Condemnation of Property in Inalienable Zone by the State as Natural HeritageExpropiación de inmueble en zona inalienable por el Estado como parte del Patrimonio Natural

20180004000376-3141178-1.rtf Res. 000314-F-S1-2021 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven forty-five on February eleventh, two thousand twenty-one.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) filed before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda) by Sara Aguilar Artavia, identity card number 1-408-992, against Municipalidad de San Rafael de Heredia, the State, and Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Participating are attorneys Otto Giovanni Ceciliano Mora, as special judicial representative (apoderado especial judicial) of the plaintiff; Ricardo Jiménez Bonilla, as State Attorney (Procurador); and Gidgett Ramírez Hernández, as special judicial representative of SINAC. The municipal government filed an appeal in cassation (recurso de casación) against judgment 14-2018-II, issued by Section II of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court at eleven o’clock on February twenty-seventh, two thousand eighteen, composed of Ronaldo Hernández Hernández, Bernardo Rodríguez Villalobos, and Eduardo González Segura.

Justice Rojas Morales delivering the opinion RECITALS

I.The facts deemed proven in the judgment establish that, on June 1, 2006, the property located in the province of Heredia, registration number 106755-000, cadastral plan (plano catastrado) number H-1053299-2006, lot E30-C, located in the district of Los Ángeles, canton of San Rafael, province of Heredia, was registered in the Registro Nacional in the name of Sara Aguilar Artavia. Property 106755-000 originated on December 17, 1976, as a result of the severance (segregación) of registered property 80622, which in turn was registered on August 10, 1976, following the division of property 59835. Property 59835 was registered on February 18, 1970, and resulted from the consolidation (reunión) of properties 2992, 4130, 8524, 15065, 6554, 21819, 2988, 26407, 9761, 26798, 33617, 40510, 18557, 22162, 22602, 22659, 33869. The foregoing properties resulted from the consolidation of other properties registered between 1867 and 1942.

On June 2, 2006, Municipalidad de San Rafael de Heredia granted approval (visado) to cadastral plan N°H-1053299-2006. Subsequently, on May 4, 2009, Ms. Aguilar Artavia applied to the Municipalidad for a land-use certificate (uso de suelo) for her property, which was denied by official letter N°MSRH-DCU-332-2009, dated May 22, 2009, stating: “Por tanto, land-use certificates cannot be granted for projects on properties affected by the inalienable boundary.” As part of the grounds for that decision, the defendant Municipalidad stated: “...According to its cartographic location, the property under review is located within the inalienable protection zone (zona de protección inalienable), established pursuant to Decree N°LXV dated July 30, 1888, which provides as follows: ‘Art. 1°.- A strip of land two kilometers wide, on either side of the summit of the mountain known as Montaña del Volcán de Barba, from the hill called Zurquí to the one known as Concordia, is declared inalienable, whether that area is nationally or municipally owned.’” On November 21, 2011, the plaintiff requested that the municipal entity clarify why cadastral plan H-1053299-2006 had been approved, while, contradictorily, her land-use certificate had been denied.

This was answered by official letter N°MSRH-DCU-1332-2011 dated December 6, 2011, reiterating the reasons stated in the original denial. On December 10, 2014, Ms. Aguilar Artavia again applied to the defendant Municipalidad for a land-use certificate to build a residence on her property. Accordingly, by official letter N°DPUS-MUNISRH-1154-2014 dated December 12, 2014, the Urban Planning Department of the Municipalidad again replied by denying the application on the grounds previously stated by the municipal entity. On January 9, 2015, Ms. Sara Aguilar Artavia filed a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio) against the aforementioned administrative act (acto administrativo). By administrative decision N°02-DPU-MUNISRH-2015, issued at 12:00 on January 15, 2015, the Urban Planning Department denied the motion for reconsideration and referred the appeal to the Mayor’s Office.

Finally, by administrative decision N°0184-2015-AMSRH, issued at 8:00 on February 12, 2015, the subsidiary appeal was denied and official letter N°DPUS-MUNISRH-1154-2014 was upheld. In view of the foregoing, Ms. Aguilar Artavia sued Municipalidad de San Rafael de Heredia, seeking the following: “1) That this complaint be granted in all respects.

• 2)That administrative decision number 0184-2015-AMSRH be annulled.
• 3)Since there is no basis for the denial and all statutory requirements have been met, that the defendant be ordered to grant the land-use certificate requested for the property at issue.
• 4)That the defendants be required to compensate for the harm caused by disregarding the rights acquired when the property was purchased on the basis of the approval granted by Municipalidad de San Rafael.
• 5)That the defendant be ordered to pay the procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) of this action.” Municipalidad de San Rafael de Heredia answered the complaint and raised the defenses of lack of standing (falta de legitimación) and lack of legal entitlement (falta de derecho), requesting that the complaint be dismissed and that the plaintiff be ordered to pay both categories of costs in these proceedings. The preliminary hearing was held on April 6, 2016, and the plaintiff expanded her claim, adding an alternative claim (pretensión subsidiaria) in the following terms: “That Municipalidad de San Rafael de Heredia be ordered to pay her client the fair value of the property registered in the Heredia registry district, real-property folio registration 106135-00, either through direct purchase or expropriation, granting the Municipalidad a period of one month once the decision becomes final; it shall also pay damages estimated from 14-10-2010 until the date on which the fair value is paid, which damages shall be assessed during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia).” The Case Management Judge (Juez Tramitador) suspended the hearing and granted the defendant Municipalidad five business days to respond to the expanded claim. The local government submitted its response within the time granted and raised the defenses of failure to exhaust administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa) and failure to join a necessary defendant (falta de integración del litisconsorcio pasivo necesario). By decision N° 2163-2016, issued at 15 hours 30 minutes on September 26, 2016, the Case Management Judge denied the defense of failure to exhaust administrative remedies. The judge also joined Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (hereinafter SINAC), which answered the complaint and raised the defense of lack of legal entitlement, and the State, which raised the preliminary defenses (defensas previas) of formal defects preventing a ruling on the merits and the statute of limitations (prescripción), as well as the defenses of lack of active and passive standing and lack of legal entitlement. Both requested that the complaint be dismissed in all respects, with costs assessed against the plaintiff. The preliminary hearing was held again on April 18, 2017, at which time the defense of defects preventing a ruling on the merits was rejected. The SINAC representative also raised the statute-of-limitations defense at that hearing, which was reserved for determination in the final decision. The matter was declared a question of law only (de puro derecho), and the parties presented their closing arguments. By judgment no. 14-2018-II, issued at eleven o’clock on February twenty-seventh, two thousand eighteen, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, composed of judges Ronaldo Hernández Hernández, Bernardo Rodríguez Villalobos, and Eduardo González Segura, ruled: “The defense of lack of passive standing on the merits (falta de legitimación ad causam pasiva) raised by the State is granted, and the Court, on its own motion, declares that Sistema Nacional de Áreas de Conservación lacks passive standing on the merits. The defense of lack of legal entitlement raised by Municipalidad de San Rafael de Heredia is partially granted. Consequently, the complaint is partially granted and is deemed denied as to any relief not expressly awarded. Municipalidad de San Rafael de Heredia is ordered to pay Ms. Sara Aguilar Artavia the fair value of the property registered in the Heredia registry district under registration 106755-00, cadastral plan number H-1053299-2006, whether through purchase or expropriation, and shall undertake the necessary and appropriate budgetary measures for that purpose. The purchase or expropriation proceeding shall commence within one month after this judgment becomes final. The defendant Municipalidad is ordered to pay Ms. Aguilar Artavia the sum of two million colones as compensation for subjective emotional distress (daño moral subjetivo), together with the applicable statutory interest from the date the judgment becomes final until payment in full. Municipalidad de San Rafael de Heredia is ordered to pay both categories of costs in this action. No special award of costs is made with respect to the State and Sistema Nacional de Áreas de Conservación.” Dissatisfied, the municipal entity appealed in cassation, raising four grounds of error.

