EIA prior to concession of tourist marinas and municipal autonomyEIA previa a concesión de marinas turísticas y autonomía municipal

* 080125520007CO * usuario1 usuario1 4 5 2008-11-25T22:13:00Z 2009-03-26T15:20:00Z 1 23281 128048 Poder Judicial 1067 302 151027 11.6505 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *080125520007CO* Res: 2008-015760 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fourteen hours and thirty minutes on veintidós de octubre de dos mil ocho.

Optional legislative consultation on constitutionality (consulta legislativa facultativa de constitucionalidad) filed by Representatives OLIVIER PÉREZ GONZÁLEZ, LEDA ZAMORA CHAVES, RONALD SOLÍS BOLAÑOS, GRETTEL ORTIZ ALVAREZ, ORLANDO HERNÁNDEZ MURILLO, PATRICIA ROMERO B., JOSÉ JOAQUÍN SALAZAR, SERGIO ALFARO SALAS, JOSÉ MERINO, LESVIA VILLALOBOS SALAS, ALBERTO SALOM ECHEVERRÍA, RAFAEL ELÍAS MADRIGAL BRENES AND ELIZABETH FONSECA CORRALES concerning the bill initially entitled “Law on the Simplification of Procedures for the Installation of Tourist Marinas and Berthing Facilities,” now entitled “Amendment of Various Articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas,” which is being processed under legislative expediente No. 14.836.

FINDINGS:

1. 1The consultation was received by the Chamber’s Secretariat at 15:29 hrs. on 16 de setiembre de 2008. The certified copies of legislative expediente No. 14.836, “Law on the Simplification of Procedures for the Installation of Tourist Marinas and Berthing Facilities,” also entitled “Amendment of Various Articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas,” were deemed received by the Chamber by means of a ruling dated 23 de setiembre de 2008. Accordingly, the deadline for responding to the consultation expires on 23 de octubre de 2008.
2. 2The consulting legislators consider that the procedure followed in processing the bill under expediente legislativo No. 14.836 violated procedural requirements and contains substantive constitutional defects. First, they contend that Articles 170 and 190 of the Political Constitution were violated because a series of mandatory consultations were omitted. They allege that a total of 29 substantive motions (mociones de fondo) were introduced in the Plenary and that the bill was not subsequently resubmitted for consultation to the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Municipalidades of the coastal areas, the Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), and the Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). They state that this duty was recorded in the November 2006 Report of the Departamento de Servicios Técnicos.They explain that the consultations concerning the base text were originally conducted by the Comisión Especial handling the bill. They were all sent on 24 de octubre de 2002, and the text was submitted for publication. However, the text subsequently underwent additional substantial amendments, and the Comisión de Turismo submitted it for consultation between 8 and 14 de marzo de 2007. They allege that the bill subsequently received substantive motions in the Plenario Legislativo, which were admitted; however, these latest changes were not submitted for consultation. They state that these amendments to the bill directly affect the institutions involved and that, as a result, those institutions were left without an opportunity to defend their interests. They refer specifically to the content of Articles 2, 5, 8, and 9. First, they refer to the powers of the Municipalidades and ICT to grant the corresponding concessions (concesiones).With respect to Article 5 of the bill, they state that it interferes with the powers of the coastal Municipalidades because it grants the applicant the right to continue the concession process before the Municipalidad merely by submitting the project’s technical feasibility determination (viabilidad técnica); it also affects ICT’s powers concerning exhaustion of administrative remedies (agotamiento de la vía administrativa). They further insist that Articles 8 and 9 of the bill affect municipal powers. Second, the consulting legislators indicate that the principle of public notice (principio de publicidad) was violated because the new text, including the changes, was not duly published, even though the amendments address essential matters, such as those incorporated through the 29 motions approved in the Plenary. They point out that the latest changes to the bill were made between 6 de junio de 2007 and 25 de junio de 2008, during the processing of substantive motions governed by Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and that, although they concern essential aspects of the bill, they were not published.The grievances identified by the consulting legislators concerning the substance of the bill are set forth below. They allege a violation of the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Political Constitution. This violation results from eliminating the obligation to have an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) duly approved by SETENA as a prerequisite for granting private parties concessions over public-domain property (bienes demaniales) of environmental importance—the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and territorial sea (mar territorial)—for the construction and operation of tourist marinas, through the repeal of subsection f) of Article 8, the amendment of Articles 8 and 5, subsection c), of Ley No. 7744, and the addition of an Article 9 bis to that law, as provided in Articles 2 and 3 of the bill under review.They explain that, instead, processing and obtaining these concessions requires only “reporting” the status of the assessment proceeding, which, in their view, includes the possibility that the proceeding may not even have concluded and that, when the concession is obtained, the applicant may lack environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) granted by the competent technical authority. They state that, as a prerequisite for granting private parties concessions over public-domain property (bienes de dominio público), such as the territorial sea and the maritime-terrestrial zone, the amendment to Article 5, subsection c), of Ley No. 7774 provides only for the submission of a Potential Environmental Feasibility determination (Viabilidad Ambiental Potencial) granted by SETENA and processed through an Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial, EAI). They note that it is essential to recall that this requirement can in no way be equated with a genuine, duly approved Environmental Impact Assessment.They maintain that, under the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental, the EAI is only the first stage of the assessment procedure. In other words, it constitutes a preliminary study of the environmental characteristics of an activity to determine the significance of the potential impact it will generate and to classify it, but it lacks the analytical elements and depth inherent in an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or the other instruments forming part of the assessment procedure. They insist that the function of this first stage is precisely to determine the scope, components, and required depth of the technical studies that must be performed to satisfy the EIA requirement. They therefore conclude that what was established as a preventive prior control is now being regulated as a subsequent requirement. In particular, they allege that compliance with the requirement of an EIA duly approved by SETENA is being deferred until after the issuance of permits or concessions for activities subject to that requirement—that is, until after the competent Administration has already granted the interested party the permits or concessions.They consider that postponing approval of environmental impact assessments until after permits or concessions have been granted for activities requiring such approval has serious consequences for the State’s capacity to protect the environment effectively. They assert that one of the principal consequences is that it permits private parties to acquire vested rights (derechos adquiridos) over public-domain property—the territorial sea and the maritime-terrestrial zone—to conduct activities that could alter or damage the environment without first determining the environmental impacts of the proposed projects and without the concession holders having demonstrated that their intended activities are environmentally feasible. They state that constitutional case law has repeatedly held that granting third parties concession contracts over public-domain property of environmental importance—natural resources classified as public-domain property—to conduct activities that should be subject to environmental impact assessments granted by the competent technical authority of the Costa Rican State, SETENA, is contrary to the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).They conclude that the provisions under review would leave constitutionally protected natural resources, such as the maritime-terrestrial zone and the territorial sea, without protection—Articles 6 and 121, subsection 14, of the Constitution—and disregard and violate the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio). In a related matter, they consider that the provisions under review unnecessarily increase the risk of claims and litigation being brought against the Costa Rican State and encourage pressure on the competent authorities to endorse environmentally contested projects. They further indicate that it cannot be ignored that an increase in the threat of multimillion-dollar claims against the State for the alleged violation of the “vested rights” of concession-contract holders could increase internal and external pressure on the authorities responsible for ruling on the environmental impact assessments submitted by those concession holders.The risk of substantial claims against the State arising from the termination of already-executed concession contracts could affect the quality of the decisions adopted by the bodies responsible for ruling on the environmental feasibility of marina projects by “contaminating” those decisions with pressures unrelated to a strictly technical analysis of the projects’ environmental impacts. The risks of a significant increase in litigation against the State and local governments resulting from the provisions under review are not confined to domestic courts; they could also increase claims filed by foreign investors before international arbitral tribunals under bilateral investment-protection treaties signed by Costa Rica. Several of these treaties establish dispute-settlement mechanisms between the Costa Rican State and investors from other parties, to whose jurisdiction this country undertook to submit when requested by those investors on the ground that acts or decisions of the national authorities affect their investments in the country.In the case of these treaties, the provisions under review facilitate the filing of such international claims against the country because they unjustifiably facilitate satisfaction of the admissibility requirements for disputes established in the aforementioned international instruments. They conclude that the provisions under review would expand the potential for recurring international claims against the State if SETENA rejects an EIA after a concession has been granted. Second, they allege a violation of the right of citizen participation (derecho de participación ciudadana) in decisions concerning the environment—Articles 9 and 50 of the Political Constitution. They state that granting concessions for the construction of marinas on public-domain property before SETENA has definitively approved an Environmental Impact Assessment also violates the right to citizen participation of the population that could eventually be affected by the concession.They consider that this situation weakens the inhabitants’ right to express their views and participate in a timely manner in decisions affecting the environment and their communities’ way of life because it postpones the exercise of that right until a stage at which government authorities have already made decisions regarding a particular permit or concession application and vested rights exist in relation to the disputed activity. Third, they state that Transitory Provision II (Transitorio II) of the bill under review is unconstitutional because it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment by exempting persons who have illegally constructed tourist marinas and docking facilities (atracaderos turísticos) from the obligation to conduct environmental impact assessments. The provision under review concerns illegally constructed tourist marinas and docking facilities that are operating when this statutory amendment is approved.In other words, these are marinas and docking facilities that currently exploit property belonging to the Nation—the maritime-terrestrial zone and territorial sea—in a manner contrary to the principles established in current legislation and without having obtained the corresponding permits or concessions to use such public-domain property.

With regard to these projects, the cited transitory provision (artículo transitorio) grants them a period of one year to come into compliance with the law and obtain the respective permits and concessions required for their operation. They consider this measure highly questionable, since the State’s duty is to protect property belonging to the Nation and order the immediate eviction of any private party seeking to appropriate it unlawfully. They believe that merely including such a provision in the bill under review could encourage and promote the commencement or acceleration of illegal works, based on the expectation that those responsible will benefit from the approval of this transitory provision. Finally, they state that Transitory Provision IV of the bill in question provides that an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) must be conducted only for new activities that are not yet in operation.

Accordingly, in the event of the renewal, assignment, or award of rights, or the granting of a new concession, for marinas, tourist docking facilities (atracaderos turísticos), or similar projects that are already in operation and do not involve modifications—that is, the construction or implementation of new works or activities—an environmental impact assessment will not be required. Such activities must be governed by the procedure established for obtaining authorization from the corresponding environmental authority. Nevertheless, they state that it is known, and has been demonstrated by numerous studies, that environmental impacts are cumulative; and because the term of concessions is increased to 35 years and may be extended without a new environmental impact study (estudio de impacto ambiental) in areas where marina construction is already planned, this would run counter to the inherent logic of the precautionary principle (principio precautorio) (in dubio pro natura) and to the requirements that the country is obligated to fulfill for the protection of the Caribbean Sea under the Convention for the Protection and Development of the Marine Environment and its Protocol Concerning Cooperation in Combating Oil Spills in the Wider Caribbean Region, Ley No. 7227, specifically Articles 5, 6, 7 and 8.

A careful examination of this situation leads to the conclusion that, 35 years after a marina begins operations, environmental conditions will have changed, potentially creating new and different risks compared with the initial conditions. Sound science indicates that environmental controls should be maintained throughout the entire term of the concession and that, as a requirement for renewing the permit, a new environmental impact study should also be conducted, even if the marina’s structure is not modified, because the feasibility of continuing its operation would be assessed. In their view, all of this violates the precautionary principle in environmental matters.

1. 3By decision issued at 08:45 hrs. on 19 de setiembre de 2008, the consultation submitted was deemed filed, and the Directorio de la Asamblea Legislativa was therefore requested to forward legislative file No. 14.836 or a certified copy thereof (see folios 48-50).
2. 4By decision issued at 09:42 hrs. on 23 de setiembre de 2008, the certified copy of the legislative file was deemed received (see the decision at folio 55 of the file).
3. 5In a brief filed with the Secretaría de la Sala Constitucional at 10:52 hrs. on 24 de setiembre de 2008, the Director Regional and the Gerente de Incidencia Política of MarViva requested that their statements concerning the merits of the bill under consultation be taken into account (see folios 56-60).
4. 6In a pleading received by the Secretaría de la Sala at 07:32 hrs. on 30 de setiembre 2008, the deputies Ana Helena Chacón, Oscar Núñez Calvo, Gladis González, Yalile Esna, Sandra Quesada, José A. Ocampo, Fernando Sánchez, Jorge Méndez, Lorena Vásquez Badilla, Bienvenido Venegas, Olga Marta Corrales, Salvador Quirós Conejo, Mayi Antillón Guerrero, Francisco Marín Monge, Xinia Nicolás Alvarado, Carlos Gutiérrez, Olivier Jiménez, Andrea Morales, Luis Antonio Barrantes appeared and, in their capacity as “amicus curiae,” addressed at length the objections raised by the consulting legislators. They request that this Court uphold the constitutionality of the procedure and the substance of the bill because, in their view, the proceedings have complied with constitutional requirements in every respect (see folios 62-86).
5. 7By means of a pleading received by the Secretaría de la Sala on 16 de octubre de 2008, the Comité Unido por Talamanca-Caribe Sur, residents of Puerto Viejo de Talamanca, appeared to submit a request for active intervention as an interested third party (coadyuvancia activa). They did so on the basis of the defense of diffuse interests (intereses difusos). They express their opposition to the bill and object that the marine and coastal communities were not consulted regarding the text in question. They consider that the bill seeks to restrict use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and would make it easier for business owners to submit the requirements needed to obtain the corresponding concession (concesión). They also object to the time limits for granting concessions (see folios 87-92).
6. 8The statutory requirements have been observed in the conduct of the proceedings.

Justice Jinesta Lobo drafts the opinion; and,

WHEREAS:

I. ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION

This optional constitutional consultation (consulta facultativa de constitucionalidad) was submitted by thirteen deputies of the Asamblea Legislativa following approval on first reading of the bill “Amendment of Several Articles of Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas,” which is being processed under legislative file No. 14.836. Additionally, it should be noted that the aforementioned bill was submitted for consultation before its final approval. In light of the foregoing and pursuant to article 96, subsection b), of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this legislative constitutional consultation is admissible, and the Court proceeds to answer it.

