regulatory provision to state that one of the development criteria is “not to make proposals that entail high costs for the Municipalidad de Golfito and the concession holders (concesionarios).” In this regard, it must be reiterated that the omission of the Plan’s environmental impact assessment in the sub examine case is not attributable to the Municipality, because SETENA had not, at that time, established the procedures through which compliance would be verified. It is further emphasized that a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit for a particular project because, in every case, the characteristics of each project and its environmental impact must first be assessed by SETENA and supported by the relevant studies.

There can be no doubt that mangroves are of such importance that their protection derives not only from Article 50 of the Constitution but also from international rules whose content has been incorporated into our legal system and regarding which this Court has ruled as follows:

“V.- On the protection of wetlands (humedales). This Chamber has addressed the importance of these ecosystems and their protection in Judgments 2001-12817, issued at 10:28 on 14 de diciembre del 2001, and 2007-6246, issued at 19:30 on 8 de mayo del 2007, among others, noting that wetlands are considered the world’s most productive ecosystems. In Costa Rica, Article 40 of the Ley Orgánica del Ambiente defines them as:

‘Ecosystems dependent on natural or artificial, permanent or temporary, lentic (lénticos) or lotic (lóticos), fresh, brackish, or saltwater regimes, including marine areas extending to the outer boundary of seagrasses or reefs or, in their absence, to a depth of seis metros at low tide.’ Regarding the importance of these ecosystems, in Decision No. 2009-014288, issued at 15:19 on 09 de setiembre de 2009, this Court stated:

‘The importance of wetlands lies not only in their biodiversity and the processes occurring at the ecological level, but also in their provision of supporting functions and essential products for human communities in both the developing and industrialized world.

According to legal scholarship and scientific studies, the term wetlands encompasses a wide variety of ecosystems with very different characteristics. They may be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peatlands, and flood forests; or as saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands. Each consists of a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among and within these components enable a wetland to perform functions such as flood control and storm protection and to generate products such as wildlife, fisheries, and forest resources; wetlands also purify water and stabilize the coastline. Not all characteristics are present in every wetland, and few perform all these functions in the same manner.

In addition, they possess highly valuable attributes such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these ecosystem functions, products, and attributes that makes wetlands (humedales) important to society. By storing precipitation and releasing runoff (escorrentía) evenly, wetlands can lessen the destructive force of floods and rivers, and therefore the conservation of natural storage areas may avoid the need to construct dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while plant roots hold bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited land and damage to property. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication (eutrofización), which may avoid the need to construct water-treatment systems.

Moreover, many support dense populations of fish, livestock, or wildlife that feed in their nutrient-rich waters or on their substrate, or graze in their lush grasslands. The hydrological, nutrient, and matter cycles and energy flows of wetlands can stabilize local climatic conditions, particularly precipitation and temperatures, thereby affecting agricultural and natural-resource-based activities, the stability of natural ecosystems, and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as to the direct use of the forest resources that yield a significant number of goods, ranging from firewood, construction timber, and bark, among timber products, to resins and medicines, which are “secondary” non-timber forest products. They are even important as a genetic reserve for certain plant species—such as rice.” Several international instruments address their protection, most notably the Convention on Wetlands, or Ramsar Convention, signed by our country pursuant to Ley No. 7224 on 9 de abril de 1991 and published in La Gaceta on 8 de mayo de that same year.

The Ramsar Convention defines a wetland as: “Areas of marshes, swamps, peatlands, or waters, whether natural or artificial, permanent or temporary, static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters.” The Convention proclaims the duty of States to protect these ecosystems—not only in their own interests but also in the international interest—and countries are therefore required to develop national policies aimed at conserving these environments within their land-use policies. Among the various obligations undertaken by signatory countries is the designation of at least one wetland of international importance for inclusion in the List of Ramsar Sites, which must be selected on the basis of its international significance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological standpoint; this is therefore a commitment relating to the protection of specific sites (Article 2).

In addition, obligations unrelated to specific sites are undertaken, such as preparing and implementing management plans in a manner that promotes the wise use (uso racional) of wetlands within their territory (Article 3). They are also required to promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the List” (Article 4). Finally, the signatory countries must coordinate their policies and regulations concerning the conservation of wetlands and their flora and fauna (Article 5). Thus, the parties establish a system for protecting wetlands, first through a list of wetlands of international importance (Ramsar Sites), and second by seeking the wise use of all wetlands within their territory. Likewise, the “Guidelines for the Implementation of the Wise Use Concept of the Convention,” adopted through Recommendation 4.10, state that “the wise-use provisions apply to all wetlands and the systems supporting them within the territory of a Contracting Party, both those included in the List and all others.” According to the Secretariat of the Ramsar Convention, the National Wetlands Policy must include the following objective: “To prevent further losses of remaining wetlands and encourage the rehabilitation of the country’s wetlands while maintaining their integrity, conserving their genetic diversity, and ensuring that their enjoyment and economic use are sustainable.” It should also “encompass all types of wetlands.” It is therefore clear that, under the Ramsar Convention, every ecosystem possessing the characteristics of a wetland must be used wisely and sustainably under the terms defined by the Convention and the Conference of the Parties.” (See judgment No. 2013-7934, issued at 9:05 on 14 de junio de 2013.)

In our country, these are areas forming part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and belonging to the public zone (zona pública). With respect to mangroves, the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre provides:

“Article 11.- The public zone shall also include, regardless of its extent, the area occupied by all mangroves along the mainland and island coastlines and all estuaries within the national territory.” Municipalities administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which includes both the public zone and the restricted zone (zona restringida). Nevertheless, mangroves are excluded from that administration even when located within those areas, because they fall under the authority of MINAE, pursuant to the Ley Forestal:

“Article 13.- Establishment and administration The State Natural Heritage shall consist of the forests and forestlands (terrenos forestales) of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of its assets.

The Ministerio del Ambiente y Energía shall administer this heritage. Where appropriate, acting through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands with the Registro Público de la Propiedad as individually identified properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real property containing forest or suitable for forestry, using funds derived from donations or the public treasury that were obtained on behalf of the State, must transfer such property into the State’s name.” “Article 18.- Authorization of activities Within the State Natural Heritage, the State may conduct or authorize research, training, and ecotourism activities once they have been approved by the Ministro del Ambiente y Energía, who shall determine, when appropriate, whether environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental) must be conducted, as provided by the regulations to this law.” This is also set forth in Article 4 of the Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and Article 2, subsection 23), of the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:

“Article 4.- In accordance with Decreto Nº 7210-A of 19 de julio de 1977, the mangroves or saltwater forests located along the mainland or island coastlines and estuaries of the national territory, which form part of the public zone within the maritime-terrestrial zone, constitute a Forest Reserve (Reserva Forestal) and are subject to the Ley Forestal and all provisions of that decree. The restricted zone begins at the vegetation line along the shore of the estuaries and at the boundary of the mangroves or saltwater forests where these extend more than 50 meters beyond ordinary high tide.” “23) MANGROVE: An ecosystem dominated by groups of pantropical plant species, typically comprising trees, shrubs, and associated vegetation, which possess morphological, physiological, and reproductive adaptations enabling them to colonize areas subject to tidal exchange. The general landscape is dominated by forests of different mangrove species, estuaries, and channels.

Salinity concentrations vary according to the climatic season and the inflow of inland waters, with salt-concentration values ranging from very low to very high.” Accordingly, the State Natural Heritage is a legally protected interest (bien jurídico), defined and individually identified in our legal system, and the lands comprising it under environmental legislation do not require a declaration as a protected wildlife area (área silvestre protegida) in order to receive protection from the Administration, because their very nature determines the protection afforded to them. Their limited use is clearly prescribed by law and its regulations, and their uses are essentially restricted to research, training, and ecotourism activities previously approved by the Ministerio del Ambiente y Energía, not by the municipality (see Article 18 of the Ley Forestal cited above).

Article 5 of the challenged PRPPJ provides:

“Article 5.- Protection Zone (Z PRO).

• a)Purpose: Intended for the absolute protection of mangroves, estuaries, streams, and rivers.
• b)Location: Identified in the zoning plan as Z PRO.
• c)Permitted Uses: Protection, conservation, forestry, and natural regeneration of vegetation.
• d)Conditional Uses: Hiking, passive recreation, and botanical gardens.
• d)Trails must be designed in accordance with the standards and requirements established by MINAE.
• f)Concessions: No concessions shall be granted in this zone.” That provision and its delineation in the Plan were adopted on the basis of the boundary markers (mojones) certified by the Instituto Geográfico Nacional. Likewise, no concession may be granted over that area, and, regarding permitted uses, it refers to those established by environmental regulations.

Regarding the percentage of the protection-zone area claimed by the petitioners, according to the Presidente Municipal, that 29.58% area designated for the absolute protection of mangroves, estuaries, streams, and rivers does not include the actual area of the estuary, stream, or river being protected, and therefore the protected area is larger. It is likewise reiterated that the determination of the areas in question resulted from the boundaries established by the Instituto Geográfico Nacional at that time. It must be borne in mind that this Institute publishes the official demarcations on the basis of which Catastro approves all plans. In this regard, Articles 16 and 17 of the Ley Forestal, Article 13 of the Reglamento de la Ley Forestal, and Article 63 of the Reglamento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre provide:

“Article 63.- The Instituto Geográfico Nacional shall publish a notice in the Diario Oficial for each portion of the maritime-terrestrial zone in which it has demarcated the public zone.

The Dirección General de Catastro shall not register any plan that does not bear the approval of the Instituto Geográfico Nacional with respect to the delineation of the public zone.” Likewise, the INVU and the ICT reviewed the regulations at issue, proposed the changes they deemed appropriate, and approved them, stating that they were consistent with the demarcated areas. As established before this Court, in official letter PU-C-D-011-2003 of January 8, 2003, issued by the INVU, this Plan respected the stream protection area, specified land use (uso de suelo), modified the road network, primarily its main access, and respected the mangrove protection area, among other matters; to that end, a certification from the Instituto Geográfico Nacional was attached, certifying the boundary markers (mojones) and their locations (see official letter attached to the case file). Therefore, it is not valid to assert that, on the date the challenged Plan was issued, the measures adopted by the Municipalidad de Golfito, the INVU, and the ICT lacked technical criteria or the verification required by the legal system then in force, since, as stated in the preceding recital (considerando), the omission of the environmental assessment (evaluación ambiental) claimed by the petitioners cannot be attributed to the municipality because the regulations necessary for its implementation did not exist at that time. Consequently, the petitioners’ allegations in this regard are rejected.

Now, official letter ACOSA-D-183-2007, issued by the Área de Conservación de Osa on July 20, 2007, was introduced into the record as evidence. That letter certified the State natural heritage area (área de patrimonio natural del Estado) identified in the regulatory plan (Plan Regulador) under review and, although it acknowledges that the Municipalidad de Golfito has not granted any concession (concesión) over that area, it sets forth the following conclusions:

“1. The State natural heritage area identified and quantified in the Plan Regulador de Puerto Jiménez covers 4.89 hectares and comprises forest, wetland, lagoon, and mangrove areas, based on resolution R-SINAC-013-2006.

2. The protection areas that are not classified as State natural heritage but must be included in the land-use zoning (zonificación de Uso) of the Plan Regulador cover an area of 1.60 hectares.

3. There is a problem with the demarcation of the restricted zone (zona restringida) in the Plan Regulador de Puerto Jiménez; therefore, that area, which forms part of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), must be corrected.

4. Several buildings were identified on-site within the public zone (zona pública), three of them at the hotel Parrot Bay between boundary markers 921-922-923; a house was also observed and located at boundary marker 941, which lies within the public zone, is registered to Brisa de la Bahía S.A., and is occupied by Mr. Carlos Luís Villegas García (…)” Consistent with the foregoing, it issued the following recommendations:

“First: Issue the corresponding certification to the Municipalidad de Osa and the Instituto Costarricense de Turismo stating that, within the Plan Regulador de Puerto Jiménez, there are 1.76 has of mangrove areas, 0.91 has of wetland areas, 0.58 has of coastal lagoon, and 1.64 has of forest areas.

Second: Certify that the Plan Regulador de Puerto Jiménez contains no Class VII and VIII lands suitable for forestry (áreas de aptitud forestal), according to the Metodología de Capacidad de Uso del Suelo de Costa Rica.

Third: Notify the Municipalidad de Golfito and the Instituto Geográfico Nacional regarding the demarcation of the restricted zone and make the corresponding correction to the boundary proposed in this regulatory plan.” Likewise, official letter SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, prepared by Engineer Joel García Medina of the Programa de Patrimonio Nacional del Estado, states that, according to the desktop study (estudio de gabinete), it can be determined that, within the private-use area (área de uso privado) of the Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez of the canton of Golfito, the area designated for private use conflicts with wetland areas covered by the certification, specifically polygons H3 of 0,22 has and H4 of 0,48 has. Likewise, a proposed gravel road within the regulatory plan crosses two mangrove areas (public zone), polygons H1 and H2; a proposed pedestrian walkway affects the wetland in polygon H5; and the letter concludes that, according to the digital files, the Plan’s land uses conflict with certification ACOSA D-0183 of June 20, 2007.

It should be noted that the first official letter, ACOSA-D-0183 of June 20, 2007, states that the boundary-marker certification issued at that time by the Instituto Geográfico Nacional was erroneous, while official letter SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, prepared by the Programa de Patrimonio Nacional del Estado of the same MINAE, now states that official letter ACOSA-D-0183 of June 20, 2007, is also erroneous.

The foregoing allows this Court to reach 2 conclusions:

1-The three technical assessments differ in their results and reach different conclusions; consequently, this Court cannot give greater credence to one over another. Moreover, they were issued in different years, and the geomorphological conditions of the area may have changed, or the techniques used may have influenced the conclusions reached. Furthermore, during the hearing held on November 6, the representative of the Instituto Geográfico Nacional clearly stated that the State natural heritage has not yet been precisely demarcated and that, although work on the matter is underway, funding and years of work will be required to clarify the updated study. Accordingly, this jurisdiction is not the competent forum for resolving the accuracy and technical validity of such reports; that matter belongs in the corresponding ordinary legality proceedings (vía de legalidad). Therefore, from a constitutional perspective, no omission may be attributed to the authorities that approved the regulatory plan at issue, since they acted in accordance with the legal system then in force and the information available to them.

2-However, once the public authorities have identified inconsistencies of this nature, they cannot leave them unaddressed. In accordance with the precautionary principle (principio precautorio) and the principle of coordination among public agencies (principio de coordinación de las instancias públicas), this means that, for the protection of the environment, the MINAE, the Instituto Geográfico Nacional, and the Municipalidad de Golfito were required to verify the information at issue beginning in 2007, when the inconsistencies were identified, and, if necessary, immediately correct the measurements and, consequently, the land-use planning (ordenamiento territorial) under review. It is unacceptable that this situation has remained unresolved from 2007 to the present, to the point that there are now three opinions that “apparently” differ. We say “apparently” because, as noted, the results obtained must be evaluated using standardized scientific methodologies and technological resources, particularly because ACOSA’s own report acknowledges that the study was subject to the following technical limitations:

“a- No updated orthophotographic material was available to provide a more accurate demarcation of the State natural heritage areas.

b- Likewise, it was not possible to obtain the project’s topographic survey, topographic plans, or digital materials for improved data processing, resulting in georeferencing and location and demarcation problems concerning the State natural heritage areas.” Based on the foregoing, this Court finds that, as the Concejo Municipal de Golfito stated, it does not have the authority to unilaterally correct the boundaries of the State natural heritage; rather, under the legal system, that task falls in the first instance to the MINAE and the Instituto Geográfico Nacional, pursuant to the Ley Forestal, the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, and their respective regulations. Thus, once that matter has been resolved, and only if necessary, the Municipalidad must determine whether the challenged regulations should be corrected, as provided in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana. As a preventive measure and to safeguard the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, this Court requested a report from the Municipalidad de Golfito on these matters.

The President of the Concejo Municipal stated that, although the regulatory plan at issue has not been amended, the decision was made not to grant any concession within the areas demarcated by the Área de Conservación and that, moreover, the privately owned area adjoining the restricted-zone sector referred to by the Engineer does not form part of this partial Plan. Likewise, regarding the other matters identified in the report issued in 2013, it was reported that the gravel road within the regulatory plan that crosses polygons H1 and H2 existed before the Plan was prepared, as did the pedestrian walkway in polygon H5, which fulfills the purposes established by the Ley Orgánica del Ambiente and the Ley Forestal and was expressly noted by the ICT and the INVU when the Plan was approved. In summary, the described conflict among expert opinions (dictámenes) did not exist when the PRPPJ was approved, and the determination of which opinion is the most accurate must first be made in proceedings other than constitutional proceedings, given the scientific and technical complexity of the subject.

Nevertheless, it is equally true that this confusing situation warrants attention from the competent administrative and judicial authorities to clarify whether corrections are required and to proceed accordingly.

Regarding the criterion challenged by the petitioners, set forth in Article 1.1, entitled Development Criteria, which provides: “The regulatory plan is based on the following development criteria: (…) b) Refrain from making proposals that entail high costs for the Municipalidad de Golfito and the concession holders (concesionarios)”; this Chamber finds that it is not the provision, per se, that entails a violation of a fundamental right, but potentially its application to a specific case. Nevertheless, whether this clause has been improperly applied could validly be reviewed only in a specific factual situation and resolved through contentious-administrative proceedings (vía de lo contencioso administrativo). Thus, although the criterion, and particularly the wording used, might suggest that it encourages abuse, it is not in itself unconstitutional because its mere enactment does not necessarily violate a constitutional right, nor can it be characterized as necessarily infringing the rights contained in international treaties duly incorporated into the legal system.

It must also be borne in mind that, in any event, legislation such as the Ley de Control Interno and the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública—among others—is currently in force and requires public officials to establish the corresponding controls and conduct themselves in accordance with the duty of probity (deber de probidad):

“Article 3.- Duty of probity.

Public officials shall be required to direct their administration toward serving the public interest. This duty shall be manifested primarily by identifying and addressing priority collective needs in a planned, regular, efficient, and continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating integrity and good faith in exercising the powers conferred upon them by law; ensuring that the decisions they adopt in fulfillment of their duties conform to impartiality and to the objectives of the institution in which they serve; and, finally, by administering public resources in accordance with the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, while rendering satisfactory accounts. (Ley No. 8422, del 6 de octubre de 2004) That said, verification of compliance with such oversight falls to the authorities and bodies provided for that purpose by the legal system, not to the constitutional jurisdiction. Accordingly, under the terms stated above, this Court does not find the constitutional defects alleged by the petitioners.

VII.Fourth allegation: The private company prepared the challenged Plan for commercial purposes in order to construct its docking facility or marina. The petitioners state that the minutes of the Concejo de Golfito dated 19 de enero de 2004, chapter 6, article 12, ordinary session 2, expressly established that Bahía Cocodrilo S. A. paid for the preparation of the PRPPJ. During that session, some council members denounced the fact that the plan pursued private interests: first a docking facility and then a marina. They warn that a pier, a docking facility, and especially a marina are forms of infrastructure that may lead to pollution and the destruction of marine life, the mangrove forest, and the natural and rural landscape. They therefore consider it vital that this action be granted, because a regulatory plan (plan regulador) conceived with such projects in mind must incorporate a highly detailed scientific environmental analysis assessing the impact of that infrastructure. They consider the fact that the private company prepared and paid for the regulations in question to constitute grounds for unconstitutionality, since it could benefit from them in developing its tourism projects without first obtaining an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) from SETENA, despite this being required by case law.

This Chamber finds that this allegation encompasses arguments of various kinds that the petitioners have presented together. First, it must be noted that the petitioners refer to the impacts caused by the infrastructure of the docking facility and marina granted under concession to the company by the Municipality. Those matters, however, do not fall within the subject matter of this action, because what is challenged here is the Regulatory Plan and, in any event, verification of the allegations made in that regard is not a matter for determination in these proceedings. Second, the assertion that the company is benefiting from a plan prepared and approved without the environmental component required by case law is an issue directly related to the first allegation, which has already been examined in detail. It is therefore appropriate to address what appears to be the core of this fourth allegation: the fact that the private company promoted and financed the project that culminated in the regulations in question and could benefit from them in developing its tourism projects.

In its report, the Procuraduría warns of the alleged unconstitutionality, citing for that purpose legal opinion OJ-96-2005, which provides that land-use planning (ordenamiento territorial)—whose basic instrument is spatial planning (planificación territorial)—constitutes the exercise of a public function; consequently, municipalities—and, in this case, the ICT and the INVU—may not approve regulatory plans whose preparation was arranged and financed by private-law entities, because doing so would amount to relinquishing the exercise of a public power granted by law. It adds that municipalities may enter into agreements with other public entities for the preparation of regulatory plans and that, even where such an entity receives a donation from a private-law entity for that purpose, the donation must not compromise the preparation of the respective regulatory plan, as indicated in opinion C-70-2009.

It states that arranging and financing the preparation of a regulatory plan, besides being unlawful, is unconstitutional because municipalities are required to protect and safeguard the environment in exercising their powers and authority. The exercise of this power with respect to public-domain property (bien demanial), such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), also serves conservation purposes and is therefore a means of fulfilling the State’s duty to protect and safeguard the environment.

Based on the submissions made by the petitioners, the Presidente Municipal, and the intervening company (sociedad coadyuvante), this Court finds it sufficiently established that the latter, by hiring other companies, undertook the technical studies that culminated in the preparation of the plan approved by the Municipalidad, the INVU, and the ICT. It was also established that the company was subsequently granted concessions within the planned territory.

That said, it follows from the petitioners’ own allegation that they are not challenging the Municipalidad’s authority to approve a plan prepared, funded, and proposed by private parties benefiting from such planning; nor are they challenging whether private parties are constitutionally authorized to prepare, fund, and propose a regulatory plan. What they argue is that, because those parties paid for its preparation and benefited from the plan, the Plan must be deemed unconstitutional.

Certain clarifications are required in this regard. This Court notes the existence of certain provisions that may at one time have been interpreted as authorizing municipalities to request or receive assistance from other public or private parties with respect to land-use planning. Article 31 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre may be cited:

“Article 31.- All urban or tourism development plans affecting the maritime-terrestrial zone must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the Instituto Costarricense de Turismo, as well as by any other official agencies having legal authority to intervene for that purpose.

Only Costa Rican natural or legal persons eligible to hold concessions may participate in tourism developments within or providing access to the maritime-terrestrial zone. Foreign entities may likewise participate, provided that they are tourism companies and that more than fifty percent of their development capital belongs to Costa Ricans.” Article 62 of the Regulations to that Law provides:

“Article 62.- Concessions may not be granted for parcels on which the public zone (zona pública) has not been demarcated. For that purpose, each municipality shall demarcate the public zone along the coastline within its jurisdiction, particularly in those areas of the maritime-terrestrial zone where the construction of works or buildings is contemplated, and shall contract with the Instituto Geográfico Nacional for the studies necessary for that purpose. The Instituto shall perform the demarcation in accordance with article 2 of these Regulations, except along coastlines undergoing highly dynamic coastal formation processes, where the public zone shall be demarcated according to the boundaries established by the Instituto Geográfico Nacional based on the studies it conducts in each case.

To cover the cost of the demarcation, municipalities may charge concession holders whose parcels adjoin the public zone a fee per linear meter of frontage, calculated by dividing the cost of the demarcation by the number of linear meters covered by it.

Those interested in contracting for the demarcation of the public zone must request authorization from the respective municipality; once authorization has been obtained, they may contract with the aforementioned Instituto, and the cost shall be borne by the interested parties.” Article 61 of the Ley de Planificación Urbana provides:

“Article 61.- The municipality may contract with the Instituto or specialized private firms for the preparation of specific planning studies or projects.” Without attempting to conduct a review of the legality of those actions, which exceeds this Court’s jurisdiction, it is nevertheless clear that all opinions issued by the Procuraduría General de la República regarding the interpretation of the provisions governing this particular matter, as well as those issued by the Contraloría General de la República, postdated the issuance of this Regulatory Plan. Indeed, in official letter C-PU-D-716-2013, issued by the INVU and submitted to the Chamber, that Directorate stated that, from 7 de junio de 2006 to the present, it had determined not to approve Coastal Regulatory Plans (Planes Reguladores Costeros) prepared or financed by private companies, in compliance with legal opinion OJ-96-2005 of the Procuraduría General de la República, opinions C-234-2007 and NC-091-2010 of that same body, and official letter DFOE-SM-105-2007 of the Contraloría General de la República.

Those documents are unquestionably binding at present; however, as is clearly established, they were issued after the Municipalidad de Golfito adopted this Regulatory Plan on 16 de febrero de 2004. Accordingly, it is not for this Court to determine whether the actions of the Municipalidad de Golfito, the INVU, or the ICT in interpreting those provisions were correct, because that is a review of legality falling within the jurisdiction of the ordinary courts. The fact remains that the express and manifest prohibition concerning contributions that private parties may make, and the manner in which such contributions may be accepted for purposes of preparing land-use planning studies or proposals, was issued after the challenged regulations; consequently, a constitutional defect cannot be retroactively attributed to those regulations on that basis.

The petitioners argue that the unconstitutionality arises from the benefit received by private parties, without making clear what those benefits were or demonstrating any direct harm to “local interests and services in each canton.” Furthermore, it is also untrue that approval of this Regulatory Plan automatically entailed approval of the docking facility and marina projects in question, because there is even a special law governing that matter, the “Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos,” published on 6 de febrero de 1998, which regulates the relevant concession and requires a prior environmental assessment (evaluación ambiental) of the projects’ impacts. Those impacts were reviewed by SETENA and verified by the CIMAT, not by this Municipio. Accordingly, the direct relationship alleged by the petitioners cannot be established either.

Consequently, determining whether the approval of a plan prepared, funded, and proposed by private parties benefits them to the detriment of the common good—of “local interests and services in each canton”—is a matter that can only be determined by examining the plan in the particular case, which cannot be adjudicated through a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) and which, given the evidence that would have to be taken in that regard, could only be adjudicated through ordinary legality proceedings (vía de legalidad ordinaria). Accordingly, this fourth claim by the petitioners, insofar as it merely asserts that the Plan is unconstitutional because it benefited the company that prepared, funded, and proposed the Plan, is insufficient to grant this action.

VIII.Fifth claim: There was never informed citizen participation (participación ciudadana) prior to municipal approval. The petitioners state that although a public hearing (audiencia pública) was held, the members of the public who attended to learn about this plan were never informed about its environmental variable (variable ambiental), because neither the institutions nor the Municipalidad de Golfito submitted the project to SETENA. It bears repeating that the omission identified by the petitioners cannot be attributed to the challenged regulations if the regulations they demand had not yet been issued at that time. At the appropriate time, the Concejo Municipal submitted the regulatory plan (Plan Regulador) project to public consultation, in accordance with Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968. Accordingly, the Municipalidad de Golfito could not have been required to hold a hearing that included the environmental variable if, at that time, SETENA had not implemented the procedures necessary for its inclusion.

However, as indicated above, the Municipality is currently required to incorporate the environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental), and SETENA must assess them and comply with the corresponding procedures. At that time, therefore, the right to citizen participation relating to the regulatory plan and the environmental variable at issue must be given effect; however, in this context, that does not mean that the challenged regulations are unconstitutional.

IX.Conclusion: Regarding the claims submitted by the petitioners, and following the order in which they were presented, this Chamber concludes as follows: FIRST: there are no grounds for granting the action because, when the PRPPJ was approved, neither the Regulations nor the Environmental Impact Assessment Manual (Manual de Evaluación de Impacto Ambiental) regulating Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente existed. SECOND: there are no grounds for finding a violation of Article 89 of the Constitution, since the technical criteria required at the time the regulations at issue were issued were available and the demarcated areas were established on that basis. THIRD: The wording of Article 1.1. subsection b) of the PRPPJ Regulations is not unconstitutional in itself. FOURTH: The petitioners assert that the mere granting of the marina concession (concesión) and other infrastructure to the company that participated in preparing the regulatory plan is harmful, but they submit no body of evidence whatsoever.

It must also be noted that adding to this claim the harm that would result from such infrastructure would entail changing the subject matter of this action, which, as stated, concerns exclusively the PRPPJ and its regulations. FIFTH: In light of what was stated regarding the first claim, the omission identified by the petitioners cannot be attributed to the challenged regulations if the regulations they demand had not yet been issued at that time. This does not preclude holding the corresponding hearing and ensuring citizen participation when the environmental variable is incorporated into the regulatory plan.

Therefore:

By majority vote, the action is denied. Justice Jinesta files a separate note and orders that, within 3 months from notification of this judgment, the State, MINAE, and its competent bodies definitively and precisely delimit the areas of the Patrimonio Natural del Estado. If there is any overlap in those areas, they must use all means permitted by the legal system to recover those lands promptly and effectively. Justice Rueda agrees that the action should be dismissed but dissents as to the scope of the operative portion (parte dispositiva), because: 1) he considers that the Municipalidad de Golfito should be ordered to incorporate the environmental variable into the Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez, pursuant to Article 67 of the “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental,” approved by Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, as amended by Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, and the “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III,” approved in Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006; and 2) he considers that MINAE and the Instituto Geográfico Nacional should be ordered, within a maximum period of 4 years from notification of this judgment, to carry out the procedures required to demarcate precisely the boundaries of the Patrimonio Natural del Estado and, should any correction result, the Municipalidad de Golfito must amend the regulatory plan accordingly; pending such verification, and in application of the precautionary principle (principio precautorio), the Municipalidad de Golfito must maintain the decision applied to date not to grant concessions in the distinguishable areas identified by the Área de Conservación de Osa.

Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent, grant the action, and annul the Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, finding it contrary to the rights protected under Articles 7, 50, 89 and 169 of the Constitución Política, as well as Article 5º of the Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), Article 4º of the Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980), and Article 4º of the Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Justices Castillo Víquez and Cruz Castro file separate notes.

Gilbert Armijo S.

President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

prl / azunigag NOTE BY JUSTICE JINESTA LOBO I certainly agree with the reasoning for denying the constitutional challenge. Nevertheless, as ordered in Voto No. 3480-2003, in which I joined, given the uncertainty concerning the precise and effective delimitation of the Patrimonio Natural del Estado (e.g., mangroves, wetlands, rivers, streams, etc.), an order must be issued to the State and its competent bodies to prevent its impairment and unlawful reduction. Accordingly, in every case involving doubt or dispute, I order that, within 3 months from notification of this judgment, the State, MINAE, and its competent bodies definitively and precisely delimit the areas of the Patrimonio Natural del Estado. If there is any overlap in those areas, they must use all means permitted by the legal system to recover those lands promptly and effectively.

Ernesto Jinesta L.

Case 13-03396.

Justice Rueda agrees that the action should be dismissed but dissents as to the scope of the operative portion, because: 1) he considers that the Municipalidad de Golfito should be ordered to incorporate the environmental variable into the Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez, pursuant to Article 67 of the “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental,” approved by Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, as amended by Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, and the “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III,” approved in Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006; and 2) he considers that MINAE and the Instituto Geográfico Nacional should be ordered, within a maximum period of 4 years from notification of this judgment, to carry out the procedures required to demarcate precisely the boundaries of the Patrimonio Natural del Estado and, should any correction result, the Municipalidad de Golfito must amend the regulatory plan accordingly; pending such verification, and in application of the precautionary principle, the Municipalidad de Golfito must maintain the decision applied to date not to grant concessions in the distinguishable areas identified by the Área de Conservación de Osa.

The undersigned notes that, although the action must be dismissed in accordance with the considerations set forth in the judgment, since the actions taken complied with the law within the regulatory framework in force when the challenged Plan was approved, the fact remains that 2 current circumstances were identified which, in view of the precautionary principle and the principle of environmental protection (principio de protección al ambiente), could not be ignored and warranted this Court issuing two specific directives:

1- The Chamber is called upon to safeguard the principle of legal certainty (principio de seguridad jurídica) and to do so without detriment to the provisions of Article 50 of the Constitution. Thus, although the SETENA Regulations had not been issued when the Plan at issue was approved, there remains a subsequent obligation to incorporate into land-use planning (ordenamiento territorial) the environmental variable required by Article 67 of the Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental and the corresponding Manual. For that reason, I consider that the proper course was to order the Municipalidad de Golfito to incorporate the environmental variable and submit the regulatory plan at issue to SETENA so that the corresponding compliance assessment (evaluación de conformidad) could ultimately be verified.