II.First: It challenges the grounds given by the Tribunal concerning the fact that, because the plaintiff’s property is located on inalienable land (terreno inalienable) pursuant to Ley 65 de 1888, the Municipality was legally barred from granting any type of authorization, license, or permit and therefore should never have issued licenses to carry out urban subdivisions (fraccionamientos urbanísticos) in that territory. It failed to comply with those restrictions, as shown by plan H-10532992006, approved (visado) by the Municipality, which depicts a lot division (lotificación) characteristic of an urban subdivision, for the purpose of adapting the property to urban services. In its objection, the defendant Municipality states that, although under Article 169 of the Political Constitution the administration of local interests falls to Local Governments, this provision is nevertheless limited by a significant body of other regulations concerning urban-planning, environmental, and social matters.

Thus, it notes, Ley de Planificación Urbana assigns municipalities the obligation to have a regulatory plan (plan regulador) defining land uses (usos de suelo) in their canton; and municipalities that lack a regulatory plan, as is the case with San Rafael de Heredia, are required to comply with the Metropolitan Greater Area Plan (Plan de la Gran Área Metropolitana, GAM), which is grounded in Article 63 of Ley de Planificación Urbana. It further states that Ley de Construcciones and Reglamento Nacional para el Control de Urbanizaciones y Fraccionamientos provide that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is responsible for authorizing subdivisions (fraccionamientos) in the first instance, and that the Local Government may authorize them once they have obtained the approval (Visto Bueno) of the Instituto de Vivienda y Urbanismo (hereinafter INVU). This, it indicates, is very important because the subdivisions authorized by the Municipal Council, including the plaintiff’s property, were approved in 1976, as established in the Proven Facts of the challenged decision.

Regarding those powers, it cites the Constitutional Chamber’s ruling No 420596, issued at 14:33 hours on August 20, 1996. It further states that Article 13 of the Municipal Code provides that the Council’s powers include the power to “Adopt urban-planning measures.” Meanwhile, Ley Orgánica del INVU (Ley número 1788), in Sections 4 and 5, provides that the institution has residual authority (competencia residual) to plan the development and growth of cities and to prepare regulatory plans. This, it indicates, was recognized by the Constitutional Chamber in ruling 5305-93, issued at 10:06 hours on October 22, 1993. This does not imply that urban planning ceases to fall within the authority of local governments. In the same vein, it refers to opinion C06196 of May 3, 1996, issued by the Procuraduría General de la República. The foregoing, it indicates, establishes that the administration of local interests belongs to the Municipalities by constitutional mandate.

Nevertheless, it states, INVU has residual authority and must contribute and provide advice so that all plans are properly integrated. In this field, it argues, there is extensive constitutional case law delineating each of the powers and areas of authority of autonomous institutions and municipalities. It concludes that, notwithstanding this extensive body of regulations, the Tribunal found that, by granting the land-use designation and approving the plans, the Municipality conferred a form of “reliance” upon the plaintiff that induced her to acquire the property. However, it notes, the plaintiff never consulted or requested information from SINAC to determine whether the property she intended to purchase was located in a protected area (zona de protección), even though this is widely known; therefore, she cannot argue ignorance of the law. Following this line of reasoning, it states, because the Canton of San Rafael lacks a Regulatory Plan, the authority of INVU, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos, and Plan GAM governs, and they grant prior approval in cases of this kind.

This, it states, was not taken into account by the Tribunal; therefore, the first ground of challenge identifies an improper interpretation of the applicable regulations, for which reason it requests that the appeal on points of law (recurso de casación) be granted.

III.The appellant Municipality challenges the Tribunal’s reasoning insofar as it found that, through the municipal approval (visado municipal), the Municipality gave the plaintiff legitimate expectations (confianza legítima) upon which to acquire the property described in this litigation. It seeks to shift responsibility for that conduct by alleging that a significant body of regulations addresses the obligation to have a regulatory plan and INVU’s residual participation in subdivision oversight, even though it emphasizes in the objection itself that urban planning falls within the authority of local governments. In the opinion of this Chamber, the arguments raised in the first claim do not rebut the fact that the Municipality approved cadastral plan (plano catastrado) H-1053299-2006, which in turn permitted the subdivision that created property 106755-000, acquired by the plaintiff. This is in accordance with Article 33 of Ley de Planificación Urbana, which reads: “Article 33.- For every subdivision of land or real property located in urban districts and other areas subject to urban-planning controls, the plan showing the location and area of the resulting parcels must first have been approved by the authorized municipal office; moreover, in the act of preparing or executing the respective document, the authorizing notary or public official must certify that the division corresponds to that shown on the plan (...)”.

Local governments are fully aware that subdivisions may be controlled both through regulatory plans and through municipal approval; therefore, by granting the latter, the Municipality authorized the subdivision and the consequent sale of the real property, which indeed created legitimate expectations on the part of the plaintiff when acquiring the property, which she was subsequently unable to use for urban-development purposes. Added to this is the property’s public registration (publicidad registral), which is the means available to persons for learning the characteristics and restrictions affecting real property. Accordingly, the argument that the plaintiff should have contacted SINAC to ascertain whether the property to be acquired was located in an inalienable protected area is unpersuasive. In short, regardless of the residual authority that the appellant claims INVU possesses with respect to subdivisions and regulatory plans, the legitimate expectations arose from the approval granted by the municipal entity, a matter that the local government has been unable to rebut.

IV.In the second challenge, it alleges an improper assessment of the evidence contained in the case file in light of the chronology of the events underlying the plaintiff’s claims, namely: a) the canton of San Rafael was created on May 28, 1885; b) Decreto Ley no 65 dates from 1888; c) the Municipalidad de San Rafael does not have a Regulatory Plan (Plan Regulador); d) the plan for the Gran Área Metropolitana dates from June 22, 1982; and e) the subdivision (fraccionamiento) to which the plaintiff’s property belongs was authorized on November 10, 1975. It maintains that, until that date, the Municipalidad and the INVU did not apply Decreto no. 65 de 1888 because it was deemed to have been tacitly repealed. Therefore, it states, the Sala Constitucional was asked to determine and define the scope of its validity. It continues that this was the reason for judgment 2008-12109 of the Tribunal Constitucional, which, as the court below states, “[...] is the foundational legal standard that guides the resolution of the dispute (...)”.