II. REQUEST FOR INTERVENTION AS AN INTERESTED THIRD PARTY

By means of the pleading appearing at folio 87 et seq. of the file, the Comité Unido por Talamanca-Caribe Sur submitted a request for intervention as an interested third party (coadyuvancia), seeking to have its statements and objections concerning the bill under consultation taken into consideration. That request, however, is inadmissible. It should be noted that active or passive supporting intervention (intervención adhesiva activa o pasiva) is provided for in amparo proceedings (procesos de amparo) in which opposing interested parties exist and, particularly, for a person who derives a legitimate interest (interés legítimo) from the final judgment (artículo 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional), and not for consultation mechanisms in which there may merely be conflicting legal opinions regarding the constitutional validity of a bill (see Votos Nos. 2003-14606 de las 12:30 hrs. del 12 de diciembre de 2003 y 2004-01603 de las 9:30 hrs. del 17 de febrero de 2004).

III. SUBJECT MATTER OF THE CONSULTATION

The consultation is submitted so that this Constitutional Court may rule on two alleged material defects (vicios esenciales) in the conduct of the legislative procedure for legislative file No. 14.836, the bill entitled “Ley de Simplificación de Trámites para la Instalación de Marinas y Atracaderos Turísticos,” as well as on certain substantive matters relating to the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in artículo 50 de la Constitución Política.

IV. PROCEEDINGS IN LEGISLATIVE FILE No

14.836. Before analyzing in detail the matters submitted by the legislators, it is appropriate to provide a brief account of the developments in the legislative procedure followed for legislative file No. 14.836, concerning the bill entitled “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”:

<![if !supportLists]>1) <![endif]>The bill entitled “Simplificación de Trámites y Creación de Incentivos en Atracaderos y Marinas Turísticas” was submitted to the Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa on 29 de julio de 2002 by deputies Jorge Álvarez Pérez, Sigifredo Aiza Campos, Peter Guevara Guth and Edwin Paterson Bent (see folios 1-20 of the copy of the legislative file, Tomo I).

<![if !supportLists]>2) <![endif]>On 18 de setiembre de 2002, the copy of the file was delivered to the Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (see folio 21 of the copy of the legislative file, Tomo I).

<![if !supportLists]>3) <![endif]>The bill was published in the Diario Oficial La Gaceta No. 190 of 3 de octubre de 2002 (see folio 22 of the copy of the legislative file, Tomo I).

<![if !supportLists]>4) <![endif]>On 9 de octubre de 2002, the file was referred to the “Comisión Especial de Turismo que identificará y estudiará tanto los obstáculos que afecta la actividad turística, así como los estímulos necesarios que requiere ese sector, promueva estímulos necesarios, conozca y dictamine los proyectos de ley que estén relacionados con la actividad turística” [Special Tourism Committee that shall identify and study both the obstacles affecting tourism activity and the necessary incentives required by that sector, promote the necessary incentives, and consider and report on bills related to tourism activity] (see folio 22 of the copy of the legislative file, Tomo I).

<![if !supportLists]>5) <![endif]>On 24 de octubre de 2002, the Comisión Especial approved a series of motions requesting consultation on the bill with the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), Marina Los Sueños, Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, coastal municipalities, Marina Banana Bay, CENTRAMAR, SAMOA, Cámara Nacional de Turismo, Marina Flamingo, all known marinas and tourist docking facilities (atracaderos turísticos) in the country, Ministerio de Hacienda, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Instituto Nacional de Seguros, and Dirección General de Migración y Extranjería (see folios 23, 26, 28 and 32-37 of the copy of the legislative file, Tomo I).

<![if !supportLists]>6) <![endif]>By official letters dated 30 de octubre de 2002, the Presidente de la Comisión Especial de Turismo requested opinions on the bill from the Municipalidades de Limón, Golfito, Parrita, Garabito, Esparza, Osa, Puntarenas, Santa Cruz, Aguirre, Nandayure, Carrillo, Hojancha, Cañas, Bagaces, Tilarán, Liberia, Nicoya, Abangares, Siquirres, Pococí, Guácimo, Matina, La Cruz and Talamanca; the Gerente de la Marina y Club de Yates Flamingo; Atracadero Club de Yates de Golfito; Director de Samoa del Sur; Gerente de Banana Bay; Ministerio de Hacienda; Instituto Costarricense de Pesca; Ministerio de Ambiente y Energía; Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Cámara Nacional de Turismo; Instituto Nacional de Seguros; Dirección General de Migración y Extranjería; Marina Los Sueños; and Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (see folios 77-113 of the copy of the legislative file, Tomo I).

<![if !supportLists]>7) <![endif]>On 3 de marzo de 2005, the Subcomisión Legislativa responsible for considering the bill submitted its unanimous favorable report to the Comisión Especial. A substitute text (texto sustitutivo) was submitted for that purpose (see folios 500-570 of the copy of the legislative file, Tomo II).

<![if !supportLists]>8) <![endif]>At the session of 3 de marzo de 2005, the Comisión Especial approved a motion adopting the attached text as the substitute text, as well as a series of motions requesting consultation on the substitute bill with the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, CIMAT, the coastal municipalities, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente y Energía, Unión Nacional de Gobiernos Locales, Cámara Nacional de Turismo and Procuraduría General de la República (see folios 541-549 and 572-595 of the copy of the legislative file, Tomo II).

<![if !supportLists]>9) <![endif]>By official letters dated 3 de marzo de 2005, the Comisión Especial requested opinions on the approved substitute text from the following institutions: Cámara Nacional de Turismo; Municipalidades de Nicoya, Liberia, Tilarán, Cañas, Carrillo, La Cruz, Puntarenas, Coto Brus, Corredores, Osa, Esparza, Siquirres, Talamanca, Pococí, Matina, Limón, Montes de Oro, Santa Cruz, Hojancha, Nandayure, Garabito, Parrita, Guácimo, Golfito, Abangares, Bagaces, Aguirre and Buenos Aires; Ministerio de Ambiente y Energía; CIMAT; Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Ministerio de Salud; Unión Nacional de Gobiernos Locales; Procuraduría General de la República; Secretaría Técnica Nacional Ambiental; and Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (see folios 596-632 of the copy of the legislative file, Tomo II).

<![if !supportLists]>10) <![endif]>At sesión No. 58 of 31 de marzo de 2005, the Comisión Especial approved the text of the bill “Ley de Simplificación de Trámites y Creación de Incentivos en Atracaderos y Marinas Turísticas,” and deputy Álvarez Pérez was tasked with preparing the corresponding committee report (dictamen) (see folios 704-735 and the favorable report at folios 739-754 of the copy of the legislative file, Tomo III).

<![if !supportLists]>11) <![endif]>On 5 de mayo de 2005, the Comisión Especial delivered to the Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa the favorable majority report (dictamen afirmativo de mayoría) corresponding to the bill (see folio 756 of the copy of the legislative file, Tomo III).

<![if !supportLists]>12) <![endif]>At sesión ordinaria No. 149 of 28 de marzo de 2006, debate on the bill began on first reading in the Plenario, and a series of motions under artículo 137 were submitted and referred to the Comisión Dictaminadora (see folio 802-810 of the copy of the legislative file, Tomo III).

<![if !supportLists]>13) <![endif]>On 4, 11, 18 and 20 de abril de 2006, the Comisión Especial de Turismo issued its reports on motions submitted under artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (826-829 of the copy of the legislative file in Tomo III, folios 860-875, 941-954, 968-1003 of the copy of the legislative file in Tomo IV).

<![if !supportLists]>14) <![endif]>At sesión ordinaria No. 66 of 4 de setiembre de 2006, debate on the bill continued in the Plenario, and a motion for the four-year extension period (plazo cuatrienal) under artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa and a motion referring the bill to the Comisión Permanente for a committee report within noventa días naturales were approved (see folios 1054-1076 of the copy of the legislative file, Tomo IV).

<![if !supportLists]>15) <![endif]>The bill was referred to the Comisión Permanente Especial de Turismo on 7 de setiembre de 2006, so that it could issue its committee report (dictamen) within ninety days (see folio 1077 of the copy of the legislative record (expediente legislativo), Volume IV).

<![if !supportLists]>16) <![endif]>By official letters dated 19 de octubre de 2006, the Head of the Office of the Comisión Especial de Turismo forwarded the bill, incorporating the amendments made as of that date, to the following institutions: Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Costarricense de Turismo, Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República, Instituto Geográfico Nacional, Universidad de Costa Rica and Universidad Nacional de Costa Rica. This was done for the purpose of requesting their assistance in drafting the bill (see folios 1174-1191 of the copy of the legislative record, Volume V).

<![if !supportLists]>17) <![endif]>On 8 de marzo de 2007, the Comisión Permanente Especial de Turismo approved a motion (moción) to adopt a substitute text (texto sustitutivo) for use as the base text for discussion of the legislative record (see folios 1406-1417 and folios 1473-1510 of the copy of the legislative record, Volumes V and VI).

<![if !supportLists]>18) <![endif]>On 8 de marzo de 2007, the Comisión Especial approved a motion to submit the bill for consultation to all municipalities in the country, Instituto Costarricense de Turismo, Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos turísticos, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Cámaras y Federaciones de Turismo, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Aduanas, and Procuraduría General de la República (see folio 1464 of the copy of the legislative record, see Volume VI).

<![if !supportLists]>19) <![endif]>By official letters dated 14 de marzo de 2007, the substitute text was submitted for consultation to Instituto Costarricense de Turismo, Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Contraloría General de la República, Dirección General de Aduanas, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Procuraduría General de la República, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, CIMAT, all municipalities in the country, and tourism chambers and federations (folios 1511-1550 of the copy of the legislative record, Volume IV).

<![if !supportLists]>20) <![endif]>On 21 de marzo de 2007, the Comisión Permanente Especial de Turismo issued its unanimous favorable committee report on the bill under consideration and delivered it to the Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa (see folios 1580-1597 of the copy of the legislative record, Volume VI).

<![if !supportLists]>21) <![endif]>At ordinary session No. 12 of 21 de mayo de 2007, discussion of the bill began, and it was subsequently announced that several motions had been submitted pursuant to artículo 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which were referred to the reporting committee (Comisión Dictaminadora) (see folios 1627-1633 of the copy of the legislative record, Volume VI).

<![if !supportLists]>22) <![endif]>On 11 de junio, 9 de julio, 19 de setiembre de 2007 and 30 de junio de 2008, the Comisión Permanente Especial de Turismo submitted to the Plenary its reports on motions filed pursuant to artículo 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (see folios 1672-1685 of the copy of the record in Volume VI, folios 1713-1778 and 1816-1821 of the copy of the legislative record in Volume VII, and folios 2164-2172 of the copy of the record, Volume VIII).

<![if !supportLists]>23) <![endif]>At ordinary session No. 34 of 30 de junio de 2008, discussion of the bill continued at the first-reading stage (primer debate). Subsequently, the President of the Legislative Directorate announced that the final report on motions filed pursuant to artículo 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa had been received (see folios 2420-2432 of the copy of the legislative record, Volume IX).

<![if !supportLists]>24) <![endif]>At ordinary session No. 038 of 8 de julio de 2008, the Plenary began substantive discussion (discusión por el fondo) of the bill, considering a series of motions for reconsideration (mociones de reiteración) (see folios 2434-2455 of the copy of the legislative record, Volume IX).

<![if !supportLists]>25) <![endif]>The substance of the legislative record was considered at ordinary sessions No. 040 of 10 de julio, No. 41 of 14 de julio, No. 42 of 15 de julio, No. 065 of 2 de setiembre, No. 067 of 4 de setiembre, and No. 068 of 8 de setiembre de 2008 (see folios 2456-2751 of the copy of the legislative record, Volumes IX-X).

<![if !supportLists]>26) <![endif]>At ordinary session No. 069 of 9 se setiembre de 2008, substantive discussion of the bill continued, and it was approved at first reading by a majority of forty-one deputies (see folios 2752-2791 of the copy of the legislative record, Volume XI).

CONSULTATION AS TO FORM

V. ON THE FAILURE TO CONSULT SEVERAL AUTONOMOUS INSTITUTIONS REGARDING THE BILL

VIOLATION OF ARTICLE 190 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. As the first defect (vicio) in the legislative procedure, the consulting Deputies contend that, pursuant to articles 170 and 190 of the Political Constitution, there was an unavoidable duty to consult the following institutions regarding the bill: Instituto Costarricense de Turismo (ICT), the Municipalidades de las zonas costeras, Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), and Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). They argue this because, during the consideration of substantive motions pursuant to artículo 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, the Comisión Especial Permanente de Turismo approved a total of twenty-nine motions that, in their view, amend substantial aspects of the bill and, therefore, those changes should have been submitted to the aforementioned institutions for consultation.

Specifically, they refer to Article 2 of the bill, which seeks to amend Articles 1, 5, 8 and 9 of Ley No. 7744 del 19 de diciembre de 1997, namely, the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas. However, a careful reading of the provisions cited above, as well as of the consultation submitted by the legislators, reveals no connection with the powers (competencias) of Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP), or Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Indeed, the legislators entirely failed to establish a connection between the powers of the aforementioned autonomous institutions and the content of the bill under consideration. Accordingly, in light of that omission, no substantial amendment to the bill affecting the powers of those institutions is apparent. Consequently, the proper course is to focus on municipal powers, primarily in relation to the granting of concessions (concesiones) and, additionally, the powers of Instituto Costarricense de Turismo concerning concessions in the zona del Golfo de Papagayo.