2- Likewise, at the public hearing held on 6 de noviembre de 2014 and in their reports, the public authorities identified inconsistencies regarding the delimitation of the Patrimonio Natural del Estado that could not be ignored. Accordingly, although certified information from the Instituto Geográfico Nacional concerning the delimitation of the mangroves was available in 2004, and it therefore cannot be alleged that the adopted land-use planning was based on manifestly arbitrary criteria, the record established, through two MINAE technical reports prepared in 2007 and 2013—which even contradict each other—that inconsistencies exist in the georeferenced measurements (medidas georeferenciadas) recorded by IGN. As indicated in the judgment, that situation did not render the challenged regulations unconstitutional, since they were prepared on the basis of the official criteria existing in 2004; however, in my view, it did warrant ordering MINAE and IGN to investigate and verify the inconsistencies subsequently identified and, if a correction were appropriate, ordering the Municipalidad de Golfito to adjust its regulations accordingly, as this Court similarly ordered in Judgment No. 2003-3480 when ruling on the constitutional challenge brought against the Plan Regulador Costero Turístico Playa Platanares:

“It is clear that the precautionary principle (principio precautorio) requires the State to adopt all measures necessary not only to punish harm to environmental assets (bienes ambientales), but also to prevent such harm from occurring. However, when imposing a particular restriction, this Chamber may not rely on uncertain information such as that contained in the case file (expediente), which, through the corresponding inquiries, could easily show that the alleged overlap does not exist in this case. Properly understood, the precautionary principle concerns the adoption of measures not when the facts giving rise to a risk are unknown, but when there is uncertainty as to whether such facts will actually produce harmful effects on the environment. In the present case, it is clear that we are faced with the first of these situations; that is, there is no certainty as to the existence of an overlap between the Plan Regulador and the Refugio de Vida Silvestre.

The situation would be different if the fact were certain but its danger to the environment were in doubt. Accordingly, the Chamber must dismiss this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), given that neither actual harm nor an imminent risk of violation of the provisions contained in Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution (Constitución Política) has been established. Nevertheless, the Ministry of Environment and Energy must be ordered to conduct immediately the field test needed to determine with complete certainty whether the alleged overlap actually exists and, if so, to take immediately all measures permitted by the legal system to recover the strip of land alleged to have been encroached upon.

VIII.Conclusion. Based on the arguments set forth in the preceding paragraphs, this Chamber has concluded that the Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adopted by resolution of the Consejo Municipal de Golfito at the ordinary session held on trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, and published in the Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, is not unconstitutional for the reasons invoked by the plaintiff; therefore, pursuant to artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, the appropriate course is to dismiss this action of unconstitutionality in its entirety. This decision is issued without prejudice to any conclusions that the authorities of the Ministry of Environment and Energy may reach by conducting topographic surveys using a theodolite or any other suitable method, should they determine with certainty or a sufficient degree of probability that an overlap between the Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares and the Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares Categoría Mixta actually exists in this case.

To that end, the Minister of Environment and Energy is ordered to conduct, within a maximum period of tres meses from service of this judgment, the topographic surveys required to determine with certainty whether the alleged overlap actually occurs in this case. If an encroachment upon the protected area has occurred, the Minister shall employ all means permitted by the legal system to recover those lands promptly and effectively.”

Likewise, it should have been ordered that, pending such confirmation and pursuant to the precautionary principle, the Municipalidad de Golfito was required to maintain the resolution applied to date not to grant concessions in the distinguishable areas identified by the Área de Conservación de Osa.

Paul Rueda L.

Dissenting Opinion of Justices Armijo Sancho and Cruz Castro.

With the utmost respect for the members of the Constitutional Court, we, the undersigned Justices, conclude that this action should be granted and, consequently, that the Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas should be annulled because we consider it contrary to the rights protected under Articles 7, 50, 89, and 169 of the Political Constitution, as well as artículo 5º de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), artículo 4º de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980), and artículo 4º de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224), for the reasons explained below.

As is apparent from the case file, the action of unconstitutionality challenges the Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas and the Reglamento de Zonificación. It essentially raises three arguments alleging procedural unconstitutionality (preparation by a private company, argument FOUR; failure to conduct a public consultation, argument FIVE; and failure to consider the environmental variable, argument ONE) and two arguments alleging substantive unconstitutionality (violation of the precautionary principle, argument TWO; and indeterminate criteria, argument THREE). In our view, the unconstitutionality in this case lies primarily in the preparation of the Plan Regulador by a private company and the failure to consider the environmental variable.

I—Preparation of the Plan by a private company As to this issue, the question is not, as stated in the majority opinion, whether the approved Plan benefits or harms the private company that prepared it, but whether Local Governments may validly delegate to a private party the management and/or financing of the preparation of coastal regulatory plans (planes reguladores costeros). In this regard, because the case file establishes that the Concejo Municipal de Golfito proceeded to “approve the Plan Regulador Parcial del Sector Costero de Puerto Jiménez, Golfito, promoted by Bahía Cocodrilo S.A.” (resolution adopted under artículo duodécimo, capítulo sexto, de la sesión ordinaria número 3, celebrada a las 15:30 horas del día 19 de enero del 2004), we concur with the position outlined by the Procuraduría General de la República in its report. Because land-use planning (ordenamiento territorial) constitutes the exercise of a public function, municipalities may not approve regulatory plans whose preparation has been managed and financed by private-law entities, since doing so would amount to relinquishing the exercise of a public power granted by law (artículo 28, Ley Orgánica del Ambiente –LOA- y 15 de la LPU). Thus, the management and financing of the preparation of a regulatory plan by a private party are unconstitutional.

Furthermore, the municipal authority to plan the territory and determine land use has significant effects on the environment, especially when the planning concerns public-domain property (bien demanial) such as the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Therefore, as the Procuraduría rightly explains, the management and financing of coastal regulatory plans by private-law entities entails relinquishing the partial exercise of a public function affecting the environment, namely land-use planning. This entails not only an unconstitutional delegation of public functions but also a failure to fulfill the duty to safeguard and protect the environment assigned to the State by Article 50.

Because of the legal nature of a regulatory plan (under artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, a regulatory plan is a set of plans, maps, and regulations defining development policy, land uses, thoroughfares, public utilities, community facilities, and other matters), its preparation and approval clearly fall within the authority vested in the Municipalities, which CANNOT (in the same sense established by the Chamber in votos Nº 9792-98 y Nº7965-99) delegate that authority (powers and duties) to a third party. This is especially true in this case, where, as stated above, the matter involves the duty to protect public-domain property.

The fact that the Municipality ratified the plan prepared by the private company does not cure the process. Municipalities may not approve or adopt regulatory plans whose preparation has been managed, contracted, or financed by private-law entities.

II—Exclusion of the environmental variable The fact that this Plan Regulador was approved without considering the environmental variable constitutes a clear and manifest infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as proclaimed in Article 50 of the Constitution, as well as of the principles of rational land use, informed citizen participation, precaution, non-regression in environmental matters, and forest non-reducibility (irreductibilidad del bosque), none of which may under any circumstances be disregarded by this Constitutional Court. It is clear that this regulation contradicts and overlooks the scope of the position adopted by this Constitutional Court in decisions Nos. 233-1993, 5399,1993, 1886,1995, 4587-1997 y 6322-2003, all of which predate the publication of the challenged regulatory instrument. In our judgment, the defect identified here is not amenable to any validation, as contemplated in the operative portion of this judgment by requiring the Municipalidad de Golfito to incorporate the environmental variable into the Plan Regulador.

In this regard, we consider that the appropriate course is to annul this instrument and issue a new one consistent with the principles and guidelines developed by this Constitutional Court in its case law and disregarded on this occasion. In any event, it should be noted that the decisions of this Constitutional Court are binding erga omnes and are fully effective in and of themselves, without any need for subsequent regulations to be issued to give effect to a ruling of the Chamber. Even more evident, however, is the fact that this regulation was prepared by private companies for the purpose, according to the claimants, of operating a marina or mooring facility. This defect, which was also noted by the Procuraduría General de la República in its opinion, in the terms stated supra, renders the aforementioned Plan Regulador unconstitutional. Given the significance of the environmental principles involved, the regulation of land within a canton may be prepared and developed only by Municipal Corporations within the framework of the powers arising from Article 169 of the Constitution; namely, the protection of local interests and services, which also encompasses protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. For the foregoing reasons, we dissent and would grant the action.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Justice Justice SEPARATE OPINION OF JUSTICE CASTILLO VÍQUEZ I concur in the decision and vote to dismiss this action, but I add the reasons that I shall now explain. The claimants allege as a grievance the fact that a private company financed and prepared the project that culminated in the PRPPJ; however, as has been demonstrated in the record, it was approved by the competent entities (the municipality, INVU, and ICT), and therefore this is not a case in which the urban-planning power was exercised by a private party and, consequently, the institutional guarantee (garantía institucional) was not infringed. As is well known, the concept of institutional guarantee[1] encompasses a set of activities which, given their nature, cannot be managed through organizational forms governed by private law; that is, they cannot be removed from the public sphere. Within the sphere of Public Administration itself, what has been called the constitutional reservation in favor of the Administration (reserva constitucional de la Administración)—understood broadly as reserved to the Executive Branch and the other Public Administrations possessing constitutional powers, as in the case of municipal corporations—comprises political direction, police powers, and promotional activity.

These activities, which are sovereign public functions, must necessarily be performed by an Administration as regulated by the Constitution, that is, with the attributes of its institutional guarantee. The reservation in favor of the Administration is identified with the prohibition against formal privatization—that is, resorting to the private legal system. The substantive subject matter of the reservation is what justifies the constitutional singularity of the Public Administration. There is no freedom to choose the organizational form or legal regime under which to carry out these activities belonging to the reservation in favor of the Public Administration. The flight into private law (huida al Derecho privado) by Administrations exercising sovereign public functions, or the exercise of such functions by private parties, is unconstitutional because, in the latter case, it infringes a constitutional guarantee as well as the principle that public powers may not be delegated (indelegabilidad de las potestades públicas), especially since the functions at issue here are sovereign public functions.

The situation is different for public-service activities and logistical or supply activities, which are not typically administrative—they do not fall within the reservation in favor of the Public Administration—and need not necessarily be performed by Administrations in accordance with their institutional guarantee. The Administration may choose between an administrative-law regime and a private-law regime. By contrast, the Administration’s unrestricted market activity must preferably be carried out under a private-law regime in order to safeguard competition, although this option presents several dilemmas regarding the protection of certain fundamental rights and oversight of public funds, in accordance with the principle that: “wherever public funds go, oversight must follow”; although, truthfully, in our system private law has governed the activities of a number of entities whose principal line of business is industrial, commercial, or financial, while their organization is governed by public law because they have adopted organizational forms under that body of law—autonomous institution, semi-autonomous institution, state public entity, and non-state public entity.

On this point, legal scholarship is correct in stating that: “Constitutional bodies and, in general, the other branches of the State may not resort to private law in carrying out their own exclusive functions, but they may do so in performing certain auxiliary or instrumental functions. As with the reservation in favor of the Administration, it is the exclusive powers that define the sphere in which a constitutional body is required to use public law.” (TRONCOSO REIGADA, Antonio, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1997, pages 458 and 459).

Having established the foregoing, the grievance raised by the claimants has no constitutional basis, although it may have a legal and even an ethical basis. Accordingly, in cases such as these, where private parties prepared and financed the Coastal Regulatory Plan (Plan Regulador Costero) project that was ultimately approved by the Public Administrations—there are 42 cases, according to information on the ICT website—the Administrations, and especially the oversight bodies, must exercise more intensive and ongoing control, including on their own initiative, in order to determine that approval of those plans did not adversely affect (and does not adversely affect) the public interest for the sake of benefiting private interests; fortunately, this practice was prohibited on the basis of the opinions issued by the Procuraduría and the Contraloría General de la República.

In a different vein, I consider it essential to reaffirm that mangroves may not be granted under concession, not only because the regulations so provide, but also because, as is well known, they belong to the ZP and the PNE pursuant to the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución) (values, principles, and rules), the international instruments that guarantee and protect, for the benefit of humanity, the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the legislation in force.

Fernando Castillo V.

Note by Justice Cruz Castro:

I consider it extremely serious for a regulatory plan to be financed and prepared with private funds, particularly when the private parties have a direct interest in the plan’s contents. The Procuraduría addresses this issue very clearly when it states that preparation of a regulatory plan affecting territorial planning (planificación territorial) constitutes the exercise of a public function, which did not permit ICT and INVU to approve such regulatory plans, because that function may neither be managed nor financed by persons governed by private law, since doing so entails relinquishing the exercise of a public power conferred by law, Article 28 of the LOA and Article 15 of the LPU. Even in the case of a donation by a person governed by private law, such a donation may not condition preparation of the respective regulatory plan. The Contraloría General de la República expressed a similar opinion in its opinion C-70-2009.

It is truly extremely serious for the determination of a matter of public interest to be controlled by a private party, a situation that compromises the public purpose. It may properly be stated that private management and financing of the preparation of a regulatory plan, in addition to being illegal, is unconstitutional because it contravenes constitutional Article 50, a provision that, in addition to guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right, establishes the State’s duty to protect it. Thus, that article enshrines the State’s duty to protect and safeguard the environment as a constitutional principle. Municipal entities, as territorially decentralized public administrations, are bound by that principle and are therefore required to protect and safeguard the environment when exercising their powers and authority. One of those powers is obviously territorial planning and the determination of land use (uso del suelo).

Because of its implications, this power has a significant impact on the environment and on balanced and healthy development. This is why an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) is required for the preparation of one of its principal instruments: regulatory plans. The exercise of this power with respect to a public-domain asset (bien demanial) such as the ZMT—which, as this Chamber has held in its case law, also serves conservation purposes—is one way of fulfilling the State’s duty to protect and safeguard the environment (Judgment No. 2408-2007 of February 21, 2007). I consider that the management and financing of coastal regulatory plans by persons governed by private law entails partially relinquishing the exercise of a public function that affects the environment, namely territorial land-use planning (ordenamiento del territorio). This results in a failure to safeguard and protect the environment, a duty that constitutional Article 50 assigns to the State and all public authorities.

In accordance with the arguments set forth above, acting on my own initiative, I hereby bring these facts to the attention of the Fiscal General. They concern the approval of a regulatory plan prepared and financed with private funds, because I believe that the state authorities who approved it under those circumstances may have committed a breach of official duties (incumplimiento de deberes) or the offense of rendering an unlawful decision (prevaricato), since their actions not only contradict the statutory and constitutional provisions cited above, but also conflict with the positions of the Procuraduría General de la República and the Contraloría General de la República. I consider these facts extremely serious in relation to public interests as important as the environment and the exercise of public powers. For this reason, I am forwarding a copy of this judgment and the attached documents to the Ministerio Público so that the prosecuting authority may investigate and determine whether, in this case, an offense against the duties of public office may have occurred.

Fernando Cruz C.

Revisión del Documento Res. Nº 2014-19776 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas treinta minutos del tres de diciembre de dos mil catorce.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Manuel Ramón Ramírez Umaña, cédula 2-335-746, en su condición de representante de Friends of the Osa S. A.; Bernardo José Aguilar González, cédula 1-566-270, en su condición de representante de la Fundación Geotrópica; Laura Robleto Villalobos, cédula 6-343-627; Héctor González Pacheco, cédula 1-599-966 y Jorge Lobo Segura, cédula 1-526-636; para que se declare inconstitucional el PLAN REGULADOR DE PUERTO JMÉNEZ, GOLFITO-PUNTARENAS, por estimarlo contrario a los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como del artículo 5 de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y del artículo 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Intervino también en el proceso la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 11:46 horas del 21 de marzo de 2013, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas (PRPPJ) y el Reglamento de Zonificación publicado, por estimarlos contrarios a los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como al numeral 5, siguientes y concordantes de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), ordinal 4, siguientes y concordantes de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980), artículo 4, siguientes y concordantes de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ley No. 7224), y al principio 10 de la Declaración de Río de 1992. Afirman que con la publicación del PRPPJ se lesiona el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al ponerse en riesgo la diversidad y el paisaje natural.Agregan que también se transgreden varios principios de índole ambiental, como el de explotación racional de la tierra, participación ciudadana informada, precautorio, no regresión en materia ambiental, objetivación e irreductibilidad del bosque. Señalan que esos principios imponen a los particulares, las municipalidades y el Estado la obligación, entre otras cosas, de hacer los estudios ambientales previos antes de emitir normativa tendiente a ordenar territorialmente un espacio, sobre todo cuando existe biodiversidad que puede verse afectada. Invocan diversas sentencias de esta Sala (las números 1993-233, 1993-5399, 1995-1886, 1997-4587, 2003-6322), para aducir que la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado no debe ceder frente a consideraciones de índole económica o de empresas con intereses particulares. Concretamente señalan que cinco motivos por los que corresponde declarar con lugar esta acción: PRIMERO.La aprobación y la publicación del Plan se dio sin que se hubiese valorado la variable ambiental. Al respecto, afirman que esta Sala ha señalado reiteradamente, incluso cuando no existía el Reglamento de los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA) de la SETENA, que la variable ambiental debe ser medida en todo plan regulador. Aducen que esa omisión lesiona el principio de objetivación, es decir, aquel que indica la necesidad de acreditar estudios técnicos en la toma de decisiones en esta materia por parte de la Administración. Transcriben el considerando VI de la sentencia No. 2000-1220, en la que esta Sala afirmó que la autonomía de las municipalidades no se ve lesionada porque se exija, de previo a la aprobación de un plan regulador, un examen de impacto ambiental. Transcriben también el considerando IX.10 de la sentencia No. 2003-6322, según el cual el deber de protección del ambiente puede ser incumplido por acción o omisión, “como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental”.Agrega que el texto del PRPPJ dice al inicio: “Este documento cuenta con la aprobación final del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y la Municipalidad de Golfito, cumpliendo a su vez con la Audiencia Pública en acatamiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, número 4240”. Aduce que eso pone en evidencia que nunca existió el “permiso ambiental” de parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental que permitiera hacer dicho plan. Sostienen que al existir jurisprudencia reiterada constitucional, previo a la aprobación de dicho plan, también hay una violación al principio de no regresión en materia ambiental, pues los sectores privado, institucional y municipal participaron en una aprobación contraria al deber constitucional de someter ese plan a SETENA. Destacan que no se debe confundir el estudio de valoración ambiental que debe tener cada proyecto de infraestructura que se autorice en la zona marítima terrestre, tal como lo exige el capítulo 9 del reglamento de zonificación, con la valoración ambiental de todo el plan regulador en su conjunto.SEGUNDO: La violación al artículo 89 constitucional. Consideran que como el PRPPJ se aprobó y publicó sin integrar la variable ambiental, se violaron los principios de objetivación y precautorio, lo que podría conllevar daños al paisaje y los diferentes ecosistemas de la zona. Señalan que no están claras ni justificadas las diferentes áreas del suelo, donde –por ejemplo– se arribó al criterio de fijar como zona de protección (Z PRO) solo el 29,58% del área. Hacen notar que en la redacción se dice que se “propone” esa extensión y aducen que ese término es indefinido y falto de criterios científicos, por lo que solicitan que así se declare, pues con ello se comprometieron sitios de humedal y paisaje natural y rural. Estiman que lo anterior conlleva graves roces con las obligaciones internacionales contraídas por el Estado (Ley No. 3763, Ley No. 5980, Ley No. 7224, arriba mencionadas). Transcriben, en lo conducente, las sentencias de esta Sala Nos. 5255-1998 y 6324-2003.Aducen que pueden dar fe de las bellezas que existen en la zona y que es una lástima que se dedique una gran área para hoteles y marinas cuando el oro verde está en los manglares, la biodiversidad y las bellezas escénicas del sitio, por lo que dicen que con el fin de evitar la contaminación visual, se debe anular este PRPPJ, porque carece de certeza científica. TERCERO: El Plan tiene criterios indeterminados y sin fundamento científico propone un 28,58% de protección. Señalan que el artículo 11 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre establece que los manglares son parte de la zona pública, y que de los artículos 40 y 41 de la Ley Orgánica del Ambiente se deduce que ha sido consciente la fragilidad y vulnerabilidad de los manglares y, por ende, les ha otorgado la categoría de zona pública dentro del esquema de la zona marítimo terrestre, prohibiendo prácticamente cualquier tipo de actividad o desarrollo en la zona del manglar, y constituyéndose entonces en patrimonio natural del Estado.Dicen que con esa protección se cumple con el deber estatal de respetar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como señala el artículo 50 constitucional y las convenciones arriba mencionadas. Advierten que dado que los manglares son parte de la zona pública, debe entenderse que a lo largo de su límite debe contarse con 150 metros de zona restringida y que las limitaciones de uso y aprovechamiento y el régimen institucional que establece la Ley sobre la Zona Marítimo terrestre se aplican a esas áreas. Consideran que esas restricciones tienen como finalidad proteger zonas de gran riqueza y vulnerabilidad. Entienden que el PRPPJ tiene criterios indeterminados, como el establecido en el artículo 3, que dispone que se “propone” como áreas de protección un 28,58% del total. Estiman que eso conlleva vicios constitucionales, pues dicha propuesta se hace sin criterios científico-ambientales realizados evaluados por SETENA.Afirman que se debe tener en cuenta que los empresarios que pagaron y elaboraron el PRPPJ, también proponen un porcentaje de 61,89% para uso de “alojamiento turístico”. Aducen que el reglamento del plan carece de justificación y razonabilidad científica sobre los criterios para hacer las diversas zonas de uso del suelo y esto es también un motivo para acoger la presente acción. Agregan que el

artículo 1.1 titulado Criterios de Desarrollo establece: “El Plan Regulador se basa en los siguientes criterios de desarrollo: a) Aplicar las normas de la Ley 6043 y su Reglamento. b) No incurrir en propuestas que impliquen costos altos para la Municipalidad de Golfito y de los concesionarios”. Al respecto indican, que esto refleja que el plan se dispuso a partir de que el ahorro de gastos de los futuros concesionarios era importantísimo y consideran que eso es inmoral y poco cristalino, sobre todo si se advierte que fue elaborado por la empresa privada que se beneficiaría de las concesiones. Estiman que es preocupante que todo un instrumento de planificación territorial que debería contemplar criterios de gestión ambiental y legal establezca ese tipo de parámetros económicos, primando lo monetario sobre el derecho a la salud y a disfrutar de un ambiente ecológicamente equilibrado. Dicen que por eso debe acogerse la presente acción, pues lo anterior viola no solo el principio precautorio, sino el de irreductibilidad del bosque, la razonabilidad científica y la objetividad.

CUARTO: La empresa privada con fines comerciales elaboró el PRPPJ para hacer su atracadero o marina. Sostienen que tal como consta en el acta del Concejo de Golfito del 19 de enero de 2004, capítulo 6, artículo 12, de la sesión ordinaria 2, quedó expresamente dicho, que la empresa Bahía Cocodrilo S. A., pagó la elaboración del PRPPJ. En esa sesión algunos regidores denunciaron que ese plan perseguía intereses privados: primero un atracadero y luego una marina. Agregan que aportan además del acta un documento de concesión a favor de la empresa Bahía Cocodrilo S. A. donde consta que obtuvieron una concesión en el 2008 para hacer una marina en el sitio del atracadero o muelle, justamente en áreas contempladas por el PRPPJ, lo que deja claro que este plan está hecho a gusto de una empresa con fines de una marina y con intereses también hoteleros. Advierten que un muelle, un atracadero y una marina, son infraestructuras que pueden llevar a la contaminación y destrucción de la vida marina y del manglar, así como del paisaje natural y rural.

Por ello, consideran que es vital que se acoja esta acción, pues un plan regulador con tales proyectos en mente, debe incorporar un análisis científico ambiental muy detallado que valore el impacto de dichas infraestructuras. Concluyen que resulta gravoso que una empresa privada haya elaborado y pagado la normativa en cuestión, pudiendo beneficiarse del mismo para desarrollo de sus proyectos turísticos, sin contar de previo con una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) por parte de SETENA, a pesar de que así lo exigía la jurisprudencia. QUINTO: Nunca hubo participación ciudadana informada previa a la aprobación municipal. Al respecto aclara que si bien se dio una audiencia pública, la población que acudió a informarse sobre este plan, nunca fue informada de la variable ambiental del mismo, pues ni las instituciones ni la Municipalidad de Golfito presentaron nunca un proyecto a la SETENA.

Consideran que esa audiencia está viciada de inconstitucionalidad, tal como lo ha resuelto esta Sala de manera reiterada. Aducen que se ha incumplido el principio 10 de la Declaración de Río de 1992, el artículo 2 de la Convención de Aarhus. Transcriben, en lo conducente, las sentencias de esta Sala No. 2120-2003 y No. 18106-2009. Aducen que el artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente, establece la obligación del Estado y las municipalidades de fomentar la participación en la toma decisiones y acciones tendentes a proteger y mejorar el ambiente y que en el mismo sentido, se pronuncia el artículo 5 del Código Municipal. Afirman que al carecer de tal evaluación preliminar, la comunidad no tuvo realmente la oportunidad de participar debidamente informada. Solicitan que se declare con lugar la acción, declarando inconstitucional el Plan Regulador en cuestión, y que se ordene a la Municipalidad de Golfito y la Procuraduría General de la República, que para eliminar las consecuencias de las violaciones constitucionales, inicie los procesos contenciosos para resolver lo pertinente sobre todas las concesiones otorgadas, en especial la otorgada a la empresa Bahía Cocodrilo S. A. para un atracadero y, posteriormente, para una marina.

Piden que se señale que no existen derechos adquiridos de buena fe, porque los mismos se fundamentan en violaciones constitucionales evidentes al patrimonio del Estado. Además, solicitan que se declare que el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y la Municipalidad de Golfito han incurrido en violaciones serias a normas y principios constitucionales, al aprobar el PRPPJ y el Reglamento de Zonificación sin verificar la variable ambiental. También piden que se declare inconstitucional, que por vía reglamentaria se desproteja la biodiversidad y se autorice cambiar el uso del suelo en terrenos, que son propiedad estatal por ser bosques y humedales. Finalmente, piden que se disponga que la declaratoria de inconstitucionalidad sea retroactiva al momento de la publicación del Decreto impugnado en La Gaceta. Solicitan que se suspendan los efectos del plan y las concesiones.

