Municipal omission to repair road and prevent environmental risksOmisión municipal en reparación de vía y prevención de riesgos ambientales

Decision No. 2010011928 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and eight minutes on nueve de julio del dos mil diez.

Application for constitutional relief (recurso de amparo) filed by MARVIN MORA MARÍN, of legal age, married, a resident of Aserrí, holder of identity card number 1-164-030, against the MUNICIPALIDAD DE ASERRÍ.

Findings of Fact

1. 1In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at nine hours and thirty-five minutes on 17 de mayo de 2010, the petitioner filed an application for constitutional relief alleging a violation of his fundamental rights. He states that, upon the recommendation of the Prevention and Mitigation Department of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, he requested that the Municipalidad de Aserrí repair and pave the end of Los Solano Street, but that no solution has been provided to date. He indicates that on 23 de abril de 2010 he submitted a letter to the Mayor, who promised to repair the street, because 7 families live at the end of the road, including older persons to whom the law grants special rights that are not being upheld. He states that, following an inspection conducted on 31 de julio de 2009, a hazard analysis (análisis de amenazas) was also submitted to the Comisión Nacional de Emergencias, recommending a series of protective measures, a copy of which is attached.He maintains that the dead-end street is approximately 250 meters long, with varying vertical displacements, and is composed of river stones, dust, and soil; furthermore, there is no municipal stormwater drainage system for the proper channeling of water. He alleges that during the rainy season the road becomes impassable because of landslides and soil erosion, which are so severe that they are on the verge of being left without a road, and that, out of necessity, depressions had to be filled to contain the soil slippage using sacks filled with soil. The concern is that access by private vehicles, ambulances, and taxis is impossible because of the condition of the street, and on some occasions it has been necessary to go out and meet the ambulances, thereby putting people’s health at risk. He requests that the application be granted.
2. 2In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at eleven hours and fifty-three minutes on 8 de junio de 2010 (folio 21), Mario Morales Guzmán and Leticia Castro Moreno, Municipal Mayor and President of the Municipal Council, respectively, both of the Municipalidad de Aserrí, reported under oath that the Municipal Mayor’s assistant did in fact receive the petitioner’s letter in his office on 23 de abril de 2010. They admit that they did not provide the petitioner with a written response; however, the assistant stated that he personally coordinated with the Head of the Technical Road Management Unit to resolve the alleged situation concerning the culverts, verbally informing the petitioner that, once the corresponding technical studies had been completed, work would be performed only in certain sections of Los Solano Street, since such work was not feasible in other locations because the engineer determined that, if work were carried out using municipal heavy machinery, there was no certainty that the stability of the land or the homes could be guaranteed.Excavation would therefore pose a greater risk, and the most appropriate course would be to address the primary problem involving the culverts at the points where water flow is greatest and most dangerous. Furthermore, because the properties located along the sides of the road are on a steep slope, it would be irresponsible for the Municipality to perform work without first obtaining a technical study by a geotechnical professional from the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias analyzing how to stabilize the hillside, together with the corresponding technical design to guarantee such stability, as well as any mitigation measures (medidas de mitigación) that must be implemented and that would make it possible to determine whether any retaining structure would be feasible. They argue that, in this case, the owners of the affected properties must bear the costs of those technical studies because the studies concern their private properties; moreover, the financial costs are high and the Municipality lacks budgetary resources.They state that report number DPM-INF-1234-2009, issued by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, was never submitted to the Municipality. They request that the application be denied.
3. 3In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at nine hours and forty-three minutes on 28 de junio de 2010 (folio 29), the petitioner addresses the report submitted by the authorities of the Municipalidad de Aserrí. He reiterates that the report of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias is already available and that he was informed by the Commission that the report had been faxed to the Municipality. He adds that the material purchased by the Municipal Corporation remains abandoned, with no solution to the problem in sight.
4. 4The statutory requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Guerrero Portilla delivered the opinion; and, Legal Analysis

I. Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the resolution of this matter

1. In agosto de 2009, the Prevention and Mitigation Department of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias issued Technical Report number DPM-INF-1234-2009 concerning a Landslide Risk Assessment (Evaluación de Riesgo por Deslizamiento de Ladera) in the district of San Gabriel, canton of Aserrí, province of San José, indicating that the interested parties were responsible for pursuing the matter before the appropriate institutions (folio 4).