As the consulting legislators point out, Article 190 of the Political Constitution provides that, before discussing and approving bills relating to an autonomous institution, the Asamblea Legislativa shall hear that institution’s opinion. In this specific case, after examining the legislative process (iter legislativo), it can be confirmed that, in general terms—and subject to what will be stated regarding Article 9 of the law that the bill seeks to amend—the cited institutions, namely the coastal municipalities and Instituto Costarricense de Turismo, were extensively consulted regarding the texts discussed within the Asamblea Legislativa in connection with the approval of an amendment to the Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley No. 7744 del 6 de febrero de 1998. Indeed, it should be noted that the first text submitted for discussion was circulated for consultation to all coastal municipalities, as well as to Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), as a body with maximum administrative deconcentration (órgano de desconcentración máxima) attached to Instituto Costarricense de Turismo, by official letters dated 30 de octubre de 2002 (see folios 77-113 of the copy of the legislative record, Volume I).

Subsequently, at the session of 3 de marzo de 2005, the Comisión Especial de Turismo approved a motion to adopt a substitute text, which was also submitted for consultation to the coastal municipalities and CIMAT. This was done by official letters dated 3 de marzo de 2005 (see folios 596-632 of the copy of the legislative record, Volume II). Finally, on 8 de marzo de 2007, the Comisión Permanente Especial de Turismo approved a motion to adopt a substitute text and use it as the base document for discussion. That Commission also approved a motion to submit the bill for consultation to several institutions, including all municipalities in the country, Instituto Costarricense de Turismo, and Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, which was carried out by official letters dated 14 de marzo de 2007 (see folios 1511-1550 of the copy of the legislative record). The consulting legislators consider it unconstitutional that, from that point onward, no further consultations were conducted, even though, in their view, substantial amendments to the bill under review were approved.

It bears emphasizing that, consistent with this Constitutional Court’s line of case law, Article 190 of the Political Constitution does not mean that every bill or every amendment introduced into its text through the exercise of the right of amendment (derecho de enmienda) must be submitted for consultation to the autonomous institution concerned, but only those aspects relating to its establishment or organizational structure (estructura orgánica), or those concerning the essential scope of the powers of the institutions involved. On this matter, in judgment No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008, this Constitutional Court, in an opinion drafted by the reporting Justice (Magistrado ponente), held as follows:

“(...) It should be noted that, since Voto No. 1633-93 de las 14:33 hrs. de 13 de abril de 1993, this Constitutional Court has repeatedly held (see, among others, Votos Nos. 3625-1996 de las 15:18 hrs. de 16 de julio de 1996, 4717-1997 de las 16:39 hrs. de 19 de agosto de 1997, 9137-2001 de las 14:48 hrs. de 12 de septiembre de 2001) that any bill may be amended during the parliamentary process through the legislators’ right of amendment, provided that its essential or substantive content is not altered; otherwise, the constitutional provisions governing the power to initiate legislation (iniciativa en la formación de la ley), publicity, and, of course, the substantive procedure for consulting autonomous institutions pursuant to Article 190 of the Constitution shall be deemed violated (...)”

On that basis, it remains to be determined whether the amendments introduced affect the jurisdictional or organizational framework (marco competencial u orgánico) of the aforementioned institutions to such a degree that a new consultation was warranted. This determination must be based on the observations made by the consulting legislators themselves (see folios 5-10 of the record):

• 1)First, the deputies who signed the request for review consider that the motion (moción) introduced in article 1° of the legislation to be amended concerns the powers (competencias) of the municipalities and the Instituto Costarricense de Turismo regarding the granting of concessions (concesiones) for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities, “which could lead to a conflict of powers that should have been submitted for consultation both to the respective municipalities and to the ICT itself.” The text in question states as follows:

“Article 1.- Concession (...)

The municipality where the project is located shall be the competent authority for granting the concession. (...) With respect to concessions applied for within the Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, the competent authority for granting them shall be the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), in accordance with the Ley reguladora de desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N.º 6758, de 4 de junio de 1982. (...)” (The highlighted text corresponds to the approved motion.)

An analysis of the transcribed text, as well as of the legislation currently in force, shows that none of the powers of the institutions involved is being substantially modified. It is evident that the municipalities are responsible for granting the respective concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities. Indeed, the current legislation in force provides as follows in article 1°:

“ARTICLE 1.- Authorization Concessions may be granted in areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) and in the adjacent area permanently covered by the sea, in accordance with the provisions of this Law, except in mangrove areas, national parks, and biological reserves, for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities.

The municipality where the project is located shall be the competent authority for granting the concession. If the respective municipality expressly requests assistance from State institutions, those institutions shall provide technical advice.

The respective institutions of the Costa Rican State shall, within the scope of their powers, periodically supervise and inspect the operation and functioning of tourist marinas and docking facilities.

The concession shall be granted while safeguarding the environment and the area’s natural resources.” Regarding the powers of the Instituto Costarricense del Turismo, Ley No. 6758, de 25 de junio de 1982 que Regula la Ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo provides, insofar as relevant, as follows:

“Article 9º.- To implement and develop the project, the Instituto Costarricense de Turismo shall create an implementing office vested exclusively with the authority to direct, coordinate, administer, and oversee the development referred to in this Law. This office shall be attached to the Instituto and shall report directly to its Junta Directiva.” “Article 12.- The Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo may grant concessions for the use of project lands within the area designated for the project, in accordance with the terms and conditions established by the Instituto for that purpose, and in accordance with the provisions of Article 107 of the Ley de la Administración Financiera de la República.” (The highlighted text does not appear in the original.)

In accordance with the foregoing, it is evident that, by operation of law, the Instituto Costarricense de Turismo is responsible for directing, coordinating, administering, and overseeing the tourism development carried out within the Proyecto Turístico de Papagayo and, for that purpose, has the power to grant the corresponding tourism concessions, including, of course, those for the construction and administration of tourist marinas. On this issue, during session No. 34 of the Plenario Legislativo held on 9 de julio de 2007, legislator Vásquez Badilla introduced motion No. 55, which proposed the challenged text (see folio 1803 of the copy of the legislative record, Volume VII). During the corresponding debate, the legislator who proposed it stated as follows:

“(...) It seems to me that this bill presents a problem that this Commission must correct, namely, when it refers to the competent authority for granting the concession, because it indicates that this is the municipality of the respective location.

(...)

However, there is also the matter of the proyecto turístico de Papagayo, which does in fact have a specific Law and in which it is not, for example, the Municipalidad de Carrillo that grants those concessions in that area.

I believe it is important to make clear the inclusion of the final paragraph regarding concessions applied for within the proyecto turístico del Golfo de Papagayo, because, in my view, there is currently a gap, since the competent authority in this case is not the Municipalidad but the Instituto Costarricense de Turismo, pursuant to Ley No. 6758 del 6 de mayo de 1982. (...)” That motion was ultimately approved unanimously at session No. 7 of the Comisión Permanente Especial de Turismo, held on 18 de julio de 2007 (see folios 1967-1968 of the copy of the legislative record, Volume VII). In light of the foregoing, it bears emphasizing that no new consultation with either the Municipalidad de Carrillo or the Instituto Costarricense de Turismo was necessary, because it is clear that, under a special law, the power to grant concessions within the Proyecto Turístico Papagayo is vested in the Instituto Costarricense de Turismo. Thus, its essential powers are not being modified; rather, the relevant clarification is being made in application of the special legislation governing the Zona Turística de Papagayo. Consequently, no constitutional defect (vicio de inconstitucionalidad) invalidating the legislative procedure has been established with respect to this issue.

• 2)Second, the legislators requesting review refer to the amendments made to article 5 of the law to be amended and highlight the following sentence: “A favorable technical feasibility determination for the preliminary design shall authorize the interested party to continue processing the concession application before the municipality.” However, an analysis of its content shows that this provision was already included in the substitute text submitted to the coastal municipalities for consultation in marzo de 2007 (see folios 1410 and 1587 of the copy of the legislative record). Second, within the same article, they challenge the approval of the following motion:

“The administrative appeal (recurso de apelación) must be filed with the head of the ICT. The decision issued by that entity shall exhaust administrative remedies (agotar la vía administrativa), which shall not preclude recourse to the courts.” The legislators contend that, under the substitute text approved by the Comisión Permanente Especial in marzo de 2007, CIMAT was vested with the power to exhaust administrative remedies. Under the legislation currently in force, however, that power is held by the Instituto Costarricense de Turismo, as provided in article 7 of Ley No. 7744 de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, which states, insofar as relevant, as follows:

“(...) The Commission’s decisions may be challenged through motions for reconsideration (recursos de revocatoria) and administrative appeals, under the terms and conditions established in the Ley General de la Administración Pública.

The administrative appeal must be filed with the head of the Instituto Costarricense de Turismo.

This final decision shall exhaust administrative remedies for purposes of bringing a contentious-administrative action (acción contenciosa), under the terms and with the effects established by the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.” (The highlighted text does not appear in the original.)

Accordingly, it was not essential to grant the Instituto Costarricense de Turismo a new opportunity to be heard, because the current legislation, like the text under consideration, gives it the authority to decide administrative appeals filed against decisions of the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos and, consequently, to exhaust administrative remedies in such matters. Thus, because the powers of the ICT were not modified, a new consultation was unnecessary, since the evident purpose is to maintain legislation consistent with the current situation.

• 3)Third, the legislators submitting the request for review allege that article 8 affects municipal powers by providing as follows: “Upon notification of Cimat’s administrative decision granting favorable technical feasibility, the interested party may apply to the municipality to process the concession agreement required to develop a tourist marina or docking facility, in accordance with the requirements of this Law.” However, no procedural defect (vicio procedimental) is evident in this regard, since that provision appeared in the substitute text of marzo de 2007 that was submitted to the municipalities for consultation (see folios 1412 and 1589 of the copy of the legislative record). The legislators likewise highlight the following sentence from the bill: “A written application submitted to the respective municipality, accompanied by a certified copy of the administrative record processed before Cimat and a certified copy of the preliminary-design plans.

The cost of the copy shall be borne by the interested party.” These requirements were likewise included in the substitute text sent to the institutions involved for consultation (folios 1412 and 1589 of the copy of the legislative record). In any event, no substantial modification has been established regarding the municipalities’ powers to grant concessions for the construction and administration of tourist marinas. Consequently, these matters do not establish the need for a new consultation in light of the provisions of constitutional article 190.

• 4)Finally, the deputies requesting review challenge the failure to conduct a consultation regarding the approval of a substantive motion (moción de fondo) seeking to amend article 9 of the legislation currently in force by adding a paragraph that states as follows:

“(...) The municipalities may provide assistance in granting the business licenses (patentes) required for the proper operation of the marina projects for which they grant concessions and, consequently, of the commercial premises and ancillary facilities required by this Law.”

On 13 de noviembre de 2007, that is, after the most recent consultation with the coastal municipalities, legislator Ana Helena Chacón Echeverría introduced the text of this motion, which was approved within the Comisión Permanente Especial de Turismo on 17 de junio de 2008 (see folios 2353-2360 of the copy of the legislative record, Volume IX). To analyze this aspect of the request for review, it is first necessary to define the scope of municipal autonomy (autonomía municipal), enshrined in article 170 of the Constitución Política, which provides that “Municipal corporations are autonomous.” On this issue, in judgment No. 5445-1999 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999, this Tribunal Constitucional explained the elements comprising the autonomy granted to municipal corporations:

“(...) III.- GENERAL CONCEPTS REGARDING THE MUNICIPAL SYSTEM. In Costa Rica, the municipal system is a form of territorial decentralization (descentralización territorial), as may be inferred from the first paragraph of Article 168 of the Constitution. It is defined primarily in Articles 169 and 170 of the Constitución Política, which state, insofar as relevant, that the ‘administration of local interests and services shall be entrusted to the Municipal Government, composed of a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law’ (today, the Municipal Mayor); it is a ‘corporate system that enjoys autonomy and its own financial resources (budgetary authority).’ From this statement of the principal legal characteristics of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements arise, namely: the existence of territorial jurisdiction to address interests and services at the local level; the establishment of a population bound by ties of residence, such that every inhabitant of the Canton is a municipal resident; a government composed of two distinct bodies (Council and Mayor), with their functions and relationships defined; the corporate nature of the institution; a constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, consisting of everything that is or constitutes a ‘local interest and service.’ From a political standpoint, municipalities are representative governments with authority over a specific territory (canton), their own legal personality, and public powers with respect to their municipal residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which is manifested in political matters through the determination of their own objectives and the regulatory and administrative means for providing all types of public services to satisfy the common good within their community. In summary, it may be said that municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with independence in matters of governance and operation. This means, for example, that municipal autonomy encompasses taxation matters, which require legislative authorization for their validity, the taking out of loans, and the preparation and allocation of their own revenue and expenditures, with general powers. All of this necessarily means that, in order to define the structure of the Costa Rican State properly, the Municipal Governments, collectively and individually, must fit together precisely in terms of their relationships and coordinated operation with the Government of the Republic, so as to prevent the simultaneous coexistence of spheres of power of differing origin and nature, the duplication of national and local efforts, and confusion concerning the rights and obligations of the various parties involved. Consequently, the foregoing leads to the need to define, from a constitutional perspective, the scope of municipal authority, which will be done in the following recitals (considerandos), in order subsequently to examine, against the general framework of local affairs, the scope and compatibility of the provisions that have been challenged.

IV. MUNICIPAL AUTONOMY

GENERAL CONSIDERATIONS. Grammatically, the term ‘autonomy’ is commonly said to mean ‘the power that municipalities, provinces, regions, or other entities within the State may enjoy to govern the particular interests of their internal affairs through their own rules and governing bodies.’ From a legal and doctrinal standpoint, this autonomy must be understood as the capacity of Municipalities to decide freely and under their own responsibility everything relating to the organization of a particular locality (the canton, in our case). Thus, one sector of legal scholarship has stated that this autonomy entails the free election of their own authorities; the free administration of matters within their jurisdiction; the creation, collection, and investment of their own revenue; and, specifically, that it encompasses political, regulatory, taxation, and administrative autonomy, defined in very general terms as follows: political autonomy: that which gives rise to self-government, entailing the election of their authorities through democratic and representative mechanisms, as provided in Article 169 of our Constitución Política; regulatory autonomy: by virtue of which municipalities have the power to issue their own body of rules in matters within their jurisdiction, a power that in our country refers solely to the rulemaking authority that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous organizational and service regulations); taxation autonomy: also known as taxing power, referring to the fact that the initiative to create, modify, abolish, or exempt municipal taxes belongs to these entities, a power subject, where applicable, to the approval specified in Article 121, subsection 13, of the Constitución Política; and administrative autonomy: the power that entails not only self-regulation but also self-administration and, therefore, freedom from the State in adopting the entity’s fundamental decisions.