It asserts that the foregoing is particularly important because it was not until 2007 and 2008 that two acts fundamental to resolving this matter were issued; these are: a) Legal Opinion number OJ-118-2004 of the PGR, according to which no statute expressly repeals Ley no. LXV de 30 de julio de 1888—and it therefore remains in force. b) By order of the Concejo Municipal de San Rafael, agreement no. 18 adopted at ordinary session no. 103-2007 of July 9, 2007, it was decided not to grant permits for any type of urban development in the canton of San Rafael within the area described by the cited Decreto Ejecutivo. c) It explains that resolution no. DGT-437-08 of June 16, 2008, issued by the Instituto Geográfico Nacional (hereinafter IGN), revealed cadastral errors (errores catastrales) on sheet no. 14154, which were resolved, and the inalienable zone (zona inalienable) was not delimited until 2014 and 2015, as shown by the documents in the case file. d) It partially quotes judgment No. 2008-12109 of the Sala Constitucional, issued at 15:16 on August 5, 2008, whose Por Tanto provides: “(...) The appeal is granted solely with respect to the Ministerio de Ambiente y Energía, the Ministerio de Salud, and the Municipalidades (...) San Rafael (...).

Roberto Dobles Mora, or whoever holds the office of Ministro del Ambiente y Energía, is ordered as follows: a) Within seven months of notice of this judgment, he shall take such measures as fall within the scope of his authority so that the zone established by ley número 65 de 1888 is physically delimited and, thereafter, shall initiate proceedings to recover the lands located in that sector that are occupied by private parties, (...) [and] (...) whoever holds office as Alcalde (...) both of the Municipalidad de San Rafael de Heredia [...]: a] They shall immediately refrain from granting any type of permit within the zone established by ley número 65 de 1888 (...)”. Regarding the foregoing, it argued that the judges erred in stating that the Sala Constitucional had ordered the State and the Municipalidades to initiate proceedings to recover lands located in the inalienable zone that were occupied by private parties.

It contends that the Tribunal failed to consider that the municipal government, as a public entity, is subject to the principle of legality (principio de legalidad) and, consequently, is required to carry out the ordered expropriation (expropiación) or purchase. It quotes Articles 13 and 18 of the Ley Forestal. It further notes that the Sala Constitucional has defined the concept of Patrimonio Natural del Estado, stating that it is property in the public domain (bien de dominio público), the conservation and administration of which are entrusted by law to MINAE through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (hereinafter SINAC). It also outlines that the Tribunal Constitucional has held that it comprises the Áreas Silvestres Protegidas, regardless of their management category, declared by statute or Decreto Ejecutivo: forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments.

It also refers to the other forests and forest lands, or lands suitable for forestry, belonging to the State and public institutions, which are subject to immediate legal designation (afectación legal inmediata). It states that this category includes the remaining forested areas and lands suitable for forestry along the coastlines, which are also administered by MINAE and governed by their specific regulations. It argues that, as a strict consequence of the foregoing, it is not the municipality’s responsibility to expropriate lands for protected zones that are not under its administration. It maintains that, by denying land use (uso de suelo), the Municipalidad merely applies and “operationalizes” what is established in the legal system. It concludes that the lands would be State property. Nevertheless, it ultimately argues that the appealed decision relieves the State and SINAC of their own responsibilities, contrary to law, and therefore requests that this appeal be granted.

V.For purposes of determining who is responsible for expropriating the property in question, it is necessary to define the legal concept of Patrimonio Natural del Estado (hereinafter PNE) in order to establish whether the property is part of that patrimony. In this regard, this Chamber has repeatedly held: “(...) Pursuant to section 13 of the Ley Forestal, ‘The Patrimonio Natural del Estado shall consist of the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalidades, autonomous institutions, and other agencies of the Administración Pública, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of their assets...’. Thus, the provision establishes three categories of property included within that patrimony: a) forests and forest lands of national reserves; b) forests and forest lands of areas declared inalienable; and c) forests and forest lands of properties registered in its name and those belonging to municipalidades, autonomous institutions, and other agencies of the Administración Pública, except for real property securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that becomes part of their assets.” (In this regard, judgments numbers 1070 of 9 hours 45 minutes on September 3, 2010, and 1088 of 8 hours 55 minutes on August 8, 2011, may be consulted).

Based on the foregoing, the position expressed by the appellant Municipalidad—that the property at issue in these proceedings must be considered part of the PNE because it is located within an area declared inalienable (Decreto Ley LXV de 30 de julio de 1888 and judgment 2008-12109 of the Sala Constitucional)—arises from a proper interpretation of section 13 of the Ley Forestal. Indeed, section 13 cited above clearly establishes that a parcel located in an area declared inalienable for the purpose of protecting the area’s water resources forms part of the PNE. In this case, it is undisputed that the land at issue in these proceedings is located within a strip of land declared inalienable. It is likewise undisputed that the Sala Constitucional held in judgment 2008-12109 that these properties form part of the public domain. The challenge, however, concerns the judges’ alleged error in ordering it to expropriate lands forming part of the PNE, to which it argues that it holds no title.

On this issue, it should be noted that, by resolution N°2163-2016 of 15 hours 30 minutes on September 26, 2016, the Case Management Judge (Juez Tramitador) joined the State and SINAC as parties to the proceedings. Nevertheless, the judgment challenged on cassation granted the defense of lack of standing as a defendant (falta de legitimación ad causam pasiva) raised by the State and, on its own motion, declared that the Sistema Nacional de Áreas de Conservación also lacked standing as a defendant, even though the dispute concerns property located in an inalienable zone—which is an undisputed fact—that forms part of the Patrimonio Natural del Estado because of its characteristics as an aquifer-recharge zone (zona de recarga acuífera). In view of the foregoing, this Chamber finds that the Tribunal failed to consider that the property under examination forms part of the PNE, the administration of which belongs to MINAE through SINAC (Sala Primera, no. 19776-2014 of 10 hours 30 minutes on December 3, 2014).

Because the property is located in a groundwater-recharge zone (zona de recarga hídrica) and forms part of a strip of land declared inalienable long ago, it is clear that responsibility for expropriating the disputed property lies with the State, which bears ex lege responsibility for managing and controlling those areas. In addition, it is worth noting that, in resolution no. 2008-12109 of 15 hours and 16 minutes on August 5, 2008, the Sala Constitucional had ordered the respondent Ministry to coordinate with the Instituto Geográfico Nacional as necessary to physically delimit the zone covered by ley 65 de 1888 and then recover the lands located within it that were occupied by private parties. Accordingly, the Municipalidad de San Rafael is not responsible for expropriating property whose administration, under the legal system, belongs to MINAE through SINAC. Therefore, exclusively with respect to that claim, the proper disposition is to find that the local government lacks standing as a defendant and, consequently, to order the State, as the Sala Constitucional directed in voto 2008-12109, to initiate expropriation proceedings to pay the fair value (justo precio) of the property disputed in this litigation, within two months after this judgment becomes final. For that purpose, MINAE, through SINAC, shall make the corresponding budgetary provisions for the next fiscal period.