2. By purchase order number 17935, dated 16 de marzo de 2010, the Municipalidad de Aserrí documented the purchase of materials for work on Los Solano Street, district of San Gabriel (folio 25).

3. By a letter received by the Assistant to the Municipal Mayor of Aserrí on 23 de abril de 2010, the petitioner requested municipal intervention to provide a solution regarding Los Solano Street (folio 12).

4. It is the opinion of the Municipal Engineer of Aserrí that there is no certainty as to whether work performed with heavy machinery would compromise the stability of the land and homes on Los Solano Street, and that a technical study by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias is required (folio 22).

II.The right to a healthy and ecologically balanced environment. Article 50 of the Political Constitution establishes every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right. Before Article 50 was amended to expressly address environmental matters, the Chamber had already derived this right through its case law from the constitutional provisions of Articles 21—the right to life and health—69—the rational use of land—and 89—the protection of natural beauty. The Chamber has adopted an expansive, or macro-level, view of the concept of the environment and of the protection afforded to it, going beyond the basic or primary protection of soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the diversity of flora and fauna, and landscapes, to also consider elements relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural exploitation, and other matters. Thus, in judgment number 5893-095, issued at nine hours and forty-eight minutes on 27 de octubre de 1993, the Chamber held:

“[E]nvironmental law (Derecho Ambiental) should not be associated solely with nature, because nature is only one part of the environment. Policies for the protection of nature also encompass other aspects, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept intended to ensure that important concepts are not excluded and thus to unify the body of law that we call Environmental Law.”

III.The State’s duty to safeguard the environment. With the amendment of Article 50 of the Constitution, which expressly enshrined environmental rights (derecho ambiental) as fundamental rights, the State’s obligation to guarantee, defend, and safeguard those rights was also established in categorical terms, thereby making the State the guarantor of the protection and preservation of the environment and natural resources. It is pursuant to this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this area was derived, as provided by the constitutional provision under discussion, a role developed through environmental legislation. The constitutional mandate thus establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right. In this regard, it must be considered that the applicable legislation designates the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural resources, energy, and mining sector, as provided in Article 2 of the Organic Law of that Ministry, number 7152, dated 4 de junio de 1990.

In the Chamber’s view, this governing authority in environmental matters encompasses not only the establishment of appropriate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided in Article 56 of the Organic Environmental Law, but also confers upon it the important function of exercising leadership in environmental matters, which entails maintaining a predominant role in this area. In this respect, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State under Article 50 of the Constitution, insofar as the relevant portion of its third paragraph provides: “The State shall guarantee, defend, and preserve that right”; this is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of their own functions, particularly when those functions are essential.

Accordingly, with respect to environmental protection, the functions of governance, control, and oversight in environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies.

IV.Prevention of environmental risk. Given that this obligation of the State is established at the constitutional level, it is important to consider how international human-rights protection instruments also establish specific obligations that must be respected. In environmental matters, a duty of prevention has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides:

“Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach (criterio de precaución) shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible harm, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post enforcement is ineffective, since once the harm has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable; punishment may have moral significance, but it will scarcely compensate for the damage caused to the environment.