Costa Rican legal scholarship, for its part, has stated that the Constitución Política (Article 170) and the Código Municipal (Article 7 of the former Código Municipal and Article 4 of the current one) have not merely granted municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but have expressly provided that such municipal administration is and must be autonomous, autonomy being defined as freedom from the other State entities in adopting their fundamental decisions. This autonomy derives directly from the electoral and representative nature of their Government (Council and Mayor), elected every four years, and means the municipality’s capacity to establish its policies for action and investment independently, particularly vis-à-vis the Executive Branch and the governing party. It is the capacity to establish local-government plans and programs and is therefore linked to the municipality’s power to adopt its own budget, which expresses the policies previously defined by the Council; that capacity, in turn, is political.

This position is consistent with the majority view in legal scholarship, which has stated that the defining feature of local autonomy lies in the fact that the fundamental body of the territorial entity is the people as an electorate and that, consequently, its political and administrative direction derives not from the State but from the community itself—that is, from the electoral majority of that same community—with the result that such political direction may diverge from, and even oppose, that of the Government of the Republic where the majorities of the national and local communities do not correspond; or, alternatively, that political autonomy is a legal status expressed in the power to pursue an independent political course, understood as the possibility, within a particular sphere of interests and powers, of establishing its own course of action or program, with its own powers and responsibility for the expediency and usefulness of its actions. (...)” (Emphasis not in the original).

It follows from the foregoing that municipalities are territorial entities possessing administrative and political or governmental autonomy, which translates into the power to define the institution’s purposes and guidelines and the means for fulfilling them. Additionally, it should be noted that everything relating to the granting of licenses for the conduct of commerce across its broad range of activities, and the natural consequence thereof—the collection of the so-called business-license tax (impuesto de patente)—has been classified as an exclusively municipal matter. Thus, for example, in Judgment No. 6469-1997 of 16:20 hrs. on 8 de octubre de 1997, this Constitutional Court emphasized that everything concerning licenses for the conduct of profit-making activities will always fall within municipal jurisdiction because it forms part of the general concept of “local affairs,” enshrined in Article 169 of the Constitución Política. In that decision, this Chamber summarized its position as follows:

“(...) To recapitulate what has been stated in this judgment, everything concerning the granting of licenses (business licenses (patentes), as they are commonly called) for the sale of alcoholic beverages is a municipal matter; consequently, for an establishment to open its doors and engage in such activity, it need only hold the corresponding ‘business license’ and comply with the formal requirements established by law, always within the sphere of local affairs and, where appropriate, with executive or municipal service regulations. The Constitución Política—through the combined application of Articles 169 and 170—expressly prohibits governors from intervening in procedures for granting licenses or so-called operating permits, since such intervention cannot occur without infringing municipal autonomy. (...)”

Consequently, the granting of municipal licenses for the conduct of any profit-making activity, as provided in Article 79 of the Código Municipal, constitutes an essential and characteristic power of municipalities because it falls within the open-ended legal concept (concepto jurídico indeterminado) of administering local interests and services under Article 169 of the Constitution. On that basis, the State may not, through a legislative guideline or directive such as the one contemplated in the provision under review, impair municipal autonomy. In view of the foregoing, before imposing a legislative directive relating to the administration of municipal licenses and business licenses, the legislators should have sought the opinion of the municipal corporations involved; otherwise, their constitutionally recognized autonomy would be disregarded. In sum, although the legislative proposal seeking to amend Article 9 of the legislation in force is drafted in permissive or discretionary terms, it nevertheless entails a legislative directive concerning two aspects that have traditionally formed a fundamental part of local powers, including the matter of business licenses in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which must be administered by the municipalities.

In any event, despite its permissive nature, the proposed legislative directive touches upon matters inherent to local autonomy, such as the management of human, material, and financial resources to expedite or make more flexible the granting of the business licenses required by concessioned marinas. Consultation on this point is mandatory not only for strictly formal reasons, but also to ensure the technical soundness of any legislation that may be enacted. In conclusion, regarding this aspect of the consultation, an essential defect that violated the constitutionality of the legislative procedure has indeed been established. This is because it was demonstrated that, through a motion approved in accordance with the procedure set forth in Article 137 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, a substantial amendment was introduced into the bill without consultation with the municipal corporations.

VI. ON THE VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF PUBLICITY (PRINCIPIO DE PUBLICIDAD) IN THE LEGISLATIVE PROCEDURE

Second, the legislators state that, just as the substantial changes made to the bill were not submitted for consultation, neither was the new text published in the Official Gazette La Gaceta, thereby violating the principle of publicity. They observe that the final amendments to the bill were made between 6 de junio de 2007 and 25 de junio de 2008, during the consideration of substantive motions (mociones de fondo), governed by Article 137 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly. In this regard, it is noted that the legislators raise the consultation in the abstract, without specifying to this Constitutional Court which alleged substantial amendments were introduced during the consideration of substantive motions and which, in their view, warranted republication in the Official Gazette La Gaceta. Under these circumstances, it bears reiterating with respect to this issue that, pursuant to Article 99 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), this Court has consistently held that it rules on matters expressly submitted for consultation and supported by reasons, but not in the abstract (see judgments Nos. 5399-1995 of 15:54 hrs. on 3 de octubre 1995, 9530-1999 of 9:15 hrs. on 3 de diciembre de 1999, 2001-12420 of 9:21 hrs. on 7 de diciembre de 2001, and 2004-07242 of 17:03 hrs. on 30 de junio de 2004, among others).

Notwithstanding that omission, and in view of the analysis in the preceding recital (considerando), this Court finds that a substantial amendment was indeed introduced into the bill under review, which required republication in order to provide greater publicity for the text. Indeed, as noted, it was established that, through the approval of a substantive motion, the text of the bill was amended to impose a guideline on the municipalities requiring them to provide the appropriate facilities for granting the business licenses (patentes) needed for the proper operation of the marina projects awarded under concession. This was done without first hearing their views on the matter, as required by Article 190 of the Political Constitution. In addition, it has been established that the bill was not republished in the Official Gazette La Gaceta, thereby violating the principle of publicity in the legislative procedure, an essential defect which, because it is intrinsically related to the democratic principle, affected the constitutional regularity of the parliamentary process (iter parlamentario).

It should be noted that publicity is an essential element of the lawmaking procedure, insofar as it seeks to ensure broad debate that facilitates engagement with public opinion generally and, in particular, with those who, by reason of their activities, may have an interest in learning about and even participating in the deliberation of the matter, including the possibility of hearing from public entities—in this case, the municipalities—on which a legislative directive related to their exclusive powers is being imposed. Moreover, this Court has held that publicity in parliamentary proceedings is essential because of the Legislative Assembly’s representative role with respect to the national community, given that sovereignty resides in the people and the deputies are merely their representatives, as provided in Article 105 of the Political Constitution. In the case under examination, it has been established that the bill entitled “Amendment of Several Articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas,” which has been submitted to this Court for consultation, was duly published in La Gaceta No. 190 of 3 de octubre de 2002.

In this regard, it should be borne in mind that this proposed amendment was submitted to the Secretariat of the Governing Board of the Legislative Assembly on 29 de julio de 2002. Nevertheless, despite the approval of motion No. 12-04 (33-137), considered at extraordinary session No. 4 of the Special Standing Committee on Tourism on 17 de junio de 2008, the bill was not republished in the Official Gazette. This occurred even though, as stated above, a substantial amendment was introduced into the bill that seeks to establish directives concerning the most essential powers of municipal corporations. Consequently, the failure to republish the bill in order to ensure publicity of the text and promote public and institutional participation violated an essential aspect of the parliamentary procedure, and that omission gives rise to a defect of unconstitutionality (vicio de inconstitucionalidad) in the legislative procedure.

CONSULTATION ON THE MERITS (CONSULTA POR EL FONDO)

VII. ON THE ABSENCE OF AN ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT PRIOR TO THE GRANTING OF THE CONCESSION

VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION AND OF THE PRINCIPLE OF PUBLIC-ADMINISTRATION LIABILITY (PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA). The legislators requesting the consultation challenge the fact that the amendment being considered for approval within the Legislative Assembly seeks to repeal and, therefore, disregard the requirement of an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) approved by the National Environmental Technical Secretariat prior to granting the concession for the construction of a marina or tourist docking facility (atracadero turístico). They contend that this requirement is currently set forth in Article 8, subsection f), of Law No. 7744 of 19 de diciembre de 1997 on “Concession and Operation of Tourist Marinas.” However, the proposal seeks to amend that article and instead provides in Article 9 bis that SETENA’s approval of an EIA will be a requirement to be fulfilled after the respective concession to construct and operate tourist marinas has been granted.

They cite Article 8 of the bill under review, which provides that processing the concession agreement requires the submission of a certification issued by SETENA reporting the current status of the EIA. In other words, an assessment is not required in order to process a public-domain concession (concesión demanial); it is only necessary to report the status of the proceeding. Furthermore, they insist that initiation of the procedure requires only the submission of a Potential Environmental Viability (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP) obtained through an Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), which is characterized as a preliminary study lacking in depth. The legislators requesting the consultation consider that this provision contravenes the principles of environmental protection (tutela medio ambiental), principally the precautionary principle (principio precautorio).

They also consider that the provisions under review unnecessarily increase the risk of claims and litigation against the Costa Rican State and, in addition, facilitate the exertion of pressure on the competent authorities to endorse environmentally contested projects. They insist that, under the proposed amendments, parties interested in constructing marinas or tourist docking facilities will hold the status of concessionaires when SETENA issues its decision on the environmental impact studies (estudios de impacto ambiental). In such a case, if approval is not obtained, the municipalities would have to annul the acts granting the concessions, whereupon the concessionaires could allege violations of vested rights (derechos adquiridos) or contractual breaches and bring claims for millions in damages. In addition, they consider that account must be taken of claims that foreign investors may bring before international arbitration tribunals, such as the “Investor-State” dispute-settlement mechanism contained in Chapter 10 of the Free Trade Agreement between the United States, Central America, and the Dominican Republic.

In light of the grievances presented by the legislators requesting the consultation, this section of the consultation is divided into an analysis of two issues: one related to environmental protection and, second, the provision exempting the State from liability as a mechanism for avoiding claims arising from the denial of the environmental impact study after the corresponding concession has been granted.

• 1)ON THE ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT AS A PREREQUISITE FOR GRANTING A CONCESSION. The legislators challenge the fact that the bill submitted for consultation seeks to dispense with the requirement of an Environmental Impact Assessment approved by the National Environmental Technical Secretariat before the competent municipality grants a concession for the construction and administration of a marina or tourist docking facility. Before analyzing the procedure established in the bill, it is necessary to address the purposes and scope of environmental assessment studies (estudios de evaluación ambiental) as mechanisms for preventing serious environmental harm. In extensive case law, this Constitutional Court has repeatedly held that such preventive assessments are an indispensable requirement for guaranteeing environmental protection, through the coordinated application of Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution.

Specifically, Article 50 of the Fundamental Law (Norma Fundamental) provides that the State is responsible for guaranteeing, defending, and preserving every human being’s right to “a healthy and ecologically balanced environment.” Even before the constitutional amendment to Article 50, this Court emphasized the requirement of environmental assessment studies, conceived as technical environmental studies, prior to the granting of rights for activities that might potentially harm the environment. Thus, in judgment No. 6240-1993 of 14:00 hrs. on 26 de noviembre de 1993, this Court highlighted the rule enshrined in Article 89 of the Constitution, which provides as follows:

“Among the cultural objectives of the Republic are: to protect natural beauty, preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress.” The Chamber held that the right to life and the State’s obligation to “protect natural beauty,” contained in Articles 21 and 89 of the Constitution, give rise to other rights requiring protection and of equal rank, such as health and the right to a healthy environment, without which either the former rights could not be exercised or their enjoyment would be severely limited. The Chamber also read these provisions in conjunction with a series of international treaties and conventions that are binding within our territory and ultimately concluded, in the judgment cited above, that the provision then contained in Article 41, second paragraph, of the Hydrocarbons Bill (proyecto de Ley de Hidrocarburos) was unconstitutional. This was because it reversed the natural order of the procedure by granting the concession before the corresponding environmental studies had been conducted, and the Court concluded as follows:

“(...) Consequently, the provision of Article 41 paragraph 2° of the Bill, which requires environmental impact studies after approval of the exploration or exploitation concession, especially in the case of private parties, is contrary to the constitutional objectives, purposes, and obligations concerning the environment, insofar as the agreement, once executed, creates rights in favor of the interested party. The Chamber therefore finds Article 41 para. 2° unconstitutional in this respect. (...)”

In the international context, the obligation to conduct environmental impact assessment studies is expressly enshrined in Principle No. 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, adopted by the United Nations Conference on Environment and Development in junio de 1992:

“PRINCIPLE 17 An environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental, EIA) shall be undertaken, as a national instrument, for any proposed activity that is likely to have a significant adverse impact on the environment and is subject to a decision by a competent national authority.” Previously, in June 1972, the United Nations Conference on the Human Environment emphasized in the Stockholm Declaration the need to promote rational and planned development consistent with environmental protection:

“Principle 2 The natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna, and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations through careful planning or management, as appropriate.

(...)