VI.Third: The appellant begins by quoting part of the challenged decision, according to which the plaintiff failed to prove any conduct by the municipal government that caused her harm, and the relief granted is based on the judges’ discretionary and interpretive criteria. It argues that the plaintiff failed to demonstrate actual, effective, and certain harm, matters that, under the principle of the burden of proof (principio de la carga de la prueba), are essential to an award of damages. Her assertions, it states, are subjective and constitute mere assumptions unsupported by any evidence. There is no causal relationship between the specific manifestation of an administrative function or administrative conduct and the unlawful injury (lesión antijurídica) that would establish the existence of compensable harm such as that awarded. The application does not comply with Article 58 of the Código Procesal Contencioso Administrativo.

To obtain an award of subjective non-pecuniary damages (daño moral subjetivo), it states, the plaintiff was required to prove the causal link between the municipal conduct and the existence of an unlawful injury or harm. It concludes that the conduct at issue requires the judges to adopt a restrictive interpretation under the principles of equity and justice in determining whether damages are warranted, pursuant to the principles of proportionality and reasonableness. It therefore requests that the appeal also be granted on this ground.

VII.In the case at bar, the Court awards the plaintiff compensation for subjective non-pecuniary harm (daño moral subjetivo) in the amount of ¢2.000.000,00, based on the fact that the conduct of the defendant entity clearly must have adversely affected the plaintiff’s emotional well-being, owing to the frustration, anxiety, and anger caused by her inability to exercise her property right, despite having validly acquired it in reliance on the public land registry as though it were freely disposable property, when in reality it was inalienable property and therefore could not be developed. The judges found that, under such circumstances, any person would experience feelings of distress and dismay, disturbances that undoubtedly have a negative impact on the emotional sphere. This Chamber agrees with the judges’ reasoning. Applying presumptions based on human experience, it may be directly inferred that the local government’s conduct in granting municipal approval (visado municipal), without exercising greater care or examining the area involved, and subsequently denying the land-use authorization (uso de suelo)—this time in accordance with the legal system—unjustly disturbed the plaintiff’s emotional well-being, causing anger, helplessness, or frustration; this was harm that she was not required to bear and for which she must be compensated.

In several decisions, this Chamber has established that the Judge, on the basis of experience, common sense, equity, and the general principles of law, determines the amount of non-pecuniary damages with some degree of discretion; that is, it is “in re ipsa.” Based on those determination parameters, it is natural to conclude and logical to infer that the situation experienced by the plaintiff could have caused emotional disturbances such as those described, which undoubtedly demonstrate the clear existence of subjective non-pecuniary harm. The situation in which the local government placed the plaintiff is deemed sufficiently serious to justify the amount awarded for non-pecuniary harm. This reasoning leads to the conclusion that the ground for appeal must be rejected, because this Chamber does not agree with the position that the inferred and alleged harm did not occur. Consequently, this Chamber finds that the sum of ¢2.000.000,00 is commensurate with the injury caused to the plaintiff’s inner emotional sphere.

VIII.Fourth: It states that the appealed judgment provides: “(...)The Municipalidad de San Rafael de Heredia is ordered to pay both categories of costs in this action.(...).” The foregoing is inconsistent with the operative portion of the same decision, in which the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) was partially upheld, and with the principles applicable to a good-faith litigant, because the Municipalidad was mandatorily brought into these proceedings and, pursuant to Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, should be exempted from paying both categories of costs in this action. It alleges that it acted under compulsion of law and in strict application of Ley 65 de 1888. It adds that it cannot and should not grant the relief requested by the plaintiff. It was not due to acts originating within the municipal sphere that it was required to apply this Decree-Law. It concludes that the acts originated in different administrative spheres and that, for these reasons, the principle of good faith should be applied and it should be exempted from paying costs, as were the State and SINAC.

IX.Relying on Article 193 of the CPCA, the judges found that attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales) constitute a burden imposed on the unsuccessful party solely by virtue of having lost, and that an exemption is warranted only under subsections a) and b) of the cited provision, there being no reasons offered by the defendant entity or identified by the Court that would justify exempting it. With respect to the State and SINAC, the Court ruled without a specific award of costs. However, in view of the manner in which the case is now being decided, a new ruling on costs must be issued, insofar as the Municipalidad, the State, and SINAC, as the entity responsible for the conservation areas, are now all unsuccessful parties. Pursuant to the article just cited, this Chamber finds that costs must be imposed on all unsuccessful parties, as none of the grounds provided by the rule for exempting them from costs appears to exist.

X.In light of the foregoing, the appeal filed shall be declared partially well-founded, and the appealed judgment shall be partially vacated solely insofar as it found that the State lacked standing (falta de legitimación) with respect to the order to pay the fair value of the plaintiff’s land, which forms part of the State’s natural heritage; accordingly, the State must expropriate the property within two months from the date this judgment becomes final. MINAE, through SINAC, shall make the corresponding budgetary provisions. Consequently, the Municipalidad de San Rafael de Heredia shall be declared to lack passive standing (falta de legitimación pasiva) with respect to that claim, and the local government shall be responsible only for paying compensation for the non-pecuniary harm caused to the plaintiff by approving the survey plan that created the property at issue in this litigation, when it had been inalienable property since 1888. The Municipalidad, the State, and SINAC are ordered to pay costs pursuant to provision 193 of the CPCA.

POR TANTO

The appeal filed is declared partially well-founded. The appealed judgment is partially vacated insofar as it found that the State lacked standing with respect to the order to pay the fair value of the plaintiff’s land, which forms part of the State’s natural heritage; accordingly, the State must expropriate the property using the funds that MINAE, through SINAC, shall budget for the next fiscal year. The local government is declared to lack passive standing with respect to that claim and shall be responsible only for paying compensation for the non-pecuniary harm caused to the plaintiff. The Municipalidad, the State, and SINAC are ordered to pay costs pursuant to provision 193 of the CPCA.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez HGarcíaCh Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email: [email protected]

20180004000376-3141178-1.rtf Res. 000314-F-S1-2021 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas cuarenta y cinco minutos del once de febrero de dos mil veintiuno.

Proceso de conocimiento interpuesto en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, por Sara Aguilar Artavia, cédula de identidad número 1-408-992; contra la Municipalidad de San Rafael de Heredia; el Estado y; el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Intervienen los abogados Otto Giovanni Ceciliano Mora, en calidad de apoderado especial judicial de la actora; Ricardo Jiménez Bonilla, en condición de Procurador y, Gidgett Ramírez Hernández, en su condición de apoderada especial judicial del SINAC. El gobierno municipal presenta recurso de casación contra la sentencia 14-2018-II, dictada por la Sección II del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, a las once horas del veintisiete de febrero de dos mil dieciocho, integrado Ronaldo Hernández Hernández, Bernardo Rodríguez Villalobos y Eduardo González Segura.

Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.De los hechos tenidos por probados en el fallo, se tiene que el 1 de junio de 2006, fue inscrita en el Registro Nacional, la finca de la provincia de Heredia matrícula número 106755-000, plano catastrado número H-1053299-2006, lote E30-C, ubicado en el distrito de Los Ángeles, cantón de San Rafael, provincia de Heredia a nombre de la señora Sara Aguilar Artavia. La finca 106755-000 se originó el 17 de diciembre de 1976, producto de la segregación de la matrícula 80622 que a su vez fue inscrita el 10 de agosto de 1976, resultante de la división de la finca 59835. La heredad 59835 fue inscrita el 18 de febrero de 1970 y nació de la reunión de las fincas 2992, 4130, 8524, 15065, 6554, 21819, 2988, 26407, 9761, 26798, 33617, 40510, 18557, 22162, 22602, 22659, 33869. Las anteriores propiedades nacieron de la reunión de otras fincas que fueron inscritas entre los años 1867 y 1942. El 2 de junio de 2006, la Municipalidad de San Rafael de Heredia otorgó el visado al plano catastrado N°H-1053299-2006.

Posteriormente el 4 de mayo de 2009, la señora Aguilar Artavia solicitó ante la Municipalidad, el uso de suelo para su propiedad, el cual fue denegado por oficio N°MSRH-DCU-332-2009, del 22 de mayo de 2009, indicando: "Por tanto, no es posible otorgar usos de suelo para proyectos en propiedades afectadas por la línea inalienable". Como parte del fundamento del mencionado acto, la Municipalidad demandada señaló: "...Según ubicación cartográfica los (sic) predio en estudio se encuentra dentro de la zona de protección inalienable, establecida según Decreto N°LXV de fecha 30 de julio de 1888, el cual indica lo siguiente: "Art. 1°.- Se declara inalienable una zona de terreno de dos kilómetros de ancho, a uno y otro lado de la cima de la montaña conocida con el nombre de Montaña del Volcán de Barba, desde el cerro llamado Zurquí hasta el que se conoce con el nombre de Concordia, ya sea dicha zona de propiedad nacional o municipal.".

El 21 de noviembre de 2011 siguiente, la actora solicitó al ente municipal aclaración del motivo por el cual le fue visado el plano H-1053299-2006, pero contradictoriamente se le denegó el uso de suelo. Lo cual fue contestado por oficio N°MSRH-DCU-1332-2011 del 6 de diciembre de 2011, reiterando los motivos expuestos en el rechazo original. El 10 de diciembre de 2014, la señora Aguilar Artavia solicitó nuevamente a la Municipalidad demandada el uso de suelo para construir una vivienda en su finca. Por lo que, por oficio N°DPUS-MUNISRH-1154-2014 del 12 de diciembre de 2014, el Departamento de Planificación Urbana de la Municipalidad le contestó nuevamente denegando la solicitud manteniendo los fundamentos previamente expresados por el ente municipal. El 9 de enero de 2015, la señora Sara Aguilar Artavia interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el acto administrativo indicado anteriormente.

Por resolución administrativa N°02-DPU-MUNISRH-2015 de las 12:00 horas del 15 de enero de 2015, el Departamento de Planificación Urbana rechazó el recurso de revocatoria y elevó la apelación ante la Alcaldía. Finalmente por resolución administrativa N°0184-2015-AMSRH de las 8:00 horas del 12 de febrero de 2015, se rechazó la apelación en subsidio y se confirmó el oficio N°DPUS-MUNISRH-1154-2014. En razón de lo expuesto, la señora Aguilar Artavia demandó a la Municipalidad de San Rafael de Heredia solicitando lo siguiente: “1) Con lugar en todos sus extremos la presente demanda.

• 2)Se anule el acto administrativo de resolución número 0184-2015-AMSRH.
• 3)Que por no existir motivo alguno, y cumplir todos los requisitos de ley, para su negativa se condene a la accionada el uso de suelo solicitado ante la propiedad en conflicto.
• 4)Que se obligue a los accionados a indemnizar el daño causado por obviar los derechos adquiridos a la hora de realizar la compra del bien en razón del visado otorgado por la Municipalidad de San Rafael.
• 5)Que se condene a la accionada al pago de las costas procesales y personales de esta acción.”. La Municipalidad de San Rafael de Heredia contestó la demanda y opuso las excepciones de falta de legitimación y falta de derecho, solicitando que se declare sin lugar y se condene a la actora al pago de ambas costas de este proceso. La audiencia preliminar se realizó el 6 de abril de 2016, y la parte actora amplió la pretensión, incluyendo una subsidiaria en los siguientes términos: "Que se ordene a la Municipalidad de San Rafael de Heredia a pagarle a su representada el justo precio de la finca inscrita en el partido de Heredia, matrícula de folio real 106135-00 ya sea por medio de compra directa o expropiación, otorgando a la Municipalidad el plazo de un mes una vez firme la resolución, deberá además pagar daños y prejuicios estimados desde el 14-10-2010 hasta el día que se cancele el justo precio, daños y perjuicios que se deberán liquidar en la fase de ejecución de sentencia". El Juez Tramitador suspendió la audiencia y otorgó el plazo de cinco días hábiles a la Municipalidad demandada para que refiriera a la ampliación de la pretensión. El Gobierno local contestó la audiencia otorgada y opuso las defensas de agotamiento de la vía administrativa y falta de integración de la litisconsorcio pasivo necesaria. Por resolución N° 2163-2016, de las 15 horas 30 minutos del 26 de setiembre de 2016, el Juez Tramitador declaró sin lugar la defensa de falta de agotamiento de la vía administrativa. Por otro lado, integró al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía (en adelante SINAC) quien contestó la demanda y opuso la excepción de falta de derecho, y al Estado quien interpuso las defensas previas de defectos formales que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo y prescripción, así como las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho. Ambos solicitan se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos, con las costas a cargo de la parte actora. La audiencia preliminar se realizó nuevamente el día 18 de abril de 2017, donde se desestimó la defensa de defectos que impiden verter pronunciamiento sobre el fondo. Por otro lado, el representante del SINAC presentó en dicha audiencia la defensa de prescripción, la cual fue reservada para el dictado de la resolución final. El asunto fue declarado de puro derecho y las partes rindieron sus conclusiones. Mediante fallo no. 14-2018-II de las once horas del veintisiete de febrero de dos mil dieciocho, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, integrado por los jueces Ronaldo Hernández Hernández, Bernardo Rodríguez Villalobos y Eduardo González Segura resolvió “Se acoge la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva interpuesta por el Estado y de oficio se declara la falta de legitimación ad causam pasiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho opuesta por la Municipalidad de San Rafael de Heredia. En consecuencia, se declara parcialmente con lugar la demanda, entendiéndose denegada en lo que no se concede expresamente. Se ordena a la Municipalidad de San Rafael de Heredia pagarle a la señora Sara Aguilar Artavia el justo precio de la finca inscrita en el partido de Heredia, matrícula 106755-00, plano catastrado número H-1053299-2006, lo cual hará ya sea mediante compra o mediante expropiación, debiendo hacer las gestiones presupuestarias necesarias y pertinentes para tales efectos. El procedimiento de compra o de expropiación deberá iniciarse en el plazo de un mes a partir de la firmeza del presente fallo. Se condena a la Municipalidad demandada a pagar a la señora Aguilar Artavia la suma de dos millones de colones por concepto de daño moral subjetivo, con sus respectivos intereses legales desde la firmeza de la sentencia y hasta su efectiva cancelación. Se condena a la Municipalidad de San Rafael de Heredia a pagar ambas costas de esta acción. Se resuelve sin especial condena en costas en relación con el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.”. Inconforme el ente municipal acude a casación planteando cuatro agravios.