1. 2Por resolución de las 10: 18 horas del 25 de marzo de 2013, este Tribunal dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y al Presidente del Concejo Municipal de Golfito. La legitimación de los accionantes proviene de la existencia de intereses difusos dada la tutela invocada del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
2. 3La Procuraduría General de la República contestó la audiencia concedida mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:45 horas del 19 de abril de 2013. Señala que los accionantes acusan lesionado el artículo 169 constitucional; sin embargo no motivan la inconstitucionalidad alegada. Por otra parte, aunque tampoco lo motivan expresamente, la inconformidad con el artículo 7 constitucional debe entenderse relacionada con los instrumentos internacionales invocados. Por tanto, señala que esta acción tiene por objeto determinar si el PRPPJ es inconstitucional por lesionar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, garantizado en el artículo 50 constitucional en concordancia con los artículos 8 y 89 constitucionales, que obligan al Estado a proteger el paisaje, las bellezas naturales y humedales. Sobre la legitimación, estima que los accionantes están legitimados de conformidad con lo que establece el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.Los motivos de inconstitucionalidad alegados se fundamentan directa o indirectamente en la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y esta Sala ha considerado que tal derecho tutela intereses colectivos. Sobre los motivos de inconstitucionalidad alegados presenta sus argumentos en el siguiente orden. PRIMERO: Sobre los planes reguladores cantonales y la evaluación de impacto ambiental. Señala que la evaluación de impacto ambiental, regulada en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7575 de 4 de octubre de 1995, es la expresión legal del principio de prevención, contenido en el artículo 50 constitucional. Refiere que la Sala Constitucional en forma reiterada ha sostenido, que el deber estatal de proteger y garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, implica prevenir las posibles afectaciones y daños que las actividades humanas pueden provocar en el ambiente, y que el estudio de impacto ambiental es el instrumento establecido por el legislador para tales efectos (ver sentencias No. 2001-3840 de 11 de mayo de 2001 y No. 2003-6311 de 3 de julio de 2003).Agrega que esta Sala había dicho que los planes reguladores cantonales debían ser sometidos a evaluación ambiental, en razón de las implicaciones ambientales que tienen como instrumentos de ordenamiento territorial (ver sentencia No. 1220-2002 de 6 de febrero de 2002). A partir de la entrada en vigencia del “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” (Reglamento de EIA), Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, está normativamente establecida la obligación de someter a una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) a los planes reguladores y cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo. Así lo dispone el artículo 67 del citado Reglamento. Mediante el Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006, se aprobó el “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III” para la introducción de la variable ambiental en los planes territoriales.Finalmente, el Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, reformó al artículo 67 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental para ratificar la obligación, ya establecida en el Decreto No. 32.967-MINAE, de que la variable ambiental debía ser introducida en los planes reguladores o cualquier otro plan territorial utilizando la metodología del citado Manual. Indica que de conformidad con lo desarrollado jurisprudencialmente, el incumplimiento de la obligación de someter los planes reguladores cantonales –o cualquier instrumento de planificación territorial– a una Evaluación Ambiental Estratégica, en principio, da pie a un quebranto del artículo 50 constitucional. Aun así, tal inconformidad con lo preceptuado a nivel constitucional no implica, necesariamente, la anulación del respectivo plan regulador. Sostiene que lo que esta Sala Constitucional ha señalado en tales casos, es que el plan regulador deba ser sometido a dicha evaluación, otorgando al gobierno municipal respectivo un plazo para enviarlo a SETENA.Así, por ejemplo, en la sentencia No. 2005-9765 de 26 de julio de 2005, recaída en un recurso de amparo interpuesto contra la Municipalidad de Escazú y SETENA, la Sala Constitucional ordenó a esta última publicar el Manual de Evaluación de Impactos Ambientales necesario para poner en práctica la evaluación ambiental estratégica contemplada en el artículo 67 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, y a la Municipalidad de Escazú, una vez publicado el Manual, hacer una evaluación ambiental del Plan Regulador de Escazú y someterla en forma inmediata a consideración de SETENA. En sentencia número 2006-13028 de 1º de setiembre de 2006, la Sala también conoció de un recurso de amparo contra el Alcalde y el Concejo de la Municipalidad de San Isidro de Heredia, en razón de que el plan regulador del cantón no contaba con la viabilidad ambiental. En esta ocasión, y aunque declaró con lugar el recurso por esta omisión, no anuló el plan sino que ordenó a la Alcaldía y a la Presidencia del Concejo Municipal gestionar la viabilidad ambiental del plan ante la SETENA, para lo cual le otorgó el plazo de un año.La Sala consideró que la anulación del plan en nada mejoraba la debida tutela al ambiente y que lo que correspondía hacer era remitir a la SETENA el plan regulador para garantizar el respeto al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En el mismo sentido, en sentencia número 2008-11862 de 29 de julio de 2008, la Sala Constitucional ordenó al Alcalde de la Municipalidad de Esparza incorporar la variable ambiental al plan regulador de cantón. El plan regulador parcial de Puerto Jiménez se aprobó el 16 de febrero del 2004, según publicación del mismo efectuada en La Gaceta Número 65 de 1 de abril de 2004, es decir con anterioridad a la normativa reglamentaria citada supra. Para ese entonces, aunque ya esta Sala Constitucional había dicho que los planes reguladores debían someterse a un EIA, no estaba establecida la obligación normativa del artículo 67 del ya citado reglamento de la SETENA, ni promulgado el manual de instrumentos técnicos para incorporar la variable ambiental.Refiere que aunque a esta Procuraduría no le conste, es muy probable que el plan regulador parcial de Puerto Jiménez no haya sido sometido a una EIA. De haber sido así, el presente caso es similar a los descritos anteriormente, que se constituyen en precedentes a aplicar. En consecuencia, esta Procuraduría General, en su condición de asesor de la Sala Constitucional, considera que de no existir una evaluación ambiental del plan regulador parcial de Puerto Jiménez, lo procedente es ordenar a la Municipalidad de Golfito que incorpore la variable ambiental siguiendo lo dispuesto en el manual de instrumentos técnicos ya citado, y que lo remita a la SETENA para la respectiva evaluación de conformidad con lo que dispone el artículo 67 del “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA)”. Señala que la posible afectación al paisaje y al manglar son reparos que el accionante hace depender de la alegada omisión en someter a evaluación ambiental el plan regulador parcial de Puerto Jiménez.En este sentido, el peligro de afectación al paisaje y al manglar con la zonificación propuesta es una suposición del accionante a partir de la falta de evaluación ambiental de plan. Pero, precisamente, es con dicha evaluación que se podría contar con los criterios técnicos para determinar si el porcentaje asignado a áreas de protección, por ejemplo, es el adecuado tomando en cuenta las características ambientales del lugar. Lo que el accionante señala es la probabilidad de que la zonificación propuesta conlleva una afectación al paisaje, la belleza escénica del lugar y al mangar. Esta incertidumbre debe ser despejada con una EIA de plan regulador. Ahora bien, más allá de los alegatos del accionante, y en relación con el manglar, señala que hay que tomar en cuenta que el reglamento de zonificación del plan parcial regulador de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas en lo que clasifica como “Zona de Protección” (artículo 5 del Reglamento) incluye los manglares.Estos, de conformidad con lo que establece el artículo 2, inciso 23) del Decreto número 32.633 de 10 de marzo de 2005, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre número 7317 de 30 de octubre de 1992, son bosques. Los manglares que el reglamento de zonificación citado incorpora en su normativa se ubican, como prácticamente todo manglar en Costa Rica, en la zona marítimo terrestre que es un bien de naturaleza demanial (artículo 1 de la Ley número 6043 de 2 de marzo de 1977). Esto quiere decir que, de conformidad con lo que establece el artículo 13 de la Ley Forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, dichos manglares integran el Patrimonio Natural del Estado (PNE) cuya administración corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía. La inclusión de los manglares en la zonificación establecida por el reglamento respectivo del plan regulador parcial de Puerto Jiménez, constituye una invasión de las competencias del MINAE, independientemente de que se indique en el reglamento que están destinados a la protección absoluta y que los únicos usos permitidos sean la protección, la conservación, el forestal y la regeneración de la vegetación.Es decir, el simple acto de incluirlos en el reglamento de zonificación y establecer cuáles son los usos permitidos es un acto de administración respecto de dichos manglares que la Municipalidad de Golfito no puede ejercer por ser incompetente para ello. Es opinión de este órgano asesor que esta invasión de competencias conlleva la inconstitucionalidad del plan regulador parcial de Puerto Jiménez en el tanto ejerce actos de administración sobre un bien ambiental -los manglares en zona marítimo terrestre- cuya administración corresponde al MINAE por pertenecer aquellos al PNE. Al asumir la competencia sobre el PNE, la Municipalidad de Golfito violenta el artículo 50 constitucional que establece el deber del Estado de tutelar el ambiente, pues el ente encargado de ejercer dicha tutela respecto del PNE es el MINAE. Esta Sala ha sentado la tesis de que los conflictos de competencia en que están involucradas las potestades del MINAE trascienden lo legal y se plantean como problemas de constitucionalidad que afectan lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.En el caso de la zona marítimo terrestre, precisamente, la Sala señaló que la administración de aquellas porciones integradas a un área silvestre protegida la ejercía el MINAE y no la municipalidad respectiva, en aplicación de lo que dispone el artículo 73 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la normativa legal aplicable al área de que se trate, según su categoría de manejo (parque nacional, refugio nacional de vida silvestre, reserva biológica, etc.). Pero, además, indicó que la invasión de dicha competencia implica una lesión al artículo 50 constitucional. Cita lo resuelto por este Tribunal en sentencia No. 1995-1886 de 7 de abril de 1995, al resolver el conflicto de competencias planteado entre el MINAE, entonces MIRENEM, y la Municipalidad de Talamanca a propósito del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Gandoca –Manzanillo. En el mismo sentido y por existir un conflicto de competencia entre el MINAE y la Municipalidad de Santa Cruz, Guanacaste, a propósito de un plan regulador costero en el cual se zonificó una porción de territorio perteneciente al Parque Marino Las Baulas, esta Sala anuló dicho plan en la sentencia número 2008-008713 de 23 de mayo de 2008.Aunque no se trató de un conflicto de competencias esta Sala Constitucional anuló por inconstitucional, en la sentencia número 2008-016975 de 12 de noviembre de 2008, un decreto que facultaba a las municipalidades otorgar concesiones en el PNE de la zona marítimo terrestre. En igual sentido que en los casos anteriores, la Sala Constitucional estimó que al verse comprometido el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado el asunto era de constitucionalidad. Esto a pesar de que, en principio, la relación entre el decreto y la normativa de rango legal que definía las potestades de administración del PNE y su condición de bien de dominio público afecto a la conservación planteaba un problema de legalidad. En el presente caso se plantea el mismo conflicto de competencias entre una municipalidad y el MINAE, si bien no a propósito de un área silvestre protegida, sino de aquella porción de la zona marítimo-terrestre que, por integrar el PNE, es administrada por aquel.Por ello, se trata de un conflicto que trasciende la esfera de lo meramente legal y compromete el principio constitucional de la debida tutela estatal del ambiente contenido en el artículo 50 de la Constitución Política. De allí que, como en los precedentes citados, en este caso el plan regulador parcial de Puerto Jiménez debe ser anulado por inconstitucional. En cuanto a la participación ciudadana esta Sala Constitucional ha señalado, en reiterada jurisprudencia, que dicha participación en asuntos que afectan al ambiente se desprende del propio artículo 50 constitucional en concordancia con el artículo 9, también de la Constitución Política (Sentencia de la Sala Constitucional número 2002-10693 de 7 de noviembre de 2002). La aprobación del plan cumplió con lo que al efecto dispone el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968. Obviamente, si al momento de realizar la audiencia que establece este numeral no había una evaluación ambiental del plan regulador es casi seguro que no estaba incorporada la variable ambiental, por lo menos no en los términos exigidos por el “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental”.En el mismo sentido, y en caso de no anular el plan por haber incorporado en su reglamento a los manglares o por lo que se dirá de seguido, esta omisión puede ser solventada con una nueva convocatoria a audiencia pública para que se conozca de la propuesta para incorporar la variable ambiental. En relación con este tema y en su función de órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la administración pública, esta Procuraduría General sostuvo en la opinión jurídica número OJ-95-2005 que al ser el ordenamiento territorial, cuyo instrumento básico es la planificación territorial, el ejercicio de una función pública, las municipalidades –y para el caso, el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- no podía aprobar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada y financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello estaría renunciando al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley (artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente y 15 de la Ley de Planificación Urbana).Obviamente, lo anterior no es óbice para que las municipalidades convengan con otros entes públicos la elaboración de planes reguladores, como podría serlo la Universidad de Costa Rica. Aun en el caso de que tal ente reciba una donación por parte de un sujeto de derecho privado para tales efectos, siempre y cuando dicha donación no comprometa la elaboración del plan regulador respectivo. Tal es lo expresado en el dictamen C-70-2009. Agrega que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, aparte de ser ilegal, es inconstitucional. El artículo 50 constitucional, además de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como derecho fundamental, establece el deber estatal de tutelarlo. Esto quiere decir que dicho artículo consagra como principio constitucional el deber estatal de proteger y tutelar el ambiente. Los entes municipales, como administración pública territorialmente descentralizada, están vinculados a dicho principio.Es decir, están obligados a proteger y tutelar el ambiente en el ejercicio de sus potestades y competencias. Una de estas potestades es la de planificar el territorio y determinar el uso del suelo. Se trata de una potestad que por sus implicaciones tiene efectos importantes en relación con el ambiente. Precisamente por ello, se requiere de una evaluación de impacto ambiental de uno de sus principales instrumentos: los planes reguladores. A partir de lo dicho, la gestión y el financiamiento de la elaboración de los planes reguladores costeros por sujetos de derecho privado, conlleva declinar el ejercicio parcial de una función pública que incide sobre el ambiente, como es el caso del ordenamiento del territorio. Lo cual implica, a su vez, incumplir con el deber de tutela y protección del ambiente que el artículo 50 asigna al Estado y, en general, a todos los poderes públicos. Como órgano asesor de la Sala, recomienda: 1.Declarar con lugar la acción en el caso del que la elaboración del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, publicado en La Gaceta número 65 del jueves 1 de abril de 2004, haya sido gestionada y financiada por un sujeto de derecho privado y, consecuentemente, anularlo por inconstitucional. 2. Anular el Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, publicado en La Gaceta número 65 del jueves 1 de abril de 2004, por incorporar en su reglamento de zonificación parte de patrimonio natural del Estado al incluir a los manglares de la zona marítimo terrestre. En caso de que esta Sala considere improcedente lo anterior, este Órgano Asesor recomienda declarar con lugar la acción, en el caso de que el Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, publicado en La Gaceta número 65 del jueves 1 de abril de 2004, haya sido aprobado sin una evaluación de impacto ambiental, pero sin anular dicho plan y ordenando a la Municipalidad de Golfito incorporar la variable ambiental en los términos que establece el “Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III” y el artículo 67 del “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental (EIA)” para someterlo a la consideración de SETENA, fijando un plazo prudencial para ello.Complementariamente, y en el tanto la variable ambiental no haya sido discutida en la audiencia en que se conoció el plan regulador objeto de esta acción, es opinión de esta Procuraduría que la Sala Constitucional puede ordenar a la Municipalidad de Golfito realizar una nueva convocatoria para tales efectos.
3. 4Por escrito remitido vía fax el 25 de abril de 2013, Isidro Santos Palacios, en su condición de Presidente del Concejo de Golfito, afirma en relación con el argumento de los accionantes, en el sentido de que el PRPPJ se aprobó sin valorar la variable ambiental, que si bien la Sala en sentencia No. 2002-1220 estimó que de previo a ser aprobados e implementados los planes reguladores, estos deben contar con una evaluación de impacto ambiental, lo cierto es que no existió una reglamentación específica al respecto hasta la promulgación del Decreto No. 32967-MINAE-Manual de EIA-PARTE III- de 20 de febrero de 2006 y su respectiva publicación en el Diario Oficial La Gaceta, momento a partir del cual dicho instrumento normativo resultó de aplicación obligatoria, tanto para los administrados como para las instituciones competentes. Indica que la Sala Constitucional, mediante la sentencia No. 2006-11562, estableció la inconveniencia de anular por falta de aplicación del instrumento ambiental, los planes reguladores aprobados antes de la fecha de publicación del citado Decreto, dado que no existía regulación específica al respecto.Agrega que este Plan Regulador fue aprobado en el año 2004 y publicado en La Gaceta el 1 de abril de 2004, por lo tanto, no podría aplicarse retroactivamente el reglamento citado en perjuicio del administrado, pues desde esa fecha hasta el día de hoy hay creados derechos subjetivos a favor del administrado. En cuanto a los índices de fragilidad ambiental, señala que la Municipalidad en el 2006 tomó la iniciativa de solicitar al Programa de Investigación en Desarrollo Sostenible (ProDUS) de la UCR para iniciar la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito. Dice que el 23 de enero de 2013 y dado que ProDUS comunicó que no tenía los recursos para continuar con la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito y de dichos índices, el Concejo de Golfito acordó buscar los recursos ante JUDESUR, para que el INVU y el ICT, pudieran continuar con la elaboración del Plan Regulador Cantonal y la presentación de estos ante SETENA, con el fin de obtener de esta su evaluación y aprobación respectiva (acuerdo 22-Ordinaria 03-2013 de las 16:15 horas del 23 de enero de 2013).Agrega que a la fecha se está aplicando lo citado en el acuerdo, tendente a la búsqueda de recursos y la coordinación con las distintas instituciones para continuar con la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito y la presentación de los índices de fragilidad ambiental ante SETENA para su aprobación definitiva. Indica que la planificación costera cumplió con el procedimiento previsto al efecto, tanto en la Ley de Planificación Urbana No. 4240, como en la Ley No. 6043 y su Reglamento. Dentro de ese contexto se realizó la respectiva audiencia pública en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, la cual se celebró el 26 de junio de 2003, cuando la comunidad expuso sus criterios e inquietudes con respecto a la referida planificación costera. Indica que el Plan Regulador Costero Parcial de Puerto Jiménez contiene una serie de variables legales y técnicas necesarias que lo constituyen como el instrumento propicio e idóneo para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento para una zona costera específica.Señala que la falta de planificación como la pretendida por los recurrentes, afectaría no solo el paisaje, sino también los diferentes ecosistemas envueltos ante la falta de regulación, inseguridad jurídica, pérdida de empleo de los proyectos actualmente en funcionamiento, y reducción de ingresos por concepto de cánones e impuestos, entre otros. Refiere que las normas generales determinan un 29.58% de área para protección absoluta de manglares, esteros, quebradas y ríos. Esta área no incluye el área misma del estero, quebrada o río que se está protegiendo, además, al momento de aprobación del referido Plan, no existía una norma legal específica al respecto, ni era adecuado que existiera un porcentaje determinado de área de protección, ya que cada área tiene sus propias características. Señala que el Reglamento de Zonificación fue debidamente revisado y aprobado, en su oportunidad, por las instituciones competentes tomando las específicas características de la zona.Los recurrentes nunca presentaron oposiciones al Plan Regulador, de conformidad con el procedimiento previsto en la Ley de Planificación Urbana actualmente vigente. Indica que el Reglamento incluye otras medidas aplicables a la preservación de las bellezas escénicas naturales como son: el respeto del amojonamiento que representa la barrera de protección oficial establecida por el IGN, así como la obligatoriedad de cumplir con este Reglamento para obtener visados en la Municipalidad de Golfito, entre otros. Asimismo, los artículos 4 y 5 se refieren a la descripción de la Zona Pública y la forma en que se deben preservar los manglares, esteros, quebradas, ríos y el manejo de senderos, entre otros. Considera que la protección del ambiente fue debidamente valorada y aplicada de acuerdo con el criterio de las instituciones (INVU, ICT, IGN, MINAET) y a la legislación vigente al momento de la evaluación y aprobación del Plan Regulador Costero en cuestión.Igualmente, la Municipalidad de Golfito hizo la respectiva publicación en el Diario Oficial La Gaceta del Plan Regulador dando oportunidad al público en general, de apersonarse al proceso y participar, en forma específica, en el proceso de aprobación de dicha planificación costera. Señala que en el caso específico del Plan Regulador de Puerto Jiménez, correspondió al Instituto Geográfico Nacional la delimitación de los manglares existentes en el área costera de interés. En igual sentido, el INVU procedió a revisar la zonificación respectiva dejando por fuera de la zona restringida los esteros y manglares antes marcados por el IGN, y estableciendo después, la zona de protección de los mismos, por tanto el área de la zona de protección no incluye el área de los esteros y manglares que se están protegiendo. Finalmente, el Catastro Nacional procedió al catastro de los planos una vez que se verificó el cumplimiento de los requisitos anteriores.Una vez delimitada la Zona Marítimo Terrestre de la planificación costera sometida a conocimiento y consideración de este municipio y, una vez constatada la delimitación de los manglares existentes en el sector y el establecimiento de las respectivas zonas de protección adyacentes, la Municipalidad de Golfito procedió entonces a la valoración de las distintas variables legales y técnicas que componen el referido instrumento de planificación, finalizando con la aprobación respectiva. Advierte que en lugar de estar desprotegiendo esta zona, como indican los recurrentes, los manglares, esteros y quebradas se encuentran debidamente resguardados en el Plan Regulador que nos ocupa, con las delimitaciones correspondientes, aspecto que fue verificado por las instituciones competentes (ICT, INVU y Municipalidad de Golfito) al momento de su aprobación definitiva. Señala que el Plan Regulador Costero fue sufragado por particulares, según consta en el Acta del Concejo Municipal de Golfito del 19 de enero de 2004, Capítulo sexto, artículo duodécimo, Sesión Ordinaria No. 3.En relación con este tema, pide que se tome en cuenta los Oficios CZM 333-99 del 24 de agosto de 1999 de la Comisión de Zona Marítimo Terrestre del ICT, el Oficio PU-C-PT-190-2001 de 20 de diciembre de 2001 del INVU y el Oficio PU-C-D-011-2003 del 8 de enero de 2003 del INVU, todos los cuales reiteran y coordinan la evaluación y valoración de dicho Plan Regulador con el pleno conocimiento del financiamiento particular de los estudios para el Plan cuestionado. Manifiesta que con ello no se incurrió en ilegalidad alguna, dado que las instituciones competentes, que de previo avalaron el proceso en este y otros casos similares, aceptaron y avalaron tal situación. Señala que la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República 096-2005, que establece la no aprobación de Planes Reguladores Costeros cuya elaboración haya sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de derecho privado, no solo no tiene carácter vinculante, sino que se emitió un año después del Plan en cuestión.En relación con el argumento de la participación ciudadana, indica que este asunto ya fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal, que en sentencia No. 2012-264, determinó que con la publicación del Plan se garantizó la participación ciudadana y que en este caso, los accionantes no presentaron objeción alguna. Destaca lo dispuesto por este Tribunal en la sentencia No. 2005-9765, ocasión en la cual se verificó un caso similar al de estudio, sin embargo no se dispuso la anulación del Plan Regulador de la Municipalidad de Escazú. Solicita que se declare sin lugar la acción.
4. 5Por escrito presentado el 13 de mayo de 2013, Lana Wedmore, Alejandro Chevez Meza, Maritza Ramírez García y Walter Aguirre Aguirre, en su condición de miembros de la Cámara de Turismo Corcovado, solicitan ser tenidos como coadyuvantes pasivos. Indican que no están en desacuerdo con una rigurosa protección del ambiente, pero piden que esa rigurosidad no se traduzca en anular planes reguladores y concesiones que saquen de operación proyectos operando legalmente por muchos años y lleven a la región a un retroceso, no solo en razón de la pérdida de empleo por los establecimientos que cierren, sino también por la ocupación presupuestada a futuro por los pobladores locales y una mayor actividad comercial para los empresarios locales, ambas generadas por los proyectos a futuro como la marina, que ya no se dará si prospera la acción. Indica que aplicar retroactivamente la necesidad de dichos requisitos, genera inseguridad jurídica en la inversión nacional y extranjera en turismo.Refieren que, como Cámara de Turismo, parten de una comunidad comprometida con la naturaleza, pero deseosa de estabilidad económica y laboral de sus miembros. Indican que sus visitadores requieren el uso de muelles para acceso y salida a Golfito y hacia los diferentes paseos al Golfo Dulce y fuera de él. Agregan que en Puerto Jiménez, la flota de botes dedicados al ecoturismo es muy considerable, de ahí la preocupación del lamentable estado de las instalaciones y del riesgo al público y tripulaciones en su uso. Consideran que si el PRPPJ y las concesiones otorgadas son anulados, se quedarán sin la oportunidad de contar con ese tipo de instalación en su comunidad. Solicitan que aplicando el principio de objetividad, proporcionalidad y razonabilidad, esta Sala no anule el Plan Regulador cuestionado ni las concesiones otorgadas, sino que le otorgue a la Municipalidad un tiempo prudencial y realista, de acuerdo con sus recursos, para elaborar los índices de fragilidad ambiental, sin que esto represente una paralización del desarrollo mientras se aprueben, así como ordenar que las instituciones encargadas y esa Municipalidad concluyan el Plan Regulador dentro de un plazo prudencial.
5. 6Por escrito recibido el 13 de mayo de 2013, Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo y Luz Marina Sibar Sibar, en sus respectivas calidades de Presidente, Vicepresidente y Vocal de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, solicitan ser tenidos como parte interesada sin tomar posición alguna, únicamente a efectos de manifestar su preocupación porque una eventual anulación del Plan en estudio causaría la pérdida de ordenamiento territorial en esa área, generando desprotección al medio ambiente y un freno al desarrollo regulado en ese sector, además de las repercusiones sociales y económicas negativas a la comunidad que conllevaría dejar sin efecto los proyectos turísticos aprobados y en operación relacionados a este Plan Regulador. Añaden que les preocupa también la eventual afectación de otros planes reguladores y otras concesiones en el país que han sido aprobados por las instituciones y tienen las mismas características del plan que ahora se examina, pues en caso de que prospere esta acción, inevitablemente serían anulados en razón del eventual precedente que esta sentencia sentaría.
6. 7Por escrito remitido a la Sala el 14 de mayo de 2013, Cory Williams, en su calidad de Presidente de la Sociedad Bahía Cocodrilo S. A., se presenta como coadyuvante pasivo dentro del plazo otorgado y solicita que se tenga por desestimada esta acción de inconstitucionalidad, Respecto de los antecedentes dice que la empresa es concesionaria de la zona restringida del sector costero de Puerto Jiménez, en estricta sujeción a la Ley No. 6043 y su Reglamento, ley especial que rige la materia. Afirma que, además, es concesionaria de un área en zona pública adyacente a esta, obtenida con estricta sujeción a la Ley No. 7744, cuya normativa no está cuestionada en esta acción. Agrega que dentro de este contexto, como parte directamente interesada en la resolución de esta acción, la empresa se apersona porque los derechos otorgados a su favor por parte de las instituciones competentes serían revocados si se anulase el Plan Regulador, principalmente el cronograma de inversión del Proyecto Marina Bahía Cocodrilo que se está ejecutando en el área costera adyacente a la zona restringida de la zona marítimo terrestre.Advierte que ya esta Sala ha revisado y aprobado su proyecto en los recursos de amparo acumulados Nos. 08-012630-0007-CO y 09-001300-0007-CO, los cuales mediante sentencia No. 2012-264, fueron declarados sin lugar luego de un análisis legal técnico exhaustivo sobre este proyecto y las autorizaciones y permisos institucionales otorgados al efecto, donde se confirmó que este se encuentra conforme a la legislación aplicable a la materia. Hace notar que actualmente se están realizando inversiones económicas importantes en los proyectos aprobados, razón por la que ha adquirido compromisos contractuales con clientes, socios y entidades financieras sustentadas en la seguridad jurídica que implican 14 años continuos de trámites, evaluaciones y aprobaciones interinstitucionales, tal como lo comprobó esta Sala en la sentencia No. 2012-264. Agrega que la empresa Bahía Cocodrilo S. A. tiene 14 años de operar legal e ininterrumpidamente en el área, actualmente cuenta con 95 colaboradores con empleo directo y hasta 125 en temporada alta y genera muchos empleos indirectos más que corresponden a empresarios turísticos, finqueros de la zona con proyectos ecoturísticos, guías proveedores en la línea de hotelería, por lo que Bahía Cocodrilo S. A. es una de las empresas que más genera empleo y actividad conexa en el cantón de Golfito.Aduce que los específicos motivos de inconstitucionalidad invocados contra el Plan Regulador de Puerto Jiménez no corresponden ser dilucidados en esta vía, sino en la vía administrativa o en la judicial, según corresponda, y hace referencia a que la Sala debe tener en cuenta que ya conoció y se pronunció sobre la aprobación del Plan y acerca de la participación ciudadana en la sentencia No. 2012-264. Respecto del primer argumento de los accionantes, señala que el Plan fue aprobado antes de exigirse la Evaluación de Impacto Ambiental, pues fue publicado en La Gaceta No. 65 del 1 de abril de 2004, una vez que la Municipalidad de Golfito lo aprobó en Sesión No. 8 del 16 de febrero de 2004, Capítulo Tercero, Artículo 10, contando de previo con la aprobación del INVU y el ICT, así como en respeto del amojonamiento de los manglares y de la zona pública establecida por el IGN. Aclara que se cumplió el procedimiento previsto por el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, pues como parte de este trámite, el 26 de junio de 2003 se realizó la audiencia pública, en la que la comunidad expuso sus criterios e inquietudes respecto del proyecto del Plan Regulador y, finalmente, como se ha dicho, fue publicado en La Gaceta, todo de conformidad con las leyes No. 4240 y No. 6043 y su Reglamento.Aduce que tal como lo consignó la Municipalidad de Golfito en su respuesta a esta Sala, en el voto No. 2002-1220, la Sala estimó, que de previo a ser aprobados y adoptados los planes reguladores, debe aprobarse un estudio de impacto ambiental; pero no existió una reglamentación específica hasta la promulgación del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE “Manual de EIA-Parte III” del 20 de febrero de 2006 y publicado en La Gaceta No. 85 del 4 de mayo del 2006. Concluye que en vista de que en el 1 de abril de 2004, no era exigible someter los planes reguladores a dicho estudio previo, no existe el vicio que alegan los accionantes. Afirma que en estrecha relación y concordancia con lo anterior, la Sala en el voto No. 2006-11562, declaró inconveniente anular los planes reguladores aprobados antes de la fecha de publicación del citado Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, porque no existía regulación específica al respecto, pues como afirma la Municipalidad en su informe a esta Sala, no cabe una aplicación retroactiva de las normas de dicho Decreto al Plan Regulador en cuestión.Agrega que tampoco puede aplicarse esta normativa en contra de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, como es el caso de la empresa Bahía Cocodrilo S. A., en el sector de la zona restringida de Puerto Jiménez. La Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), a efectos de la aprobación del Proyecto de Marina, en su momento ordenó la elaboración de un estudio denominado “Caracterización para el desarrollo de Marinas y Atracaderos Turísticos de la Costa del Pacífico de Costa Rica”, el cual es un instrumento ambiental consecuente con los índices de fragilidad ambiental aplicados a nuestras costas y a la parte terrestre adyacente. Hace notar que, respecto de tales índices, la Municipalidad de Golfito inició la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito, en el cual han sido incluidos para todo el cantón, los que se encuentran listos para su correspondiente evaluación y aprobación por parte de SETENA.Considera preocupante que habiendo cumplido todos los requisitos legales y técnicos, procedimientos administrativos y permisos interinstitucionales, pueda afectarse los derechos de Bahía Cocodrilo S. A. por una reglamentación decretada y publicada posteriormente a la aprobación del Plan Regulador impugnado, colocando a su representada en un estado de plena indefensión y de evidente inseguridad jurídica. Adjuntan los mapas del estudio “Caracterización para el desarrollo de Marinas y Atracaderos Turísticos de la Costa del Pacífico de Costa Rica” y el oficio CIMAT 146-2013. Se aporta también un listado de planes reguladores aprobados por las instituciones competentes, un listado de planes reguladores que tienen aprobación de la SETENA que muestran que están vigentes al menos 55 planes reguladores costeros y 22 planes reguladores cantonales aprobados antes de que se exigiera el estudio de impacto ambiental, mediante el decreto del 20 de febrero de 2006.Dice que en esos 77 planes reguladores, esas municipalidades no tuvieron que aprobar la evaluación en cuestión, porque la regla es posterior, y en todos existen concesiones de uso sobre la zona restringida, proyectos en proceso de diseño, en ejecución, desarrollos turísticos en operación y operando, en su gran mayoría sin quejas ni denuncias por temas ambientales, con controles periódicos de las distintas instituciones, incluida SETENA que realiza auditorías constantes a la regencia de la construcción y operación de los mismos. Respecto del segundo argumento esgrimido por los accionantes, relativo a la violación del artículo 89 constitucional, alega que no es cierto que el PRPPJ permita otorgar concesiones de uso en la zona pública, en los manglares, ni en los humedales, pues están expresamente excluidos del área a conceder. Aduce que tampoco es cierto que se permita otorgar concesiones en zonas de “alta fragilidad ambiental”.Aclara que, por el contrario, en el plano de zonificación y en el Reglamento del Plan consta presentaron pruebas y señalan que se otorgarán concesiones en los manglares porque el Plan no se sometió a la aprobación de la SETENA. Explica que el Reglamento del Plan dice lo contrario en su artículo 5, por eso refuta que esa Municipalidad haya violado los principios de objetivación y precautorio, porque al 1º de abril de 2004 ni el Reglamento ni la jurisprudencia exigían, que SETENA debiese aprobar un estudio de impacto ambiental para ningún plan regulador, toda vez que el Decreto No. 32967-MINAE no fue publicado sino hasta en el año 2006. Sostiene que en el caso de este Plan, los estudios técnicos demostraron que había que proteger todos los manglares y otras zonas frágiles y así se hizo, como se aprecia en el mapa de zonificación que prohíbe otorgar concesiones en esas áreas. Agrega que, por eso, el efecto de protección al ambiente es el mismo que produciría un estudio de impacto ambiental.Afirma que los manglares son competencia del MINAE y fueron excluidos de la zona restringida, por lo que quedaron como áreas protegidas, según los artículos 73 y 73 bis de la Ley No. 6043. Agrega que conforme al artículo 13 de la Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, los manglares son un tipo de bosque que son parte del patrimonio natural del Estado, administrado por el MINAE. Aduce que conforme con estas reglas y a que la administración de los manglares compete al MINAE, el artículo 5 del Reglamento del Plan Regulador establece una zona de protección absoluta de manglares, estero, quebradas y ríos, que “los senderos deben ser diseñados de acuerdo con las normas y requisitos establecidos por el MINAE”, y que “no se darán concesiones en esta zona”. Concluye que con eso quedó claramente establecida la competencia del MINAE y un fuerte régimen de protección de los manglares y otras zonas frágiles.Acota que se están elaborando los índices de fragilidad ambiental. Transcribe lo dicho en este sentido por la Municipalidad en su informe a esta Sala, respecto del convenio con ProDUS. Reitera que el Plan Regulador protege cada zona de manglar. Indica que de conformidad con el Dictamen C-100-95 de la Procuraduría General de la República del 10 de mayo de 1995, que conceptualiza los planes reguladores costeros, dicho Plan constituye un instrumento legal y técnico, conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito, y la Municipalidad de Golfito tomó en cuenta la existencia de las variables ambientales. Agrega que por esa razón, la anulación del Plan Regulador afectaría no solo el paisaje, sino los diferentes ecosistemas ya protegidos ante la falta de regulación, lo que provocaría inseguridad jurídica, pérdida de empleo de los proyectos actualmente en funcionamiento y la reducción de ingresos municipales por concepto de cánones e impuestos, entre otros.Aduce que así lo dijo la Sala en la sentencia No. 2006-11562. Destaca que la Municipalidad en su informe rendido a esta Sala, señaló que el Reglamento del Plan Regulador en estudio fue aprobado por todas las instituciones competentes, fue debidamente publicado, sometido a audiencia pública y siguió el trámite de la publicación del edicto, contestación de oposiciones y consultas. De manera que esas instituciones valoraron el Plan a tenor de la protección del ambiente, incluidas las bellezas naturales, tal como lo establece el punto 1.1 titulado “Criterios de Desarrollo” y el punto 1.2 titulado “Usos del Suelo”. Agrega que de igual modo, en el artículo 1, titulado “Objetivos del Reglamento”, se dispone lo necesario para cumplir con la Ley No. 6043, proteger y conservar los recursos naturales del área, controlar el desarrollo de la infraestructura en la zona marítimo terrestre y fomentar un ambiente agradable de tipo turístico para los visitantes.Confirma que las normas generales del Reglamento determinan un 29,58% de área de protección absoluta de manglares, esteros, quebradas y ríos. Aclara que esta área no incluye el área del manglar, estero, quebrada o río que se está protegiendo y, que por consiguiente, considera que el argumento de los accionantes no resulta de mérito, porque todas las áreas frágiles fueron protegidas. Advierte que los accionantes nunca presentaron en tiempo oposiciones al citado Plan, de conformidad con el procedimiento previsto al efecto en la Ley de Planificación Urbana, ni tampoco lo hicieron después. Transcriben disposiciones del Reglamento que buscan preservar las bellezas escénicas naturales, como son el respeto del amojonamiento que representa la zona de protección especial establecida por el IGN: artículo 3, Normas Generales; artículo 4, Zona Pública; artículo 5, Zona de Protección (Z PRO). Dice que en el aparte 1.4, titulado Reglamento de Vialidad, se hacen las restricciones que limitan la vialidad.Afirma que para las construcciones, el interesado deberá presentar un proyecto de desarrollo de áreas en concesión, en un plazo no mayor a 10 meses después de aprobada su solicitud por parte del ICT. Concluye que con base en lo anterior, se demuestra que la protección del ambiente fue debidamente valorada y aplicada de acuerdo con el criterio de las instituciones (INVU, ICT, MINAET) y a la legislación vigente al momento de la evaluación y aprobación de este Plan Regulador. Reitera que la anulación del Plan tendría efectos muy perjudiciales, como: dañar los diferentes ecosistemas ante la falta de regulación, causaría una grave inseguridad jurídica, provocaría la pérdida de empleo de los proyectos actualmente en funcionamiento y la reducción de ingresos por concepto de cánones e impuestos, como lo indicó la Municipalidad de Carrillo en respuesta a esta Sala. Respecto del tercer argumento de los accionantes relativo a la zona de protección del manglar, agrega que, tal como se puede observar en el Plano de Conjunto del PRPPJ que adjunta, existe una exclusión y delimitación de los manglares cercanos al Plan y la demarcación es acorde con los mojones actualmente existentes (prueba 8 y 9).Señala que se puede apreciar que la única área de Puerto Jiménez donde los manglares están debidamente protegidos, es precisamente el sector comprendido dentro del mencionado Plan. Añade que, por la naturaleza de ZP que tienen los manglares, están debidamente demarcados con mojones, de modo que están protegidos y sometidos a la administración del MINAE. Los manglares están excluidos también de las áreas de terreno sometidas al régimen de propiedad privada, porque los mojones permiten determinar dónde termina la propiedad privada y dónde empieza el manglar. Sostiene que lo anterior se confirma y ratifica con los planes reguladores costeros, aprobados por las instituciones competentes (ICT, INVU y Municipalidad de la jurisdicción respectiva) que presentan una situación similar al caso bajo análisis. Se trata de los respectivos planes reguladores de Playa Esterillos (Puntarenas, 1993), Playa Coyotera (Guanacaste, 1995), Playa Puerto Soley (Guanacaste, 1993) y Playa Zapotal (Guanacaste, 1999).Hace notar que el PRPPJ protege esa zona inalienable e imprescriptible y que, por el contrario, en los sectores costeros adyacentes donde no existe planificación costera alguna, existen construcciones ilegales por la ausencia de un ordenamiento territorial (prueba 9). Dice que dentro del área de aplicación del Plan, se prohíbe toda actividad o desarrollo y tienen una zona de protección absoluta y la respectiva zona restringida adyacente, cosa que no sucede con el resto del ordenamiento. Aduce que la zona de protección (Z PRO) no incluye a los manglares como erróneamente afirmó en su informe la Procuraduría, pues dicha zona empieza a partir del límite del manglar demarcado con los mojones por parte del IGN, por eso, lejos de estar desprotegidos, como erróneamente argumentan los accionantes, los manglares, esteros y quebradas están debidamente resguardados por el mencionado Plan. Afirma que la zona de protección adyacente representa un 41% de la zona restringida, actualmente concesionada por Bahía Cocodrilo S. A., lo cual demuestra que es muy alto el porcentaje de protección aprobado por el ICT, el INVU y la Municipalidad de Golfito.Respecto del cuarto argumento de los accionantes, señala que la Municipalidad, el INVU y el ICT aprobaron el Plan Regulador, no una empresa privada. Explica que la primera versión del PRPPJ fue donada por nuestra empresa Bahía Cocodrilo S. A., pero la aprobación definitiva por la Municipalidad de Golfito es una potestad pública que no puede ser sustituida. Explica que el Plan fue aprobado por la Municipalidad, por el INVU y el ICT, y fue sometido a consulta pública y aprobado con el Concejo en la sesión del 19 de enero de 2004. Subraya que la opinión jurídica no vinculante OJ-96-2005 de la Procuraduría General de la República es posterior. En relación con dicha opinión jurídica estima que fue dictada el 14 de julio de 2005, es decir, un año y cinco meses después de que el Plan fue publicado en La Gaceta No. 65 del 1 de abril de 2005. Dice que por eso, tampoco es posible aplicar retroactivamente la OJ-96-2005 contra el PRPPJ, pero de todos modos dicha opinión no era vinculante para la Municipalidad de Golfito, porque fue dirigida a un diputado.Aduce que conforme al artículo 3 de su Ley Orgánica, los dictámenes que rinda la Procuraduría no son vinculantes para los diputados, porque ellos no son parte de la Administración Pública. Indica que solo los actos públicos son vinculantes para adoptar un plan regulador y que las respectivas competencias del INVU y el ICT para aprobar planes reguladores costeros surge de la Ley de Zona Marítimo Terrestre No. 6043. Agrega que la noción de competencia como la potestad de actuación es definida por lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública. Sostiene que es perfectamente legal y moral donar a una municipalidad los estudios preliminares de un plan regulador. Aportan una lista de 42 planes reguladores costeros en los que el donante de los estudios es un particular y así consta en la página oficial del ICT. Alega que esto muestra la regularidad y normalidad con que ha sido aceptada por las instituciones esta manera de financiamiento.Respecto del quinto argumento defendido por los accionantes, afirma que sí hubo participación ciudadana informada previa a la aprobación municipal. Señala que la Sala ya se pronunció sobre este tema, concretamente en el considerando VI de la sentencia 264-2012 emitida en el expediente 08-012630-007-CO, indicó que no considera la existencia de violación a derecho fundamental alguno. La Municipalidad de Golfito hizo la publicación del Plan Regulador en La Gaceta, dando oportunidad al público para que se apersonase al proceso y participara en el proceso de aprobación: hubo convocatoria, audiencia, publicación, atención a oposiciones y observaciones, según lo establecido en la Ley No. 6043 y su Reglamento, en concordancia con la Ley de Planificación Urbana. Agrega que los accionantes nunca presentaron oposición alguna al citado Plan, según lo prevé dicha ley. Concluye que dicha participación cumplió con la reglamentación vigente a esa fecha, de ahí que no era posible que la variable ambiental que los accionantes pretenden fuera informada de previo a los ciudadanos, por cuanto ésta no era legalmente obligatoria al momento de la aprobación de dicho Plan en el año 2004. Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.