Principle 17 Appropriate national institutions shall be entrusted with the task of planning, managing, or controlling the environmental resources of States with a view to enhancing environmental quality.” Indeed, in view of the subject addressed in this consultation, that Declaration called upon States to take “all possible measures to prevent pollution of the seas by substances that may endanger human health, harm living resources and marine life, impair recreational opportunities, or interfere with other legitimate uses of the sea.” Furthermore, the World Charter for Nature, adopted by the United Nations in 1982, emphasizes that activities likely to pose serious risks to nature shall be preceded by a thorough examination, stating, insofar as relevant, as follows:

“(...) 11- Activities that might have an impact on Nature shall be controlled, and the best available technologies shall be used to minimize significant risks to Nature and other adverse effects; in particular, the following shall be avoided:

• a)Activities likely to cause irreversible damage to Nature; b) Activities likely to pose significant risks to Nature shall be preceded by a thorough examination, and their proponents shall demonstrate that the anticipated benefits outweigh the potential harm to Nature. Furthermore, such activities shall not be undertaken when their potential adverse effects are not fully understood; c) Activities likely to disturb Nature shall be preceded by an assessment of their consequences, and the effects that development projects may have on Nature shall be studied sufficiently in advance; if such activities are undertaken, they shall be planned and carried out so as to minimize their potential adverse effects; (...)” Furthermore, the 1992 Convention on Biological Diversity provided as follows:

“Article 14. Impact Assessment and Minimizing Adverse Impacts 1. Each Contracting Party, as far as possible and as appropriate:

• a)Shall establish appropriate procedures requiring the EIA of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity, with a view to avoiding or minimizing such effects and, where appropriate, shall allow public participation in such procedures.
• b)Shall establish appropriate arrangements to ensure that due account is taken of the environmental consequences of its programs and policies that are likely to have significant adverse effects on biological diversity; (...)” (Emphasis not in the original).

In that declaration, biological diversity is understood as the variability among living organisms from all sources, including, among other things, terrestrial, marine, and other ecosystems. In other jurisdictions, for example at the European level, the Council of the European Communities issued Directive No. 85/337CEE in June 1985 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment, which urges States to incorporate an environmental assessment study as a prerequisite for authorization and specifies the factors that should be considered in the analysis, as follows:

“Article 2 1. Member States shall adopt all measures necessary to ensure that, before authorization is granted, projects likely to have significant effects on the environment, particularly because of their nature, size, or location, are subject to an assessment of those effects.

(...)

2. The assessment of environmental effects may be integrated into the existing project-authorization procedures in the Member States or, failing that, into other procedures or into procedures to be established to meet the objectives of this Directive.” Article 3 The assessment of environmental effects shall identify, describe, and appropriately assess, in light of each individual case and in accordance with Articles 4 to 11, the direct and indirect effects of a project on the following factors:

- human beings, fauna, and flora, - soil, water, air, climate, and landscape, - the interaction between the factors mentioned in the first and second indents, - material assets and cultural heritage.” Similar provisions were adopted by the United Nations Economic Commission for Europe, which promoted the conclusion of a Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, signed in Spoo, Finland, on 25 de febrero de 1991. At the national legislative level, and as an implementation of the rule enshrined in Article 50 of the Constitución Política, Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente provides as follows:

“Article 17.- Environmental impact assessment Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an EIA by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects. Laws and regulations shall specify which activities, works, or projects require an EIA.” Likewise, the Ley de Biodiversidad No. 7788 of 30 abril de 1998, in Articles 92 to 97, requires the submission of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) when the implementation of certain projects may jeopardize the biodiversity of the area in which they are intended to be carried out; that study must be approved under the terms established by the Ley Orgánica del Ambiente. Article 7 of that legislation defines what is meant by EIA as follows:

“Article 7.- Definitions This law shall be interpreted in accordance with the following definitions:

(...)

1. 18Environmental impact assessment: A scientific and technical procedure that identifies and predicts the effects that a specific action or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making. It includes the specific effects, their overall assessment, the alternatives providing the greatest environmental benefit, a program to control and minimize adverse effects, a monitoring program, a restoration program, and an environmental compliance guarantee. (...)”

Similar definitions are also found in Article 3 of Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos of August 1996, and in Article 2 of Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436 of March 2005, leading to the conclusion that an EIA is a preliminary technical study conducted by professionals and technicians for the purpose of identifying and predicting the potential effects of a specific project on the environment, quantifying and weighing those effects to determine the corresponding mitigation measures and to enable the competent authority to grant or deny authorization. Its purpose is to identify a project’s risk factors, whether to eliminate them, reduce their incidence, or, where appropriate, recommend that the action be abandoned. By virtue of the foregoing, a prior EIA constitutes the appropriate technical instrument for complying with the preventive and precautionary principles (principios preventivo y precautorio) governing environmental matters, and this Constitutional Court has held that dispensing with it entails omitting the prevention required when human intervention in the environment is involved. Regarding the precautionary principle, this Constitutional Court, in Judgment No. 2004-1923 at 14:55 hrs. on 25 de febrero de 2004, in an opinion authored by the Reporting Justice, provided as follows:

“(…) XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, or principle of prudent avoidance. This principle is enshrined in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of April 30, 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters: “1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura: Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to the elements of biodiversity and the knowledge associated therewith, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.” In Judgment No. 1250-99 of this Chamber, issued at 11:24 a.m. on February 19, 1999 (reiterated in Judgments Nos. 9773-00, issued at 9:44 a.m. on November 3, 2000; 1711-01, issued at 4:32 p.m. on February 27, 2001; and 6322-03, issued at 2:14 p.m. on July 3, 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponing the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may carry moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment.” Subsequently, in Judgment No. 3480-03, issued at 2:02 p.m. on May 2, 2003, this Court stated that “Properly understood, the precautionary principle refers to adopting measures not because the facts giving rise to a risk are unknown, but because there is no certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment.” (…)” The case law issued by this Constitutional Court has linked the duty imposed by Article 50 of the Political Constitution with the precautionary and preventive principles and the requirement of environmental assessments as a prerequisite for any activity that may adversely affect the environment.

In this regard, it is necessary to cite Judgment No. 6322-2003, issued at 2:14 p.m. on July 3, 2003, in which this Chamber categorically developed a series of constitutional principles relating to the State’s duty to protect the environment in a timely manner and linked the duty to conduct environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) with the precautionary and preventive principles, stating as follows:

“(...) 4.- Precautionary principle: One of the essential principles comprising environmental law is the ‘precautionary principle’ or ‘principle of prudent avoidance,’ which is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, (...)

The term prevention derives from the Latin ‘praeventio,’ which refers to the act and effect of preventing, and to preparations and measures undertaken in advance to avoid a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponing the activity in question. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, punishment may carry moral significance, but it will hardly compensate for the damage caused to the environment.

1. 5Conducting an environmental impact study before work begins: The starting principle is that environmental rules must have a technical basis, because their application must proceed from limits establishing the conditions governing the use and exploitation of natural resources. This is so because environmental damage and pollution can be assessed, including the presence of toxic substances or external elements that cause adverse environmental conditions both for biological diversity—including flora and fauna—and, above all, for human life, as reflected in human health or well-being—soil, habitat, air, water, etc. The impact of these elements therefore requires scientific assessment and treatment. Accordingly, this principle—prior completion of the environmental impact study—is a corollary of the preceding principle, and its performance is particularly important for all ‘[...] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste, [which] shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created under this Law.Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing the activities, works, or projects.’ (Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, number 7554, of September 18, 1995). Thus, protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment requires the State to adopt preventive measures to avoid harm thereto; among the principal measures established by the legislature for this purpose are Environmental Impact Studies, which are grounded in the aforementioned Article 17 of the Ley Orgánica dl (sic) Ambiente. For this purpose, it is important to emphasize that, pursuant to the constitutional mandate—Article 50—and the Law—Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente—a general principle is established whereby every human activity that modifies the surroundings requires an environmental impact study. Accordingly, the characteristics of the project or work will determine in each case whether that technical study is required, rather than the imposition of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as stated by this Court in Judgment number 1220-2002, issued at 2:48 p.m. on February 6, 2002).

Pursuant to this provision, constitutional case law has recently required this technical study before any project that could affect the environment is carried out, as a safeguard to make the right to the environment effective. By way of example, it has required the study for the following activities, with the caveat that this list may in no way be considered exhaustive (numerus clausus): felling trees in a wildlife refuge (Judgment number 1888-95, cited above); locating a “waste transfer center” (Judgment number 2671-95, issued at 4:45 p.m. on May 24, 1995); deciding whether to close or continue operating the “Río Azul waste dump” (Judgment number 1154-96, issued at 4:00 p.m. on March 6, 1996); reducing the area of a protected zone (Judgment number 7294-98, issued at 4:15 p.m. on October 13, 1998); processing orange peels on plantations (Judgment 1999-2219, issued at 3:18 p.m. on March 24, 1999); urban planning and approval of residential developments (Judgments number 2001-3694, issued at 4:26 p.m. on May 15, 2001, and number 2002-1220, issued at 2:48 p.m. on February 6, 2002); construction of hydroelectric plants (Judgment number 2000-10466, issued at 10:17 a.m. on the twenty-fourth minute of 2000); construction of river levees (Judgment number 2001-6503, issued at 9:26 a.m. on July 6, 2001); construction and operation of manual sanitary landfills (Judgments number 2002-5977 and 2002-6782); and maintaining a nursery and cultivating ferns (Judgments number 2000-9735 and 2001-3840).

It may therefore properly be said that conducting this technical study constitutes a constitutional principle and is consequently mandatory for private parties and, all the more so, for State institutions, as this Court has previously held:

‘III.- Obligation of State institutions to comply with environmental legislation in their ordinary activities: The third paragraph of Article 50 of the Constitution states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment. This means that public entities are not only required to enforce environmental legislation against private parties and other public entities, but, first and foremost, must themselves conform their actions to the requirements of those protective bodies of law. State institutions are the first entities called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements, such as, by way of example, the environmental impact study required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.’ (Judgment number 2001-6503, cited above).

The legislature entrusted the ‘Secretaría Técnica Nacional Ambiental’ with the assessments, to be conducted by ‘an interdisciplinary team of professionals registered with and authorized by the Secretaría… in accordance with the guidelines prepared by it. The cost of the environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) shall be borne by the interested party.’ Article 19 of the Ley Orgánica del Ambiente established that ‘the decisions of the Secretaría Técnica Ambiental must state their factual and legal grounds,’ thereby incorporating into this field the general principle requiring administrative acts to state their grounds, also developed by the Ley General de la Administración Pública, which is in turn a safeguard forming part of substantive due process (debido proceso sustantivo). In accordance with Costa Rica’s international commitments, whose implementation has been entrusted to SETENA, approval of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) requires a detailed analysis that includes, as required by Article 24 of the Ley del Ambiente, the technical criteria and weighting percentages that make approval of the study possible.

Furthermore, it must comply with the environmental standards, planning objectives, and priorities of the national State and local government, as set forth in Principle 11 of the Rio Declaration. Damage that may be caused to the environment is always difficult or impossible to remedy, and approval of an environmental impact study requires complete certainty that natural resources will be affected as little as possible, as mandated by Article 50 of the Carta Política itself. In any event, it should be noted that the preparation and approval of an environmental impact study do not in themselves entail commencement of the project in question, since this is merely one of the requirements that must be met to complete the authorization process (judgment number 5321-96, cited supra), which in some cases will include obtaining a health permit, approval of the subdivision plans by the respective municipality, endorsement of the concession by the Instituto Costarricense de Electricidad, issuance of business licenses, etc. This is so because, with respect to the environment, one cannot speak of immutable variables; quite the contrary, by its very nature the environment is changeable in itself and even more so through human intervention.

Approval of an environmental impact study under the terms set forth in the Ley Orgánica del Ambiente likewise does not constitute an immutable authorization to carry out a particular human project, since, through the Administration’s oversight duties, if environmental damage is detected, the permit must be revoked in order to guarantee the right established in Article 50 of the Constitución Política. (...)” In addition to all the foregoing, and taking into consideration the purposes of the provision under review, namely, simplifying the applicable procedures for approving concessions for the administration, construction, and operation of tourist marinas, the principle of sustainable development (desarrollo sostenible) must be weighed in the particular case. This principle is set forth in the 1992 Rio Declaration on Environment and Development, paragraph 3 of which provides as follows:

“The right to development must be fulfilled so as to equitably meet the developmental and environmental needs of present and future generations.” Under this principle, the need to achieve the country’s development in order to address existing social and economic deficiencies, for example in coastal areas, is recognized. Additionally, however, it proclaims that development—and, in this particular case, the construction and operation of tourist marinas—must proceed without destroying the environment. The principle of sustainable development—widely recognized by this Tribunal—transcends purely environmental matters because it stands as an objective within the field of economics: in addition to seeking to preserve the natural resources that sustain human life, it also seeks efficiency in the use of resources so as to achieve development that meets the needs of present and future generations without compromising the general availability of natural resources.

In accordance with the foregoing, sustainable resource management (gestión sostenible de los recursos) entails meeting countries’ needs while taking into consideration the requirements of present and future generations and balancing three principal objectives: environmental, social, and economic. This is intended to prevent trends that threaten human beings’ quality of life and increase costs to society. Accordingly, continuing environmental degradation must be halted through measures seeking to mitigate the adverse effects of economic and social development and to ensure the existence of a sustainable relationship between humanity and nature. Indeed, the adoption of sustainable policies is based on harmony among economic growth, social equity, and the conservation of natural resources. On the basis of the foregoing considerations, the bill submitted for review will now be analyzed. As the legislators indicate, the proposed legislation eliminates the requirement for an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) duly approved by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental as an ex ante or a priori prerequisite for granting the concession (see Article 8, subsection f), of the currently applicable Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas).