II.Primero: Combate las fundamentaciones dadas por Tribunal referidos a que al estar la finca de la actora ubicada en terreno inalienable por disposición de la Ley 65 de 1888, la Municipalidad estaba legalmente impedida de otorgar cualquier tipo de autorización, licencia o permiso por lo que nunca debió dar licencias para realizar fraccionamientos urbanísticos en ese territorio, impedimentos que incumplió, con vista en el plano H-10532992006, visado por la Municipalidad, el cual describe una lotificación propia de un fraccionamiento urbanístico, con el fin de adaptar el fundo a los servicios urbanos. En el reparo, la Municipalidad demandada refiere que si bien por disposición del numeral 169 de la Constitución Política le corresponderá a los Gobiernos Locales la administración de los intereses locales, lo cierto es que esta norma encuentra limitaciones, en otra cantidad importante de normativa que se refiere a materia urbanística, ambiental y social.

Así, menciona, la Ley de Planificación Urbana le asigna a los municipios la obligación de contar con un plan regulador que defina los usos de suelo en su cantón, y para aquellos municipios que no cuentan con plan regulador, como es el caso de San Rafael de Heredia, se le asigna la obligación de atender lo dispuesto en el Plan de la Gran Área Metropolitana (GAM) el cual encuentra sustento en el artículo 63 de la Ley de Planificación Urbana. Por su parte, refiere, la Ley de Construcciones y el Reglamento Nacional para el Control de Urbanizaciones y Fraccionamientos dispone que le corresponderá al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo autorizar los fraccionamientos, en primera instancia y al Gobierno Local, una vez que éstos cuenten con el Visto Bueno del Instituto de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU), procederán a autorizar los mismos. Esto, indica, es muy importante, por cuánto los fraccionamientos autorizados por el Concejo Municipal, en los cuales se encuentra la propiedad de la actora, fueron emitidos en el año 1976 según consta en los Hechos Probados de la resolución impugnada.

Sobre esas competencias refiere a lo resuelto por la Sala Constitucional en sentencia No 420596 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996. Por su parte, expone, el artículo 13 del Código Municipal, ordena que dentro de las atribuciones del Concejo, se encuentra la de "Dictar las medidas de ordenamiento urbano". Mientras que la Ley Orgánica del INVU (Ley número 1788) en los numerales 4 y 5 dispone que dicha institución tiene la competencia residual de planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y preparar planes reguladores. Lo cual, indica, ha sido reconocido por la Sala Constitucional en el voto 5305-93 de 10:06 horas del 22 de octubre de 1993. Sin que ello implique que la planificación urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales. En igual sentido, refiere a la consulta C06196 de 3 de mayo de 1996 de la Procuraduría General de la República. Lo anterior, indica, deja por establecido que la administración de los intereses locales le corresponde por norma constitucional a las Municipalidades.

Sin embargo, dice, existe una competencia residual del INVU quien debe contribuir, asesorar, con el fin de que todos los planes sean integrados apropiadamente. En esta materia, arguye, existe abundante jurisprudencia constitucional que delimita cada una de las facultades y competencias de las instituciones autónomas y de los municipios. Concluye, no obstante esta gran cantidad de normativa, el Tribunal estima que la Municipalidad al otorgar el uso de suelo y el visado de los planos, confirió una especie de "confianza" a la parte actora para que ésta adquiriera su propiedad. Sin embargo, señala, la parte actora nunca consultó ni requirió del SINAC información que permitiera delimitar si la propiedad que pensaba comprar se encontraba en zona de protección, lo cual es harto conocido, por lo que no puede argumentarse que se desconoce la ley. En ese orden de ideas, expone, al carecer el Cantón de San Rafael de Plan Regulador, entra a regir la competencia del INVU y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos, así como el Plan GAM quienes en forma previa otorgan el Visto Bueno, en este tipo de casos.

Esto, dice, no ha sido tomado en cuenta por el Tribunal por lo que se identifica como primer reproche una interpretación indebida de la normativa motivo por el cual se solicita acoger el recurso de casación incoado.

III.La Municipalidad recurrente combate el fundamento del Tribunal en cuanto a que estimó que con el visado municipal, le otorgó a la actora una confianza legítima para adquirir el bien descrito en este litigio. Pretende desviar la responsabilidad en dicha conducta alegando que existe una cantidad importante de normativa que refiere a la obligación de contar con plan regulador y la participación residual del INVU en el control de los fraccionamientos, pese que recalca en el propio reparo, que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales. En criterio de esta Cámara, los alegatos presentados en el primer reclamo, no logran desvirtuar el hecho de que la Municipalidad otorgó el visado del plano catastrado H-1053299-2006, lo que a su vez permitió el fraccionamiento que dio vida a la finca 106755-000 adquirida por la actora. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana que reza: “Artículo 33.- Para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano (...)”.

Es de sumo conocimiento de los gobiernos locales, que los fraccionamientos se pueden controlar tanto por medio de los planes reguladores, como por medio del visado municipal, por lo que al otorgarse el último, la Municipalidad autorizó el fraccionamiento, con la consecuente venta del inmueble, lo que en efecto creó una confianza legítima en la actora para adquirir el bien, que luego no pudo utilizar con fines urbanísticos. A esto debe aunarse la publicidad registral de la que gozaba la finca, que es el medio con que cuentan las personas para enterarse de las características y limitaciones que gozan los inmuebles. Por ello, no es de recibo el argumento de que la actora debió acudir al SINAC a constatar si el bien a adquirir estaba en zona de protección inalienable. En suma, independientemente de la competencia residual que acusa el recurrente tiene el INVU en el tema de fraccionamientos y los planes reguladores, la confianza legítima radica en el visado otorgado por el ente municipal, aspecto que no ha podido desvirtuar el gobierno local.

IV.En el segundo reproche, acusa, inadecuada valoración de la prueba que consta en el expediente frente a la cronología en que se suscitan los hechos que reclama la actora, a saber: a) el cantón de San Rafael fue creado el 28 de mayo de 1885; b) el Decreto Ley no 65 data del año 1888; c) la Municipalidad de San Rafael no cuenta con Plan Regulador; d) el plan de la Gran Área Metropolitana data del 22 de junio de 1982; y, e) el fraccionamiento al que pertenece el inmueble de la actora fue autorizado el 10 de noviembre de 1975. Opina, hasta esa data la Municipalidad y el INVU no aplicaban el Decreto no. 65 de 1888, por cuanto se reputaba como derogado en forma tácita. Por lo tanto, refiere, se solicitó a la Sala Constitucional determinar y dimensionar su vigencia. Es por esa razón, continúa, se produce el fallo 2008-12109 del Tribunal Constitucional, que como señala el A-quo "[...] es el parámetro jurídico de base que permite orientar la solución del conflicto (...)".