As stated both in the international instrument cited and in Article 50 of the Constitution itself, the State is charged with carrying out this preventive work, as this Chamber recognized in judgment number 2001-6503, of 6 de julio de 2001, by holding that:

“The third paragraph of Article 50 of the Constitution states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only obligated to ensure that private parties and other public entities comply with environmental legislation, but also, above all, that they must conform their own actions to the provisions of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements, such as, by way of example, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.” (emphasis added)

V.Coordination among public institutions in the comprehensive protection of the environment. The State—as a whole—is obligated to take the measures necessary to protect the environment, so as to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed. For purposes of this task, public institutions include both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility regarding the conservation and preservation of the environment and which act, in most cases, through their specialized departments in this field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Municipalities likewise bear significant responsibility for this task within their territorial jurisdictions. Given the diversity of actors that may be involved, one might think that this shared responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, to prevent the simultaneous coexistence of spheres of authority of differing origins and natures, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordinating relationships among the various departments of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Chamber has previously addressed the principle of coordination between public agencies and municipalities in pursuing common purposes, stating in judgment number 5445-99, at catorce horas treinta minutos on 14 de julio de 1999, that:

“[C]oordination is the structuring of relationships among these various independent activities, accounting for their convergence upon the same object or entity so as to make that convergence useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the acting entities. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon them; hence the indispensable need for interinstitutional ‘concerted action,’ in the strict sense, whereby autonomous and independent centers of action agree upon that preventive and comprehensive framework, within which each performs a role with a view toward a mission entrusted to the others. Thus, relations between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination and excluding any mandatory arrangement detrimental to their autonomy that would subject corporate entities to a coordination framework without or against their consent; this does, however, permit the necessary subordination of these entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), and specifically through the function of reviewing legality that falls within its authority, with general supervisory powers over the entire sector).” Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant, because the Administration’s inaction in this area may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from the Administration’s affirmative actions.

Examples include authorizing land-use plans (planes reguladores) or construction projects without approval of the environmental impact study by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; failure by the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio del Ambiente y Energía to control and oversee implementation of management plans (planes de manejo) for protected areas; allowing companies to operate without health permits regarding wastewater treatment—the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the Ministerio de Salud—or failing to verify noise controls in bars, restaurants, or event venues—the municipalities and the Ministerio de Salud.

VI.The role of municipalities in environmental matters. In accordance with the foregoing, municipalities, as an integral part of the State as a whole, bear a high degree of responsibility in environmental matters within the scope of their powers and obligations, whether by directly approving permits or licenses for which prior compliance with requirements demonstrating proper environmental management before other government bodies is required, or by conducting regular inspections and referring hazardous situations to the authorities with greater powers to intervene. It has already been established that local governments are subject to the obligations of coordination and prevention in environmental matters within their territorial jurisdictions; municipalities are therefore unquestionably important actors in the task of environmental protection. The authority of local governments to establish their own land-use planning (ordenación territorial) through land-use plans is beyond dispute; however, the existence of such plans—which, for the most part, lack planning components addressing a healthy and ecologically balanced environment—does not render protective environmental legislation inapplicable.

On the contrary, the Chamber considers it a fundamental requirement, one that does not infringe the constitutional principle of municipal autonomy, that every land-use plan, before it is approved and implemented, undergo an environmental impact assessment (examen del impacto ambiental) from the perspective provided by Article 50 of the Constitution, so that land-use regulation and its various regimes are compatible with the scope of the higher-ranking provision. This is particularly important because that provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, unquestionably including municipalities, which are not exempt from application of the constitutional provision and its implementing legislation. It is evident that, in this instance, the national and local interests fully coincide, and local governments therefore may and must require compliance with environmental requirements within their territories.

In the event of a conflict with the authorities responsible for environmental matters, they may submit the disputes to the appropriate judicial oversight body according to the nature of the violation. For these reasons, protective environmental provisions are not constitutionally incompatible with the powers and authority of municipalities, which are required, by mandate of Article 50 of the Constitución Política, to devote themselves to protecting the environment—see, to this effect, judgment number 2006-7994, at ocho horas cincuenta y siete minutos on 2 de junio de 2006-.

VII.The legal nature and powers of the Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. The Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo defines the Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias as a body with maximum administrative deconcentration (órgano de desconcentración máxima) attached to the Presidencia de la República, establishing it as the governing entity for risk prevention and emergency preparedness and granting it the ordinary and extraordinary powers established in Articles 14 and 15 of that law. In this regard, the Chamber (Sala) has held that preventing situations that pose a danger to persons and property, as well as responding to emergencies, are matters that directly affect the full enjoyment of constitutionally protected values, such as the fundamental rights to life, health, and property. The intent is for matters of such importance to be coordinated according to technical criteria by specialized institutions created for that purpose, such that, in the area of risk prevention and emergency response, the Commission is the body upon which the law centrally confers those functions.