In its place, a different mechanism, briefly outlined below, has been chosen. Specifically, the legislation provides for a preliminary stage to be conducted before the Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos in order to obtain technical feasibility approval (viabilidad técnica) for the construction, administration, and operation of a tourist marina or docking facility. Subsection c) of Article 5, which the bill seeks to amend, states that obtaining such technical approval requires only the submission of a Potential Environmental Feasibility Approval (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP), granted by the Secretaría Técnica Nacional and processed by means of an Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial, EAI) under the procedure currently in force. In this regard, pursuant to the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo No. 31849, dated June 28, 2004, VAP is defined as follows:

“(...) 64. Potential Environmental Feasibility Approval (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP): This is the temporary environmental endorsement granted by SETENA to activities, works, or projects that undergo the Initial Environmental Assessment and still require the submission of other EIA documents in order to obtain the final VLA.”

A favorable technical feasibility determination would authorize the interested party to proceed to the second stage of the procedure, namely, processing the concession application before the competent authority. In that case, to initiate the concession application process, the applicant need only submit a “certificate issued by Setena reporting the current status of the Environmental Impact Assessment” (Article 8, subsection d). On the basis of that requirement alone, the municipality may grant the concession conditionally. Article 9 of the bill provides, insofar as relevant, as follows:

“(...) The municipality shall grant the concession conditionally until Setena informs it in writing that the Environmental Impact Assessment (hereinafter EIA) has been approved. However, if the EIA is negative, the concession shall be rendered ineffective and shall give rise to no liability whatsoever for the Administration.

The concessionaire may not take possession of any of the concessioned property until Cimat certifies that the concessionaire has fulfilled all the requirements set forth in Article 9 bis of this Law and has obtained the corresponding municipal construction permit. (...)” Accordingly, an environmental impact study is not required before the concession is granted; instead, a mere report on the assessment’s progress would be required. The third stage of the procedure entails obtaining construction permits from the competent municipality. This process is governed by Article 3 of the bill, which introduces Article 9 bis into the legislation currently in force and provides as follows:

“Article 9 bis.- Construction-plan procedure Once the concession has been granted, the concessionaire shall complete the EIA process before Setena within a maximum period of one hundred eighty (180) calendar days.

Once the EIA has been approved through Setena’s granting of the environmental feasibility approval (license) (viabilidad [licencia]), the concessionaire shall have one hundred twenty (120) calendar days to submit the following documents to Cimat’s one-stop service office:

• a)The final construction plans.
• b)The studies and engineering calculation reports (memorias de cálculo).
• c)The technical specifications for the materials, sources, construction procedures, and methods.
• d)The budget and schedule for performance of the works.
• e)A certified copy of Setena’s Environmental Feasibility Approval (License) (Viabilidad [Licencia] Ambiental, VLA).
• f)A notarial or registry certification of the registration of the concession agreement.
• g)The insurance policy covering the concessionaire’s civil liability.
• h)Proof of financial capacity to develop the project through the mechanisms established in the Regulations to this Law.

Within twenty (20) business days, Cimat shall request from the interested party any clarification needed to process the corresponding technical recommendation regarding approval of the plans. Once the clarifications have been submitted to Cimat, it shall have an additional twenty (20) days to issue the corresponding technical recommendation regarding plan approval.

Once the respective municipality has issued the construction permit, the concessionaire shall have up to one (1) year to begin construction of the works. After this period has elapsed, the municipality shall request that Cimat issue a report stating the amount invested and the progress of the work; Cimat shall have up to twenty (20) business days to issue that report. If the report determines that the works have not commenced, the municipality shall immediately initiate proceedings to cancel the concession.” In accordance with the foregoing, the proposed legislation seeks to reverse the normal and natural order of administrative procedures by granting the concession for the construction, administration, and operation of tourist marinas before the Environmental Impact Assessment has been completed. The proposed procedure would be unconstitutional because it reverses the logical order of the procedures and disregards the State’s duty to protect the integrity of the environment, enshrined in Article 50 of the Constitución Política.

Furthermore, if we adhere to this Tribunal’s binding case law, it is impermissible to strip the guarantee of a State response in defense of the environment of its constitutional status; such a response must be timely and must occur before the corresponding permits or concessions are granted (see judgments numbers 6240-1993, 4245-2001, 1220-2002, 1221-2002, 6466-2002).

• 2)ON THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF ADMINISTRATIVE LIABILITY (RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA). Closely related to the foregoing, it must be noted that the procedure used for approval of the concession (concesión), subject to the outcome of the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), is additionally unconstitutional because the legislative proposal is eliminating, a priori, the State’s liability in the event that the study conducted by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) is denied. Indeed, as already transcribed supra, the proposed amendment to article 9 of the Tourist Marina Concession and Operation Law (Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas) provides for the conditional granting of the concession until SETENA communicates in writing that the EIA has been approved, and the following sentence is noteworthy: “However, if the EIA is negative, the concession shall become ineffective and shall not give rise to any liability whatsoever on the part of the Administration.” In this regard, this Constitutional Court, in an opinion authored by the Reporting Justice (Magistrado ponente), issued judgment No. 2004-05207 at 14:55 hrs. on 18 de mayo de 2004, in which it held as follows:

“(...) IV.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF ADMINISTRATIVE LIABILITY. Our Political Constitution does not explicitly enshrine the principle of the patrimonial liability (responsabilidad patrimonial) of public administrations for unlawful injuries (lesiones antijurídicas) caused to persons subject to the Administration (administrados) in the exercise of the administrative function (función administrativa). Nevertheless, this principle is implicitly contained in Constitutional Law (Derecho de la Constitución), since it may be inferred from a systematic and contextual interpretation of several constitutional provisions, principles, and values. Indeed, article 9°, paragraph 1°, of the Political Charter provides that ‘The Government of the Republic is (…) responsible (…)’, thereby establishing the liability of the principal public entity, or State, and its various branches—the Legislative, Executive, and Judicial Branches. Article 11°, for its part, establishes in its first paragraph the ‘(…) criminal liability (…)’ of public officials, while the second paragraph refers to ‘(…) personal liability of officials in the performance of their duties (…)’. Article 34 of the Political Constitution protects ‘acquired patrimonial rights’ (derechos patrimoniales adquiridos) and ‘vested legal situations’ (situaciones jurídicas consolidadas), which can be effectively and genuinely protected only through a broad system of administrative liability with no immune or exempt areas when they are infringed by public administrations in the conduct of their public activities or duties. Article 41 ibidem provides that ‘By resorting to the laws, everyone shall obtain redress for injuries or damages sustained in their person, property, or moral interests (…)’. This provision imposes upon the person who caused and is responsible for the damage the duty to compensate for the unlawful injuries actually sustained by persons subject to the Administration as a consequence of the exercise of the administrative function through affirmative conduct by action or negative conduct by omission on the part of public entities. It thus becomes the constitutional cornerstone for the legislative development of a system of strict and direct liability (responsabilidad objetiva y directa), under which compensation does not depend on moral and subjective blame being attributed to the conduct of the public official on the basis of willful misconduct or fault (dolo o culpa), but solely and exclusively on the fact that the person has actually suffered or sustained ‘(…) injuries or damages (…) to their person, property, or moral interests (…)’; that is, an unlawful injury that the person has no duty to bear and for which, consequently, the person must be compensated. Article 41 of the Political Constitution establishes a fundamental right to compensation (derecho fundamental resarcitorio) in favor of a person subject to the Administration who has sustained an unlawful injury caused by an entity—through its normal or abnormal functioning or its lawful or unlawful conduct—and that entity’s corresponding obligation to provide full compensation or reparation. Access to the courts, provided for in this same constitutional provision, thus becomes an instrumental right for the compulsory protection of the injured party’s enjoyment and exercise of the right to compensation when the party obligated to provide reparation voluntarily fails to comply with that obligation. Article 45 of the Political Charter incorporates the principle of the inviolability of property (intangibilidad del patrimonio) by providing that ‘Property is inviolable; no one may be deprived of their property except for a legally established public interest, upon prior compensation in accordance with the law (…)’. The fundamental text thereby recognizes that special sacrifices or individual burdens (cargas singulares) that a person subject to the Administration has no duty to bear or tolerate must be compensated, even when they result from a lawful activity—such as the exercise of the power of expropriation (potestad expropiatoria). Article 49, paragraph 1°, of the Political Constitution, insofar as it implicitly recognizes legal personality and, consequently, the possibility of suing public entities before the courts when they fail to comply with their obligations, constitutes a clear basis for administrative liability. For its part, the final paragraph of the aforementioned article 49 provides that ‘The law shall protect, at a minimum, the individual rights and legitimate interests of persons subject to the Administration,’ one of the principal means of guaranteeing which is an objective, direct, broad, and comprehensive administrative-liability regime. Regarding environmental damage (daño ambiental), the final paragraph of article 50 of the Political Constitution establishes that ‘The law shall determine the corresponding liabilities and sanctions.’ Clearly, public entities of an economic nature (known as public enterprises–public entities) and public enterprises (also known as public enterprises–private-law entities) cannot be exempted from this liability regime when they cause pollution in carrying out industrial, commercial, or service activities; nor, in general, can the State be exempted when it fails to fulfill its obligations to defend and preserve the environment through inadequate oversight or control of public and private activities that are actually or potentially polluting. In the case of members of the Boards of Directors of Autonomous Institutions, article 188 of the fundamental law provides that ‘Their directors are accountable for their administration.’ With respect to the Executive Branch, Title X of the constitutional text contains a Chapter V entitled ‘Liabilities of Those Exercising Executive Power.’ Article 148 establishes the President’s liability for the ‘use made of those powers that, under this Constitution, belong exclusively to the President’; the President’s joint liability with the corresponding Minister of the sector ‘with respect to the exercise of the powers granted to both by this Constitution’—which is specified in article 149 ibidem—and the liability of the Council of Government for the decisions it adopts. The principle of administrative liability of public entities and their officials is supplemented by the constitutional enshrinement of the principle of equality in bearing public burdens (principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas) (articles 18 and 33), which prevents the imposition upon persons subject to the Administration of an individual or special burden or sacrifice that they have no duty to bear, and by the principle of social solidarity (principio de la solidaridad social) (article 74), under which, if the administrative function is exercised and carried out for the benefit of the community, it is the community that must bear the unlawful injuries caused to one or more persons subject to the Administration and unjustly borne by them. Finally, it must be taken into consideration that the Political Constitution recognizes an unnamed or atypical fundamental right (derecho fundamental innominado o atípico), namely, the right of persons subject to the Administration to the proper functioning of public services. This right is clearly inferred from the relationship among articles 140, subsection 8°, 139, subsection 4°, and 191 of the fundamental law, interpreted a contrario sensu, insofar as they respectively embody the normative standards (parámetros deontológicos) of the administrative function, such as the ‘proper functioning of administrative services and departments,’ the ‘proper conduct of Government,’ and the ‘efficiency of the administration.’ This fundamental right to the proper functioning of public services requires public entities to exercise their powers and provide public services efficiently and effectively and, of course, imposes the corresponding obligation to compensate for the losses and damages caused when that constitutional guarantee is infringed. It is thus evident that the original constituent authority implicitly incorporated the principle of the liability of public administrations, which, as such, must serve all public authorities and legal practitioners as a standard for interpreting, applying, supplementing, and delimiting the entire legal system. Under this understanding, a fundamental corollary of the constitutional principle of administrative liability is that the ordinary legislature may not exempt or release any public entity from liability for any unlawful injury caused by its normal or abnormal functioning or its lawful or unlawful conduct to the patrimonial and non-patrimonial sphere of persons subject to the Administration.

V.ESSENTIAL NATURE OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF ADMINISTRATIVE LIABILITY IN A SOCIAL AND DEMOCRATIC STATE GOVERNED BY THE RULE OF LAW. The liability of public administrations arising from the exercise of the administrative function forms part, as we established in the preceding recital (considerando), of their constitutional conception. It is a key and essential component of the social and democratic State governed by the rule of law, given the purposes served by a system of administrative liability. In general, the basic function of administrative liability is to repair or compensate for unlawful injuries caused to a person subject to the Administration (victim or injured party), within that person’s pecuniary or non-pecuniary sphere, by a public entity in the exercise of the administrative function. One of its classic and traditional purposes is to serve as a safeguard or guarantee for the substantive legal positions of persons subject to the Administration that are impaired by a public entity in the exercise of its powers or in the provision of public services expressly assigned to it by the Constitution or by law.

Administrative liability, together with the Contentious-Administrative Jurisdiction (article 49 of the Political Constitution), are the key components of a Constitutional State for the protection of persons subject to the Administration against the formal and substantive prerogatives and privileges that the Constitution itself grants public entities for the performance of their duties. This purpose requires the constitutional principle of administrative liability to be strengthened and emphasized through an expansive rather than restrictive interpretation. Likewise, when developing systems of administrative liability, the legislature must conform to the constitutional standard of strict and direct administrative liability; it is prohibited from establishing administrative conduct that is exempt or immune from such liability and thereby impairing the fundamental rights to compensation and to the proper functioning of public services held by all persons subject to the Administration.

Furthermore, administrative liability gives effect to the constitutional principles of administrative efficiency and effectiveness (articles 140, subsection 8°, insofar as it imposes upon the Executive Branch the duty to “Ensure the proper functioning of administrative services and offices”; 139, subsection 4°, insofar as it incorporates the concept of the “proper conduct of Government”; and 191, in enshrining the principle of “efficiency of the administration”), because the duty to repair or compensate persons subject to the Administration for unlawful injuries requires public administrations to act properly, judiciously, thoughtfully, and in accordance with law. Under these two principles governing administrative organization and functions, public administrations must provide high-quality public services, meeting rigorous standards so as to duly satisfy the needs of the persons for whom those services are intended, and must fully and regularly exercise their powers.

Efficiency and effectiveness are therefore constitutional obligations or imperatives that necessarily require public entities to act responsibly in exercising the administrative function in its various forms (material or technical acts and formal activity). As a corollary of these constitutional duties of public administrations, persons subject to the Administration hold the unenumerated fundamental right to the proper and efficient functioning of public services, with high standards of quality, which may be inferred, a contrario sensu, from the aforementioned articles 140, subsection 8°, 139, subsection 4°, and 191 of the Political Constitution.