Lo anterior, dice, reviste especial importancia dado que hasta el 2007 y 2008 que se emiten dos actos fundamentales para la resolución de este asunto; estos son: a) la Opinión Jurídica número OJ-118-2004 de la PGR, según la cual no existe una Ley que en forma expresa derogue la Ley no. LXV de 30 de julio de 1888, -por lo que está vigente-. b) Por disposición del Concejo Municipal de San Rafael, acuerdo no. 18 tomado en la sesión ordinaria no. 103-2007 del 9 de julio del 2007, se decidió no otorgar permisos para ningún tipo de desarrollo urbanístico en el cantón de San Rafael, comprendido en el área descrita por el Decreto Ejecutivo citado. c) Explica, la resolución no. DGT-437-08 del 16 de junio del 2008 del Instituto Geográfico Nacional (en lo que sigue IGN), puso en evidencia errores catastrales en la hoja no. 14154, los cuales fueron dilucidados y fue delimitada la zona inalienable hasta el año 2014 y 2015, tal y como consta en la documentación del expediente. d) Transcribe parcialmente el fallo de la Sala Constitucional No. 2008-12109 de las 15:16 horas del 5 de agosto del 2008, el cual en su Por Tanto, establece: "(...) Se declara con lugar el recurso, únicamente en cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía, el Ministerio de Salud y las Municipalidades (...) San Rafael (...).

Se ordena a Roberto Dobles Mora, o a quien ocupe su cargo como Ministro del Ambiente y Energía lo siguiente: a) Que dentro del plazo de siete meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, realice las gestiones que estén dentro del ámbito de sus competencias para que se delimita físicamente la zona establecida por la ley número 65 de 1888, y luego de ello inicie los procesos de recuperación de los terrenos que se ubican en dicho sector y que están siendo ocupados por particulares, (...) a (...) quien ocupe el cargo como Alcalde (...) ambos de la Municipalidad de San Rafael de Heredia [...]: a] Que de inmediato se abstengan de otorgar cualquier tipo de permiso dentro de la zona establecida por la ley número 65 de 1888 (...)”. Respecto a lo anterior, expuso, los jueces se equivocan al indicar que la Sala Constitucional ordenó al Estado y a las Municipalidades iniciar los procesos de recuperación de los terrenos ubicados en la zona inalienable que estén siendo ocupados por particulares.

Indica, el Tribunal no consideró que la municipalidad, como ente público se encuentra sometido al principio de legalidad, y, en consecuencia, compelida de realizar la expropiación o compra que se ordena. Trascribe los artículos 13 y 18 de la Ley Forestal. Por su parte, apunta, la Sala Constitucional ha definido el concepto de Patrimonio Natural del Estado, indicando, se trata de un bien de dominio público cuya conservación y administración están encomendadas por la Ley al MINAE, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en lo que sigue SINAC). Asimismo esboza, ha dicho el Tribunal Constitucional que está conformado por las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales.

Asimismo, refiere por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas que tienen una afectación legal inmediata. Manifiesta, incluye dentro de esa categoría al resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, los cuales están también bajo administración del MINAE y se rigen por su normativa específica. Comenta, en estricta consecuencia con lo anterior, no es al municipio a quien le corresponde expropiar terrenos para zonas de protección que no están bajo su administración. Sostiene, la Municipalidad al negar el uso de suelo, lo único que hace es aplicar y “operativizar” lo que se encuentra plasmado en el ordenamiento jurídico. Finaliza, los terrenos serían propiedad del Estado. Sin embargo, concluye, la resolución recurrida releva al Estado y al SINAC de sus propias responsabilidades en contra de la ley, razón por la cual solicita se acoja el presente recurso.

V.Para efectos de considerar a quien corresponde la expropiación del inmueble en mención, resulta necesario delimitar el concepto normativo de patrimonio natural del Estado (en adelante PNE), con la finalidad de establecer si es o no parte de este patrimonio. Al respecto, esta Sala ha reiterado que: “(…) Conforme al numeral 13 de la Ley Forestal “El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio... ”. De esta forma, son tres posibilidades las que brinda la norma, respecto a los bienes que integran dicho patrimonio: a) bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales; b) bosques y terrenos forestales de las áreas declaradas inalienables, y c) bosques y terrenos forestales de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.” (Al respecto pueden consultarse las sentencias números 1070 de las 9 horas 45 minutos del 3 de setiembre de 2010 y 1088 de las 8 horas 55 minutos del 8 de agosto de 2011).

De lo expuesto, el criterio externado por la Municipalidad recurrente en el sentido de que la finca objeto de este proceso debe considerarse parte del PNE, ya que se localiza dentro de una zona declarada inalienable (Decreto Ley LXV de 30 de julio de 1888 y fallo 2008-12109 de la Sala Constitucional) surge de una adecuada interpretación del ordinal 13 de la Ley Forestal. En efecto, el mandato 13 ibídem es claro al determinar, que una parcela ubicada en zona declarada inalienable, con el fin de proteger el recurso hídrico de la zona, forma parte del PNE. En la especie, es un hecho no controvertido, el terreno objeto de este proceso se localiza dentro de una franja declarada inalienable. Asimismo, que la Sala Constitucional consideró (fallo 2008-12109), se trata de propiedades que hacen parte del dominio público. Ahora bien, el cargo gira en torno al alegado error de los juzgadores al condenarle a expropiar terrenos parte del PNE, respecto de los cuales argumenta, carece de titularidad.

Sobre esta temática, cabe indicar, mediante la resolución N°2163-2016, de las 15 horas 30 minutos del 26 de setiembre de 2016, el Juez Tramitador, integró a la litis al Estado y al SINAC. No obstante, el fallo impugnado en casación resolvió declarar con lugar la excepción de falta de legitimación ad causam pasiva interpuesta por el Estado y, de oficio, declaró la falta de legitimación ad causam pasiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a pesar de que lo discutido refiere a un inmueble ubicado en una zona inalienable (lo cual constituye un hecho no controvertido), ya que por sus características de zona de recarga acuífera forma parte del Patrimonio Natural del Estado. En razón de lo expuesto, considera esta Cámara el Tribunal no analizó, que el bien bajo examen forma parte del PNE, cuya administración corresponde al MINAE a través del SINAC (Sala Primera, no. 19776-2014 de las 10 horas 30 minutos del 3 de diciembre de 2014).

Tratándose de un inmueble ubicado en una zona de recarga hídrica, parte de una franja declarada inalienable desde vieja data, es claro que corresponde al Estado la expropiación del bien en litigio quien tiene la responsabilidad ex legge en el manejo y control de esas áreas. Aunado a lo anterior, merece la pena indicar que desde la resolución no. 2008-12109 de las 15 horas y 16 minutos del 5 de agosto de 2008, la Sala Constitucional había ordenado al Ministerio recurrido coordinar lo correspondiente con el Instituto Geográfico Nacional para delimitar físicamente la zona comprendida por la ley 65 de 1888, para luego recuperar los terrenos que los comprendía y que están ocupados por particulares. Conforme con lo anterior, no le corresponde a la Municipalidad de San Rafael proceder a la expropiación de un bien, cuya administración conforme al ordenamiento, correspondería al MINAE a través del SINAC, por ende, con respecto exclusivamente a esa pretensión lo procedente es declarar falta de legitimación pasiva del gobierno local y, en consecuencia, ordenar al Estado, tal y como lo dispuso la Sala Constitucional en el voto 2008-12109 a que inicie el proceso de expropiación para pagar el justo precio del bien discutido en este litigio, ello dentro del plazo de dos meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. Con tal propósito el MINAE a través del SINAC deberá hacer las previsiones presupuestarias correspondientes para el próximo periodo fiscal.