7. 8Mediante resolución de las 13:29 horas del 16 de mayo de 2013, se previno a los representantes de la Cámara de Turismo de Corcovado, de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez y de la sociedad Bahía Cocodrilo S. A., para que dentro de tercero día aportaran la respectiva personería que acreditara la representación que dicen ostentar, so pena de denegar el trámite.
8. 9El 17 de mayo de 2013, Bahía Cocodrilo S. A. aportó la personería jurídica solicitada.
9. 10El 20 de mayo de 2013, la Cámara de Turismo de Corcovado y la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez aportaron las respectivas personerías jurídicas solicitadas.
10. 11Por resolución de las 8:39 horas del 21 mayo de 2013, esta Sala aceptó las coadyuvancias planteadas por los representantes de la Cámara de Turismo de Corcovado, la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez y Bahía Cocodrilo S.A. Se tienen por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y al Concejo de Golfito, en la resolución de las 10:18 del 23 de marzo de 2013.
11. 12Por escrito presentado a las 14:59 horas del 21 de mayo de 2013 y adjunto a este expediente por resolución de desglose No. 2013-7263 de las 9:05 horas del 31 de mayo de 2013 de este Tribunal, los Fiscales de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez, Lidiette Franceschi Barraza, Gerardo Chaves Carvajal y Santos William Jiménez Godínez, manifiestan que la carta remitida por los señores Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo y Luz Marina Sibar Sibar, en sus respectivas calidades de Presidente, Vicepresidente y Vocal de esa Asociación, es un acto irregular, por no contar con el acuerdo de la Junta Directiva. Solicitan que dicha nota sea ignorada.
12. 13El 17 de junio de 2013, se apersona Jorge Lobo Segura, en su condición de accionante, y manifiesta que el Plan Regulador Parcial del Sector Turístico de Puerto Jiménez establece una zonificación del uso del suelo en la zona marítimo terrestre que pone en peligro la integridad del Patrimonio Forestal del Estado y que se encuentra tanto en el área regulada como en la zona de protección adyacente. Dice que el área afectada por ese Plan incluye importantes sectores de bosques costeros y manglares, cuya existencia es muy anterior a dicha norma. Afirma que parte de estos ecosistemas se han regenerado gracias a la creciente protección legal, a pesar de que están constantemente amenazados por construcciones y por la contaminación costera. Señala que una parte de los manglares y bosques costeros que serían afectados por el PRPPJ, consiste en una franja de bosque aproximadamente de 1.3 has., que se encuentra en la zona de protección, específicamente entre los mojones del 941 al 950 al suroeste y la playa al noreste.Agrega que esta franja de manglar y plantas asociadas al borde de manglares conecta los grandes manglares del estero Puerto Viejo con los manglares más próximos a la ciudad de Puerto Jiménez. Sostiene que el mapa de zonificación de la vegetación del PRPPJ reconoce solo parcialmente un sector de franja de bosque y que producto de esta omisión, el Plan propone una intensidad de construcciones en áreas colindantes con este bosque patrimonio forestal del Estado. Afirma que se propone una franja de aproximadamente 150 m. de largo y 50 m. de ancho, donde se establece el uso de suelo tipo Servicios Básicos (ZSB) y una Zona Comercial (ZC). Aduce que esta franja de uso comercial y servicios básicos se inicia en el mojón 946 y corre paralela a la franja de bosque anteriormente citada, finalizando al sureste oeste por el estero Puerto Viejo y la zona de protección del manglar, cerca del mojón 950. Explica que aunque la mayor parte de este sector ha perdido su cobertura forestal original, su localización tan próxima del manglar es importante, porque la intensidad de construcción en este sitio afecta el régimen hídrico y la calidad del agua dentro del estero, y tiene repercusiones directas en el comportamiento de la fauna asociada a este tipo de humedales por el efecto del ruido, la iluminación, las emisiones y los desechos sólidos.Indica que el Plan propone para la ZBC (sic) y ZC valores muy altos de cobertura (60% de cobertura máxima para la ZC y 70% para de cobertura máxima para la ZBC (sic)). Considera que estos valores son típicos de una regulación urbana de alta densidad, lo que se comprueba con el tipo de construcciones que el Plan Regulador asigna a estas zonas (supermercados, farmacias, cafeterías, sodas, etc.). Dice que con estas regulaciones ese sector prácticamente se va a destruir, lo que es grave considerando que colinda con el bosque costero y el estero de Pueblo Viejo. Señala que se presenta la duda con el tipo de uso de suelo que se propone para casi dos tercios de la zona marítimo terrestre afectada por este PRPPJ, en la denominada Zona de Alojamiento Turístico (ZAT), pues para esta área se establece un 30% de cobertura máxima, pero no se especifica si este valor incluye estacionamientos y caminos.Agrega que si la cobertura se refiere únicamente a construcciones habitacionales, al 30% de cobertura debería agregarse el 20% de caminos que propone el Plan Regulador para la categoría de zona de alojamiento turístico, se infiere que tendría entonces un valor de cobertura total muy alto de importantes implicaciones ambientales para la zona costera. Por último, indica que en la zona de alojamiento turístico existen sectores importantes que se encuentran entre la zona de protección, el humedal y el mar, donde imágenes de satélite y fotografías aéreas, al igual que observaciones directas, evidencian que podrán calificar como patrimonio forestal del Estado. Pide que se tome nota de lo señalado como prueba para mejor resolver y que se tenga en cuenta que el daño puede ser irreversible. Concluye que no existen opciones para realizar una audiencia pública como medida paliativa a la violación del derecho de información y participación ciudadana ni tampoco cabe esperar que se pase por el tamiz de SETENA, pues en el presente caso existe mucho bosque que es patrimonio natural del Estado.
13. 14Por escrito presentado el 2 de setiembre de 2013, Fabián Volio Echeverría, en su condición de apoderado especial de Bahía Cocodrilo S. A., se refiere a la respuesta dada por la Procuraduría General de la República. Indica que la propia Procuraduría no solicita declarar inconstitucional el PRPPJ, sino que por el contrario, señala que no está segura si se aprobó o no el Plan Regulador con la evaluación ambiental previa, pues para el momento en que éste se aprobó, no existía esa regla: “De no existir una evaluación ambiental del plan regulador de Puerto Jiménez, lo procedente es ordenar a la Municipalidad de Golfito que incorpore la variable ambiental siguiendo lo dispuesto en el manual de instrumentos técnicos citado, y que lo remita a la SETENA para la respectiva evaluación, de conformidad con lo que dispone el artículo 67 del Reglamento de EIA”. Continúa diciendo el coadyuvante, que en razón de lo anterior, la Procuraduría considera que la posible omisión de no incorporar la variable ambiental es insuficiente para declarar inconstitucional el Plan analizado.Señala que igualmente advirtió, que la afectación del paisaje y el manglar acusada es una suposición del accionante y solo podría admitirse a partir de la viabilidad ambiental que permita conocer un criterio técnico que determine la veracidad de ese argumento. Agrega que sí hay viabilidad ambiental otorgada, pero el accionante la omite para mantener en el error a la Sala y negar que existe viabilidad ambiental, lo que debilita el reclamo relacionado con el paisaje y el manglar, pues no sostener ese argumento era necesario analizar primero la viabilidad ambiental y manglar son reparos que el accionante hace depender de la alegada omisión en (sic) someter a evaluación ambiental el plan regulador de Puerto Jiménez (…). Lo que el accionante señala es la probabilidad de que la zonificación propuesta conlleva una afectación al paisaje, la belleza escénica del lugar y al manglar. Esta incertidumbre debe ser despejada con una EIA del plan regulador” (el destacado es del escrito del coadyuvante).Estima que el Estado consideró que la posibilidad de incluir los manglares en el Plan podría violentar las competencias del MINAE, aun cuando se incluyeren con la única finalidad de destinarlos a la protección absoluta, conservación, reforestación y regeneración de la vegetación. Aduce que, según la Procuraduría, esa es la única hipótesis para considerar la posible inconstitucionalidad parcial del Plan. Alega que el precedente que cita este órgano para fundamentar su posición es diferente al caso del PRPPJ, porque el precedente sí incluyó un manglar en el Plan Regulador, en cambio, en el presente caso, todos los manglares están fuera del plan regulador. Señala que tampoco aplica el otro precedente que cita la Procuraduría (voto 2008-16975), pues el decreto anulado en esa resolución permitía a las municipalidades otorgar concesiones en el patrimonio natural del Estado. Afirma que en el PRPPJ se dispuso proteger absolutamente los manglares y la Municipalidad no se arrogó ninguna potestad, ni emitió ninguna disposición sobre estos, ni para su Constitucional lo considere [inconstitucional], podría anular únicamente esa disposición y ordenar al MINAE emitir, de ser necesario, alguna regulación al respecto o una disposición idéntica a la emitida por la Municipalidad de Golfito en el Plan.Reitera que los precedentes citados por la Procuraduría no son aplicables, porque en este caso la Municipalidad protegió los manglares de manera absoluta y expresamente indicó que su destino es protegerlos, regenerarlos y conservarlos: es decir, que están fuera del uso concesible. Considera que sería contrario a la protección del ambiente derogar esa disposición por un tema de mera legalidad, por eso debe desecharse el único argumento considerado por la Procuraduría para reclamar la inconstitucionalidad del Plan. Denota que la Procuraduría considera que no es necesario declarar la inconstitucionalidad del Plan, si la audiencia se realizó antes de incorporar la variable ambiental, y que lo que corresponde es únicamente repetir la audiencia. Critica que la Procuraduría solicite anular el Plan por comprender área de manglares, pues dice que ese órgano no demuestra que en efecto así sea. También adversa el criterio de dicho órgano, en el sentido de que la elaboración y gestión de los planes reguladores costeros por sujetos de derecho privado, implica declinar el ejercicio parcial de una función pública y que, por tanto, en caso de que en efecto haya sido así, correspondería anular tal plan.El coadyuvante considera que cabe la posibilidad de participación de empresas privadas en la elaboración de los planes reguladores, toda vez que el mismo fue revisado y avalado por las instituciones públicas competentes, lo que implica que al devenir de estas su aprobación, no están renunciando a la competencia planificadora. En ese sentido, bajo ningún supuesto estaba la Municipalidad obligada a acoger el Plan, ni una empresa privada podía tramitarlo y aprobarlo, es decir, no es posible sustituir la voluntad de la Municipalidad. Explica que los borradores de planes reguladores donados por particulares nunca pueden producir efectos jurídicos. Agrega que se trata de una práctica común que particulares y vecinos de la zona coadyuven en la elaboración del plan regulador. Indica que con dicho Plan lo pretendido ha sido proteger el ambiente y que la Sala, por ejemplo en el voto No. 11900-2007, ha calificado el plan regulador como un instrumento para garantizar el desarrollo sostenible.Finalmente, reitera tres puntos. Primero, que no es razonable anular el plan solo porque la Municipalidad también dispuso proteger de manera absoluta el patrimonio natural del Estado, pues en realidad no es una disposición contraria a lo que habría dispuesto el MINAE. Segundo, que la Procuraduría concluye que el Plan Regulador no debe ser anulado por el tema de la variable ambiental, sino que solo procede ordenar a la Municipalidad incorporar dicha variable, y, en caso de que no hubiese estado incorporada cuando se dio la audiencia, repetir la audiencia. Tercero, que la desprotección que implica dejar el sector sin plan regulador, solo porque dispuso expresamente proteger de forma absoluta el patrimonio natural del Estado, resulta perjudicial para la protección del medio ambiente y contraría la finalidad misma del Plan Regulador. Reitera su solicitud de que se declare sin lugar la acción.
14. 15Por escrito presentado el 2 de setiembre de 2013, Fabián Volio Echeverría, en su condición de apoderado especial Bahía Cocodrilo S. A., se refiere al escrito presentado por el accionante Lobo Segura. Refiere que lo señalado en dicho escrito carece de pruebas y son afirmaciones temerarias y que se ve forzado a revertir la carga de la prueba. Aporta un plano (Anexo 1) en el que se tomó como base la foto aérea aportada por el accionante Lobo Segura y se le sobrepusieron las áreas de manglar demarcadas por el PRPPJ. Dice que estas coinciden exactamente con las áreas ocupadas por estos y, contrario a lo que dice Lobo, en ninguna de las áreas restringidas concesionables existen zonas de protección del manglar. Señala que los manglares están rodeados por zonas de protección. Reitera que el PRPPJ no contiene algún manglar, bosque o zona protegida dentro de la zona restringida: los manglares no son parte de las áreas concesionables y están rodeados de zonas de protección.Por tanto, es falso que la zonificación del PRPPJ contenga manglares y que se ponga en peligro la integridad del patrimonio forestal del Estado. Señala que en la imagen del Anexo 2 se refleja la zona comercial (ZC), el centro de la población de Puerto Jiménez que es atravesado por el Manglar Quebrada Cacao y que no forma parte de ninguna zona susceptible de darse en concesión. Afirma que en la zona comercial existen por ley límites máximos de área a construir, alturas máximas, retiros laterales frontales y posteriores, coberturas máximas. Aclara que se deben obtener licencias ambientales y permisos de construcción antes de iniciar las obras y las instituciones deben realizar fiscalización, tanto en la construcción como en la vida útil de las construcciones. Aduce que si hay interés real en el deterioro del ambiente ligado al desarrollo, deberían estar unidos en pro de reglamentar y mejorar los parámetros de crecimiento de la zona donde conviven, y no oponerse antojadizamente a los proyectos y desarrollos que han invertido muchos años en cumplir la ley.Concretamente, señala que en la réplica del 14 de mayo aportaron fotografías del estado de los manglares del PRPPJ, los cuales –como el mismo señor Lobo manifiesta– se han regenerado; pero los manglares cercanos que no forman parte del PRPPJ muestran un evidente, lamentable y acelerado estado de deterioro (adjunta imágenes Nos. 3 y 4; No. 5 y 6, en el Anexo 3). Indica que la imagen No. 7 (Anexo 4), que es la misma presentada por el señor Lobo, muestra como para el año 1972, la zona restringida estaba totalmente deforestada, pero ahora se ve protegida según la imagen No. 1. Explica que la mejora en cobertura boscosa, que se puede ver en la imagen No. 8 (Anexo No. 4), que data de 2009, es consecuencia de la creciente protección legal del PRPPJ y su Reglamento. Considera contradictorio que se quiera anular el PRPPJ y dejar desprotegida esta área tan importante. Aduce que esa cobertura boscosa también es consecuencia de la operación legal del hotel Bahía Cocodrilo en propiedad privada por más de 15 años, particularmente mejorando el paisaje y las zonas verdes, dejando crecer naturalmente las especies nativas por excelencia.Agrega que en el Anexo No. 4, detallando las imágenes No. 7 (aportada por el accionante) y No. 8, se puede determinar que en áreas de manglares actuales no están las construcciones existentes de Bahía Cocodrilo que cuentan con todos los permisos de ley. Dice que en la imagen de 1972 esas construcciones tampoco estaban en áreas protegidas. Considera que la información presentada por el accionante más bien denota que el PRPPJ se ajusta a derecho. Explica que el lote la zona comercial, que menciona el accionante, tiene un área de 2.648 m2 y el concesionario tiene permisos aprobados para construir un edificio para restaurante y locales comerciales de 1.100 m2 de huella, lo que genera una cobertura de 41%. Asegura que no se construirán parqueos en ese lote y se deben respetar los retiros que establece el Plan en su Reglamento; la zona comercial representa un 2.67% del área total regulada. Afirma que, por tanto, en las parcelas concesionables existe una cobertura total de un 30.77% y que es falso que se proponga una fuerte intensidad de construcción en áreas colindantes con bosque.Explica que la cobertura es la relación entre la huella de las obras y el área total de la parcela, y la ecuación para determinar la cobertura sí incluye los caminos y estacionamientos dentro de las parcelas, de acuerdo con los permisos aprobados. Indica que no tienen la intención de afectar la zona de franja pública con presencia de vegetación, pues es un atractivo y sirve de disfrute y protección para el público visitante. Como prueba de que la intención de la empresa es preservar estas áreas y de su apego a los compromisos ambientales, adjunta los informes ACOSA-Sub-D 185 del 7 de diciembre de 2009 (Anexo No. 5) y el MG-GA-0054-2009 del 8 de diciembre de 2009 (Anexo No. 6), donde se revisó el sitio y la instalación del sistema de combustibles de acuerdo con la aprobación según la Ley No. 7744 Ley de Construcción y Operación de Marinas y Atracaderos Turístico, dentro de la zona que menciona el señor Lobo, y donde se dio visto bueno por parte del MINAET del sitio y se dice que no está clasificado como bosque.Agrega que, actualmente, esa área se encuentra en concesión conforme a la Ley de Construcción citada y se ubica en la zona de protección de los 50 metros que el señor Lobo menciona, y cuenta con lo siguiente: permisos de ICT, INVU, SETENA, Ministerio de Salud, MINAET; certificado de viabilidad ambiental; y permisos de la Dirección General de Transporte y Comercialización de Combustibles de MINAET. Subraya que tanto el informe ACOSA-sub D 185 como las certificaciones ACOSA-SP-RFGD-422 del 23 de diciembre de 2005 y ACOSA-SP-RFGD del 6 de enero de 2006, a través del Área de Conservación de Osa (ACOSA), expresamente dicen que las ampliaciones que realiza la sociedad Bahía Cocodrilo S. A. en el atracadero Bahía Cocodrilo están exentas de áreas de bosque y aptitud forestal. Dice que el plano de catastro P-1035371-2005 (Anexo No. 8) limita el área restringida perteneciente al Estado y que actualmente está en concesión por Bahía Cocodrilo S. A., bajo la Ley No. 6043; que el plano 10/12 corresponde al plano de concesión 6-1066659-2006 (Anexo No. 9) y comprende la zona pública que está también en concesión por Bahía Cocodrilo S. A., bajo la Ley No. 7744 y luego también de cumplir los requisitos que esta y demás leyes señalan y que antes de ser concesionados, estos terrenos fueron certificados como exentos de bosque por las autoridades competentes, incluyendo los 50 metros de la zona pública (plano de concesión 6-1066659-2006) y la zona restringida limitada por el plano de catastro P-1035371-2005.Aduce que lo anterior muestra que es falso el alegato del accionante, en el sentido de que “el mapa de zonificación de la vegetación del plan regulador de Puerto Jiménez reconoce solo parcialmente un sector de la franja de bosque”. Dice que más bien no existe patrimonio natural del Estado en las áreas restringidas, ni en la zona pública concesionadas a Bahía Cocodrilo S. A.. Estima que el accionante señaló sin presentar estudios ni evidencias concretas que lo demuestren, que el PRPPJ suponía riesgos para los manglares, bosques y otros sistemas naturales. Indica que en el caso de dicho Plan, las zonas a conceder fueron evaluadas con instrumentos legales, técnicos y ambientales pertinentes por diversas autoridades: ICT, INVU, SETENA, Ministerio de Salud, MINAET, que son parte de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos. Afirma que la misma regeneración de bosques de la que habla el accionante, deriva del estricto seguimiento a las viabilidades ambientales aprobadas.Hace notar que es llamativo que quienes quieren anular el PRPPJ, no muestren interés por el deterioro de los esteros, manglares y bosques costeros que no tienen regulación y que son afectados en el centro de la población por la actividad humana, debido a la ausencia de un PRPPJ. Aporta como prueba adicional los siguientes documentos: el oficio No. DPD-P-710-07 (Anexo No. 10), en el que el Departamento de Planeamiento del ICT certifica que se ha constatado por parte del MINAET que el área restringida que puede ser concesionada y que está siendo solicitada en concesión por Bahía Cocodrilo S. A., está exenta del patrimonio natural del Estado; el informe AL-1198-2007 (Anexo No. 11) de la Asesoría Legal del ICT, que certifica que se han cumplido todos los requisitos para calificar la gestión de concesión de las parcelas solicitadas y que corresponden al plano de catastro P-1035371-2005; y la resolución No. 1022-10-TAA (Anexo No. 12) del Tribunal Administrativo Ambiental, que resolvió a favor de Bahía Cocodrilo S. A. una denuncia planteada en su contra, señalando que “no existe actualmente daño ambiental negativo significativo provocado por este proyecto”.Alega que quienes se oponen al PRPPJ no han participado en ninguna iniciativa para impulsar la regulación de la zona del Golfo Dulce y la Península de Osa, como sí lo ha hecho la comunidad, según consta en el oficio aportado el 13 de mayo de 2013 por la Cámara de Turismo de Corcovad; esto demuestra que sus intenciones son las de atrasar el desarrollo de un proyecto que fue aprobado cumpliendo con todas las leyes y reglamentos vigentes, tal como el Tribunal Administrativo Ambiental, en la resolución mencionada, y la Sala Constitucional, en la resolución 263-2012 del 11 de enero de 2012, lo han señalado.
15. 16Mediante resolución de las 9:29 horas del 9 de septiembre de 2013, se ordenó al Presidente del Concejo de Golfito: 1) Informar cuáles fueron los estudios que dieron origen al PRPPJ, 2) Suministrar el nombre de las empresas o particulares que realizaron dichos estudios y que los financiaron, 3) Aclarar si la Sociedad Bahía Cocodrilo S. A., su representante u otras personas físicas o jurídicas asociadas al Proyecto de Concesión de La Marina en Golfito, participaron de alguna manera en el financiamiento o realización de los estudios que dieron como resultado el Plan Regulador en cuestión, 4) Aclarar si el informe aportado por el Concejo de Golfito sobre los IFA se refiere al PRPPJ o al Plan Cantonal de Golfito, y si el mismo fue debidamente finalizado o su estudio quedó incompleto por la falta de recursos aludida. Asimismo, en esa misma resolución se concedió audiencia al Ministro de Ambiente y Energía y al Director del ACOSA, para que se refirieran sobre los alcances del PRPPJ, en lo que respecta a los esteros y manglares.
16. 17Mediante escrito presentado a las 15:39 horas del 19 de septiembre de 2013, María Guzmán Ortiz, en su condición de Ministra a.i. de Ambiente y Energía, contestó la audiencia aclarando que respecto a las competencias del ACOSA, sobre el tema de esteros y manglares en el Plan Regulador, será la Dirección de dicha Área quien se pronuncie. Refiere que en relación con los aspectos jurisprudenciales sobre los planes reguladores, la Sala ha indicado que para elaboración de esos planes deben realizarse estudios técnicos que permitan determinar las condiciones y aptitud de las áreas que integran el territorio y así fijar los usos de suelo en armonía del lugar. Señala que sobre los aspectos de fondo, hará referencia a seis puntos: A) Sobre la planificación de la zona costera, B) Sobre los planes reguladores de la zona marítimo terrestre, C) Sobre las competencias de SETENA, en cuanto a la evaluación de planes reguladores; D) Sobre la legitimación para presentar planes reguladores; E) Sobre el oficio No. SG-AJ-839-2013; F) Sobre lo indicado en el oficio ACOSA-D-276-2013.Desarrolla estos puntos de la siguiente manera: A) Sobre la planificación de la zona costera: El Estado es soberano sobre los recursos de la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes le otorgan. Por ello puede permitir administrarlos a un ente público menor, sin que dejen de formar parte de su patrimonio o aquellos estén exentos del poder público regulador y de la tutela administrativa del Estado. Así, las municipalidades pueden administrar zonas costeras, ya que no contraría el principio de autonomía municipal (artículos 6, 7, 121 inciso 14 de Constitución Política); salvo que la competencia le corresponda por ley especial al MINAE o al ICT. La sentencia de la Sala No. 2004-8928, en el considerando VII; y el dictamen C-323-2004 de la Procuraduría General de la República amplían el fondo del tema expuesto. Ello es así porque las entidades autónomas son parte de un todo y “en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad patrimonial”.En ese orden, el artículo 1 de la Ley 6043, establece que la zona marítimo terrestre es propiedad inalienable e imprescriptible del Estado; que su protección y la de sus recursos naturales es obligación del Estado, sus instituciones y todos los habitantes del país; y que su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la ley. La zona costera es un bien nacional y, tal como indica el dictamen C-381-2008 de la Procuraduría, el artículo 3 de la Ley No. 6043 encarga a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de la normativa que se refiere a la tutela, el aprovechamiento y el uso legítimo de la zona marítima terrestre sometida a su jurisdicción, con exclusión de la perteneciente al patrimonio natural del Estado. Esta zona, según la ley, es competencia exclusiva del MINAE, tal como lo ha confirmado esta Sala en sentencia No. 16975-2008. Esa zona se regula bajo un régimen especial (artículos 6 y 35 párrafo primero de la Ley 6043, los dictámenes de la Procuraduría General de la República C-138-91, C-102-93 y C-128-99).La competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en los límites de su territorio corresponde a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 169 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Sala Constitucional. Esa competencia comprende la adopción e implementación de planes reguladores (artículos 10 inciso 1, 15 y 17 de la Ley de Planificación Urbana), que son un instrumento inmediato de la concreción del ordenamiento territorial costero, sustentado en pautas genéricas de la Ley No. 6043 y en la Ley de Planificación mencionada (pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000 y OJ-096-2005 de la Procuraduría). B) Sobre los planes reguladores de la ZMT. Son “el instrumento legal y técnico para el desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas adyacentes cuan así lo implique” (C-070-2009 PGR) “…conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito.El primero, está compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos de suelo en el área en donde se va aplicar y los sistemas de comunicación; el segundo por un conjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuales se deben desarrollar dichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales, servicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial programas, proyectos y actividades tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo sostenido de la zona costera” (C-070-2009 de la PGR). Algunas de las variadas funciones que cumplen un plan regulador son: definir un programa de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar mediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de las habitantes locales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar pautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución, control y evaluación de proyectos, etc., pero de todas la más importante es la de determinar los diferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su desarrollo equilibrado y sostenible.Para poder elaborar un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas variables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones cercanas, estructuras de empleo, etc.); análisis económico (subdividido en los diferentes sectores (agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes; análisis de la estructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes, etc.); análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.); análisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de clima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisajes, del área marina, etc.); análisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales investigación sobre el patrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.).La informante continua señalando que en similar sentido, el “Manual para la elaboración de Planes Reguladores Costeros” (Manual de PRC) adoptado por el ICT en sesión ordinaria No. 5551, artículo 2, inciso I, celebrada el 25 de noviembre de 2008, según refiere el oficio SA-013-2009 y publicado en La Gaceta No. 28 de 10 de febrero de 2009, páginas 48-53, define como plan regulador costero “el instrumento legal y técnico para alcanzar los objetivos de las políticas de ordenamiento territorial en procura de un desarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la Zona Marítimo Terrestre y áreas adyacentes”. Señala que su elaboración se sustenta en los artículos 17 y 18 del Reglamento a la Ley de Zona Marítimo Terrestre; y dispone que su contenido incluye “un conjunto de documentos gráficos (mapas, planos, diagramas), que definen los usos de suelo y los sistema de vialidad complementados con un conjunto de documentos escritos…”.Esos componentes coinciden con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana que establece como plan regulador “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas”. Conforme al artículo 67 del Reglamento sobre Evaluación de Impactos Ambientales, Decreto No. 31849 del 24 mayo del 2004, los planes reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, así como aquellos otros programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deben cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual está sujeta a un proceso de viabilidad ambiental de SETENA, previo a su aprobación por las autoridades respectivas.C) Sobre las competencias de la SETENA respecto a la evaluación de planes reguladores. La SETENA como órgano del Estado actúa bajo el principio de legalidad, asumiendo las potestades que le confiere la Ley Orgánica del Ambiente de conformidad en el artículo 84. Asimismo, según el Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento sobre EIA, publicado en La Gaceta No. 125 del 28 de junio de 2004 y No. 32967-MINAE, Manual de Manual EIA, publicado en La Gaceta No. 85 del 4 de mayo de 2006, le corresponde el estudio de los planes reguladores. De conformidad con los citados decretos, se entiende el plan regulador de ordenamiento del uso del suelo, como un instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos, gráficos o suplementos, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.Según el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, es competencia y autoridad de los gobiernos municipales, planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Para efectos de realizar un plan regulador, el artículo 17 de esa ley establece condiciones esenciales previas a considerar por parte de la municipalidad. Los planes reguladores como forma de planificar el desarrollo de la actividad humana y que potencialmente impactan el medio, deben cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental. Lo anterior tiene fundamento en lo establecido por esta Sala en las sentencias 2002-1220, 2005-2529 (sic) y 2005-97765 (sic), en el capítulo VI de la Ley Orgánica del Ambiente y en el Reglamento de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC-. La SETENA, por medio de su Manual de Evaluación de Impacto Ambiental, establece los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento de uso de suelo, tanto los que se encuentran en proceso de elaboración, los futuros, así como aquellos ya aprobados que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.El artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente establece las políticas del ordenamiento territorial. En ese mismo sentido, en la sentencia No. 6346-2006 de las 16:57 horas del 10 de mayo de 2006, esta Sala indicó respecto de la planificación urbana, que como función pública corresponde su aprobación a los municipios, de conformidad con los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y la Ley de Planificación Urbana, que además deben hacer efectiva la normativa que al efecto dicte el INVU, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Indica que la Procuraduría General de la República, en la opinión jurídica OJ-096-J del 14 de julio de 2005 relativa a la aprobación de las municipalidades y el ICT de planes reguladores cuya elaboración ha sido financiada por las particulares interesados, señaló que “tanto el ICT como el INVU y las municipalidades no deben aprobar o adoptar, según el caso, planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de derecho privado.Posteriormente, la Procuraduría en el oficio C-093-2007, señaló que los planes reguladores costeros son la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, por lo cual no puede incluir las áreas de manglar para el otorgamiento de concesiones, pues dichas áreas pertenecen al patrimonio natural del Estado, que corresponde ser administrado por el MINAE. También señaló que este instrumento debe incorporar la variable ambiental y que la adopción del plan regulador corresponde a la Municipalidad, pues la aprobación por parte del ICT y el INVU equivale a un visto bueno en el proceso de elaboración del plan, mediante el que estos institutos controlan y fiscalizan que este sea conforme con la planificación más general que llevan a cabo aquellos. En el mismo sentido se pronunció la sentencia constitucional No.1993-6706 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993.El Reglamento de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Decreto Ejecutivo No. 7841-P, hace mención expresa a los planes reguladores costeros como instrumentos de planificación territorial de ámbito local. Según el artículo 17 de dicho reglamento, los planes reguladores que comprenden dicha zona deben ajustarse a los lineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de tierra. Además, el ICT y la oficina de Planificación del MIDEPLAN deben elaborar un plan general de uso de la tierra en esa zona. El artículo 38 supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación de un plan regulador donde la zona marítimo terrestre ha sido declarada de interés turístico. De acuerdo con la opinión de la Procuraduría OJ-096-2005, a pesar de que los artículos 3 y 35 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre atribuyen la administración de dicha zona a las municipalidades, el artículo 26 de la misma Ley otorga al ICT la potestad para ordenar el territorio en esa zona y señala que es competente para elaborar y aprobar planes reguladores, dando lineamiento para esa confección; pero el ICT no es competente para adoptar planes reguladores costeros, porque es tarea de las municipalidades.Indica que así resulta claro, que la planificación del territorio a nivel local en la zona marítimo terrestre es una potestad pública establecida por ley y una competencia de las municipalidades. Las potestades públicas son indelegables y las municipalidades tienen la competencia y autoridad para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional mediante la adopción e implantación de los planes reguladores. Los gobiernos locales con el fin de elaborar los planes reguladores, pueden realizar contrataciones privadas sobre temas específicos, como de índole técnica para sustentar criterios de valoración y la toma de decisiones, pues son herramientas de apoyo para el cumplimiento de fines públicos y colectivos. En caso de que los planes sean confeccionados por el INVU o el ICT, debe someterse a la municipalidad para su adopción. En sentido amplio, la atribución de la elaboración, aprobación y adopción de esos planes pertenece a las municipalidades, mientras que en forma residual y excepcional al INVU y al ICT, quienes pueden elaborar y aprobar planes.Por tanto, la elaboración de los planes reguladores es una potestad pública indelegable que corresponde a las Municipalidades. Otros entes públicos coadyuvan en esa labor de las municipalidades. El ICT tiene potestad para ordenar el territorio en la zona marítimo terrestre y es competente para elaborar y aprobar planes reguladores dando lineamientos para esa tarea. La municipalidad es la primera autoridad legitimada para presentar ante la SETENA los proyectos de planes reguladores, con índices de fragilidad ambientales y análisis ambiental u otra metodología. Excepcionalmente, el ICT o el INVU podrán hacerlos. Los planes aprobados en contra de la potestad pública que tienen las autoridades competentes adolecen de vicios de nulidad y, además, responsabilidad para el funcionario al autorizar u ordenar la ejecución de esos actos, por lo que los sujetos privados no están legitimados para presentar o elaborar la evaluación de impacto ambiental de los planes reguladores ante la SETENA, salvo que se trate de una consultoría de la autoridad que elabora un plan regulador.D) Sobre la legitimación para presentar planes reguladores. Solamente las municipalidades se encuentran legitimadas ante la Administración Pública para presentarlos y SETENA tiene la competencia para evaluar ambientalmente los mismos. En sesión ordinaria No. 0119-2008 del 4 de agosto de 2008, la Comisión Plenaria de SETENA acordó que no tramitaría y rechazaría las evaluaciones de impacto ambiental de planes reguladores que sean presentados por sujetos de derecho privado, por no estar legitimados para tal fin, dado que el ordenamiento territorial es una potestad pública indelegable. Solo están legitimadas las Municipalidades y, excepcionalmente, el ICT, el INVU, o una consultoría encargada para este fin por alguna de esas autoridades. E) Sobre el oficio SG-AJ-839-2013, SETENA indicó que en esa oficina no había ambiental del PRPPJ. Para el cantón de Golfito solamente había ingresado un estudio que comprendía de Playa Ciénega a Playa Platanares, según expediente No. EAE-05-2009 y que contaba con la viabilidad ambiental, pero no incluía el sector de Puerto Jiménez, por lo que no existe estudio específico en SETENA sobre el tema.F) Sobre lo indicado en el oficio ACOSA-D-276-2013, afirma que el PRPPJ fue certificado el patrimonio natural del Estado el 20 de julio de 2007, según el oficio ACOSA-D-183-2007, aplicando la metodología indicada en la Resolución R-SINAC-013-2006. En la certificación se delimitaron, geroreferenciaron y clasificaron las áreas de patrimonio natural del Estado, según lo dispone el artículo 13 de la Ley Forestal. Aclara que las áreas que son patrimonio natural del Estado no son sujetas a concesión municipal y que el Área de Conservación de Osa no ha emitido ningún permiso de uso según lo autorizado en el artículo 18 de la Ley Forestal. Solicita que se declare sin lugar en todos sus extremos la acción de inconstitucionalidad, pero manifiesta que las actuaciones del Área de Conservación de Osa deberán ser integradas en la Evaluación Ambiental Estratégica por parte de SETENA, con la finalidad de que se ajusten al procedimiento establecido por esta Sala y la reglamentación que rige la materia para la aprobación de los planes reguladores.
17. 18Mediante escrito remitido a la Sala a las 16:24 horas del 20 de septiembre de 2013, Isidro Santos Palacios, en su condición de Presidente del Concejo de Golfito, contestó la audiencia conferida. Señala que la necesidad de una valoración ambiental en los planes reguladores costeros se origina con la promulgación del Decreto Ejecutivo 32967-MINAE, de febrero de 2006, el cual se publicó y entró en vigencia con posterioridad a los estudios que sustentaron la confección, evaluación y aprobación del Plan en cuestión, por parte de instituciones públicas (IFAM, ICT, INVU, IGN) y otras con competencia sobre la materia, de acuerdo con las leyes y reglamentos vigentes a esa fecha. Reitera que dicho Plan fue aprobado por la Municipalidad de Golfito en Sesión No. 8 del 16 de febrero del 2004, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 65 del 1 de abril de 2004. Lo anterior significa que dicho plan se aprobó a partir de la demarcatoria del sector de la zona pública del sector costero en cuestión, efectuada por el Instituto Geográfico Nacional y la declaratoria de Aptitud Turística realizada por el ICT, mediante acuerdo adoptado en sesión ordinaria de Junta Directiva No. 4902 artículo 5 inciso VII del 8 de marzo de 1999, en estricta sujeción a lo establecido al efecto en la Ley No. 6043 y su Reglamento.Por consiguiente, el ICT, el INVU y la Municipalidad de Golfito ejercieron la potestad reglamentaria que establece la Ley No. 6043 y su Reglamento en estrecha relación y concordancia con la Ley de Planificación Urbana, además, llevaron a cabo la respectiva convocatoria de la audiencia pública y posterior publicación en el Diario Oficial La Gaceta. Respecto del nombre de las empresas o particulares que realizaron dichos estudios y que los financiaron, aclaró que en la confección de los estudios para el PRPPJ participaron, entre otros, las siguientes compañías consultoras: Ingeniera Civil ICSA S. A., Grupo PLERUS S. A. e ISUMA Ingenieros y Geólogos Consultores y la empresa Bahía Cocodrilo S. A. como promotora. Esto fue de pleno conocimiento y aceptación por parte del INVU y del ICT, tal como se consigna en el oficio No. CZM 333-99 del 24 de agosto de 1999, de la Comisión de Zona Marítimo Terrestre del ICT; oficio No. PU-C-PT-190-2001 del 20 de diciembre de 2001, del INVU; y el oficio No. PU-C-D-011-2003 del 8 de enero de 2003, del INVU.Señala que en el expediente del caso, se consignan 42 planos de zonificación costera aprobados por los entes públicos competentes donde claramente se especifica en cada uno de ellos, que los planes reguladores fueron promovidos y financiados por entes privados y demuestra que, antes de la reglamentación del año 2006 citada, no existía ninguna limitación legal en este aspecto. Sobre el cuestionamiento de si Bahía Cocodrilo S. A. o terceros asociados participaron de alguna manera en el financiamiento o realización de los estudios que dieron como resultado el mencionado Plan Regulador, menciona que lo dispuesto por la Procuraduría General de la República en la opinión jurídica 096-2005, que hace referencia a la no aprobación de los planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada contratada y financiada por sujetos de derecho privado, no tiene carácter vinculante y, además, fue emitida con posterioridad a la aprobación del PRPPJ por la Municipalidad del Golfito, toda vez que esta se produjo el 16 de febrero de 2004 y su publicación en la Gaceta se llevó a cabo el 1 de abril de 2004.Indica que, si bien algunos de los estudios que finalmente conformaron el Plan Regulador Costero fueron sufragados por particulares, lo cierto es que su aprobación interinstitucional definitiva derivó de una potestad pública que cumplió con todo el rigor de la ley prevista al efecto. En otras palabras, las potestades de control y aprobación conferidas al Estado y sus instituciones en la actividad de ordenamiento y planificación territorial se sujetaron, en este caso específico, a lo que en Derecho corresponde, sea, a lo que legalmente se encontraba vigente y eficaz en aquel momento. Refiere que conviene tener presente, que los estudios respectivos fueron puestos en conocimiento y sujetos a las valoraciones técnicas respectivas por parte de los entes públicos competentes según lo dispone la Ley No. 6043 y la Ley de Planificación Urbana. Aclara que la Municipalidad de Golfito en el año 2006, tomó la iniciativa de incluir los índices de fragilidad ambientales en la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito para todo el cantón, los cuales se encuentran listos para su correspondiente evaluación y aprobación por parte de SETENA.Estos índices fueron confeccionados para todo el cantón de Golfito, con la intención de aplicarlos en los planes reguladores cantonales y costeros; empero, este proceso fue interrumpido por la falta de recursos. En otras palabras, los estudios fueron finalizados y actualmente se encuentran sujetos a la aprobación definitiva de SETENA, tal como se indicó en la respuesta del 30 de abril de 2013.
18. 19Mediante escrito remitido a la Sala a las 10:42 horas del 24 de octubre de 2013, Etilma Morales Mora, en su condición de Directora del Área de Conservación de Osa del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, contestó la audiencia conferida. Señala que el patrimonio natural del Estado en el PRPPJ fue certificado mediante el oficio ACOSA-D-183-2007 del 20 de julio de 2007, aplicando la metodología indicada en la Resolución R-SINAC-03-2006. En dicha certificación se delimitaron, georeferenciaron y clasificaron dichas áreas, según lo establece el artículo 13 de la Ley Forestal. Como parte de la información probatoria, adjunta certificación de los mapas y cuadros correspondientes, así como el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013. Indica que de la clasificación realizada, en dicho plan regulador se determinó que dentro de este existen los siguientes ecosistemas:

Clasificación Área (Ha) Manglar 1.76 Humedal 0.91 Laguna 0.58 Bosque 1.64 Zona de Protección de Laguna 1.50 Zona de Protección de Estero 0.10 Total 6,49 Del informe SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, elaborado por el Ing. Joel García Medina, del Programa de Patrimonio Nacional del Estado se desprende, que “en el PRPPJ del Cantón de Golfito el área indicada como de uso privado se contrapone con áreas de humedal de la certificación en los polígonos H3 de 0,22 has y H4 de 0,48 has. Una vía de lastre propuesta dentro del plan regulador atraviesa dos áreas de manglar (zona pública) polígonos H1 y H2. Un paso peatonal propuesto afecta humedal polígono H5”. Concluye que de conformidad con la clasificación del patrimonio natural del Estado en el PRPPJ del cantón de Golfito existen usos que se contraponen a la certificación D-0183 del 20 de junio del 2007, áreas no sujetas a concesión municipal de conformidad con lo establecido en el artículo 73 de la Ley N° 6043.

Señala que esta Área no ha emitido ningún permiso de uso autorizando las actividades del artículo 18 de la Ley Forestal. Solicita que se consulte a la Municipalidad de Golfito si ha realizado las modificaciones al Plan Regulador, a fin de ajustarse a la certificación del patrimonio natural del Estado y en caso de que no hubiese realizado las modificaciones al plan regulador de marras, se le ordene realizar los ajustes necesarios para que se excluyan de la planificación las áreas clasificadas como patrimonio natural del Estado. La informante, aporta como prueba el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, que en lo conducente dice [esta Sala utilizará las abreviaturas, aunque en el texto original no aparezcan]:

“De acuerdo con el estudio de gabinete se puede identificar que dentro del área de uso privado del PRPPJ del Cantón de Golfito (propiedad privada), se contrapone con áreas de Humedal de la certificación, se puede indicar que dentro del área de usos privado se encuentra los humedales H3 de 22 hectáreas y el H4 de 0,48 hectáreas. Por otra parte, se observa que una vía de lastre del plan regulador atraviesa dos áreas de manglar el H1 y el H2, además un paso peatonal afecta el humedal H5, esto de acuerdo con la propuesta del plan regulador. En conclusión el PRPPJ en la lámina que se tiene en los archivos digitales se contrapone en sus usos de suelo a la certificación D-0183 dado en la Ciudad de Golfito a los veinte días del mes de junio del año dos mil siete, en acatamiento a lo dispuesto por la LF N° 7575 y al Dictamen C-297-2004 de la Procuraduría General de la República”.

También aporta el informe No. ACOSA-GMRN-071 con la certificación del patrimonio natural del Estado ACOSA-D-0183 del 20 de junio de 2007, que señala:

“3. Identificación de Áreas de Bosque Natural. Se realizó la verificación de campo de las áreas propuestas como Z PRO en las cuáles se identifican como áreas de bosque naturales en procesos de regeneración natural, los cuales tiene un área de 1.64 hectáreas. Según lo observado, predominan algunas especies como (…). Se observan doseles intermedios y en algunas áreas se encuentran en clasificación de charrales y tacotales que son áreas de amortiguamiento, tanto para el área de bosque como para estimular un desarrollo secundario a la regeneración natural predominante en el sitio. Gran parte de esta vegetación está asociada al manglar y a los humedales como la laguna encontrada en el sitio, por lo cual son asociaciones vegetales que están intrínsecamente relacionadas. Estos ecosistemas que se encuentran asociados debido a que no solo forman parte de una cobertura vegetativa de amortiguamiento sino están asociado al régimen hídrico del sitio y del mismo suelo que se compone en ese sector, por lo que la protección y permanencia de esa remanencia de vegetación es muy importante para los humedales y manglares del sitio, no hubo necesidad de realizar muestreo debido a que son áreas que están bien definidas en el sitio y está bien demarcadas según el Plan regulador propuesto. 4.

Ubicación de Áreas de Manglar. Con respecto a este tipo de ecosistema, se encuentra totalmente delimitado en el mapa propuesto en el plan regulador donde se observa que predominan especies de rizophora mangle y avicenia principalmente, influido por la salinidad de la marea, se encuentra alterado y afectado por el crecimiento urbano de la zona. En el sitio se identifica un humedal que no clasifica como manglar sino es un humedal tipo laguna costera que está asociada al manglar, es un sitio de agua dulce pero es afectado por el ingreso de mareas en el lugar y representa un hábitat importante a la vida silvestre como especies de garzas blancas, cocodrilos, aves acuáticas, y poblaciones de cangrejos y otros moluscos de la zona, por lo que se recomienda clasificarlo como laguna costera, permanece todo el año con agua. Con base al análisis del sistema de información geográfico, determinamos que dicha laguna tiene un área de 0.58 hectáreas y igualmente debe zonificarse su área de protección según lo indicado el artículo 33 de la Ley Forestal No. 7575, con 50 metros de radio en forma horizontal y que esto genera un área de protección de 1.50 hectáreas, esta área incluye las áreas de protección que están en la zonificación propuesta según puede observarse en la figura No 3 del informe. 5.

Localización de Áreas de Humedales. En este punto nos encontramos dos áreas de humedales que están asociadas al manglar y que no están zonificadas en el sitio, por lo que correspondió hacer el levantamiento de GPS, donde las cuáles se ubicaron y se delimitaron y se registraron un área de 0.91 hectáreas, esto incluye también las áreas que ellos habían clasificado como Z PRO donde realmente existe un humedal. Dichas áreas son humedales que mantienen agua en el invierno y que están cubiertas de una planta vascular de la familia ciperáceas y que, además, se observó aves acuáticas como piches y garzas en el sitio. Igualmente existen gran cantidad de nidos de cangrejos posiblemente de la especie ucca spp. El sitio se compone de un suelo arenoso y turberoso en el sitio. 6. Delimitación de las Z PRO. Debido a que el sitio tiene dos humedales hídricos como el estero pueblo viejo que está identificado en la zonificación del plan regulador con su debida Z PRO de 15 metros, no obstante la laguna costera, aunque está zonificada como área de mangle no tiene su zona de protección correspondiente de la cuál fue calculada con el Sistema de Información Geográfico con un radio de 50 metros y que ambas zonas de protección suman un área de 1.60 hectáreas, todo dentro del área de la ZR de la ZMT. 7.

Otros Datos de Campo. Uno de los aspectos limitantes de este plan regulador es su delimitación de la ZR o sea la franja de los 150 metros, según en la propuesta presentada está delimitación no es correcta ya que se hace el delineamiento con base a los mojones de la ZP de los 50 metros y no se toman en cuenta, los mojones de las áreas de manglar por lo que según lo indicado en el artículo 11 de la ley 6043 dice lo siguiente: “ZP es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales o insulares v esteros del territorio nacional”, por lo que la verdadera delimitación debe realizarse a partir también de los mojones que delimitan el manglar, por lo que el área restringida queda delimitada con la información de GPS y el análisis del Sistema de información, es más amplia y se puede observar en la figura # 4, de la cual corresponde un área 23.55 hectáreas, casi totalmente, abarca toda el área del PRPPJ, situación que debe corregirse al respecto.

En el sitio se identificaron varias edificaciones en zona pública tres de ellas en el hotel Parrot Bay entre los mojones 921-922-923. También fue observada y ubicada una casa en el mojón 941 que se encuentra en zona pública y que está a nombre de Brisa de la Bahía S A y quién es habitada por el Sr. Carlos Luis Villegas García. 8. Zonificación de PNE. Con base a la inspección de campo, el levantamiento de GPS y el análisis con el sistema de información geográfico pudimos delimitar humedales, bosques y zonas de protección siguiendo la metodología recomendada por la Resolución SINAC-013-2006, donde se estableció 6 tipos de categorías de humedales, 3 áreas con coberturas boscosas y 4 áreas bajo el régimen de protección de una laguna y estero. En total tenemos 4.89 hectáreas que son PNE y que se encuentran en la zona marítima terrestre en el PRPPJ y pueden observarse su delimitación y datos de clasificación y de coberturas en la figura No 3 y en la tabla 1 de este estudio.

También se zonificó (sic) las áreas de protección de la laguna costera y parte del estero que abarcan un área de 1.60 hectáreas, estas zonas deben mantener bajo este régimen aunque no son de administración del MINAE, pero deben respetarse según lo indicado en el artículo 33 y 34 de la ley forestal 7575. No se identificaron áreas de aptitud forestal clase VII y VIII en el PRPPJ. (…). Conclusiones. Con base a los resultados obtenidos hemos determinados las siguientes conclusiones: 1. El área de PNE identificado y cuantificado en el PRPPJ, es de una extensión de 4.89 hectáreas y corresponden a áreas de bosque, humedales, lagunas y manglares con base en la resolución R-SINAC-013-2006. 2. Las áreas de protección que no clasifican como PNE, pero deben estar contempladas en la zonificación de uso del Plan Regulador corresponden a un área de 1.60 hectáreas. 3. Existe problema en la delimitación de la ZR en el PRPPJ por lo que debe rectificarse dicha área que forma parte de la ZMT. 4.

En el sitio se identificaron varias edificaciones en zona pública tres de ellas en el hotel Panot Bay entre los mojones 921-922-923, también fue observada y ubicada una casa en el mojón 941 que se encuentra en zona pública y que está a nombre de Brisa de la Bahía S.A. y que es habitada por el Sr. Carlos Luís Villegas García. (…) Certifica: Que los mapas, cuadros y archivos digitales adjuntos, debidamente identificados, corresponden a la clasificación de los terrenos del PNE en la ZMT de acuerdo con la Propuesta del PRPPJ-Golfito. Que de acuerdo con informe se recomienda: Primero. Proceder a la certificación correspondiente a la Municipalidad de Osa y al ICT que en el PRPPJ donde existen 1.76 hectáreas en áreas de manglar, también que hay 0.91 hectáreas que corresponde a solo áreas de humedal, que existen 0.58 hectáreas que representan ser una laguna costera y que se identificaron 1.64 hectáreas de áreas de bosque natural y secundario según lo indicado en el artículo 3 de la LF No. 7575, que todas estas áreas forman parte del PNE y que quedan debidamente identificados, georeferenciadas y cuantificados en el siguiente cuadro (…) Segundo. Igualmente lo certificamos que no se identificaron áreas de aptitud forestal clase VII y VIII en el plan regulador de Puerto Jiménez”.

1. 20Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:49 horas del 29 de octubre de 2013, se apersona Cory Williams, en su condición de Presidente de la Empresa Bahía Cocodrilo S. A., y dice que, en atención de la resolución de las 9:29 horas del 9 de setiembre de 2013, procede a manifestar lo siguiente: I. El PRPPJ fue adoptado por el ICT, el INVU y la Municipalidad de Golfito, de forma que no fue confeccionado ni evaluado por un particular o empresa. Indica que antes de realizar un plan regulador es necesario llevar a cabo varios estudios preliminares que incluyen mediciones, estudios de campo, fotografías aéreas, planos de la zona, estudio de usos de suelo, indicadores sociales, encuestas, topografía, geotecnia, infiltración, entre otros. Estos estudios son de carácter técnico y objetivo, normalmente para realizarlos las municipalidades deben contratar personal especializado, ajeno al gobierno local, ya sean donados o pagados con el presupuesto de la municipalidad.Refiere que dichos estudios son apenas el primer paso para un plan regulador, pues luego son analizados y modificados para redactar el instrumento de planificación que deberá aprobar la Municipalidad, el ICT, el INVU, considerando, además, la participación ciudadana. Adjunta los oficios INVU-PU-C-D-1026-2002, PU-C-D-011-2003, PU-C-PT-07-2003, PU-C-PT-132-2003 y el PU-C-D-1134-2003. En este último, el INVU pidió correcciones y ampliaciones de los estudios y una vez recibidos, aprobó los documentos y los remitió a la Municipalidad. Acota que los estudios preliminares donados a la Municipalidad constan en el acta del Concejo de Golfito, sesión No. 3 del 19 de enero de 2004, capítulo IV, artículo 12, dado que esa zona carecía de un plan regulador, lo que dificultaba el desarrollo económico generador de empleo, turismo y negocios contribuyentes al fisco. Sostiene que resulta evidente y transparente el interés de particulares y empresas de promover un plan regulador para que existiera una planificación urbana ordenada y respetuosa del ambiente, que le permitiera a la Municipalidad de Golfito realizar actividades de planificación del suelo de la zona marítimo terrestre.Estima que en el plan regulador promulgado existe una protección absoluta de las áreas de fragilidad ambiental, como humedales y manglares, según se desprende de la respuesta del MINAE No. DAJ-1497-2013 del 19 de setiembre de 2013. Añade que fue aprobado por el INVU y el ICT, además, se realizaron todos los mecanismos de participación ciudadana previstos en el ordenamiento jurídico. II. Respecto de la aprobación del PRPPJ por parte de la Municipalidad, el INVU y el ICT, reitera que tal acto se dio por dichas autoridades, no por una empresa privada. Señala que la primera versión de los estudios preliminares del PRPPJ fueron donados por la empresa que representa, pero fue aprobado definitivamente por la Municipalidad de Golfito, como potestad pública que no puede ser sustituida. Afirma que dicho Plan fue aprobado por la Municipalidad de Golfito, luego por el INVU y el ICT, fue sometido a consulta pública a la comunidad de Puerto Jiménez y, finalmente, fue aprobado en la sesión del Concejo Municipal el 19 de enero de 2004.Expone que una vez donados y recibidos los estudios preliminares, son propiedad municipal y por eso fueron enviados al INVU y al ICT para su tramitación. No existe la posibilidad de que un plan regulador sea aprobado por una persona física ni jurídica, pues se trata de actos públicos regidos por el Derecho Administrativo, de forma que la Ley de Zona Marítimo Terrestre y la Ley de Planificación Urbana prevén la obligación de que la municipalidad sea quien lo apruebe. La Ley de Zona Marítimo Terrestre permite la participación privada en la zonificación. Apunta que, contrario a lo que dicen los actores, dicha ley permite a los propietarios de las fincas aledañas y a los poseedores de la zona marítimo terrestre, participar de la planificación de la zona restringida. Considera que de conformidad con el artículo 38 de esa ley, la Municipalidad puede solicitar al ICT o al INVU la elaboración de esos planes.Estima que lo anterior significa que sí es posible que los propietarios de fincas colindantes con la zona marítimo terrestre participen de la planificación de la zona restringida, la demarcación de la zona pública y que los interesados financien la demarcación de dicha zona, según lo señala el artículo 62 de la misma ley. Sostiene que el INVU hizo observaciones al proyecto del Plan Regulador en varias oportunidades en clara coordinación con la Municipalidad y el ICT como detalla a continuación: 1. Mediante el oficio No. PU-C-D 1026-2002, del 16 de diciembre de 2002, el INVU hizo varias observaciones al borrador del Plan Regulador. 2. Por oficio No. PU-C-D 011-2003, del 8 de enero de 2003, el INVU indicó que el Plan Regulador actualizó su diagnóstico, respetó el área de protección de quebradas, presentó uso de suelo, respetó el área de protección de manglar –entre otros– y también hizo constar, que según publicación realizada por el INVU en La Gaceta del viernes 16 de agosto de 2002, presentó la certificación de mojones y ubicación, la declaratoria del ICT de aptitud turística y la declaratoria de la Junta Directiva del ICT en la que aprobó el Plan, los planos de viabilidad y se aceptaron los derechos de vía.En dicho oficio aprobó el Plan Regulador. 3. Mediante el oficio No. PU-C-PT-07-2003 del 29 de enero de 2003, el INVU volvió a señalar que aprobó el PRPPJ, le indicó que solo faltaba la audiencia pública. 4. Por oficio No. PU-C-PT-132-2003 del 6 de octubre de 2003, el INVU se refirió a las observaciones presentadas en la audiencia pública, señaló que los pasos previstos en la zona de protección son de peatones, que la zona pública estaba bien demarcada con mojones y que no existían objeciones de fondo. 5. Mediante el oficio PU-C-D-1134-2003 del 4 de noviembre de 2003, dio respuesta a la Municipalidad de Golfito respecto de la copia del acuerdo del Concejo, capítulo I, artículo 1° de la sesión ordinaria No. 50 del 20 de octubre de 2003, indicando que el INVU contestó las consultas de los ciudadanos presentadas en la audiencia pública y que el ICT también presentó su informe a solicitud de la Municipalidad mediante el oficio DPT-ZMT-273-2003 del 20 de octubre de 2003, y procedió a aprobar el plan.El ICT hizo sus observaciones en las notas CZM-015-2000, FOM-ZMT-264-2001, SJD-344-2002, FOM-ZMT-139-2002 y DPD-ZMT-272-2003, por medio de las que solicitó correcciones y ampliaciones a los estudios preliminares del Plan Regulador. Luego de su análisis, aprobó los documentos y los remitió a la Municipalidad. Considera que, por todo lo anterior, el proyecto fue debidamente tramitado conforme a la ley, para que los entes públicos ejercieran sus potestades públicas. IV. Reitera que la opinión jurídica no vinculante OJ-96-2005 es posterior a la aprobación del PRPPJ. Acota que no es posible aplicar retroactivamente la opinión jurídica citada contra el Plan regulador accionado y que dicha opinión no es vinculante. Menciona que el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los dictámenes que rinda para los diputados no son vinculantes, porque no son parte de la Administración Pública.Considera que por eso la opinión jurídica no es vinculante. Tampoco lo es porque fue dictada antes de la aprobación municipal del PRPPJ. Reitera que el INVU y el ICT aprobaron el Plan y entiende que ese es el error del Procurador, porque ninguna empresa o asociación puede aprobar un plan regulador, sino que es un acto administrativo único de la competencia municipal. Estima que solo los actos públicos son vinculantes para adoptar un plan regulador, y que, la competencia del INVU y el ICT surge de la Ley de Zona Marítimo Terrestre. Reitera la existencia de 33 planes reguladores costeros y 11 planes reguladores, cuyos estudios fueron hechos por empresas privadas. Subraya que dado que la planificación costera es una de las potestades constitucionales de las municipalidades, le compete a la Municipalidad de Golfito planificar el territorio por los fines conservacionistas de la zona marítimo terrestre y ha ejercido su competencia estatal de planificar el suelo costero.Dice que el proceso fue dirigido por la Municipalidad de Golfito y aprobado por esta, el INVU y el ICT; además, fue sometido a audiencia pública, luego fue aprobado y publicado por medio de acto administrativo público dictado por esa Municipalidad. Subraya que una vez donados y recibidos los estudios preliminares son propiedad municipal, por ello fueron enviados al INVU y al ICT para su tramitación. Aporta los oficios del INVU C-PU-D-716-2013 y del ICT AL-1716-2013, donde indican la fecha a partir de la cual las instituciones del Estado empezaron a considerar el criterio rendido en la OJ-06-2005 de la Procuraduría General de la República, la forma en que fue aplicada, y donde establecen que los planes promovidos o financiados por privados antes de esa fecha, mantienen su vigencia y eficacia, sin que dicho criterio les afecte. Solicita que se declare sin lugar esta acción.
2. 21Mediante resolución de las 14:24 horas del 4 de noviembre de 2013, se ordenó al Presidente del Concejo de Golfito que informara si esa Municipalidad ha realizado las modificaciones al PRPPJ con el fin de ajustarse a lo señalado en la certificación de PNE, oficio No. D-0183 del 20 de junio de 2007, conclusión No. 3 y recomendación tercera. En esa certificación, según lo establecido en el oficio No. SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, se dijo lo siguiente: que en el PRPPJ, el área indicada como de uso privado se contrapone con áreas de humedal de la certificación en los polígonos H3 de 0,22 has y H4 de 048 has; además, una vía de lastre propuesta dentro de dicho Plan atraviesa dos áreas de manglar (ZP) en los polígonos H1 y H2, y un paso peatonal propuesto afecta el humedal ubicado en el polígono H5. De manera que este Tribunal desea conocer si el PRPPJ se ajustó o no, a fin de corregir las citadas afectaciones.
3. 22Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:48 horas del 11 de noviembre de 2013, Isidro Santos Palacios, en su calidad de Presidente del Concejo de Golfito, manifestó que para todo efecto legal, el PRPPJ se circunscribió al área de la zona restringida del sector costero de interés, de conformidad con la Ley No. 6043 y su Reglamento. Agrega que en el caso específico de ese Plan, correspondió al IGN la delimitación de los manglares y demás áreas atinentes existentes en el sector de la zona restringida, tal como consta en las respectivas láminas que conforman el componente gráfico del citado Plan. Afirma que la denominada zona marítimo terrestre tiene una circunscripción específica al amparo del artículo 9 de la Ley No. 6043, que la regula de manera especial, y que esa delimitación respeta y considera el límite a partir del cual empieza el régimen de propiedad privada protegido por la característica de la inviolabilidad, así establecido por el numeral 45 constitucional.Añade que conviene tener presente que, en el caso de marras, posterior a la delimitación de los manglares y a las respectivas áreas de protección, existen propiedades privadas debidamente inscritas al amparo del artículo 45 constitucional y que en ese sentido, la aprobación del PRPPJ no fue una competencia exclusiva de la Municipalidad de Golfito ya que la demarcación, la planificación, las restricciones y el reglamento de ese Plan, fueron evaluadas y aprobadas como corresponde, por el INVU y el ICT. Señala que en este expediente consta el oficio No. ACOSA D-276-2013 del 17 de septiembre de 2013, mediante el cual la Directora del ACOSA, Ing. Etilma Morales Mora, certificó que las áreas del patrimonio natural del Estado del PRPPJ descritas en el mismo oficio, no están sujetas a concesión municipal. Indica que dicho oficio está contenido en la respuesta remitida a esta Sala por parte del MINAE, que contiene el Informe de Patrimonio Natural del Estado y donde se solicita a esta Sala declarar sin lugar en todos sus extremos esta acción.Refiere que los manglares existentes en el sector se encuentran debidamente delimitados por el IGN, en cumplimiento de las competencias que legalmente le asisten. Explica que a partir de entonces, el Catastro Nacional igualmente procedió a catastrar los planos respectivos del área que comprende la zona restringida. Alega que posterior a la delimitación de los manglares y de las respectivas áreas de protección existen propiedades privadas inscritas al amparo del artículo 45 constitucional. Aduce que por consiguiente, en virtud de las citadas normas constitucionales, no cuenta este municipio con facultad ni competencia legal alguna para modificar y/o corregir, de forma unilateral, el límite de la zona restringida del PRPPJ, tal como lo pretende el Área de Conservación de Osa en los oficios que aquí nos ocupan. Concluye que en las concesiones de uso otorgadas sobre el área de la zona restringida del sector costero en cuestión y que están vigentes dentro del límite del PRPPJ, las instituciones encargadas, incluida la Municipalidad de Golfito han respetado, cumplido y aplicado las disposiciones del informe del patrimonio natural del Estado indicado.Añade que, de igual forma, dicho informe servirá de base técnica en la evaluación de futuras concesiones, sirviendo como requisito indispensable para su respectiva aprobación. Manifiesta que con base en lo anterior, no existen áreas de uso privado que se contrapongan con áreas de manglar y/o humedal, y que colateralmente, el patrimonio natural del Estado contenido en el citado Plan, se encuentra delimitado y no puede ser concesionado. Además, el área de propiedad privada colindante con el sector de la zona restringida no forma parte del referido Plan.
4. 23Por escrito remitido a esta Sala a las 14:33 horas del 13 de noviembre de 2013, Fabián Volio Echeverría, en su calidad de apoderado especial de Bahía Cocodrilo, S.A., solicita audiencia oral para exponer los argumentos relacionados con el presente expediente.
5. 24Por escrito remitido a la Secretaría de esta Sala, a las 13:16 del 22 de noviembre de 2013, Cory Braun Williams, en su calidad de Presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma de Bahía Cocodrilo S. A., se refiere a la prueba para mejor resolver solicitada a la Municipalidad de Golfito y afirma que la planificación costera en cuestión se circunscribió y limitó al área de la zona restringida del sector sub examine. Agrega que no abarcó ni incluyó propiedad privada adyacente y/o colindante para ser evaluada, zonificada, regulada e integrada al plan regulador costero, como lo muestra el mapa de zonificación aprobado y el respectivo reglamento. Explica que nunca existió consentimiento expreso alguno de los propietarios privados adyacentes y/o colindantes de incluir sus terrenos en dicha planificación costera. Señala que la zona pública y la zona restringida están debidamente delimitadas por el IGN, único ente público competente, establecido por expreso mandato legal, para efectuar dicha labor técnica, además, este órgano oficial también procedió a la delimitación y el amojonamiento de los manglares y demás áreas atinentes existentes en el sector de la zona restringida del área costera planificada.Sostiene que tal afirmación ha sido confirmada y ratificada por las instituciones respectivas, como se demuestra en la innumerable prueba aportada por su representada, tal como el oficio del INVU No. PU-C-PT-132-2003 del 6 de octubre de 2003, que establece: “5. El Plan Regulador Parcial establece claramente la Zona Pública con la Zona Restringida (delimitada oficialmente por los mojones del IGN) (…) 7. La Zona Pública y Zona Restringida está debidamente delimitada por los mojones del Instituto Geográfico Nacional, así certificado por el único Instituto competente para hacerlo”. Entiende que lo anterior se demuestra tanto en el componente gráfico del PRPPJ como en los oficios del INVU presentados al efecto y en el mismo informe de levantamiento de las áreas del patrimonio natural del Estado que aquí nos ocupa. Aduce que a partir de entonces, el Catastro Nacional igualmente procedió a catastrar los planos respectivos del área que comprende la zona restringida, mientras que por su parte, la Municipalidad de Golfito otorgó las respectivas concesiones de uso, en estricta sujeción al PRPPJ como la Ley No. 6043 y su Reglamento.Añade que las áreas dentro de la zona restringida que están delimitadas como patrimonio natural del Estado tampoco son áreas sujetas a concesión, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 6043, por lo que entiende que dentro de la planificación costera bajo análisis, no existe incongruencia alguna en cuanto a este tema. El oficio No. ACOSA D-276-2013 del 17 de septiembre del 2013, certifica que las áreas de patrimonio natural del Estado del PRPPJ, descritas en el citado oficio, no son sujetas a concesión municipal. Hace notar que el oficio No. ACOSA-GMRM-071 del 18 de junio de 2006, indica que las áreas de manglar existentes se encuentran “debidamente delimitadas en el mapa propuesto en el plan regulador” y en dicho informe también se afirma que, las zonas dentro del PRPPJ están debidamente identificadas “…en la zonificación del plan regulador (…) todo dentro del área de Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre”.Alega que la delimitación de la zona marítimo terrestre respeta y considera el límite a partir del cual empieza el régimen de propiedad privada inviolable, según el artículo 45 constitucional. Subraya que bien respondió la Municipalidad al decir que dentro del PRPPJ no existen áreas de uso privado que se contrapongan con áreas de manglar y /o humedal. Señala que el área de propiedad privada colindante al sector de zona restringida del área costera no forma parte del PRPPJ. Refiere que esta Sala ha sostenido que debe haber un necesario balance y equilibrio entre ambos regímenes. Respecto de los polígonos H3 de 0,22 hectáreas y H4 de 0,48 hectáreas, adjunta una figura y dice lo siguiente: Los polígonos H3 y H4 son humedales (como bien los define el funcionario evaluador del ACOSA en el informe en cuestión) que están ubicados dentro de propiedad privada colindante, que como indicó la Municipalidad en su respuesta del 8 de noviembre de 2013 a esta Sala, no forma parte del PRPPJ.Los polígonos H3 y H4 no son manglares y no fueron calificados como tales ni en el informe del PNE del año 2007, ni en el informe suscrito por el Ing. Joel García Medina del 22 de octubre de 2013, ni en la respuesta de la Msc. Etilma Morales Mora del 23 de octubre de 2013. Los polígonos H3 y H4, al no ser manglares, no fueron amojonados por el IGN. Añade que el área de patrimonio natural del Estado contenida dentro del PRPPJ está correctamente demarcada y no forma parte de la zona restringida, por lo tanto, no es concesionable. Considera que el informe de PNE define, en su página 11, a los polígonos H3 y H4 como “humedales área de zona pública”, los cuales están protegidos por los artículos 41, 42 y 45 de la Ley No. 7554 que definen de manera amplia los humedales y no los asocia estrictamente a la proximidad del mar. Alega que por eso, tal como se observa en la figura que adjunta, “uno de estos humedales se extiende hasta más de un kilómetro tierra adentro del punto desde donde, el funcionario de ACOSA, lo señala en su informe a lo largo de otra propiedades privadas, sin que ese humedal fuera evaluado en su totalidad” (sic).Entiende que en la especie es claro que hay un sistema de humedales que convergen en los manglares de la zona de Puerto Jiménez, tal y como existen a lo largo de nuestros litorales. Agrega que en caso de que estos sistemas se encuentren dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, deben ser demarcados por el IGN y protegidos por las instituciones competentes, tal y como ocurre en el caso del PRPPJ. Manifiesta que en el supuesto de que estos sistemas de humedales estén dentro de terrenos privados colindantes, igualmente deben ser respetados y protegidos de conformidad con la normativa aplicable de la Ley No. 7554 antes referida. En cuanto a los polígonos H1 y H2 que refieren son atravesados por una vía de lastre propuesta y un paso peatonal que, según dice el Informe, afecta el humedal ubicado en el polígono H5, sostiene que los pasos de lastre citados, constituyen accesos a la playa y existen desde antes de la evaluación y aprobación del PRPPJ, tal como lo demuestra el oficio No. PU-C-D 106-2002 del 16 de diciembre de 2002, donde se menciona y se acepta la existencia de los mismos.Agrega que en el caso de que el sendero peatonal pudiera afectar el Humedal H5, dicho sendero cumple con lo establecido en los artículos de la Ley No. 7554 antes citados, específicamente el numeral 45 en relación y concordancia con las disposiciones del Decreto Ejecutivo 35868-MINAET en cuanto a la protección de los humedales, al estar debidamente delimitadas en el PRPPJ y no pueden ser concesionadas. Afirma que en aras de ejemplificar lo expuesto, adjunta un total de 14 planos de zonificación obtenidos de la página oficial del ICT correspondientes a planes reguladores actualmente vigentes, donde la correlación entre propiedades privadas aledañas, áreas restringidas, manglares y humedales presentes son similares a las características del PRPPJ. Concluye que todos los aspectos son de mera legalidad y no forman parte de la acción de inconstitucionalidad, por lo que no corresponden ser conocidos ni considerados en sede constitucional.En cuanto al tema principal objeto de esta acción, indica que debe tenerse presente que el PRPPJ (zona pública y zona restringida) fue elaborado, aprobado por las instituciones competentes y publicado en La Gaceta en fecha previa (16 de febrero de 2004) al criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República (OJ-095-2005 del 14 de julio de 2005), y por eso cabe la aplicación del principio de no irrectroactividad de la ley previsto en el artículo 34 constitucional, en virtud de los derechos adquiridos y de las situaciones jurídicas consolidadas surgidas a partir de la aprobación estatal de dicha planificación costera. Reitera que así lo ha como el INVU en su oficio No. C-PU-D-716-2013, que aporta como prueba para mejor resolver.
6. 25Por resolución de las 14:02 horas del 24 de octubre de 2014, se convocó a las partes para la celebración de la vista fijada para el 6 de noviembre de 2014.
7. 26Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la LJC fueron publicados en los Nos. 075, 076 y 077 del Boletín Judicial, los días 19, 22 y 23 de abril de 2013 (visible en el Sistema de Gestión de Despachos Judiciales).
8. 27A las 9:00 horas del 6 de noviembre de 2014, se llevó a cabo la vista de esta acción en los términos dispuestos en el artículo 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
9. 28Por escrito del 5 de noviembre de 2014, el representante de Bahía Cocodrilo S.A., solicitó material de apoyo audiovisual para la vista del 6 de noviembre de 2014.
10. 29El 11 de noviembre de 2014, Héctor Chinchilla Cascante, en su condición de representante de la Municipalidad de Golfito, se apersona a reiterar sus alegatos. Asimismo, indica que en el expediente existe prueba, por parte de la misma representante de ACOSA, que las áreas de Patrimonio Natural del Estado del Plan Regulador de Puerto Jiménez, no están sujetas a concesión municipal. Solicita que se declare sin lugar la acción.
11. 30El 11 de noviembre de 2014, Fabián Volio Echeverría, en su condición de apoderado especial judicial de Bahía Cocodrilo S.R.L., presenta las conclusiones de la audiencia por escrito. Reitera los alegatos hechos y solicita que se declare sin lugar la acción.
12. 31Por escrito remitido el 11 de noviembre de 2014, Ronny Picado Mora y Maritza Ramírez García, por su orden Presidente y Secretaria de la Cámara de Turismo de Corcovado, adjuntan sus conclusiones de la vista celebrada el 6 de noviembre pasado. Reiteran su preocupación por la seguridad jurídica y la inversión en la zona, piden que no se anule el Plan Regulador y que se declare sin lugar la acción.
13. 32Mediante escrito remitido el 11 de noviembre de 2014 a la Sala, el accionante Héctor González Pacheco, remite también sus conclusiones de la audiencia del 6 de noviembre de 2014. Reitera sus alegatos de inconstitucionalidad del Plan Regulador impugnado y aporta el informe del biólogo Javier Baltodano sobre el Plan Regulador.
14. 33Por escrito remitido el 11 de noviembre de 2014, Magda Inés Rojas Chaves, en su condición de Procuradora General Adjunta, reitera y destaca los aspectos que consideró relevantes en la audiencia, la afectación al patrimonio natural del Estado y la falta de viabilidad ambiental del Plan Regulador.
15. 34El 24 de noviembre de 2014, Cory Braun Williams, en su condición de Presidente y representante legal de Bahía Cocodrilo S.R.L., coadyuvante pasivo en este proceso, se apersona a replicar las conclusiones de los accionantes.
16. 35En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Rueda Leal ; y,