VI. UNCONSTITUTIONAL EXEMPTION OF THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS FROM ADMINISTRATIVE LIABILITY

Subsection a) of article 5° of the Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados exempts that entity from liability “(...) in cases involving losses and damages caused by the actual or alleged impurity, irregularity, or insufficiency of the water supplied (...).” That subsection plainly violates the constitutional principle of administrative liability because, with respect to a specific instance of abnormal operation of a public service—failure of service (falta de servicio), understood as a breach of preexisting legal obligations imposed by the legal system—namely, impurity, irregularity, or insufficiency in the supply of drinking water, the legislature gratuitously exempts the entity from liability for unlawful injuries caused to persons subject to the Administration. By exempting ICAA from all administrative liability in the provision of the public service that constitutes its core purpose or raison d’être, the subsection violates the principle of inviolability of property (intangibilidad del patrimonio) (article 45 of the Political Constitution) and the right of persons subject to the Administration to obtain prompt and effective judicial protection in order to secure full compensation for the losses and damages suffered within their pecuniary and non-pecuniary spheres as a consequence of the exercise of the administrative function by a public entity (articles 41 and 49 ibidem).

Likewise, the exemption infringes the right to health (article 21 ibidem) when the injury may affect that precious right of service users, as may be expected when impure water is provided or when the supply is not regular—consistent with the duties and obligations imposed by the legal system—and continuous—without interruptions or breaks in continuity—and in quantities sufficient to meet the basic, everyday hygiene needs of persons subject to the Administration. Finally, this Court considers that the exemption from liability established by the legislature for the circumstances described violates the implicit or derivative constitutional right of persons subject to the Administration to the proper functioning of public services (articles 140, subsection 8°, 139, subsection 4°, and 191, all interpreted a contrario sensu). Lastly, this Constitutional Court does not find that the challenged provision infringes the right to a healthy and ecologically balanced environment, because the rule concerns a public-service relationship and the liability of the entity providing the service with respect to its purity, regularity, and quantity.

Nor does this Court consider that it violates the principle of legality enshrined in article 11 of the Political Constitution, except solely insofar as that provision serves as a partial basis for the principle of liability of public administrations. (...)” These considerations are fully applicable to the case at hand, in which it would be unconstitutional for the legislature to disregard the implicit constitutional principle of public-administration liability, derived from the body of constitutional law (bloque de constitucionalidad) and articulated in the judgment partially quoted above. Consequently, the mechanism provided to avoid potential claims based on a failure to recognize vested rights (derechos adquiridos) in the concession granted is unconstitutional.

In sum, the procedure devised in the bill under review for granting concessions for the construction, administration, and operation of tourist marinas and docking facilities is unconstitutional. First, because it disregards the requirement that an environmental impact study (Estudio de Impacto Ambiental) be conducted before any concession is granted and, furthermore, because it is unconstitutional for the State to exclude its liability through legislation.

VIII. INFRINGEMENT OF THE RIGHT TO PUBLIC PARTICIPATION IN DECISIONS CONCERNING ENVIRONMENTAL MATTERS

CORRELATION BETWEEN ARTICLES 9 AND 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. Turning to another matter, the consulting legislators consider that granting concessions for the construction of tourist marinas on public-domain property (bienes de dominio público), before the competent technical authority has given final approval to an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), could violate the right of the population that may be affected by the concession to citizen participation. They emphasize that constitutional case law has underscored the importance of the right to citizen participation in decisions concerning the environment. This is a right derived from articles 1° and 50 of the Political Constitution, which recognizes broad standing (legitimación) for all persons to participate in proceedings of this kind. In their view, these principles were reinforced by the adoption of the constitutional amendment that modified article 9 of the Political Constitution to establish that the Government of Costa Rica is participatory.

In this regard, and in light of the foregoing discussion concerning the importance of the EIA, it bears reiterating that, according to the most authoritative legal scholarship, the assessment is primarily a participatory procedure for evaluating in advance the environmental consequences of a decision to approve or deny a particular project. According to legal scholarship, the environmental impact study was associated from its inception with the Anglo-Saxon tradition of public inquiries and hearings. It is therefore important to emphasize the guarantee that, throughout the assessment and at its various stages, those affected by the final decision will be heard. Those affected may include not only the communities or persons immediately involved, but also groups defending diffuse interests (intereses difusos), such as the timely protection of the environment. Regarding the promotion of public participation in environmental matters, the Rio Declaration provides as follows:

“PRINCIPLE 10 Environmental issues are best handled with the participation of all interested citizens, at the appropriate level. At the national level, every person shall have appropriate access to information concerning the environment held by public authorities, including information on hazardous materials and activities in their communities, as well as the opportunity to participate in decision-making processes. States shall facilitate and encourage public awareness and participation by making information widely available. Effective access shall be provided to judicial and administrative proceedings, including compensation for damage and relevant remedies.” The World Charter for Nature cited supra provides as follows in principle No. 23:

“23- Every person shall, in accordance with national legislation, have the opportunity to participate, individually or collectively, in the preparation of decisions that directly concern that person’s environment and, when it has suffered damage or degradation, may exercise the remedies necessary to obtain compensation.” At the domestic level, the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) provides as follows:

“Article 22.- Assessment record (Expediente de la evaluación) Natural or legal persons, whether public or private, shall have the right to be heard by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental at any stage of the assessment process and during the operational phase of the work or project. The observations of interested parties shall be included in the record and considered for purposes of the final report.

Within five business days following receipt of an environmental impact assessment, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall send an extract thereof to the municipalities within whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. It shall also widely publicize, through mass media, the list of studies submitted for its consideration.

Article 23.- Public disclosure of information The information contained in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) file shall be public and available for consultation by any person or organization.

Nevertheless, interested parties may request that information included in the study be kept confidential if its publication would affect industrial property rights.” For its part, the Ley de Biodiversidad provides, insofar as relevant, as follows:

“Article 95.- Public hearings The Secretaría Técnica Nacional shall hold public hearings to provide information and conduct an analysis regarding the specific project and its impact whenever it deems this necessary. The interested party shall bear the cost of publication.

Participation is any process that involves society in the adoption of proposals, problem-solving, and decision-making concerning the approval of a particular activity or project.” In Judgment No. 10693-2002 of 18:20 hrs. on 7 de noviembre de 2002, this Constitutional Court emphasized that the guarantee of citizen participation is a tool through which citizens are empowered to exercise their right to a healthy environment, and thus forms an intrinsic part of the guarantees enshrined in Article 50 of the Political Constitution. That decision provided as follows:

“(...) this Chamber considers that, arising directly from the democratic framework underlying the entire legal system, as established by Article One of the Political Constitution, in conjunction with the right to a healthy environment set forth in Article 50 thereof, as well as international instruments and the relevant statutory provisions, the existence of a right of all persons to participate in decision-making on matters of public interest—in this case, environmental protection—must be recognized. This right to participate therefore constitutes an essential instrument through which inhabitants may assert their right to a healthy environment. However, it cannot be understood as the mere expression of an opinion because, contrary to what might appear at first glance, such participation must be construed broadly. Accordingly, it entails three basic dimensions—as recognized by the 1992 Rio Declaration—the right of access to information, the right to participation ‘per se,’ and the right of access to justice in environmental matters. These three dimensions, in turn, encompass a series of basic procedural rights—both in administrative and judicial proceedings—which, taken together, assure persons that their opinions will not become an empty and rhetorical exercise of freedom of opinion, but will instead actually be taken into account by the public authority.

(...)

ii.– The right to public participation. This aspect entails the opportunity for persons who may be affected by, or have an interest in, an environmental decision to express their criteria, opinions, viewpoints, or concerns regarding it at an early stage, without being subject to specific formalities for those views to be taken into account. Consequently, the information provided to the citizen must include nontechnical summaries enabling persons to understand the scope of the discussion. It also requires adequate time periods so that, before participation occurs, citizens have an opportunity to become informed.

• 6)The right to participation within the environmental impact assessment procedure. In a recent precedent (see Judgment number 2002-06466 of fifteen hours fifty minutes on dos de julio de dos mil dos), this Chamber established that the requirement of a prior environmental impact assessment follows as a necessary consequence of Article 50 of the Political Constitution and is set forth in Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente (...)

The environmental impact assessment procedure is an administrative procedure with a distinguishing feature: it seeks to avoid or minimize the possible occurrence of environmental harm during the performance of activities known with certainty to have a harmful effect on the environment if carried out without any safeguards. In other words, this instrument gives effect to the prevention principle (principio de prevención), because, in the case of an activity known in advance to be harmful to the environment, the interested party proposes a series of measures intended to prevent or mitigate ecological harm to the public body or entity—in this case, SETENA—responsible for determining whether those measures are the most appropriate for that purpose. Therefore, because this procedure seeks at all times to anticipate any adverse consequence through an extensive flow of information, it naturally follows that one of its characteristics is that persons who may be affected by the project’s development can provide essential data or viewpoints that the competent authorities might otherwise ignore or disregard through omission or arbitrariness, thereby leaving the environment unprotected.

Thus, within the environmental impact assessment procedure, the principle or right of participation entails a high degree of public disclosure, to the extent that any action or application having a significant effect on its final outcome must be made generally available to all interested parties, so that they may express their opinions at any time and not be confined to a particular procedural stage. The population’s role as defender of a healthy environment extends ‘from cradle to grave,’ that is, from the inception of the productive activity as a project until the end of its useful life. It would therefore be impermissible, in an operation intended to continue for an indefinite period, even decades—as in the case of hydroelectric projects—and having irreversible consequences, to restrict the participation of potentially affected social sectors to a single procedural stage that, like a hearing, may last only a few hours.

Thus, given its preventive nature, a project subject to environmental impact assessment must, from the very moment it begins, be brought to the attention of the population in order to initiate an open process of participation. (...)” The highlighted text does not appear in the original.

In view of the foregoing, the consulting legislators are correct because the regulation proposed for approval within the Legislative Assembly defers the right to citizen participation until after the concession for the construction, operation, and administration of tourist marinas has been granted. Consequently, it severely restricts the rights of interested parties to express their views regarding the advisability of the project in question. Although Article 9 of the bill provides for a consultation procedure, public hearings, and objections before the authorities competent to grant the concession, the fact remains that, at that point, appropriate technical information from professionals in the field is unavailable, preventing informed participation by interested parties. As discussed throughout this consultation, the Environmental Impact Assessment is characterized as an information-flow process concerning the advisability of the project, its potential effects, and the harm sought to be minimized.

Consequently, conducting a consultation procedure without first having appropriate information from professionals in the field substantially restricts the right of persons to participate actively in the procedure under review because, at that point, they lack the information necessary to oppose or support the project concerned. Indeed, a consultation stage is conducted without the details of the project or its potential environmental effects having been made known to the public by that time, even though, as discussed in the judgment cited above, access to information is a crucial element in promoting the right to participation. This purpose is likewise emphasized in the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), which makes clear that the purpose of the hearing held within the framework of the EIA is precisely to inform civil society about the activity, work, or project proposed for development and its impacts (see Article 3, subsection 12).

In light of the foregoing, postponing the Environmental Impact Assessment until after the concession has been granted substantially restricts the right of persons to participate in the defense of a diffuse interest (interés difuso), namely, the effective and timely protection of the environment.

IX.REGARDING THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF TRANSITORY PROVISION II AND THE VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. The legislators challenge the constitutionality of Transitory Provision II of the bill under review. That provision states as follows:

“TRANSITORY PROVISION II.- The owner of any work, project, or infrastructure similar and/or comparable to a marina and/or tourist docking facility that has been developed and is operating contrary to the principles and regulations of this Law, as well as without permits, authorizations, approvals, and/or concessions, shall have a non-extendable and mandatory period of (1) one year from the publication of this Law to regularize its status before Cimat; otherwise, that body may recommend its technical closure to the municipality. When the activities are already in operation, an EIA shall not be required; such activities shall be governed by the procedure established for obtaining authorization from the corresponding environmental authority.” (They challenge the text highlighted in bold).

With respect to the transcribed provision, the legislators consider that it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment because it exempts marinas operating illegally from conducting environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental). They state that the provision under review concerns marinas and tourist docking facilities that were built illegally and are operating at the time of the amendment. They assert that it is not constitutionally valid to establish, a priori, a general exemption aimed at certain types of activities without the necessary assessment of the particular circumstances of each specific case. In a related vein, they consider that the provision creates a dangerous incentive to construct and operate marinas and tourist docking facilities in disregard of the legal provisions governing the matter. This would be done for the purpose of avoiding the submission of an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA).

With respect to this aspect of the consultation, this Court finds that the considerations set forth in Recitals VII and VIII (Considerandos VII y VIII) of this judgment are equally applicable, since the legislature is disregarding the mandatory nature of conducting an EIA as an indispensable prerequisite for approving an activity or project of this kind that could affect or pose potential hazards to the environment. In that regard, it bears emphasizing once again that Article 50 of the Political Constitution (Constitución Política) imposes upon the State, in environmental matters, a positive or proactive duty that it cannot disregard. Consequently, disregarding the mandatory nature of an EIA for the approval of a project that may in some way affect the environment would be unconstitutional. This is because it would disregard the guarantee of protection and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, particularly considering that a transitional provision drafted in such terms could encourage or prompt the expedited unlawful construction of marinas and tourist docking facilities in order subsequently to avoid compliance with an EIA.

X. ON THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF TRANSITIONAL PROVISION IV (TRANSITORIO IV) OF THE BILL

Finally, the consulting legislators challenge the inclusion of Transitional Provision IV in the bill, which provides as follows:

“TRANSITIONAL PROVISION IV.- The EIA shall be conducted solely in the case of new activities that are not yet operating. In the event of the renewal, assignment, or award of rights, or the granting of a new concession, marinas, tourist docking facilities, and/or similar projects that are operating and that do not entail modifications—that is, the construction or execution of new works or activities—shall not be required to conduct an EIA. Such activities shall be governed by the procedure established for obtaining authorization from the corresponding environmental authority.” The consulting legislators state that an EIA must be conducted solely in the case of new activities that are not yet operating. Accordingly, in the event of the renewal, assignment, or award of rights, or the granting of a new concession for marinas, tourist docking facilities, and/or similar projects that are operating and that do not entail modifications, they shall not be required to conduct a new assessment; rather, such activities shall be governed by the procedure established for obtaining authorization from the corresponding environmental authority.