VI.Tercero: Inicia el recurrente trascribiendo parte de la resolución impugnada, que la actora no logró demostrar conducta alguna municipal que le genere daños y lo concedido es con fundamento en criterios discrecionales e interpretativos de los jueces. Alega, la actora no demostró que se produjera un menoscabo de manera real, efectivo y cierto, aspectos que conforme al principio de la carga de la prueba son parte fundamental para el otorgamiento de los daños. Sus apreciaciones, dice, son subjetivas y simples suposiciones sin sustento probatorio alguno. No existe una relación de causa efecto entre la manifestación específica de la función o conducta administrativa y la lesión antijurídica que demuestre que exista un daño reparable como el otorgado. La solicitud no cumple con el artículo 58 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Para acceder a decretar un daño moral subjetivo, dice, la actora debió demostrar el nexo causal entre la conducta municipal y la existencia de una lesión o daño antijurídico. Concluye, se está frente a conductas que requieren de los juzgadores una interpretación restrictiva bajo los principios de equidad y justicia, a los fines de determinar la procedencia de los daños bajo los principios de proporcionalidad y razonabilidad. En consecuencia solicita se acoja el recurso por este reproche también.

VII.En el sublite, el Tribunal le reconoce a la actora un resarcimiento por daño moral subjetivo consistente en ¢2.000.000,00, basado en que la conducta del ente demandado notoriamente debió provocar a la actora una afectación en sus condiciones anímicas, por la frustración, la zozobra y el enojo por no poder disponer de su derecho de propiedad, a pesar de haberlo adquirido válidamente al amparo de la publicidad registral como si fuera un bien absolutamente disponible, cuando en realidad era un bien inalienable y, por tanto, no edificable. Frente a tales circunstancias, estimaron los jueces, cualquier persona, sufriría sentimientos de aflicción y desconsuelo, perturbaciones que no cabe duda tienen un impacto negativo en la esfera emocional. Coincide esta Sala con lo fundamentado por los jueces. Aplicando presunciones humanas, es posible inferir de manera directa que el accionar del gobierno local al conceder el visado municipal, sin mayor cuidado ni estudio del área involucrada, para luego, negar el uso de suelo -ahora si ajustándose al ordenamiento jurídico- produce perturbación injusta en las condiciones anímicas de la accionante, como ira, impotencia o frustración; detrimento que no estaba obligada a soportar y por el cual debe ser indemnizada.

Esta Cámara en varios pronunciamientos ha establecido que el Juez con base en su experiencia, el sentido común, la equidad y los principios generales del derecho, fija el importe por daño moral con algún margen de discrecionalidad es decir es “in re ipsa”. Con base en esos parámetros de determinación es natural estimar y lógico deducir, que la situación vivida por la actora, pudo ocasionarle alteraciones emocionales como las indicadas, las cuales sin lugar a dudas revelan la clara existencia de un daño moral subjetivo. La situación en la que fue puesta la actora por el gobierno local, se considera, es suficientemente grave para justificar el monto concedido por daño moral. Ese razonamiento lleva a concluir que el agravio debe ser rechazado, ya que esta Sala no comparte la posición de que no se produjo el daño inferido y alegado. En consecuencia, estima esta Sala, la suma de ¢2.000.000,00 se ajusta a la lesión ocasionada en el fuero interno de la actora.

VIII.Cuarto: Expresa, la sentencia recurrida indica: "(...)Se condena a la Municipalidad de San Rafael de Heredia la pago de ambas costas de esta acción.(...). Lo anterior no guarda proporción con la parte resolutiva de la misma resolución, en donde se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho ni con los principios de litigante de buena fe, pues la Municipalidad ha sido traída en forma obligatoria al presente proceso y al tenor del numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo debería ser exonerada del pago de ambas costas de esta acción. Acusa, se ha actuado por imperio de la ley y en estricta aplicación de la Ley 65 de 1888. Agrega, no puede ni debe acceder a lo solicitado por la parte actora. No ha sido por actos que se hayan generado en el ámbito municipal que debe aplicar este Decreto Ley. Concluye, los actos se han originado en esferas administrativas diferentes y por estas razones debe aplicarse el principio de buena fe y eximirle del pago de costas, al igual que al Estado y al SINAC.

IX.Los jueces estimaron acudiendo a lo regulado en el artículo 193 del CPCA, que las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo y sólo procede su dispensa conforme los incisos a) y b) del numeral indicado, sin que medien razones dadas por el ente demandado o determinadas por el Tribunal, que justifiquen su exoneración. En relación con el Estado y el SINAC resolvió sin especial condenatoria en costas. Ahora bien, en virtud de la forma en la que se está resolviendo, debe hacerse un nuevo pronunciamiento en costas, en el tanto resultan vencidos ahora tanto la Municipalidad como el Estado y el SINAC como encargado de las áreas de conservación. Conforme el artículo recién citado, estima esta Sala, procede la imposición de las costas a ambos vencidos, sin que se aprecie que exista alguno de los motivos que habilita la norma para exonerarlos en costas.

X.En mérito de lo expuesto, procederá declarar parcialmente con lugar el recurso planteado, debiendo anularse parcialmente la sentencia recurrida, únicamente en cuanto declaró una falta de legitimación del Estado respecto de la condena de pagar el justo precio del terreno de la actora, que resulta patrimonio natural del Estado, y por ende, corresponde a este último expropiar el bien dentro del plazo de dos meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. El MINAE a través del SINAC deberá hacer las previsiones presupuestarias correspondientes. En consecuencia, deberá declararse falta de legitimación pasiva de la Municipalidad de San Rafael de Heredia respecto de esa pretensión, debiendo el gobierno local cargar únicamente con el pago del daño moral ocasionado a la actora por haber visado el plano que dio nacimiento a la finca objeto de esta litis, cuando era un bien inalienable desde 1888. Se condena a la Municipalidad, al Estado y al SINAC al pago de las costas conforme al canon 193 de CPCA.

POR TANTO

Se declara parcialmente con lugar el recurso planteado. Se anula parcialmente la sentencia recurrida en cuanto declaró una falta de legitimación del Estado respecto de la condena de pagar el justo precio del terreno de la actora, que resulta patrimonio natural del Estado, y por ende, corresponde a este último expropiar el bien con los recursos que presupuestará el MINAE a través del SINAC para el próximo ejercicio fiscal. Se declara falta de legitimación pasiva del Gobierno local respecto de esa pretensión, debiendo cargar únicamente con el pago del daño moral ocasionado a la actora. Se condena a la Municipalidad, al Estado y al SINAC al pago de las costas conforme al canon 193 de CPCA.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez HGarcíaCh