Considerando:

I.Sobre los presupuestos formales de admisibilidad de la acción. La acción de inconstitucionalidad es un proceso con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efectos de que la Sala pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En ese sentido, el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, establece los presupuestos de admisibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En un primer término, se exige la existencia de un asunto previo pendiente de resolver, sea en vía judicial, o bien, en el procedimiento para agotar de la vía administrativa, en que se haya invocado la inconstitucionalidad como medio razonable para amparar el derecho o interés que se considera lesionado. En el párrafo segundo y tercero, la ley establece de manera excepcional, presupuestos en los que no se exige el asunto previo, cuando por la naturaleza del asunto, no exista una lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos o colectivos, o bien cuando es formulada en forma directa por el Contralor General de la República, el Procurador General de la República, el Fiscal General de la República y el Defensor de los Habitantes.

Ahora bien, en cuanto a la necesidad de un asunto previo pendiente de resolver en sede administrativa, es necesario, que este trate del procedimiento que agota la vía administrativa, el cual, de conformidad con el artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, se da a partir del momento en que se interponen los recursos ordinarios ante el superior jerarca del órgano que dictó el acto final, pues de lo contrario la acción resultaría inadmisible. En igual sentido, este Tribunal ha sostenido lo siguiente:

“IV.- A mayor abundamiento, del recurso que planteara -individualmente, se insiste- el señor Barquero Ramírez, se observa con claridad que éste tan solo solicitó la “revisión” y “revocatoria” del acuerdo impugnado. No interpuso concomitantemente el recurso de apelación para ante el superior respectivo. Puesto que, conforme al artículo 126 de la Ley General de la Administración Pública, la vía administrativa la agota en las entidades descentralizadas su correspondiente jerarca; y siendo potestativo plantear la apelación además de la revocatoria (artículo 347.2 ibidem), no es dable entender que en este caso se haya pedido la intervención del jerarca administrativo, tal que pueda venir a dictarse una resolución que tenga la consecuencia de provocar el agotamiento de la vía. Esto, a su vez, refuerza la convicción de que el procedimiento que se aduce como base de esta acción no es idóneo para tal efecto, lo cual obliga a desestimarla ad portas, como en efecto se hace.” (Sentencia 2005-16829 de las 09:17 horas del 2 de diciembre del 2005).

Asimismo, existen otras formalidades que deben ser cumplidas, a saber, la determinación concreta de las normas y principios constitucionales que se consideren infringidos, la autenticación por abogado del escrito en el que se plantea la acción, la acreditación de las condiciones de legitimación (poderes y certificaciones), así como la certificación literal del escrito en el que se invocó la inconstitucionalidad de las normas en el asunto base, requisitos todos que en caso de no ser aportadas por los accionantes, pueden ser prevenidos para su cumplimiento por la Presidencia de la Sala.

II.La legitimación y admisibilidad de esta acción de inconstitucionalidad. Los accionantes impugnan el Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas y el Reglamento de Zonificación, aduciendo que lo hacen en defensa de un interés difuso: la protección del ambiente garantizado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, contempla esta excepción a las reglas generales de admisibilidad de las acciones, que señalan como requisito la existencia de un caso pendiente de resolver en la vía judicial o administrativa. Respecto de la noción de interés difuso, en la sentencia No. 1993-3750, de las 15:00 del 30 de julio de 1993, este Tribunal indicó lo siguiente:

“… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter” Según la jurisprudencia de esta Sala, existen intereses difusos cuando está de por medio la protección del ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. En el caso que nos ocupa, los accionantes aducen la lesión al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al ponerse en riesgo la diversidad y el paisaje natural, y la violación de varios principios de índole ambiental. Por lo anterior, resulta procedente conocer la acción por el fondo.

Ahora bien, aun cuando los accionantes se encuentran debidamente legitimados, ello no los exime del cumplimiento de los requisitos que debe reunir la interposición de un proceso de constitucionalidad. Como bien advierte la Procuraduría General de la República, los gestionantes invocan como lesionados los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, artículo 5 y los siguientes y concordantes de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4 y los siguientes y concordantes de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y del artículo 4 y los siguientes y concordantes de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Sin embargo, no motivaron la lesión de los artículos 7 y 169 constitucionales. Dado lo anterior, no corresponde a este Tribunal suplir dicha falta de los accionantes y, por ello, respecto de tales normas se omitirá todo pronunciamiento, aunque igualmente se atenderán los motivos de inconstitucionalidad señalados, con fundamento en las demás artículos constitucionales invocados debidamente fundamentados.

III.Las coadyuvancias. El artículo 83 de la LJC establece que en el plazo de 15 días posteriores a la primera publicación del edicto a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En la especie, mediante resolución de las 8:39 horas del 21 mayo de 2013, esta Sala aceptó las coadyuvancias planteadas por los representantes de la Cámara de Turismo de Corcovado, de la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez y de la Sociedad Bahía Cocodrilo S.A. En el escrito presentado a las 14:59 horas del 21 de mayo de 2013, y adjunto a este expediente por resolución de desglose de este Tribunal No. 2013-7263 de las 9:05 horas del 31 de mayo de 2013, los Fiscales de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Jiménez manifiestan que la carta remitida por el Presidente, el Vicepresidente y un Vocal de dicha Asociación fue irregular por no contar con el acuerdo de la Junta Directiva, por lo que solicitan que tal gestión sea ignorada.

En virtud de lo anterior y dado que en el sub examine, estamos frente a una discusión en que la legitimación para su cuestionamiento deriva de la existencia de intereses difusos por tratarse del derecho al ambiente, procede acoger la gestión planteada por Walter Aguirre Aguirre, Estarlin Marín Hidalgo y Luz Marina Sibar Sibar como coadyuvantes mas no en su condición de representantes de dicha organización, sino únicamente a título personal como interesados en la resolución de este asunto en virtud del interés difuso por la protección al ambiente. Resuelto lo concerniente a las solicitudes de coadyuvancia planteadas, se procede a resolver este asunto por el fondo.

IV.Objeto de la acción. Los accionantes impugnan el PRPPJ y su respectivo Reglamento de zonificación publicado en La Gaceta del jueves 1 de abril de 2004, No. 65, por estimarlo contrario a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, así como del artículo 5 y los siguientes y concordantes de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763); artículo 4 y los siguientes y concordantes, de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y del artículo 4 y los siguientes y concordantes, de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (Ley No. 7224). El texto del Reglamento del dicho Plan impugnado dispone lo siguiente:

“REGLAMENTO PLAN REGULADOR PARCIAL DE PUERTO JIMÉNEZ GOLFITO-PUNTARENAS El Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez es una síntesis de todo un proceso de investigación y análisis social, económico, ambiental, geográfico y ambiental del área a fin de plantear un ordenamiento regulado en beneficio de la comunidad local.

Este documento cuenta con la aprobación final del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y la Municipalidad de Golfito, cumpliendo a su vez con la Audiencia Pública en acatamiento del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana número 4240.

1.1 Criterios de Desarrollo El Plan Regulador se basa en los siguientes criterios de desarrollo:

• a)Aplicar las normas de la Ley 6043 y su Reglamento.
• b)No incurrir en propuestas que impliquen costos altos para la Municipalidad de Golfito y de los concesionarios.
• c)Mantener libre las zonas de los 50 m inalienables (manglares y playa).
• d)Proveer de los servicios básicos al visitante ocasional.
• e)No provocar conflictos entre el tránsito vehicular y peatonal.
• f)Diversificar el uso recreativo turístico y residencial de la playa.
• g)Darle protección absoluta a las zonas de los esteros y manglares.

1.2 Usos del Suelo Los usos del suelo son causa directa de la propuesta de utilidad recomendada del terreno en concordancia con los criterios de desarrollo expuestos.

• a)Zona de Protección (ZPRO): Zona de protección absoluta de ríos, quebradas, bosques, lagunas, humedales y manglares.
• b)Zona Pública (ZP): Es la franja de 50 metros inalienables establecidas por la Ley 6043 y marcada por el amojonamiento del I.G.N.
• c)Zona Comercial (ZC): Zona dedicada a todo tipo de comercio relacionado con el turismo o consumo local, excepto que intervengan con la recreación o el turismo en la playa.
• d)Zona Alojamiento Turístico (ZAT): Zona reservada para la construcción de instalaciones de hospedaje y gastronomía, dirigidos al turismo local e internacional.
• e)Zona de Servidos Básicos (ZSB): Dedicada a brindar servicios básicos a los visitantes que no pernoctan en el área.

1.3 Reglamento de Zonificación El presente Reglamento de Zonificación contiene las nuevos conceptos con el fin de regular la explotación de los usos del suelo propuestos adecuándolos a la topografía, aspectos ambientales, biológicos, culturales, entre otros.

La Municipalidad del cantón de Golfito, Puntarenas, en adelante la Municipalidad, en ejercicio de las facultades que le otorga la Ley de Planificación Urbana N° 4240 y sus reformas, y atendiendo las disposiciones de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre N° 6043 y su Reglamento, la Ley Orgánica de Ambiente N° 7554, el Código Municipal N° 7794, la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo y de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo:

PROMULGA:

El siguiente Reglamento del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez, para la jurisdicción territorial turístico localizado entre las coordenadas Lamber Norte 277.77N-534.42 E, 276.31 N-540.42 E, sector delimitado por los mojones del Instituto Geográfico Nacional N° 865 al 975 en orden consecutivo, que colinda con calle pública y propiedades privadas al costado del campo de aterrizaje de Puerto Jiménez y la calle pública que va hacia Platanares.

LA MUNICIPALIDAD DE GOLFITO AVISA POR ESTE MEDIO A LA COMUNIDAD DEL CANTÓN, LA ADOPCIÓN DEL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN DE PUERTO JIMÉNEZ QUE CONSTA DEL SIGUIENTE ARTICULADO.

Artículo 1º-Objetivos del Reglamento.

El presente Reglamento tiene los siguientes objetivos:

• a)Lograr el cumplimiento de la Ley 6043 y su Reglamento.
• b)Proteger y conservar los recursos naturales del área.
• c)Controlar el desarrollo de infraestructura en la Zona Marítimo Terrestre.
• d)Favorecer el control, desarrollo, la salud, la economía y el bienestar general de la población los y los visitantes.
• e)Favorecer la inversión pública y privada en el área.
• f)Fomentar un ambiente agradable de tipo turístico para los visitantes.
• g)Generar ingresos a la Municipalidad de Golfito.

Artículo 2º-Definiciones:

• a)Lote: parcela de tierra de cualquier tamaño.
• b)Concesionario: persona jurídica o física que pasee una concesión en la Zona Marítimo Terrestre.
• c)Concesión: Contrato público entre la Municipalidad y el concesionario, que otorga a este último el derecho de uso de la tierra en un lote en la Zona Marítimo Terrestre: el cual para que produzca efecto respecto a terceros debe estar inscrito en el Registro General de Concesionarios.
• d)Certificado de Uso del Suelo: Documento emitido por la Municipalidad de Golfito o el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en el cual se establece el uso destinado de una porción de terreno en la Zona Marítimo Terrestre.
• e)Acceso: Vía pública que enfrenta a terrenos públicos o privados y que le dan acceso a los usos propuestos.
• f)Edificación: Obra realizada por el hombre, destinada para habitación, trabajo, recreación y turismo, entre otros.
• g)Usos Permitidos: Es el uso de la tierra que cada concesionario puede utilizar siempre y cuando no varíe con el Plano de Zonificación. De cumplirse esta afinidad de utilización de Usos del Suelo, el trámite de permisos de construcción se tramitarán por parte de la Municipalidad de Golfito.
• h)Uso Condicional: Es aquel que, no siendo el más recomendable no genera conflictos con los usos permitidos. Un concesionario puede dar a su terreno un uso condicional, previa solicitud a la Dirección de Urbanismo del INVU, el ICT y a la Municipalidad.
• i)Uso Conflictivo: Es el que no se ajusta a la Zonificación del Plan Regulador. No se permitirán bajo ninguna condición.
• j)Vía Pública: Áreas determinadas para la circulación de vehículos o personas.

Artículo 3º-Normas generales a) Para los efectos de este Reglamento, el sector Parcial Costero de Puerto Jiménez se propone las siguientes zonas, según la siguiente tabla:

Porcentaje Zonas propuestas Área (Ha) (%) Zona de Protección 2.9384 29,58 Zona Comercial 0.2648 2,67 Zona de Alojamiento Turístico 6.1479 61,89 Zona de Servicios Básicos 0.0706 0,71 Vialidad 0.5114 5,15 Total 9 9331 100 b) Todas las cercas de las parcelas resultantes de la zonificación deben ajustarse a la línea de los 50 metros inalienables marcada por los mojones del IGN.

• c)No se podrán construir instalaciones hasta que las parcelas no estén claramente delimitadas por un topógrafo autorizado, el que deberá ajustarse claramente a lo establecido por el Plan Regulador.
• d)No se permitirá la ampliación o remodelación sin previa autorización de la Municipalidad de Golfito, el INVU y el ICT.
• e)La Municipalidad de Golfito no otorgará permisos de construcción, ampliación, o remodelación de edificios o urbanizaciones que contravengan las disposiciones de este Reglamento.
• f)No se otorgarán patentes o permisos de uso de cualquier inmueble en el que el uso solicitado no estén acordes con este Reglamento. Todo permiso debe tener el visado del INVU y el ICT.

Artículo 4º-Zona Pública (ZP) a) Propósitos: Cumplir con el espíritu de la Ley 6043 y su Reglamento, en cuanto al derecho de uso público de los 50 metros medidos a partir de la pleamar ordinaria. Se debe mantener al máximo la arborización existente en la zona de la berma de la playa, que es el sector donde no llega la influencia de las mareas ordinarias, las arenas de la berma son propensas a la remoción, por lo que debe de mantenerse la vegetación que la retiene.

• b)Localización: Está limitada por los mojones colocados por IGN y enumerados del N° 865 al N° 975, incluye la berma de la playa que se ubica paralela al amojonamiento de esta zona según la lámina de zonificación 5.
• c)Usos Permitidos, Conflictivos y Condicionales: Todos los que señale la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre N° 6043 y su Reglamento.

Artículo 5º-Zona de Protección (Z PRO).

• a)Propósito: Destinada a la protección absoluta de manglares, estero, quebradas y ríos.
• b)Localización: Ubicada en la zonificación como Z PRO.
• c)Usos Permitidos: Protección, conservación, forestal y regeneración natural de la vegetación.
• d)Usos Condicionales: Caminatas, recreación pasiva, jardín botánico.
• d)(sic) Los senderos deben ser diseñados de acuerdo con las normas y requisitos establecidas por el MINAE.
• f)Concesiones: No se darán concesiones en esta zona.

Artículo 6º- Zona Comercial (ZC).

• a)Propósito: Destinada al comercio de bienes y servicios tanto de consumo local como turístico, creando un núcleo que refuerce los existentes y permita el acceso a las nuevas edificaciones.
• b)Localización: Se localiza entre los mojones del IGN N° 948 más 20 metros al oeste y el mojón N° 949 más 25 metros al este.
• c)Usos Permitidos: supermercados, bar-restaurante, farmacia, cafetería, sodas.
• d)Usos Conflictivos: Industria, comercio mayor, talleres, salones de baile, cantinas.
• e)Requisitos:

. Frente del lote 10 m mínimo, 30 m máximo . Retiro mínimo 3 m lateral y 5 posterior, 7m frontal . Cobertura máxima 70% del lote . Tamaño del lote 600m² mínimo, 1000 m² máximo . Altura máxima 2 pisos o 7 m. No se permiten mezanines . Además del uso comercial, se permitirá la vivienda unifamiliar del propietario.

. Parqueo dentro del lote o propiedad.

. Se deberán proyectar edificaciones técnicas con materiales y sistemas constructivos sismorresistentes según lo establece el Código Sísmico y de Cimentaciones de Costa Rica.

. Deberán respetarse las especificaciones técnicas para cimentaciones indicadas en el estudio de suelos incorporado en este Reglamento.

• f)Concesiones: Las que permita la Ley 6043.

Artículo 7º-Zona de Alojamiento Turístico de Baja Densidad (ZAT BD) a) Propósito: Destinada a la instalación de planta turística de baja densidad, ligada a las actividades complementarias de servicios de hospedaje y alimentación de los turistas nacionales y extranjeros, además permitirá la recreación y esparcimiento de los visitantes. Los proyectos turísticos deben incorporarse al componente forestal, respetar al máximo la vegetación existente.

• b)Localización: Se ubica entre los mojones del IGN N° 941 hasta el mojón N° 945, detrás de la Zona Comercial y Zona de Servicios Básicos hasta la carretera principal que va a Platanares y entre el mojón N° 863 hasta el mojón N° 875.
• c)Usos Permitidos: Hoteles, albergues ecoturísticos, deportes al aire libre, cabinas.
• d)Usos Condicionales: Salón de baile, discotecas, comercio de artículos deportivos.
• d)(sic) Usos No Conformes: Todos aquellos que no tengan asociación con las actividades turísticas.
• e)Conflictivos: Industrias, comercios, bodegas, depósitos de materiales, bares, cantinas.
• e)(sic) Requisitos:

ü Superficie máxima del lote 15 000 m² ü Retiros lateral 3m, frontal 7, posterior 10m - Área verde 35 % mínimo -Área recreativa 10 % -Área de equipamiento comercial 0.5 % -Vías internas 15% -Ancho de caminos internos 7 m -Cobertura máxima 30% -Altura máxima 2 pisos o 7 m. No se permiten mezanines -Area mínima del lote 2000 m - Densidad máxima 60 personas por Ha.

• f)Se deberán proyectar edificaciones técnicas con materiales y sistemas constructivos sismorresistentes según lo establece el Código Sísmico y de Cimentaciones de Costa Rica.
• g)Deberán respetarse las especificaciones técnicas para cimentaciones indicadas en el estudio de suelos incorporado en este Reglamento.
• h)Una vez aprobado el anteproyecto, el interesado deberá elaborar los planos constructivos de las obras de infraestructura e instalaciones, en las cuales deberá de cumplir con las normas establecidas al respecto por el INVU (Dirección de Urbanismo), el ICT, Ministerio de Salud y SETENA.
• i)Concesiones: Se otorgarán concesiones de conformidad con lo establecido en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre 6043 y su Reglamento.

Artículo 8º-Zona de Servicios Básicos (ZSB) a) Propósito: Destinada a brindar servicios básicos a los visitantes que no pernoctan en el área.

• b)Localización: Se encuentra entre los mojones del IGN N° 946 hasta el mojón N° 947 más 20 metros al este.
• c)Usos Permitidos: Duchas, vestidores, estacionamientos, teléfonos, primeros auxilios, servicios sanitarios, pilas.
• d)Usos Condicionales: Cafeterías, sodas, ventas de frutas, ranchos para almuerzo campestre y parrillas.
• e)Usos Conflictivos: Toda aquella actividad que no sea de carácter de servicio al turismo, como talleres, comercio mayor, salones de baile, cantinas.
• f)Requisitos:

ü Altura máxima 1 piso ü Cobertura máxima 60 % ü Cobertura mínima, zonas verdes 20 % ü Retiros 3 m lateral y posterior, 5 m frontal ü Altura máxima de techo 3,5 m ü En caso de edificaciones con techo de paja 10 m g) Concesiones: De conformidad con lo que establece la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre N° 6043.

Artículo 9º-Normas Generales ü No se permiten obras de relleno.

ü No se permiten drenajes en zonas de relleno en las proximidades de la playa. ü Los drenajes de aguas pluviales deben de dirigirse a las zonas verdes. ü Se prohíbe la descarga de aguas pluviales (canalizadas o entubadas) en la playa. ü Se prohíbe el acceso de vehículos motorizados a la playa. ü No se permite la extracción de materiales de la Zona Marítimo Terrestre. ü No se permite la acumulación y almacenamiento de materiales de construcción o excavación en la Zona Pública. ü Las parcelas o lotes colindantes con el estero o manglares deben presentar el alineamiento otorgado por la Dirección de Urbanismo (INVU) antes de iniciar la construcción. ü Los sistemas individuales y colectivos de aguas negras deben presentar para su visado, el diseño y pruebas de infiltración. ü Para la construcción de pozos en áreas determinadas se debe presentar estudio que lo justifique y su aprobación correspondiente. Para las construcciones el interesado deberá presentar un proyecto de desarrollo del área en concesión, en un plazo no mayor a 10 meses después de aprobada su solicitud por parte del ICT.

El proyecto de desarrollo debe presentar lo siguiente:

ü Nombre y dirección del concesionario (persona física o jurídica). ü Nombre del proyecto (tipología indicada por el ICT). ü Nombre, firma y código incorporado al CFIA. ü Escrito en idioma español. ü Plano de catastro del área a desarrollar. ü Plano de localización de finca (colindancias, alineamientos, restricciones). ü Plano de curvas de nivel a cada 0,50 metros, indicar accesos peatonales y vehiculares. ü Plano de diseño sitio a escala 1:100. ü Secciones longitudinales y transversales del proyecto. ü Presupuesto estimado de las obras. ü Forma de financiamiento. ü Sistema de abastecimiento de agua potable y eliminación de aguas residuales, desechos sólidos. ü Memoria descriptiva del proyecto donde indique: plazos de ejecución, mercado potencial, calidad de las instalaciones, administración de personal a emplear, tarifas a cobrar, servicios por cobrar. ü Estudio de Impacto Ambiental (SETENA). ü Certificación de disponibilidad de agua potable, de acuerdo con los requisitos del Departamento de Fomento del ICT.

1.4 Reglamento de Vialidad Artículo 10.-Las restricciones de tipo natural o arborización, drenajes naturales, dan a un desarrollo limitado en cuanto a las comunicaciones viales.

• a)Carretera de acceso: Son las vías que le dan acceso al sector, proviniendo de la carretera Puerto Jiménez Platanares.
• b)Carretera Interna: Son las vías internas del sector las cuales generalmente van paralelas a la costa. Se propone el mejoramiento vial con respecto al derecho de vía en la mayoría de los casos. La vialidad propuesta debe de quedar fuera de la Zona Pública cuando las condiciones topográficas y de arborización lo permitan. Las carreteras internas son las que dan acceso a la Zona Pública.