Accordingly, the issuance of binding decisions does not infringe the administrative autonomy of decentralized institutions or other public-sector entities, since such decisions must be based on the compelling need to protect persons and their property from situations of public calamity, a duty imposed not by the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias but by the Constitución Política itself—see, in this regard and concerning the constitutionality of the Commission’s powers, judgment number 2005-8675 of this Chamber, issued at nine fifty-six a.m. on the first of July 2005. Beyond its general ordinary powers to issue decisions binding on public-sector institutions regarding risk prevention and to conduct monitoring and observation of risk situations, the provision of subsection h) of Article 14 of the law is particularly relevant to this case, as it establishes that the Commission is responsible for advising the Municipalities on the management of risk information, given that primary responsibility for addressing such situations rests at the municipal level.

Thus, if Article 50 of the Constitution—as stated in the preceding recital (considerando)—already recognizes the municipalities’ environmental obligations, then, in direct implementation of and connection with that constitutional provision, the cited legislation recognizes that municipalities bear a high degree of responsibility and authority regarding risk prevention and emergency situations by establishing that they “bear primary responsibility for addressing this issue.” In this regard, municipalities must safeguard both environmental protection within the territory under their jurisdiction and the prevention of risks and emergency situations; for these purposes, they may receive advice—which the Commission is required to provide—from the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

VIII.The specific case. The situation alleged by the protected party (amparado). Based on its review of the record and the report submitted under oath, the Chamber finds it established that both the Municipalidad de Aserrí and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias are aware of the situation raised by the petitioner (recurrente). The Commission has been aware of it because its Departamento de Prevención y Mitigación prepared a report in August 2009, and the Municipality because, since March of this year—even before the request submitted by the petitioner on 23 April—it had purchased materials to repair the road known as “Los Solano.” However, following the filing of this constitutional protection action (acción de garantía), it is clear that the reported condition of that road still persists three months after the materials were purchased. In this regard, it should be noted that, as stated in the preceding recitals, the Municipality bears primary responsibility for addressing situations such as that raised by the protected party and must even establish coordination measures with any other appropriate public entities in order to remedy and prevent environmental risks and emergency threats.

Accordingly, if, in response to the protected party’s request, the Departamento de Ingeniería Municipal verifies the risk present on the aforementioned public road and identifies the need to establish coordination mechanisms with the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, the Municipality must take the appropriate action as promptly as possible so that the necessary and proper works are completed before a risk or emergency event occurs. The Chamber does not overlook the fact that, since March of this year, the Municipality had already purchased materials to carry out some type of work on the road reported by the petitioner; nevertheless, it is clear that, as of June 2010, the work had still not begun. Therefore, because it has been established in the case under review that the Municipality is fully aware of the situation raised and of the measures it must undertake, yet to date has taken no action to remedy that situation, the appropriate course is to grant the petition (recurso) and order the Municipality to establish immediately the necessary coordination mechanisms with the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, so that the risk present on the road known as “Los Solano,” in the district of San Gabriel, is definitively remedied. Consequently, the petition must be granted, as is hereby ordered.

Por tanto

The petition is granted. Leticia Castro Moreno and Mario Morales Guzmán, in their respective capacities as Presidenta Municipal and Alcalde Municipal, both of the Municipalidad de Aserrí, or whoever may hold their offices, are ordered to arrange immediately for all measures falling within their respective spheres of authority and to establish the appropriate coordination measures with the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, so that, within four months of service of this judgment, the risk present on the road known as “Los Solano,” in the district of San Gabriel, is definitively remedied. Leticia Castro Moreno and Mario Morales Guzmán, or whoever may hold their offices, are advised that, pursuant to Article 71 of the Ley de esta jurisdicción, any person who receives an order issued in an application for constitutional protection (recurso de amparo), which that person is required to comply with or enforce, and fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years or fined twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The Municipalidad de Aserrí is ordered to pay the legal costs, damages, and losses caused by the facts forming the basis of this ruling, which shall be determined during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción de lo contencioso administrativo). This decision shall be served personally upon Leticia Castro Moreno and Mario Morales Guzmán, or whoever may hold their offices. Let it be communicated.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rodolfo E. Piza R. Ricardo Guerrero P.

DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y ocho minutos del nueve de julio del dos mil diez.

Recurso de amparo presentado por MARVIN MORA MARÍN, mayor, casado, vecino de Aserrí, portador de la cédula de identidad número 1-164-030, contra la MUNICIPALIDAD DE ASERRÍ.

Resultando

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas treinta y cinco minutos del 17 de mayo de 2010, el recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señala que por recomendación del Departamento de Prevención y Mitigación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, le solicitó a la Municipalidad de Aserrí la reparación y asfaltado del final de la calle Los Solano, sin que a la fecha haya solución alguna. Indica que el 23 de abril de 2010 presentó nota al Alcalde, quien prometió reparar la calle, pues al final de la vía viven 7 familias y entre ellas personas mayores, a la cual la ley les otorga derechos especiales que no se cumplen. Señala que por inspección realizada el 31 de julio de 2009 se presentó además el análisis de amenazas ante la Comisión Nacional de Emergencias, en la cual recomiendan una serie de medidas de protección, de la cual se adjunta copia.Sostiene que la calle sin salida tiene una longitud cerca de 250 metros, con desplazamientos verticales variables, compuesta de piedras de río, polvo y tierra; además, que no existe alcantarillado pluvial municipal para la correcta canalización de las aguas. Acusa que en el invierno el paso es intransitable debido a los derrumbes y a la erosión del suelo, tan grave que están a punto de quedar sin camino, y por la necesidad hubo que realizar rellenos en los hundimientos para sostener el desprendimiento de tierra utilizando sacos con tierra. La preocupación es que el acceso a vehículos particulares, ambulancias y taxis es imposible por el estado de la calle y algunas veces ha sido necesario salir a topar las ambulancias arriesgando la salud de las personas. Solicita declarar con lugar el recurso.
2. 2Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas cincuenta y tres minutos del 8 de junio de 2010 (folio 21), informan bajo fe de juramento Mario Morales Guzmán y Leticia Castro Moreno, Alcalde Municipal y Presidenta del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Aserrí, quienes señalan que efectivamente el asistente del Alcalde Municipal recibió en su oficina la nota del recurrente el día 23 de abril de 2010. Admiten que no haber dado respuesta al recurrente por escrito; sin embargo, el asistente refirió que él personalmente coordinó con el Jefe de la Unidad Técnica de Gestión Vial para resolver la situación acusada en relación con las alcantarillas, informándole en forma verbal que luego de realizados los estudios técnicos respectivos se iban a realizar trabajos únicamente en algunos de los sectores de la calle Los Solano, pues en otros lugares los mismos no resultaban viables porque el ingeniero determinó que si se llevaban a cabo trabajos con maquinaria pesada municipal, no existía certeza de que fuera posible garantizar la estabilidad del terreno ni de las viviendas, por lo que resultaba más riesgoso realizar excavaciones y que lo más adecuado era solucionar el problema principal de las alcantarillas en los pasos de agua de mayor abundancia y peligro.Además, siendo que los inmuebles situados a los lados de la vía presentan un pronunciado declive, resultaba irresponsable que la Municipalidad realizara trabajos mientras no se contara con un estudio técnico de un profesional en geotecnia de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en el que se realice un análisis sobre cómo estabilizar la ladera y el diseño técnico correspondiente para garantizar dicha estabilidad, así como posibles medidas de mitigación que se deben ejecutar y que permitan garantizar si resulta factible o no implementar alguna obra de contención. Aduce que en este caso son los propietarios de los inmuebles afectados los que deben sufragar los gastos de tales estudios técnicos, ya que afectan sus propiedades privadas, además de que los costos económicos son altos y la Municipalidad carece de recursos presupuestarios. Refieren que el informe número DPM-INF-1234-2009 emitido por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, nunca fue aportado al Municipio. Solicita declarar sin lugar el recurso.
3. 3Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas cuarenta y tres minutos del 28 de junio de 2010 (folio 29), el recurrente se refiere al informe presentado por las autoridades de la Municipalidad de Aserrí. Reitera que ya se cuenta con el informe de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, y que en la Comisión se le indicó que ese informe había sido enviado por fax a la Municipalidad. Agrega que el material comprado por la Corporación se encuentra abandonado, sin que se vislumbre solución al problema.
4. 4En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Guerrero Portilla; y,