. Calle existente de 7 metros lo cual se mantiene con el mismo derecho, como se indica en el plano de Vialidad.

. Acera, Cordón y caño: 1,65 m . Calzada: 3,70 m . Sendero peatonal de 6 metros:

. Cuneta y área verde: 1,50 m ambos lados . Calzada: 3,00 m . Vía Propuesta de 14 metros: de acceso principal que entra de la carretera principal hasta la Zona de Servicios Básicos, cerca del mojón N° 947, va paralela al estero.

. Acera y cuneta: 3,50 m ambos lados . Calzada: 7,00 m Contiene mapa que puede ser consultado en La Gaceta No. 65 de 1° de abril de 2004, página 33”.

Los accionantes aducen que con la publicación del PRPPJ se lesiona el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al ponerse en riesgo la diversidad y el paisaje natural. Agregan que también se transgreden varios principios de índole ambiental, como el de explotación racional de la tierra, de participación ciudadana informada, precautorio, de no regresión en materia ambiental, de objetivación y de irreductibilidad del bosque. Señalan que esos principios imponen a los particulares, las municipalidades y el Estado la obligación, entre otras cosas, de hacer los estudios ambientales previos antes de emitir normativa tendiente a ordenar territorialmente un espacio, sobre todo cuando existe biodiversidad que puede ser afectada. Invocan diversas sentencias de esta Sala (sentencias Nos. 233-1993, 5399-1993, 1886-1995, 4587-1997, 6322-2003) para aducir que la tutela a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado no debe ceder frente a consideraciones de índole económica o de empresas con intereses particulares.

Concretamente, señalan que hay cinco motivos por los que corresponde declarar con lugar esta acción. PRIMERO. La aprobación y la publicación del Plan se dio sin que se hubiese valorado la variable ambiental. SEGUNDO: Como el Plan se aprobó y publicó sin integrar la variable ambiental, se violó el artículo 89 en relación con los principios de objetivación de la tutela ambiental y el precautorio, lo que podría conllevar daños al paisaje y los diferentes ecosistemas de la zona. TERCERO: El Plan tiene criterios indeterminados como lo es el proponer la protección de un 28,58%, y estos criterios carecen de razonabilidad y justificación científica, por lo que se produce la desprotección del manglar. CUARTO: La empresa privada con fines comerciales elaboró el PRPPJ para hacer su atracadero o marina. QUINTO: Nunca hubo participación ciudadana informada previa a la aprobación municipal. De lo anterior se desprende que los accionantes impugnan el Plan y su respectivo Reglamento por razones de fondo y de procedimiento; al respecto, esta Sala procederá a analizar los alegatos en el orden en que fueron expuestos únicamente por los accionantes.

Esta precisión se hace, en virtud de que la Procuraduría General de la República, al rendir la audiencia concedida por este Tribunal de conformidad con el artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, introdujo un aspecto relativo a la administración del patrimonio natural del Estado que no fue alegado por los accionantes, ni fue objeto de esta acción, según la publicación de los edictos respectivos. De manera que este Tribunal no se pronunciará con respecto a este, toda vez que resulta improcedente que por tal vía se incorporen nuevos alegatos por parte de un órgano, cuya función, en lo que a esta materia respecta, es de asesor de este Tribunal y cuyo pronunciamiento debe limitarse únicamente a los extremos alegados por los accionantes.

V.Primer alegato: El PRPPJ se aprobó sin la variable ambiental. Los accionantes afirman que la normativa impugnada careció desde su emisión de la evaluación de impacto ambiental, según lo dispuso este Tribunal en las sentencias números 2002-1220 y 2003-6322, aunque SETENA no hubiese emitido la normativa para entonces, pues consideran que tal omisión lesiona el principio de objetivación y no regresión en materia ambiental. Refieren, además, que no se debe confundir tal análisis con el estudio de impacto ambiental que deberá tener cada proyecto de infraestructura que se autorice en la zona marítimo terrestre.

Sin pretender realizar por parte de este Tribunal un análisis de legalidad del extremo cuestionado, sí resulta atinente hacer mención del marco normativo de aquel entonces, a fin de determinar si para la adopción del Plan Regulador en cuestión se atendió este punto en particular.

Como bien indican los accionantes, este Tribunal en sentencia No. 2002-1220, dispuso que la autonomía de las municipalidades no se lesionaba con el requerimiento de que previo a la aprobación de un plan regulador, se exigiera una evaluación de impacto ambiental:

“VI.- …Estima la Sala que (…) todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior…”.

Todo lo contrario, estableció que tal requerimiento es conforme con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y el deber del Estado de tutelar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado:

"El artículo 50 constitucional es fuente directa del derecho de «toda persona» a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, conceptuado en el sentido más amplio posible, a los Poderes Públicos en la aplicación de la norma protectora. Reiteradamente esta Sala ha señalado que el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas es reserva de ley; es por ello que en este campo, la potestad reglamentaria que la misma Constitución Política reserva al Poder Ejecutivo, es inimaginable sin la existencia de una ley. Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas.

Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que «... Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley ...», lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, «prima facie», si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado «de Evaluación Ambiental Preliminar».

No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno «requerirá» el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente.

Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando «a priori» actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada.

Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisables por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara." (sentencia No. 2002-1220, reiterada en la sentencia No. 2003-6322) En efecto, en desarrollo de tales principios, la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1996, dispone en el artículo 17:

“Artículo 17.-Evaluación de Impacto Ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras y proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”.

De acuerdo con la remisión que hace esta norma respecto de cuáles actividades, obras o proyectos requerirán de la evaluación de impacto ambiental, es que SETENA se vio compelida a regular por Decreto Ejecutivo lo relativo a esta materia. Precisamente uno de los Decretos emitidos en tal sentido y que establecían cuáles proyectos debían estar sometidos a la evaluación de impacto ambiental, fue objeto de pronunciamiento por este Tribunal en la sentencia No. 2012-2002, toda vez que dicha normativa excluía de tal evaluación determinados proyectos, sin un sustento técnico:

“Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando "a priori" actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada.

Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara.” Por lo que en esa oportunidad, se anularon los artículos 19 y 20 del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA, Decreto Ejecutivo 26.228-MINAE y por conexidad el artículo 20 del Decreto Ejecutivo 25.705-MINAE. Ello trajo como consecuencia, que fuese a partir de la entrada en vigencia del Reglamento de EIA, Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, que se estableciera en el artículo 67 –vigente en aquel momento-, la obligación de someter a una Evaluación Ambiental Estratégica los planes reguladores y cualquier otro instrumento de planificación del uso del suelo:

“Artículo 67.—Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores. Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas.

La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” Asimismo, ese Decreto dispuso en el artículo 66:

“Artículo 66.—Procedimientos e instrumentos de la EAE. La SETENA, vía Manual de la EIA, establecerá los lineamientos y procedimientos básicos para el desarrollo e implementación gradual de un sistema de Evaluación Ambiental Estratégica en el país como parte de su responsabilidad como autoridad de Evaluación de Impacto Ambiental conferido en la Ley Orgánica del Ambiente.” No obstante, tal cometido no se llevó a cabo sino hasta el 20 de febrero de 2006, en que SETENA, por Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE, emitió el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental-Parte III.

Lo expuesto es de relevancia a efectos de este estudio, toda vez que los accionantes consideran que previo a adoptar el Plan Regulador y su Reglamento impugnado, debía haberse cumplido con la evaluación ambiental en cuestión. Sin embargo, la normativa impugnada fue adoptada por el Concejo Municipal de Golfito, en sesión No. 8 del 16 de febrero de 2004 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 65, el 1 de abril de 2004. De manera que la emisión de este Plan se produjo dentro del lapso en el cual, si bien la Sala advirtió a SETENA el deber y la necesidad de incorporar la evaluación ambiental a los planes de ordenamiento territorial, lo cierto es que para el momento de emisión del PRPPJ, la reglamentación para que los municipios ejecutaran tal cometido no había sido implementada, según se sido valorada por este Tribunal en casos similares al sub examine, como acaeció con el Plan Regulador de Escazú:

“IV.- En cuanto a la violación al artículo 50 de la Constitución Política. Se desprende también de los autos que el Plan Regulador de Escazú fue aprobado por el Concejo Municipal de Escazú en la sesión extraordinaria numero 59, efectuada el diecisiete de diciembre de dos mil cuatro, Acuerdo AC-396-04, el cual se publicó el tres de febrero de dos mil cinco en el Diario Oficial La Gaceta y posteriormente se publicó una fe de erratas, que se comunicó por el mismo medio oficial el jueves diecisiete de marzo siguiente, en La Gaceta número 54… En ese contexto, a juicio de este Tribunal Constitucional no se encuentra mérito para acoger este recurso en cuanto a la Municipalidad de Escazú, en lo que atañe a este extremo, no sólo porque la omisión que se constata obedece a razones ajenas a su voluntad sino también porque, como alega la autoridad recurrida, el Plan Regulador de ese cantón puede ser revisado a posteriori por la SETENA, como deberá hacer en el caso de todos los planes reguladores vigentes desde antes de la promulgación del Reglamento del veintiocho de junio de dos mil cuatro.

Además, la anulación del Plan Regulador aprobado, según pretende la recurrente, de forma alguna representaría una mayor tutela al derecho fundamental consagrado en el artículo 50 constitucional, puesto que tal como alega el Alcalde recurrido "…el crecimiento urbano del cantón venía siendo muy apresurado y no existía una regulación uniforme adaptada a la realidad de este, lo que significa que el daño ambiental que se estaba provocando al cantón y a la comunidad escazuceña en general, era más grave sin la existencia del Plan que con su promulgación." Se tiene presente, asimismo, el contenido normativo de todo plan regulador en aspectos tan importantes como la construcción, vialidad, fraccionamiento y zonificación, en cuya regulación quedaría una laguna que, lejos de beneficiar a los pobladores del cantón de Escazú les podría acarrear perjuicios en caso de que se anulara el Plan Regulador recientemente publicado.

No obstante, como se ordena en la parte dispositiva de esta resolución, inmediatamente después de que la SETENA publique el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, debe la Municipalidad de Escazú someter el Plan Regulador objeto de este amparo al proceso de viabilidad ambiental, para que sin dilación alguna efectúe los ajustes que la SETENA determine.”(Sentencia No. 2005-9765 de las 15:37 horas del 27 de julio de 2005.)

Precedente aplicado también al caso del Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón, en sentencia No. 2006-11562, de las 15:30 horas del 9 de agosto de 2006, en el que este Tribunal reiteró lo siguiente:

“V.- Conclusión. En la presente acción, la resolución transcrita es enteramente atinente al caso, pues en efecto aunque el Plan Regulador Urbano de Pérez Zeledón no cuenta con la evaluación de impacto ambiental, en los términos referidos supra, es lo cierto que su declaratoria de inconstitucionalidad provocaría una desprotección del ambiente, en tanto implicaría dejar esa zona sin ordenamiento territorial. La omisión de contar con un estudio de impacto ambiental no configura, por sí mismo, una lesión al derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como lo asume la accionante. La admisión del argumento mencionado, supondría presumir que todo Plan Regulador Urbano lesiona el medio ambiente, salvo que el estudio de impacto ambiental excluya tal presunción; la coherencia del argumento recién citado, resulta lógicamente inconsistente, pues esta razón la inconstitucionalidad que se propone, es infundada. Los antecedentes jurisprudenciales que se han mencionado, tampoco respaldan la tesis que expresa la accionante, por lo que procede declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad planteada.”(El subrayado es nuestro).

De manera que este Tribunal ha considerado, que en el retardo en que incurrió SETENA en regular los procedimientos respectivos, no podía imputarse a los municipios responsabilidad alguna y menos aún, pretender que no cumplieran con uno de sus deberes más relevantes, cual es ordenar el territorio a efectos de procurar la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de su comunidad. Asimismo, en la elaboración y planificación de dicho Plan, las autoridades debían y deben ajustarse a otros estudios y verificar el cumplimiento de la normativa vigente. Por otro lado, tienen la obligación de integrar posteriormente la variable ambiental al Plan en cuestión. Proceso que según indicó el representante de la Municipalidad de Golfito, fue iniciado desde el 2006, en colaboración con el Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sostenible (ProDUS) de la Universidad de Costa Rica.

No obstante, se vio interrumpido por comunicación de la Universidad recibida en el Municipio el 23 de enero de 2013, en el que manifestó no tener los recursos para continuar con la elaboración del Plan Regulador Cantonal de Golfito y los índices de fragilidad ambiental. En consecuencia, el Concejo Municipal, por acuerdo 22 de la sesión ordinaria 03-2013 de las 16:15 horas del 23 de enero de 2013, dispuso buscar los recursos ante JUDESUR, para que el INVU y el ICT pudieran continuar con dicho trámite, aunque lo cierto es que todavía pende la inclusión de tal variable. Esta situación pone en evidencia la necesidad actual de conminar a las autoridades competentes a continuar el trámite y finalizar dicho proceso según lo dispone el ordenamiento, pero no la declaratoria de inconstitucionalidad de la normativa en cuestión y menos aún, la anulación de la misma solicitada por los accionantes, pues tal como lo ha indicado este Tribunal en situaciones similares, ello implicaría mayores perjuicios para la comunidad ante la ausencia de un ordenamiento territorial, lo que lejos de ser consecuente con el derecho consagrado en el artículo 50 constitucional, podría lesionarlo todavía más.

Tomen en cuenta los accionantes, que un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso, sino que los impactos de los proyectos deben ser evaluados antes por SETENA. En consecuencia, procede desestimar la acción en cuanto a este extremo se refiere, sin dejar de advertir a la autoridad recurrida que deberá continuar con el proceso de elaboración e integración de los índices de fragilidad ambiental respectivos.

VI.Segundo y Tercer alegato: La violación al artículo 89 constitucional y la protección de los manglares. Según los promoventes, como el PRPPJ se aprobó y publicó sin integrar la variable ambiental, se violaron los principios objetivación de tutela ambiental y el precautorio, lo que podría conllevar daños al paisaje, los diferentes ecosistemas de la zona, y los manglares. Señalan que, por ello, no están claras ni justificadas las diferentes áreas del suelo (por ejemplo, el porcentaje establecido para la zona de protección en 29,58% del área); además, resulta inadmisible que la disposición reglamentaria señale que uno de los criterios de desarrollo es “no incurrir en propuestas que impliquen costos altos para la Municipalidad de Golfito y de los concesionarios”. Sobre el particular, se debe reiterar, que la omisión de la evaluación de impacto ambiental del Plan en el sub examine, no resulta imputable a la Municipalidad, por no haberse establecido por parte de SETENA en aquel momento, los procedimientos a través de los cuales se verificara su cumplimiento. Por otro lado, se enfatiza, que un Plan Regulador no autoriza automáticamente el otorgamiento de una concesión o permiso de un proyecto en particular, pues en todo caso, la condición de cada uno de ellos y su impacto en el ambiente, debe ser valorada previamente por SETENA y contar con los estudios pertinentes.

Sin duda alguna, los manglares revisten de una importancia tal, que su protección no solo deviene del artículo 50 constitucional, sino también de normas internacionales, cuyo contenido ha sido adoptado en nuestro ordenamiento jurídico y respecto del cual se ha pronunciado este Tribunal, en el siguiente sentido:

“V.- Sobre la protección a los humedales. Esta Sala se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados como los ecosistemas más productivos del mundo. En Costa Rica, el artículo 40 de la Ley Orgánica del Ambiente los ha definido como: “Ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas o arrecifes, o en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”. Sobre la importancia de estos ecosistemas, en la resolución No. 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre de 2009, este Tribunal señaló:

“La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado.

Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera.

Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua.

Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios´ no maderables.

Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales -como el arroz-.” Varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en La Gaceta el 8 de mayo de ese mismo año, se ocupan de su protección. En la Convención de Ramsar, el humedal es definido como: “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger -en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales tendentes a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra.

En cuanto a las obligaciones adquiridas por los países signatarios, que son de diversa índole, se encuentra la designación de al menos un humedal de importancia internacional para ser incluido en la Lista de Sitios Ramsar, cuya selección deberá basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico, por lo que es un compromiso referido a la protección de sitios específicos (artículo 2). Además, se adquieren obligaciones no relacionadas con sitios específicos, como elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan el uso racional de los humedales de su territorio (artículo 3). También se obliga a fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la Lista” (artículo 4). Por último, los países firmantes deben coordinar sus políticas y regulaciones relativas a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna (artículo 5).

Así, las partes instauran un sistema de protección de las zonas húmedas, en primer lugar a través de una lista de humedales de importancia internacional (sitios Ramsar), y en segundo lugar, procurando el uso racional de todos los humedales en su territorio. Asimismo, en los “Lineamientos para la Aplicación del Concepto de Uso Racional de la Convención”, adoptados por la Recomendación 4.10, se indica que “las disposiciones sobre el uso racional se aplican a todos los humedales y a los sistemas que los sustentan dentro del territorio de una Parte Contratante, tanto los incluidos en la Lista, como todos los demás.” Según la Secretaría de la Convención de Ramsar, la Política Nacional de Humedales debe contemplar como objetivo: “Evitar nuevas pérdidas de los humedales que aún existan y alentar la rehabilitación de los humedales del país manteniendo su integridad, conservando su diversidad genética y velando por que su disfrute y aprovechamiento económico sean sostenibles.” Y debería “abarcar todos los tipos de humedales”.

Es claro entonces que según la Convención de Ramsar, todo ecosistema que reúna las características de humedal, debe ser utilizado de forma racional y sostenible en los términos que la Convención y la Conferencia de las Partes han definido.” (ver sentencia No. 2013-7934 de las 9:05 horas del 14 de junio de 2013) En nuestro país, son áreas que forman parte de nuestro patrimonio natural del Estado y pertenecen a la zona pública. La ley sobre Zona Marítimo Terrestre, respecto de los manglares dispone:

“Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional”.

Las municipalidades administran la zona marítimo terrestre, que incluye tanto la zona pública como la zona restringida. No obstante, los manglares están excluidos de esa administración aunque se ubiquen en dichas áreas, ya que competen al MINAE, según la Ley Forestal:

“Artículo 13.- Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.” “Artículo 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.” Así lo consigna el Reglamento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, en el artículo 4 y el artículo 2 inciso 23) del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre:

“Artículo 4º.- De acuerdo con el decreto Nº 7210-A de 19 de julio de 1977, los manglares o bosques salados que existen en los litorales continentales o insulares y esteros del territorio nacional, y que forman parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, constituyen Reserva Forestal y están afectos a la Ley Forestal y a todas las disposiciones de ese decreto. Partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida”.

“23) MANGLAR: Ecosistema dominado por grupos de especies vegetales pantropicales y típicamente arbóreas, arbustivas y vegetación asociada, las cuales cuentan con adaptaciones morfológicas, fisiológicas y reproductivas que permiten colonizar áreas sujetas al intercambio de mareas. El paisaje general está dominado por la presencia de bosques de diferentes especies de mangle, esteros y canales. Las concentraciones de salinidad varían según la estación climática y al aporte de aguas continentales encontrándose valores de concentración de sales desde muy bajos hasta muy altos”.

De este modo, el Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración, por cuanto su propia naturaleza define su tutela. El uso limitado de los mismos está claramente dispuesto en la ley y sus reglamentos; y sus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18 de la Ley Forestal citado).

El PRPPJ impugnado en el artículo 5 dispone:

“Artículo 5º—Zona de Protección (Z PRO).

• a)Propósito: Destinada a la protección absoluta de manglares, estero, quebradas y ríos.
• b)Localización: Ubicada en la zonificación como Z PRO.
• c)Usos Permitidos: Protección, conservación, forestal y regeneración natural de la vegetación.
• d)Usos Condicionales: Caminatas, recreación pasiva, jardín botánico.
• d)Los senderos deben ser diseñados de acuerdo con las normas y requisitos establecidas por el MINAE.
• f)Concesiones: No se darán concesiones en esta zona”.

Ahora bien, dicha disposición y su delimitación en el Plan se adoptó con fundamento en los mojones certificados por el Instituto Geográfico Nacional. Asimismo, sobre tal área no procede el otorgamiento de concesión alguna y en los usos, remite a aquellos establecidos por las normas ambientales.

Con relación al porcentaje del área de la zona de protección que reclaman los accionantes, según informó el Presidente Municipal, ese 29.58% de área para protección absoluta de manglares, esteros, quebradas y ríos, no incluye el área misma del estero, quebrada o río que se está protegiendo, por lo que el área protegida es mayor. Asimismo, se reitera, la determinación de las áreas en cuestión fue resultado de los límites establecidos por el Instituto Geográfico Nacional en aquel momento. Debe tomarse en cuenta, que tal Instituto es quien realiza las publicaciones oficiales de la demarcación, con base en las cuales Catastro aprueba todos los planos. Al efecto los numerales 16 y 17 de la Ley Forestal, 13 del Reglamento de la Ley Forestal y 63 del Reglamento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre que indican:

“Artículo 63.- El Instituto Geográfico Nacional deberá publicar aviso en el Diario Oficial, de cada porción de la zona marítimo terrestre en que haya demarcado la zona pública.

La Dirección General de Catastro no registrará ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública.” En igual sentido, el INVU y el ICT revisaron la normativa en cuestión, propusieron los cambios que consideraron oportunos y los aprobaron manifestando que eran acordes con las áreas demarcadas. Según quedó acreditado para este Tribunal, en el oficio PU-C-D-011-2003 del 8 de enero de 2003, emitido por el INVU, este Plan respetó el área de protección de quebradas, presentó uso de suelo, modificó la vialidad, principalmente en su acceso principal, respetó el área de protección del manglar entre otros y para ello se adjuntó la certificación del Instituto Geográfico Nacional mediante la cual se certificaron los mojones y su ubicación (ver oficio adjunto al expediente). De manera que no resulta válido indicar, que para la fecha de emisión del Plan impugnado, lo adoptado por la Municipalidad de Golfito, el INVU y el ICT careciera de criterios técnicos o de la verificación que el ordenamiento jurídico vigente -en aquella oportunidad- implicaba, pues, como se indicó en el considerando previo, la omisión de la evaluación ambiental reclamada por los accionantes, no puede atribuírsele al municipio por no existir para tal momento la normativa necesaria, a efectos de ser implementada. Por consiguiente, los extremos alegados por los accionantes en este sentido son descartados.

Ahora bien, a los autos fue traída como prueba el oficio ACOSA-D-183-2007, emitido por el Área de Conservación de Osa el 20 de julio de 2007, mediante el cual fue certificada el área de patrimonio natural del Estado identificada en el Plan Regulador de estudio, que si bien reconoce que dicha área no ha sido objeto de concesión por parte de la Municipalidad de Golfito, sí advierte las siguientes conclusiones:

“1. El área de patrimonio natural del Estado identificado y cuantificado en el Plan Regulador de Puerto Jiménez, es de una extensión de 4.89 hectáreas y corresponden a áreas de bosque, humedales, lagunas y manglares con base en la resolución R-SINAC-013-2006.

2. Las áreas de protección que no clasifican como patrimonio natural del Estado pero deben estar contempladas en la zonificación de Uso del Plan Regulador corresponden a un área de 1.60 hectáreas.

3. Existe problema en la delimitación de la zona restringida en el plan regulador de Puerto Jiménez por lo que debe rectificarse dicha área que forma parte de la zona marítimo terrestre.

4. En el sitio se identificaron varias edificaciones en zona pública tres de ellas en el hotel Parrot Bay entre los mojones 921-922-923, también fue observada y ubicada una casa en el mojón 941 que se encuentra en zona pública y que está a nombre de Brisa de la Bahía S.A. y que es habitada por el Sr. Carlos Luís Villegas García (…)” En consonancia con ello, emitió las siguientes recomendaciones:

“Primero: Proceder a la certificación correspondiente a la Municipalidad de Osa y al Instituto Costarricense de Turismo que en el Plan Regulador de Puerto Jiménez donde existen 1.76 has en áreas de manglar, 0.91 has en áreas de humedal, 0.58 has en una laguna costera y 1.64 has en áreas de bosque.

Segundo: Proceder a certificar que en el Plan Regulador de Puerto Jiménez no existen áreas de aptitud forestal clase VII y VIII según la Metodología de Capacidad de Uso del Suelo de Costa Rica.

Tercero: Notificar a la Municipalidad de Golfito y al Instituto Geográfico Nacional sobre la demarcación de la zona restringida y efectuar la correspondiente corrección sobre el límite propuesto en este plan regulador.” Asimismo, en el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, elaborado por el Ing. Joel García Medina del Programa de Patrimonio Nacional del Estado, se indica que de acuerdo con el estudio de gabinete se puede identificar dentro del área de uso privado del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez del cantón de Golfito, que el área indicada como de uso privado se contrapone con áreas de humedal de la certificación en los polígonos H3 de 0,22 has y H4 de 0,48 has. Asimismo, una vía de lastre propuesta dentro del plan regulador atraviesa dos áreas de manglar (zona pública) polígonos H1 y H2, un paso peatonal propuesto afecta humedal polígono H5 y concluye que de acuerdo con los archivos digitales, el Plan se contrapone en sus usos de suelo a la certificación ACOSA D-0183 de 20 de junio de 2007.

Nótese, como el primer oficio ACOSA-D-0183 de 20 de junio de 2007, indica que la certificación de mojones emitida por el Instituto Geográfico Nacional en aquel momento era errónea y ahora, en el oficio SINAC-ACOSA-PNE-AD-079-2013, elaborado por el Programa de Patrimonio Nacional del Estado, del mismo MINAE, señala que el oficio ACOSA-D-0183 de 20 de junio de 2007, también lo es.

Lo anterior permite arribar a este Tribunal a 2 conclusiones:

1-Las tres valoraciones técnicas difieren en su resultado y arriban a conclusiones diferentes, por lo que no podría este Tribunal darle mayor crédito a una u otra, además fueron emitidas en periodos anuales diferentes y pudieron haber variado las condiciones de geomorfología de la zona, o influir, las técnicas utilizadas para llegar a esas conclusiones. Por otro lado durante la vista celebrada el pasado 6 de noviembre, el representante del Instituto Geográfico Nacional fue claro en señalar que actualmente no se ha delimitado certeramente el patrimonio natural del Estado y que a pesar de que trabajan en eso, requieren de presupuesto y años para clarificar el estudio de actualización. Así las cosas, esta jurisdicción no es la instancia competente llamada a dirimir la veracidad y tecnicidad de tales informes, sino que ello atañe a la vía de legalidad respectiva. Por ello, desde la perspectiva constitucional, no puede serle imputada a las autoridades que aprobaron el Plan Regulador en cuestión omisión alguna, al haber actuado conforme con el ordenamiento vigente en aquel momento y con la información que se contaba.

2-Ahora bien, una vez que es evidenciado por las autoridades públicas que existen inconsistencias de esa naturaleza, no se pueden dejar sin atender. Lo que implica, en atención a los principios precautorio y de coordinación de las instancias públicas, que en aras de la protección al ambiente, el MINAE, el Instituto Geográfico Nacional y la Municipalidad de Golfito estaban llamadas a verificar la información en cuestión desde el año 2007, en tanto se advierten inconsistencias, y en caso de ser necesario, proceder a rectificar las medidas inmediatamente y con ello, el ordenamiento territorial en estudio. Resulta inaceptable que desde el año 2007 a la fecha, tal situación no haya sido dilucidada, al punto que actualmente son tres los criterios que en “apariencia” difieren, y señalamos que es en “apariencia”, porque como fue indicado, deben valorarse los resultados obtenidos con metodologías científicas estándares y medios tecnológicos, ya que en el propio informe de ACOSA se advierte haber tenido las siguientes limitaciones técnicas para realizar dicho estudio:

“a- No se contó con material orthofotos actualizado para brindar una mejor delimitación de las áreas del patrimonio natural del Estado.

b- Igualmente no se pudo obtener el levantamiento topográfico del proyecto, ni planos topográficos, ni material digital para un mejor procesamiento de datos, ya que generan problemas de georeferenciación y de ubicación y delimitación de las áreas de patrimonio natural del Estado.” De lo expuesto este Tribunal constata, que en efecto, como indicó el Concejo Municipal de Golfito, no está en sus manos corregir unilateralmente los linderos del patrimonio natural del Estado, sino que es una tarea que compete en primera instancia, según el ordenamiento jurídico, al MINAE y al Instituto Geográfico Nacional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y sus reglamentos respectivos. De modo que una vez definida tal situación, y solo si fuese necesario, corresponde a la Municipalidad verificar si procede rectificar o no la normativa impugnada, según lo dispone el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Ahora, de manera preventiva y en aras de resguardar el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, este Tribunal solicitó informe a la Municipalidad de Golfito sobre tales extremos. El Presidente del Concejo Municipal indicó, que aun cuando no se ha modificado el Plan Regulador en cuestión, la decisión adoptada fue no conceder concesión alguna en las áreas demarcadas por el Área de Conservación y que, además, el área de propiedad privada colindante con el sector de la zona restringida, al que alude el Ingeniero, no forma parte de este Plan parcial. Asimismo, respecto de los otros extremos advertidos en el informe rendido en el año 2013, se informó que la vía de lastre que dentro del plan regulador atraviesa los polígonos H1 y H2, es una vía existente y anterior a la elaboración del Plan, al igual que el paso peatonal en el polígono H5, que cumple con los fines señalados por la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley Forestal, y fue advertido expresamente por el ICT y el INVU al momento de su aprobación.

En resumen, la controversia de dictámenes descrita, por un lado, no se dio al momento de aprobación del PRPPJ, y, por el otro, la determinación de cuál sea el criterio más acertado, debe ser precisada previamente en una vía que no sea la constitucional, dado el grado de complejidad técnica científica de la materia. Empero, no menos cierto es que tal situación confusa amerita ser atendida por las autoridades administrativas y judiciales competentes, a fin de clarificar si se deben realizar rectificaciones y proceder de conformidad.

En relación con el criterio cuestionado por los accionantes, dispuesto en el artículo 1.1 titulado Criterios de Desarrollo que estatuye: “El Plan Regulador se basa en los siguientes criterios de desarrollo: (…) b) No incurrir en propuestas que impliquen costos altos para la Municipalidad de Golfito y de los concesionarios”; esta Sala constata que no es la norma, per se, la que implica una lesión a un derecho fundamental, sino eventualmente, su aplicación a un caso concreto. No obstante, la existencia de una indebida aplicación de esta cláusula, solo podría válidamente ser revisada en una situación fáctica concreta y ser dilucidada en la vía de lo contencioso administrativo. De manera que, aunque el criterio y, particularmente la redacción utilizada, podría sugerir la inducción a un abuso, no es en sí misma inconstitucional, porque no produce de modo necesario y por su misma promulgación una lesión a un derecho constitucional, ni puede calificarse como necesariamente vejatorio de los derechos contenidos en los tratados internacionales debidamente incorporados al ordenamiento jurídico.

No debe perderse de vista, que en todo caso existe normativa vigente como la Ley de Control Interno y la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -entre otras-, que conminan al funcionario público a establecer los controles respectivos y ajustar su actuación al deber de probidad:

“Artículo 3.- Deber de probidad.

El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. (Ley No. 8422, del 6 de octubre de 2004) Ahora bien, la verificación del cumplimiento de dicho control es propio de las autoridades e instancias que el ordenamiento jurídico prevé para tal efecto, pero no de la jurisdicción constitucional. Así las cosas, en los términos indicados anteriormente, este Tribunal no advierte los vicios de constitucionalidad señalados por los accionantes.

VII.Cuarto alegato: La empresa privada, con fines comerciales, elaboró el Plan impugnado para hacer su atracadero o marina. Los accionantes señalan que en el acta del Concejo de Golfito del 19 de enero de 2004, capítulo 6, artículo 12, de la sesión ordinaria 2, quedó expresamente claro que la empresa Bahía Cocodrilo S. A. pagó la elaboración del PRPPJ. En esa sesión, algunos regidores denunciaron que ese plan perseguía intereses privados: primero un atracadero y luego una marina. Advierten que un muelle, un atracadero y más todavía una marina son infraestructuras que pueden llevar a la contaminación y destrucción de la vida marina, el manglar, el paisaje natural y el rural. Por ello, consideran vital que se acoja esta acción, pues un plan regulador con tales proyectos en mente, debe incorporar un análisis científico ambiental muy detallado, que valore el impacto de dichas infraestructuras. Consideran motivo de inconstitucionalidad el hecho de que la empresa privada haya elaborado y pagado la normativa en cuestión, pudiendo beneficiarse de la misma para el desarrollo de sus proyectos turísticos, sin contar de previo con una evaluación de impacto ambiental por parte de SETENA, a pesar de que así lo exige la jurisprudencia.