Considerando

I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. Que en agosto de 2009 el Departamento de Prevención y Mitigación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, emite el Informe Técnico número DPM-INF-1234-2009, sobre Evaluación de Riesgo por Deslizamiento de Ladera en el distrito San Gabriel del cantón de Aserrí, provincia de San José, indicando que corresponde a los interesados dar trámite ante las instituciones correspondientes (folio 4).

2. Que mediante orden de compra número 17935, de 16 de marzo de 2010, la Municipalidad de Aserrí acredita la compra de materiales para obras en la calle Los Solano, distrito de San Gabriel (folio 25).

3. Que mediante nota recibida por el Asistente del Alcalde Municipal de Aserrí el 23 de abril de 2010, el recurrente solicita la intervención municipal para una solución respecto de la calle Los Solano (folio 12).

4. Que es criterio del Ingeniero Municipal de Aserrí que se carece de certeza sobre si realizar trabajos con maquinaria pesada compromete la estabilidad del terreno y de las viviendas en la calle Los Solano, y que se requiere un estudio técnico por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (folio 22).

II.El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos 21 –derecho a la vida y a la salud-, 69 –explotación racional de la tierra- y 89 –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental".

III.El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990.

Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.

De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido)

V.La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.

Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.

Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.La naturaleza jurídica y las competencias de la Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. La Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo define a la Comisión Nacional para la Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias como un órgano de desconcentración máxima adscrito a la Presidencia de la República, erigiéndose como la entidad rectora para la prevención de riesgos y los preparativos para atender situaciones de emergencia, otorgándole las competencias ordinarias y extraordinarias establecidas en los artículos 14 y 15 de la referida ley. Sobre el particular, la Sala ha definido que la prevención de situaciones peligrosas para las personas y bienes, así como la atención de emergencias, son aspectos que inciden directamente en el pleno disfrute de valores de rango constitucional, como son los derechos fundamentales a la vida, a la salud y a la propiedad.

Lo pretendido es que temas de esta relevancia sean coordinados mediante criterios técnicos por parte de instituciones especializadas creadas al efecto, de forma tal que en materia de prevención de riesgos y atención de emergencias, la Comisión es el órgano al que la ley otorga tales funciones en forma centralizada. Por ello, el dictado de resoluciones vinculantes no lesiona la autonomía en materia administrativa de las instituciones descentralizadas o de otros entes del sector público, imponiéndose que tales resoluciones obedezcan a la necesidad imperiosa de proteger a las personas y su patrimonio de situaciones de calamidad pública, deber éste que no impone la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, sino la propia Constitución Política –ver, en este sentido, y sobre la constitucionalidad de las competencias de la Comisión, la sentencia de esta Sala número 2005-8675, de las nueve horas cincuenta y seis minutos del primero de julio de 2005-.