Esta Sala verifica que este alegato entraña argumentos de diversa índole que los accionantes presentan unidos. En primer término, se debe advertir que los gestionantes hacen referencia a los impactos ocasionados por la infraestructura del atracadero y la marina concesionados a la empresa por parte del Municipio. Sin embargo, estos extremos no corresponden al objeto de esta acción, ya que lo aquí impugnado es el Plan Regulador y, en todo caso, la verificación de lo acusado en ese sentido, no es propia de conocimiento en esta vía. En segundo lugar, el que se afirme que dicha empresa se está beneficiando de un plan que se elaboró y aprobó sin la variable ambiental exigida por la jurisprudencia, es un aspecto que tiene directa relación con el primer alegato ya examinado con detalle. Corresponde entonces hacer referencia a lo que parece ser el núcleo de este cuarto alegato, el hecho de que la empresa privada haya promovido y financiado el proyecto que culminó con la normativa en cuestión, pudiendo beneficiarse del mismo para el desarrollo de sus proyectos turísticos.

En su informe, la Procuraduría advierte la inconstitucionalidad señalada, invocando para tal efecto la opinión jurídica OJ-96-2005, que dispone que el ordenamiento territorial –cuyo instrumento básico es la planificación territorial– es el ejercicio de una función pública, por lo que las municipalidades –y para el caso, el ICT y el INVU– no pueden aprobar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada y financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello estarían renunciando al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley. Agrega que las municipalidades pueden convenir con otros entes públicos la elaboración de planes reguladores y que incluso en el caso de que tal ente recibiera una donación por parte de un sujeto de derecho privado para tales efectos, esta donación no debe comprometer la elaboración del plan regulador respectivo, según lo indica el dictamen C-70-2009. Manifiesta que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, aparte de ser ilegal, es inconstitucional, porque las municipalidades están obligadas a proteger y tutelar el ambiente en el ejercicio de sus potestades y competencias. El ejercicio de esta potestad respecto de un bien demanial como la zona marítimo terrestre, también tiene fines conservacionistas, por lo que es una forma de ejercer el deber estatal de protección y tutela del ambiente.

A tenor de lo aportado por los accionantes, el Presidente Municipal y la sociedad coadyuvante, este Tribunal tiene por suficientemente demostrado que esta se ocupó, mediante la contratación de otras empresas, de los estudios técnicos que concluyeron con la elaboración del plan aprobado por la Municipalidad, el INVU y el ICT. También se tuvo por demostrado, que en efecto, a dicha empresa se le han otorgado posteriormente concesiones en el territorio planificado.

Ahora bien, del propio alegato de los accionantes se desprende, que no están poniendo en entredicho la competencia de la Municipalidad para aprobar el plan elaborado, costeado y propuesto por los sujetos privados que se beneficien de tal planificación; tampoco si los sujetos privados están constitucionalmente habilitados para elaborar, costear, y proponer un plan regulador. Lo que aducen es que en razón de que ellos pagaron esa elaboración y de que tal plan les benefició, se debe entender que el Plan es inconstitucional.

Al respecto, se deben hacer algunas precisiones. Este Tribunal advierte la existencia de algunas normas, que pudieron haber sido interpretadas en algún momento como habilitantes para que los municipios solicitaran o recibieran colaboración por parte de otros sujetos públicos o particulares, respecto del ordenamiento territorial. Podría citarse, el artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre:

“Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo, así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la ley.

Solamente podrán intervenir en desarrollos turísticos en la zona marítimo terrestre o con acceso a ella, personas físicas o jurídicas costarricenses que puedan tener concesiones. Igualmente podrán intervenir entidades extranjeras siempre que se trate de empresas turísticas, cuyo capital para el desarrollo pertenezca en más de un cincuenta por ciento a costarricenses.” El Reglamento de esa Ley, en el artículo 62 dispone:

“Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. A tal efecto, cada municipalidad demarcará la zona pública a lo largo del litoral de su jurisdicción y en especial en aquellas áreas de la zona marítimo terrestre en que se contemple la construcción de obras o edificaciones, debiendo contratar los estudios necesarios para este fin con el Instituto Geográfico Nacional, el cual demarcará de acuerdo con lo establecido en el artículo 2 de este reglamento, salvo en los litorales que presenten procesos formadores de costas muy dinámicos, en los que se demarcará la zona pública según las delimitaciones que fija el Instituto Geográfico Nacional de conformidad con los estudios que realice en cada caso.

Para cubrir el costo de la demarcación, las municipalidades podrán cobrar a los concesionarios cuyos lotes colinden con la zona pública una tasa por metro lineal de frente, la cual se calculará dividiendo el costo de la demarcación entre el número de metros lineales que abarque la misma.

Quienes tengan interés para contratar la demarcación de la zona pública, deberán solicitar autorización a la municipalidad respectiva; una vez obtenida podrán contratarla con el citado Instituto y el costo correrá por cuenta de los interesados.” La Ley de Planificación Urbana, en el artículo 61 indica:

“Artículo 61.- La municipalidad podrá contratar la confección de determinados estudios o proyectos de planificación, con el Instituto o firmas particulares especializadas.” Sin pretender realizar un estudio sobre la legalidad de las actuaciones, lo cual excede la competencia de este Tribunal, lo que sí queda patente es que todos los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República respecto de la interpretación de las normas sobre este tema en particular y de la Contraloría General de la República, fueron emitidos con posterioridad a la emisión de este Plan Regulador. De hecho, en el oficio C-PU-D-716-2013, emitido por el INVU y aportado a la Sala, esa Dirección señaló que se había dispuesto desde el 7 de junio de 2006 a la fecha, no aprobar Planes Reguladores Costeros que hubieran sido elaborados o financiados por empresas privadas, en acatamiento de la opinión jurídica OJ-96-2005 de la Procuraduría General de la República, el dictamen C-234-2007 y NC-091-2010 de ese mismo órgano, así como el oficio DFOE-SM-105-2007 de la Contraloría General de la República.

Documentos, que sin duda alguna, son vinculantes actualmente; empero, como queda claramente evidenciado, fueron emitidos con posterioridad a la adopción por parte de la Municipalidad de Golfito de este Plan Regulador -16 de febrero de 2004-. Así las cosas, no le corresponde a este Tribunal determinar si la actuación de la Municipalidad de Golfito, el INVU o el ICT, en la interpretación de tales disposiciones fue correcta o no, por tratarse de un examen de legalidad que corresponde a la jurisdicción ordinaria. Lo cierto es que la prohibición expresa y manifiesta respecto del aporte que puedan realizar los particulares y la forma en que podría ser aceptada, para efectos de la elaboración de estudios o propuestas de ordenamiento territorial, fueron emitidos con posterioridad a la normativa impugnada, por lo que no se le puede atribuir retroactivamente un vicio de constitucionalidad en ese sentido.

Los accionantes aducen que la inconstitucionalidad se deriva del beneficio que reciben los particulares, sin que quede claro cuáles han sido estos ni se demuestren los perjuicios directos para “los intereses y servicios locales en cada cantón”. Por otro lado, tampoco es cierto que la aprobación de este Plan Regulador significara automáticamente la aprobación de los proyectos del atracadero y la marina en cuestión, pues para dichos efectos, incluso existe una ley especial, “Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos” publicada el 6 de febrero de 1998, que regula la concesión al respecto y exige de previo para tal efecto, la evaluación ambiental de los impactos de los proyectos, que fueron conocidos por SETENA y verificados por el CIMAT, no por este Municipio. De manera que tampoco puede atribuirse la relación directa aludida por los accionantes.

En consecuencia, determinar si la aprobación de un plan elaborado, costeado y propuesto por particulares beneficia a estos en perjuicio del bien común –de “los intereses y servicios locales en cada cantón”– es un asunto que solo puede determinarse examinando el plan en el caso particular, lo que no es objeto de conocimiento vía acción de inconstitucionalidad y que por la prueba necesaria a evacuar al respecto, solo podría ser objeto de conocimiento en la vía de legalidad ordinaria. Por lo anterior, este cuarto alegato de los accionantes, al limitarse a señalar que es inconstitucional el Plan porque benefició a la empresa que elaboró, costeó y propuso el Plan, es insuficiente para declarar con lugar esta acción.

VIII.Quinto alegato: Nunca hubo participación ciudadana informada previa a la aprobación municipal. Los accionantes señalan que si bien se dio una audiencia pública, la población que acudió a informarse sobre este plan, nunca fue informada acerca de la variable ambiental del mismo, pues ni las instituciones ni la Municipalidad de Golfito presentaron el proyecto a SETENA. Nuevamente se reitera, que no puede imputársele la omisión señalada por los accionantes a la normativa impugnada, si para tal momento no había sido emitida la reglamentación que exigen. En su momento oportuno, el Concejo Municipal sometió el proyecto del Plan Regulador a consulta pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968. Así las cosas, no podía ser exigida a la Municipalidad de Golfito, una audiencia que incluyera la variable ambiental, si para dicho momento, SETENA no había implementado los procedimientos necesarios para su inclusión.

Ahora bien, como se indicó anteriormente, el Municipio está obligado a incorporar actualmente los índices de fragilidad ambiental y para ello SETENA deberá valorarlos y cumplir con los procedimientos respectivos, por lo que en dicho momento deberá hacerse efectivo el derecho de participación ciudadana que atañe al Plan Regulador con la variable ambiental en cuestión, pero ello no implica dado tal contexto, que la normativa impugnada resulte inconstitucional.

IX.Conclusión: Respecto de los alegatos presentados por los accionantes, siguiendo el orden de cada uno de ellos, esta Sala concluye lo siguiente: PRIMERO: no hay mérito para declarar con lugar la acción, porque al momento de la aprobación del PRPPJ no existía ni el Reglamento ni el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental, que regulan el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. SEGUNDO: no hay mérito para declarar la violación del artículo 89 constitucional, toda vez que se contaron con los criterios técnicos requeridos para el momento en que fue emitida la normativa en cuestión y con fundamento en ello se establecieron las áreas demarcadas. TERCERO: La redacción del artículo 1.1. inciso b) del Reglamento del PRPPJ no es inconstitucional en sí misma. CUARTO: Los accionantes refieren que la mera concesión de la marina y otras infraestructuras a la empresa que intervino en la elaboración del Plan Regulador son perjudiciales, pero no presentan acervo probatorio alguno.

Asimismo, ha de advertirse que el añadir en este alegato los perjuicios que resultarían de tales infraestructuras, supondría variar el objeto de esta acción, que como se ha dicho, se refiere exclusivamente al PRPPJ y su reglamento. QUINTO: A la luz de lo señalado respecto del primer alegato, no puede imputársele la omisión señalada por los accionantes a la normativa impugnada, si para tal momento no había sido emitida la reglamentación que exigen. Lo que no obsta, para que en el momento en que se lleve a cabo la incorporación de la variable ambiental al Plan Regulador, se realice la audiencia correspondiente y se garantice la participación ciudadana al efecto.

Por tanto:

Por mayoría se declara sin lugar la acción. El Magistrado Jinesta pone nota y ordena que en el plazo de 3 meses, contado a partir de la notificación de esta sentencia, el Estado, el MINAE y sus órganos competentes procedan, a delimitar, de manera definitiva y cierta las áreas del Patrimonio Natural del Estado. De haber traslape en dichas zonas deberán emplear todos los medios que el ordenamiento jurídico permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva. El Magistrado Rueda coincide con la desestimatoria de la acción pero salva el voto en cuanto a los alcances de la parte dispositiva, por cuanto: 1) considera que se debe ordenar a la Municipalidad de Golfito incorporar en el Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez la variable ambiental, conforme al artículo 67 del "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”, aprobado mediante el Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, reformado mediante el Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, y el "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III”, aprobado en el Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006; y 2) estima que se debe ordenar al MINAE y al Instituto Geográfico Nacional que procedan, en un plazo máximo de 4 años a partir de la notificación de esta sentencia, a realizar los trámites requeridos a efectos de demarcar con exactitud los linderos del patrimonio natural del Estado y, de resultar alguna rectificación, la Municipalidad de Golfito deberá modificar el Plan Regulador en dicho sentido; en el ínterin de tal verificación y en aplicación del principio precautorio, la Municipalidad de Golfito deberá mantener el acuerdo aplicado hasta el momento, de no otorgar concesiones en las áreas diferenciables advertidas por el Área de Conservación de Osa.

Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar la acción, y anulan el Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, por estimarlo contrario a los derechos protegidos en los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como el artículo 5º de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4º de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y el artículo 4º de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224). Los Magistrados Castillo Víquez y Cruz Castro ponen nota.

Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

prl / azunigag NOTA DEL MAGISTRADO JINESTA LOBO Ciertamente coincido con los argumentos para declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad. Empero, tal y como se dispuso en el Voto No. 3480-2003, en el que concurrí con mi voto, ante la incertidumbre sobre la delimitación cierta y efectiva del Patrimonio Natural del Estado (v. gr. Manglares, humedales, ríos, quebradas, etc) , es menester impartir una orden al Estado y sus órganos competentes, para evitar su menoscabo y disminución irregular. Por lo anterior, en todos los casos de duda u objeto de cuestionamiento, ordeno que en el plazo de 3 meses contados a partir de la notificación de esta sentencia el Estadio, el MINAE y sus órganos competentes procedan, a delimitar, de manera definitiva y cierta las áreas del Patrimonio Natural del Estado. De haber traslape en dichas zonas deberán emplear todos los medios que el ordenamiento jurídico permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.

Ernesto Jinesta L.

13-03396.

El Magistrado Rueda coincide con la desestimatoria de la acción pero salva el voto en cuanto a los alcances de la parte dispositiva, por cuanto: 1) considera que se debe ordenar a la Municipalidad de Golfito incorporar en el Plan Parcial Regulador de Puerto Jiménez la variable ambiental, conforme al artículo 67 del "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”, aprobado mediante el Decreto Ejecutivo No. 31.849 de 24 de mayo 2004, reformado mediante el Decreto Ejecutivo No. 34.688 de 25 de febrero de 2008, y el "Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)- Parte III”, aprobado en el Decreto Ejecutivo 32.967-MINAE de 20 de febrero de 2006; y 2) estima que se debe ordenar al MINAE y al Instituto Geográfico Nacional que procedan, en un plazo máximo de 4 años a partir de la notificación de esta sentencia, a realizar los trámites requeridos a efectos de demarcar con exactitud los linderos del patrimonio natural del Estado y, de resultar alguna rectificación, la Municipalidad de Golfito deberá modificar el Plan Regulador en dicho sentido; en el ínterin de tal verificación y en aplicación del principio precautorio, la Municipalidad de Golfito deberá mantener el acuerdo aplicado hasta el momento, de no otorgar concesiones en las áreas diferenciables advertidas por el Área de Conservación de Osa.

El suscrito advierte, que a pesar de que la acción debe ser desestimada de conformidad con las consideraciones expuestas en la sentencia, toda vez que lo actuado se ajustó a derecho dentro del contexto normativo vigente cuando se aprobó el Plan impugnado, lo cierto es que existen 2 situaciones actuales que fueron evidenciadas y que en atención al principio precautorio y de protección al ambiente, no podían ser ignoradas y ameritaban por parte de este Tribunal, emitir dos preceptos en particular:

1- La Sala está llamada a salvaguardar el principio de seguridad jurídica y de hacerlo sin detrimento de lo establecido en el artículo 50 constitucional. De manera que si bien el Reglamento de SETENA no se había emitido para cuando fue aprobado el Plan en cuestión, sí subyace la obligación posterior de incorporarle al ordenamiento territorial la variable ambiental que dispone el artículo 67 del Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y el Manual respectivo. En razón de ello, considero que lo propio era ordenar a la Municipalidad de Golfito que incorporara la variable ambiental y remitiera el Plan Regulador en cuestión a SETENA para finalmente verificar la respectiva evaluación de conformidad.

2- De igual modo, las autoridades públicas evidenciaron en la audiencia pública celebrada el 6 de noviembre de 2014 y en sus informes, inconsistencias con respecto a la delimitación del patrimonio natural del Estado que no podían ser ignoradas. Así las cosas, aunque para el 2004 se contaba con la información certificada por el Instituto Geográfico Nacional con respecto a la delimitación de los manglares y por ello no puede alegarse que el ordenamiento territorial adoptado lo fuera con base en criterios abiertamente arbitrarios, lo cierto es que se acreditó en autos, mediante dos informes técnicos del MINAE elaborados en el 2007 y 2013, que incluso se contradicen, que existen inconsistencias en las medidas georeferenciadas por el IGN. Tal situación, como se indicó en la sentencia no implicaba la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, pues su elaboración se basó en los criterios oficiales existentes en el 2004, pero sí ameritaba, desde mi punto de vista, ordenar al MINAE y al IGN indagar y constatar las inconsistencias advertidas posteriormente, y de proceder una rectificación, ordenar a la Municipalidad de Golfito ajustar su normativa a tales efectos, como en similar sentido ordenó este Tribunal en la sentencia No. 2003-3480, al resolver la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el Plan Regulador Costero Turístico Playa Platanares:

“Es claro que el principio precautorio obliga al Estado a adoptar todas aquellas medidas necesarias para no sólo sancionar la lesión de los bienes ambientales, mas también para evitar que tales daños se produzcan. Sin embargo, al imponer una determinada limitación, no puede esta Sala basarse en datos inciertos como los constantes en el expediente, los cuales a través de la realización de las pesquisas correspondientes, podrían fácilmente demostrar que en la especie no existe el traslape acusado. Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente. En el presente caso, es claro que nos encontramos ante el primero de los supuestos, es decir, no existe certeza acerca de la existencia de la transposición entre el Plan Regulador y el Refugio de Vida Silvestre.

Contrario sería el caso en que se tuviera certeza del hecho, pero duda acerca de su peligrosidad para el ambiente. Así las cosas, debe la Sala declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad, en vista de que no se comprueba que haya lesión efectiva ni riesgo inminente de violación, de las normas contenidas en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política. Debe sin embargo, ordenarse al Ministerio de Ambiente y Energía la inmediata realización de la prueba de campo que le permita determinar con toda certeza si el traslape acusado efectivamente se da, para entonces tomar de inmediato todas las medidas que el ordenamiento le permite a efecto de recuperar la franja que se alega invadida.

VIII.Conclusión. A partir de los argumentos contenidos en los párrafos que anteceden, esta Sala ha llegado a la conclusión de que el Plan Regulador Sector Costero Turístico Playa Platanares, adoptado mediante acuerdo del Consejo Municipal de Golfito en sesión ordinaria celebrada el trece de marzo de mil novecientos noventa y nueve, y publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74, de diecinueve de abril de mil novecientos noventa y nueve, no es inconstitucional por las razones invocadas por la actora, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo que procede es declarar sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad en todos sus extremos. Esta resolución es dictada sin perjuicio de las conclusiones a las que puedan llegar las autoridades del Ministerio de Ambiente y Energía, mediante la realización de estudios topográficos empleando teodolito o cualquier otro método idóneo, si determinan con certeza o con suficiente grado de probabilidad, que la transposición entre el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares Categoría Mixta, efectivamente se da en el presente caso.

Para ello, se ordena al Ministro de Ambiente y Energía a efectuar, en el plazo máximo de tres meses a partir de la notificación de esta sentencia, los estudios topográficos requeridos para determinar con certeza si el traslape acusado efectivamente ocurre en este caso. De haber ocurrido una invasión del área protegida, deberá emplear todos los medios que el ordenamiento le permite, para recuperar dichos terrenos en forma pronta y efectiva.”

Asimismo, se debió ordenar que en el ínterin de tal confirmación y en aplicación del principio precautorio, la Municipalidad de Golfito tenía que mantener el acuerdo, aplicado hasta el momento, de no otorgar concesiones en las áreas diferenciables advertidas por el Área de Conservación de Osa.

Paul Rueda L.

Voto Salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro.

Con el mayor respeto para los miembros del Tribunal Constitucional, los suscritos Magistrados procedemos a considerar que esta acción debe declararse con lugar, y por tanto, procede anular el Plan Regulador de Puerto Jiménez, Golfito-Puntarenas, por estimarlo contrario a los derechos protegidos en los artículos 7, 50, 89 y 169 de la Constitución Política, así como el artículo 5º de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América (Ley No. 3763), el artículo 4º de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Ley No. 5980) y el artículo 4º de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional (Ley No. 7224), conforme las razones que se explican a continuación.

Conforme se desprende del expediente, la acción de inconstitucionalidad se presenta en contra del Plan Regulador Parcial de Puerto Jiménez Golfito-Puntarenas y del Reglamento de Zonificación. Se aducen básicamente tres argumentos de inconstitucionalidad por la forma (elaboración por empresa privada argumento CUARTO, no consulta popular argumento QUINTO y no variable ambiental argumento UNO) y dos argumentos de inconstitucionalidad por el fondo (violación a principio precautorio argumento DOS, criterios indeterminados argumento TRES). Nos parece que la inconstitucionalidad en este caso radica principalmente en la elaboración del Plan Regulador por parte de una empresa privada y en la no consideración de la variable ambiental.

I-Sobre la elaboración del Plan por parte de una empresa privada En cuanto a este aspecto, la cuestión no es, como se indica en el voto de mayoría, comprobar si el Plan aprobado beneficia o perjudica a la empresa privada que elaboró el plan, sino, determinar si los Gobiernos Locales pueden válidamente delegar en un sujeto privado la gestión y/o el financiamiento de la elaboración de los planes reguladores costeros. En este sentido, habiéndose comprobado en el expediente que el Concejo Municipal de Golfito procedió a “aprobar el Plan Regulador Parcial del Sector Costero de Puerto Jiménez, Golfito, promovido por Bahía Cocodrilo S.A” (acuerdo tomado en el artículo duodécimo, capítulo sexto, de la sesión ordinaria número 3, celebrada a las 15:30 horas del día 19 de enero del 2004), compartimos el criterio esbozado por la Procuraduría General de la República en su informe. Siendo el ordenamiento territorial el ejercicio de una función pública, las municipalidades no pueden aprobar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada y financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello estaría renunciando al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley (artículo 28, Ley Orgánica del Ambiente –LOA- y 15 de la LPU). Así que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, por parte de un sujeto privado, resultan inconstitucionales.

Además, la potestad municipal de planificar el territorio y determinar el uso del suelo, tiene efectos importantes en relación con el ambiente, máxime si se trata de la planificación en un bien demanial como lo es la zona marítimo terrestre. Por ello, la gestión y el financiamiento de la elaboración de los planes reguladores costeros por sujetos de derecho privado, como bien lo esboza la Procuraduría, conlleva declinar el ejercicio parcial de una función pública que incide sobre el ambiente, como es el caso del ordenamiento del territorio. Lo cual implica, no sólo una delegación inconstitucional de funciones públicas, sino a su vez, incumplir con el deber de tutela y protección del ambiente que el artículo 50 asigna al Estado.

Por la naturaleza jurídica de un plan regulador (conforme al artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana un plan regulador es un conjunto de planes, mapas, reglamentos para definir la política de desarrollo, usos de tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales y otros) su elaboración y aprobación es evidentemente competencia dada a las Municipalidades, quienes NO pueden (en el mismo sentido en que la Sala lo estableció en los votos Nº 9792-98 y Nº7965-99) delegar dicha competencia (potestades y deberes) en un tercero. Máxime en este caso, donde, según se dijo, se está frente a la obligación de protección de un bien demanial.

No sanea el proceso el hecho de que la Municipalidad haya ratificado el plan hecho por la empresa privada. Las Municipalidades no pueden aprobar o adoptar planes reguladores cuya elaboración haya sido gestionada, contratada o financiada por sujetos de derecho privado.

II- Sobre la exclusión de la variable ambiental El hecho de haberse aprobado este Plan Regulador sin tomar en consideración la variable ambiental constituye una clara y evidente afectación del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos en que ha sido proclamado en el artículo 50 constitucional, así como de los principios de precautorio, no regresión en materia ambiental y de irreductibilidad del bosque, que desde ningún punto de vista puede ser soslayado por este Tribunal Constitucional. Es claro que dicho reglamento contradice y olvida los alcances del criterio sostenido por este Tribunal Constitucional en las decisiones Nos. 233-1993, 5399,1993, 1886,1995, 4587-1997 y 6322-2003, todas ellas anteriores a la publicación del instrumento normativo cuestionado. A nuestro juicio, el vicio que se aprecia en esta oportunidad no es susceptible de ninguna convalidación, como se pretende en la parte dispositiva de esta sentencia, al exigirse a la Municipalidad de Golfito que incorpore en el Plan Regulador la variable ambiental.

En este sentido, consideramos que lo procedente es anular el presente instrumento y que se emita uno nuevo acorde con los principios y lineamientos que ha desarrollado este Tribunal Constitucional en su Jurisprudencia y que son dejados de lado en esta oportunidad. En todo caso, es preciso mencionar que las decisiones de este Tribunal Constitucional son vinculantes erga omnes y gozan de eficacia plena, por sí mismas, sin necesidad que con posterioridad se dicte la reglamentación necesaria para hacer efectiva una disposición de la Sala. Pero todavía es más evidente el hecho que dicho reglamento haya sido elaborado por empresas privadas en aras de lograr, según los actores, la advertido por la Procuraduría General de la República en su dictamen, en los términos que se indicó supra, hace inconstitucional el Plan Regulador aludido, teniendo en cuenta que por la magnitud de los principios ambientales involucrados, la regulación del territorio de un cantón solo puede ser elaborada y desarrollada por las Corporaciones municipales en el marco de las competencias que se desprenden del artículo 169 constitucional, es decir, la defensa de los intereses y servicios locales, dentro de lo cual también se incluye la protección del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por lo expuesto, salvamos el voto y declaramos con lugar la acción.

Gilbert Armijo S. Fernando Cruz C.

Magistrado Magistrado NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ Concurro con mi voto y declaro sin lugar la presente acción, pero adiciono las razones que de inmediato paso a explicar. Se plantea como agravio el hecho de que una empresa privada haya financiado y elaborado el proyecto que culminó en el PRPPJ; empero, como ha quedado demostrado en autos, su aprobación fue realizada por los entes competentes (la municipalidad, el INVU y el ICT), por lo que no estamos en presencia del ejercicio de la potestad de planificación urbana en manos de un sujeto privado y, por consiguiente, no se ha lesionado la garantía institucional. Como es bien sabido, bajo el concepto de la garantía institucional[1] se engloban un conjunto de actividades que, dada su naturaleza, no es dable su gestión a través de figuras organizativas de Derecho privado, es decir, no puede salir del ámbito de lo público. En el ámbito propiamente de la Administración Pública, lo que se ha denominado la reserva constitucional de la Administración –en un sentido amplio reservada al Poder Ejecutivo y a las demás Administraciones Públicas con competencias constitucionales, como es el caso de las corporaciones municipales-, esta integrada por la actividad de dirección política, la actividad de policía y de fomento.

Estas actividades, que son funciones públicas de soberanía, tienen que ser desarrollas obligatoriamente por una Administración, tal y como se encuentra regulada por la Constitución, es decir, con los rasgos de su garantía institucional. Hay una identificación entre reserva de Administración y prohibición de privatización formal –recurso al ordenamiento jurídico privado-. Es el objeto material de la reserva lo que justifica la singularidad constitucional de la Administración pública. No existe libertad de elección de forma o régimen jurídico para desarrollar estas actividades que pertenecen a la reserva de Administración Pública. La huida al Derecho privado de estas Administraciones que ejercen funciones públicas soberanas o su ejercicio por parte de particulares es inconstitucional, pues, en este último caso lesiona, una garantía constitucional, así como el principio de la indelegabilidad de las potestades públicas, máxime que, en este caso, se trata de funciones públicas de soberanía.

Distinto es el supuesto de la actividad de servicio público y la actividad logística o de suministro que no son típicamente administrativas –no están dentro de la reserva de Administración Pública- y no tienen obligatoriamente que ser ejercidas por Administraciones de conformidad con su garantía institucional. La Administración puede optar entre el régimen del Derecho administrativo y el régimen de Derecho privado. En cambio, la actividad libre en el mercado de la Administración tiene que ser desarrollada preferente en régimen de Derecho privado con la finalidad de salvaguardar la competencia, aunque esta opción presenta una serie de dilemas de cara a garantizar algunos derechos fundamentales y los controles de los fondos públicos, a tenor del principio que establece que: “ahí donde van los fondos públicos debe ir el control”, aunque, en honor a la verdad, en nuestro medio el Derecho privado ha regulado la actividad de una serie de entes cuya principal giro es industrial, comercial o financiero, pero su organización está regulada por el Derecho público, pues han adoptado las figuras organizativas de este derecho –institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal y ente público no estatal-.

En este punto acierta la doctrina cuando expresa que: “Los órganos constitucionales, y en general, el resto de los poderes del Estado, no pueden recurrir al Derecho privado para el cumplimiento de sus funciones propias y exclusivas, pero sí pueden hacerlo para desarrollar algunas funciones auxiliares o instrumentales. Al igual que en la reserva de Administración, son las competencias exclusivas lo que marca el ámbito de utilización obligada del Derecho público por parte del órgano constitucional”. (TRONCOSO REIGADA, Antonio, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., Madrid, 1997, páginas 458 y 459).

Establecido lo anterior, el agravio que plantean los accionantes no tiene sustento constitucional, aunque sí podría tener asidero legal e incluso ético. De ahí que en estos casos, donde son los sujetos privados los que han elaborado y financiado el proyecto del Plan Regulador Costero que finalmente es aprobado por las Administraciones Públicas -hay 42 casos según se informa en la página del ICT-, se requiere que estas, y en especial los órganos de fiscalización, ejerzan un control más intenso y permanente e, incluso, de oficio, con el objeto de establecer que con la aprobación de esos planes no se afectaron (ni se afectan) los intereses generales en aras de beneficiar los intereses privados; práctica que afortunadamente se prohibió, con base en los pronunciamientos de la Procuraduría y Contraloría General de la República.

En otro orden de ideas, considero fundamental reafirmar el hecho que los manglares no son susceptibles de ser concesionados, no solo porque el reglamento así lo establece sino porque, como es bien sabido, pertenecen a la ZP y al PNE, conforme al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), los instrumentos internacionales que garantizan y protegen a favor de la humanidad el derecho a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado y la legislación vigente.

Fernando Castillo V.

Nota del Magistrado Cruz Castro:

Estimo que es muy grave que un plan regulador sea financiado y elaborado con fondos de particulares, con el agravante que tienen un interés directo en el contenido de dicho plan. La Procuraduría señala muy bien este tema cuando afirma que la elaboración del plan regulador que incide en la planificación territorial, es el ejercicio de una función pública que no permitía al ICT y el INVU–, aprobar dichos planes reguladores, pues no puede ser getionada ni financiada por sujetos de derecho privado, pues con ello se renuncia al ejercicio de una potestad pública otorgada por ley artículo 28 de la LOA y 15 de la LPU. Ni en el supuesto de una donación de un sujeto de derecho privado, tal donación no puede condicionar la elaboración del plan regulador respectivo. Opinión similar expresa la Contraloría General de la República, en su dictamen C-70-2009. Es realmente muy grave que la definición de un asunto de interés público sea controlado por un particular, situación que compromete el fin público.

Bien puede afirmarse que la gestión y el financiamiento de la elaboración de un plan regulador, aparte de ser ilegal, es inconstitucional, pues contraviene el artículo 50 constitucional, norma que además de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como derecho fundamental, establece el deber estatal de tutelarlo. Así, ese artículo consagra como principio constitucional el deber estatal de proteger y tutelar el ambiente. Los entes municipales, como administración pública territorialmente descentralizada, están vinculados a dicho principio y por eso están obligados a proteger y tutelar el ambiente en el ejercicio de sus potestades y competencias. Obviamente una de esas potestades es la de planificar el territorio y determinar el uso del suelo. Se trata de una potestad que por sus implicaciones tiene una importante incidencia en el ambiente y en un desarrollo equilibrado y saludable.

Es por eso que se requiere de un Estudio de Impacto Ambiental para la elaboración de uno de sus principales instrumentos: los planes reguladores. El ejercicio de esta potestad respecto de un bien demanial como la ZMT que, como lo ha señalado esta Sala en su jurisprudencia, también tiene fines conservacionistas, es una forma de ejercer el deber estatal de protección y tutela del ambiente (sentencia No. 2408-2007 de 21 de febrero de 2007). Considero que la gestión y financiamiento de los planes reguladores costeros por sujetos de derecho privado, conlleva declinar el ejercicio parcial de una función pública que incide sobre el ambiente, como es el caso del ordenamiento del territorio. De esta forma se incumple la tutela y protección del ambiente que el artículo 50 constitucional asigna al Estado y a todos los poderes públicos. Conforme a los argumentos expuestos, como una iniciativa particular, pongo en conocimiento del Fiscal General estos hechos, que se refieren a la aprobación de un plan regulador elaborado y financiado con fondos particulares, porque estimo que la autoridades estatales que así lo aprobaron, pudieron incurrir en un incumplimiento de deberes o en un delito de prevaricato, puesto que no sólo contradicen normas legales y constitucionales, según se citaron, sino que contradicen criterios de la Procuraduría General de la República y de la Contraloría General de la República.

Estimo que son hechos muy graves para bienes públicos tan importantes como el ambiente y el ejercicio de potestades públicas y por este motivo, remito una copia de este fallo y de los documentos anexos al Ministerio Público, para que el órgano de la acusación investigue y determine si en este caso pudo existir un delito en perjuicio de los deberes de la función pública.

Fernando Cruz C.