Más allá de las generales competencias ordinarias de dictar resoluciones vinculantes para las instituciones del sector público en materia de prevención de riesgos, y de realizar acciones de vigilancia y observación de situaciones de riesgo, para el caso concreto resulta particularmente relevante lo dispuesto en el inciso h) del artículo 14 de la ley, al definir que a la Comisión le compete brindar asesoría a las Municipalidades en cuanto al manejo de la información de riesgo, toda vez que es al ámbito municipal sobre quien recae en primera instancia la responsabilidad de enfrentar estas situaciones. Así, si ya desde el artículo 50 constitucional –según lo dicho en el considerando precedente- se reconoce la obligación de las municipalidades en materia ambiental, en directo desarrollo y conexidad con esta norma constitucional, la legislación de cita reconoce que las municipalidades tienen una alta dosis de responsabilidad y competencia en materia de prevención de riesgos y situaciones de emergencia, al definir que en ellas «recae en primera instancia la responsabilidad de enfrentar esta problemática».

En este sentido, las municipalidades deben velar tanto por la protección ambiental en el espacio otorgado a su jurisdicción, como por la prevención de riesgos y situaciones de emergencia, pudiendo para ello recibir asesoría –asesoría que está obligada a brindar- por parte de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

VIII.El caso concreto. La situación aducida por el amparado. Del estudio de los autos y del informe rendido bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la situación planteada por el recurrente es del conocimiento tanto de la Municipalidad de Aserrí como de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. De la Comisión pues desde agosto de 2009 existe un informe elaborado por su Departamento de Prevención y Mitigación, y de la Municipalidad porque desde marzo de este año, incluso de previo a la gestión planteada por el recurrente el 23 de abril, adquirió material para reparar la denominada calle “Los Solano”. Sin embargo, ante la interposición de esta acción de garantía, es claro que la situación acusada sobre dicha vía permanece aún tres meses después de la compra del material. Sobre el particular, debe hacerse notar que tal como se indica en los considerandos precedentes, corresponde en primera instancia a la Municipalidad atender situaciones como las que plantea el amparado, debiendo incluso establecer las acciones de coordinación con las demás entidades públicas que corresponda a efecto de solventar y prevenir riesgos ambientales y amenazas de emergencia.

En este sentido, si ante la gestión del amparado el Departamento de Ingeniería Municipal comprueba la situación de riesgo existente en la referida vía pública, y advierte la necesidad de establecer mecanismos de coordinación con la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, debe la Municipalidad actuar lo concerniente dentro del menor plazo posible para que las obras necesarias y procedentes sean realizadas de previo al acontecimiento de una situación de riesgo o de emergencia. La Sala no soslaya que desde marzo de este año ya la Municipalidad había adquirido materiales para la ejecución de algún tipo de obras en la vía denunciada por el recurrente, mas es claro que a junio de 2010, las obras continuaban sin iniciar. De tal forma, siendo que en el caso bajo estudio se acredita que la Municipalidad tiene pleno conocimiento de la situación planteada y de las actuaciones que debe desarrollar, sin que a la fecha haya implementado acción alguna para solventar la situación planteada, lo que corresponde es declarar con lugar el recurso, ordenando a la Municipalidad establecer de inmediato los mecanismos de coordinación necesarios con la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, de modo que se solvente de manera definitiva la situación de riesgo existente en la denominada calle “Los Solano”, en el distrito de San Gabriel. En consecuencia, lo que procede es declarar con lugar el recurso, como en efecto se dispone.

Por tanto

Se declara con lugar el recurso. Se ordena a Leticia Castro Moreno y Mario Morales Guzmán, en su condición de Presidenta Municipal y Alcalde Municipal, respectivamente, ambos de la Municipalidad de Aserrí, o a quienes ocupen sus cargos, disponer de inmediato las actuaciones que se encuentren dentro de sus ámbitos de competencias, para establecer las acciones de coordinación que correspondan con la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, para que en un plazo de cuatro meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, se solucione de manera definitiva la situación de riesgo existente en la denominada calle “Los Solano”, en el distrito de San Gabriel. Se advierte a Leticia Castro Moreno y Mario Morales Guzmán, o a quienes ocupen sus cargos, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena a la Municipalidad de Aserrí al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese la presente resolución a Leticia Castro Moreno y Mario Morales Guzmán, o a quienes ocupen sus cargos, en forma personal. Comuníquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Fernando Castillo V.

Rodolfo E. Piza R. Ricardo Guerrero P.