Nevertheless, they allege that numerous studies have demonstrated that environmental impact is cumulative and that, because the term of concessions is extended to 35 years and may be renewed without a new environmental impact study, this would run counter to the logic of the precautionary principle (principio precautorio). In this regard, as this Constitutional Court already held in judgment No. 2007-013574 at 9:30 hrs. on 19 de setiembre de 2007, environmental impact assessments are conducted before the project in question is developed, whereas the specific situation here concerns the assignment of rights over infrastructure that is operating and is legally compliant. In other words, the challenged Transitional Provision applies to marinas and tourist docking facilities constructed in accordance with the provisions in force, which require the submission of an EIA. Consequently, there is no irregularity, since Transitional Provision II applies to activities conducted outside the framework of the regulations in force, as already discussed, whereas construction carried out under the corresponding SETENA authorizations does not require a new assessment when it involves solely the “renewal, assignment, or award of rights, or the granting of a new concession,” because it does not entail the construction of new works that could endanger the environment.

Having resolved the foregoing, it should be noted that it is not for this Constitutional Court to determine how frequently such assessments must be conducted. Rather, for those purposes, the regulations in force provide for the role of an “environmental officer” (responsable ambiental), who is responsible for verifying and reporting to SETENA compliance with the obligations undertaken for both the construction stage and the operational or functioning stage of the activity, work, or project, according to the period established by SETENA. That officer is also responsible for issuing the necessary environmental recommendations in response to the various situations that may arise during any stage in the execution of the activity, work, or project (see Articles 79-85 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental)). Consequently, in this Court’s opinion, the provision under review is not unconstitutional.

XI. COROLLARY

Based on the foregoing considerations, the conclusion is reached that the legislative procedure followed for the approval of the bill under review does indeed contain essential constitutional defects because it violates Article 190 of the Political Constitution and, furthermore, disregards the principle of publicity (principio de publicidad). As to the substance of the bill submitted for review, this Court finds that the procedure for granting a concession for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities is unconstitutional because it violates Articles 9 and 50 of the Political Constitution by authorizing the granting of a concession before the corresponding EIA has been completed. Likewise, the proposed text of Article 9, paragraph 6°, is unconstitutional because it violates the constitutional principle of Public Administration liability (responsabilidad de la Administración Pública) implicit in the Fundamental Law (Norma Fundamental).

In addition, the sentence “When the activities are operating, an EIA shall not be required; such activities shall be governed by the procedure established for obtaining authorization from the corresponding environmental authority,” contained in Transitional Provision II of the bill, is unconstitutional because it violates Article 50 of the Political Constitution. Transitional Provision IV is not unconstitutional insofar as it is understood to concern the renewal, assignment, or award of rights that does not entail the execution of new works that could affect the environment.

POR TANTO.

Unanimously, the intervention as a supporting party (coadyuvancia) is declared inadmissible. By majority vote, the legislative consultation on the constitutionality of the bill “Amendment of Several Articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas,” processed under expediente 14.836, is answered to the effect that there are two essential or substantial defects in the legislative procedure, as follows: a) The failure to conduct the mandatory consultation on the bill with the municipalities following the introduction of the motion concerning Article 9 of the legislation to be amended, which added a paragraph stating: “(...) Municipalities may provide assistance with the granting of the business licenses (patentes) required for the proper functioning of the marina projects for which they grant concessions and, consequently, of the commercial premises and ancillary facilities required by this Law”; and b) Violation of the principle of publicity due to the failure to republish the bill following the introduction of the motion identified in the preceding paragraph.

Justices Mora, Vargas, and Certad dissent with respect to the essential procedural defects, as they find that no such defects exist. As to the substance, the constitutional consultation is answered unanimously to the effect that: a) Article 2 of the bill, whose purpose is to amend Articles 8 and 9 of the Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas, is unconstitutional, specifically the proposed texts of Article 8, subsection d), and Article 9, paragraph 5°. This is because they postpone the submission of the EIA until after the concession for the construction, administration, and operation of marinas and tourist docking facilities has been granted, thereby disregarding the State’s duty to protect the environment preventively and restricting the right to citizen participation (participación ciudadana) in decisions concerning it; b) The proposed text of Article 9, paragraph 6°, is unconstitutional because it violates the principle of Public Administrations’ liability (responsabilidad de las Administraciones Públicas) implicit in the Fundamental Law; c) Transitional Provision II of the bill is unconstitutional because it violates Article 50 of the Political Constitution insofar as it states: “When the activities are operating, an EIA shall not be required; such activities shall be governed by the procedure established for obtaining authorization from the corresponding environmental authority”; and d) Transitional Provision IV of the bill under review is not unconstitutional. Notice shall be given to the Board of the Legislative Assembly and to the consulting legislators.- Ana Virginia Calzada M.

Acting President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.

Dissenting opinion of Justices Mora Mora, Vargas Benavides, and Certad Maroto, drafted by the second-named Justice.

We, the undersigned Justices, dissent from the majority opinion because we find no material procedural defects (vicios esenciales en el procedimiento) in the bill submitted for consultation. On previous occasions, this Chamber has held that it is not unlawful for the Legislative Assembly to enact provisions concerning the powers of municipal corporations, provided that such provisions do not impose requirements that substantially alter the content of those acts. In that regard, in judgment number 2006-06589, issued at twelve twenty-eight p.m. on the twelfth of May of two thousand six, the Chamber had already held by majority vote that the Legislative Assembly’s enactment of a provision allowing municipalities to forgive tax debts did not constitute a violation of Article 170 of the Political Constitution, since that provision was permissive in nature and imposed no obligation whatsoever on the corporations.

In the present case, Article 9, submitted for consultation, states that “(…) Municipalities may facilitate the granting of the business licenses (patentes) required for the proper operation of the marina projects for which they grant concessions and, consequently, of the commercial establishments and ancillary facilities required by this Law.” This does not constitute interference with municipal autonomy (autonomía municipal), because the cited provision merely authorizes municipalities, at their discretion, to decide whether to facilitate the granting of the business licenses required for the effective operation of the marinas proposed for development within their jurisdictions. In our view, that provision merely seeks to grant general authorization for each local government to make the decision it deems most appropriate for its territorial jurisdiction. We consider that the bill contains a permissive or enabling provision (norma permisiva o autorizante) that imposes nothing on the municipalities, but instead grants them authority to act according to their own assessment of the local interest and to decide, in each case, whether or not to provide the facilitation described in the motion.

Thus, if the provision at issue were mandatory, the bill would indeed infringe upon the autonomy of local governments; however, as drafted, it does not require municipalities that deem it appropriate to approve measures facilitating the granting of business licenses. Accordingly, the fact that the bill was introduced by a Central Government body rather than by the municipalities themselves in no way affects their autonomy or entails an encroachment by Parliament upon constitutionally assigned powers. Notwithstanding the foregoing, we deem it appropriate to note that the authority granted by the aforementioned article may under no circumstances entail any weakening of the controls and requirements that municipalities must apply and enforce pursuant to the other provisions governing this subject matter.

Moreover, with regard to the alleged violation of the Principle of Publicity (Principio de Publicidad), it should be noted that the amendment made to Article 9 of the bill does not substantially alter the bill; therefore, we find no reason to publish it in the official gazette La Gaceta, as the majority of the Chamber maintains.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B. Gastón Certad M.

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Consulta legislativa facultativa de constitucionalidad interpuesta por los diputados OLIVIER PÉREZ GONZÁLEZ, LEDA ZAMORA CHAVES, RONALD SOLÍS BOLAÑOS, GRETTEL ORTIZ ALVAREZ, ORLANDO HERNÁNDEZ MURILLO, PATRICIA ROMERO B., JOSÉ JOAQUÍN SALAZAR, SERGIO ALFARO SALAS, JOSÉ MERINO, LESVIA VILLALOBOS SALAS, ALBERTO SALOM ECHEVERRÍA, RAFAEL ELÍAS MADRIGAL BRENES Y ELIZABETH FONSECA CORRALES del proyecto inicialmente denominado “Ley de Simplificación de Trámites para la Instalación de Marinas y Atracaderos Turísticos”, ahora llamado “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” que se tramita en el expediente legislativo No. 14.836.

RESULTANDO:

1. 1La consulta se recibió en la Secretaría de la Sala a las 15:29 hrs. del 16 de setiembre de 2008. Las copias certificadas del expediente legislativo No. 14.836, “Ley de Simplificación de Trámites para la Instalación de Marinas y Atracaderos Turísticos”, o bien, “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” se tuvieron por recibidas en la Sala mediante resolución del día 23 de setiembre de 2008. En consecuencia, el plazo para evacuar la consulta vence el día 23 de octubre de 2008.
2. 2Consideran los legisladores consultantes que en el procedimiento seguido en la tramitación del proyecto ley que se conoce en el expediente legislativo No. 14.836, se infringieron aspectos de forma y contiene vicios de inconstitucionalidad por el fondo. En primer término, cuestionan que se violentaron los artículos 170 y 190 de la Constitución Política, al omitir realizarse una serie de consultas obligatorias. Alegan que, en total, se introdujeron 29 mociones de fondo en el Plenario y que, posteriormente no se consultó el proyecto, nuevamente, al Instituto Costarricense de Turismo (ICT), a las Municipalidades de las zonas costeras, a la Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Afirman que dicho deber quedó consignado en el Informe del Departamento de Servicios Técnicos de noviembre de 2006.Exponen que, originalmente, las consultas, en relación al texto base, se realizaron por parte de la Comisión Especial que llevaba su trámite. Todas se enviaron el 24 de octubre de 2002 y se envió a publicar. No obstante, posteriormente, el texto sufrió nuevas modificaciones sustanciales y la Comisión de Turismo lo mandó a consultar entre el 8 y el 14 de marzo de 2007. Alegan que, posteriormente, el proyecto recibió mociones de fondo en el Plenario Legislativo, las cuales, fueron admitidas; sin embargo, estos últimos cambios no se consultaron. Afirman que tales modificaciones al proyecto de ley afectan, de manera directa, a las instituciones involucradas y, por lo anterior, han quedado en indefensión. Específicamente, se refieren al contenido de los artículos 2, 5, 8 y 9. En primer término, hacen referencia a las competencias de las Municipalidades y el ICT para otorgar las concesiones correspondientes.En relación al artículo 5 del proyecto de ley, afirman que existe una injerencia en las competencias de las municipalidades costeras, pues establece una facultad para el administrado de continuar con el trámite de concesión ante la Municipalidad con la sola presentación de la viabilidad técnica del proyecto y también se afectan las competencias del ICT en cuanto al agotamiento de la vía administrativa. Insisten, adicionalmente, que los artículos 8 y 9 del proyecto, afectan las competencias municipales. En segundo lugar, los legisladores consultantes indican que se violentó el principio de publicidad, toda vez que, el nuevo texto, con los cambios incluidos, no fue debidamente publicado, a pesar de ser reformas que tratan aspectos esenciales, como las incorporadas en las 29 mociones aprobadas en Plenario. Hacen ver que los últimos cambios que sufrió el proyecto se realizaron entre los días 6 de junio de 2007 y el 25 de junio de 2008, durante el trámite de mociones de fondo regulado por el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y pese a que se refiere a aspectos esenciales del proyecto, no fue publicado.A continuación, se enumeran los agravios que señalan los legisladores consultantes, en relación al fondo del proyecto de ley. Refieren violación del derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. Lo anterior, al haberse eliminado la obligación de contar con la Evaluación de Impacto Ambiental debidamente aprobada por SETENA como un requisito previo al otorgamiento de concesiones a particulares sobre bienes demaniales de importancia ambiental (zona marítimo terrestre y mar territorial) para la construcción y operación de marinas turísticas, por la derogatoria del inciso f) del artículo 8, la modificación de los artículos 8 y 5, inciso c), de la Ley No. 7744 y la adición de un artículo 9 bis a esa ley, contenidas en los artículos 2 y 3 del proyecto de ley en consulta. Explican que, en su lugar, para tramitar y obtener estas concesiones sólo se requiere "informar" sobre el estado en que se encuentra el trámite de dicha evaluación, lo que, en su criterio, incluye la posibilidad que este trámite ni siquiera haya concluido y el solicitante carezca de viabilidad ambiental otorgada por la autoridad técnica competente, al momento de obtener la concesión.Manifiestan que como requisito previo al otorgamiento de concesiones a sujetos privados sobre bienes de dominio público como el mar territorial y la zona marítimo terrestre, la reforma al artículo 5, inciso c), de la Ley No. 7774, únicamente, contempla la presentación de una Viabilidad Ambiental Potencial otorgada por la SETENA y gestionada a través de una Evaluación Ambiental Inicial (EAI). Señalan que sobre este requisito, es indispensable recordar que, de ninguna manera, puede ser equiparado a una verdadera Evaluación de Impacto Ambiental, debidamente aprobada. Sostienen que de conformidad con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental, la EAI es sólo la primera etapa del procedimiento de evaluación. Es decir, constituye un estudio preliminar sobre las características ambientales de una actividad, para determinar la significancia del eventual impacto que generará y proceder a su categorización, pero carece de los elementos de análisis y de la profundidad propia de un Estudio de Impacto Ambiental o de los otros instrumentos que forman parte del procedimiento de evaluación.Insisten que la función de esta primera etapa es, precisamente, determinar los alcances, los componentes y el grado de profundidad de los estudios técnicos que se tendrán que realizar para cumplir con el requisito del EIA. Así, concluyen que lo establecido, en su momento, como un control previo de carácter preventivo, se está regulando como un requisito posterior. En particular, alegan que se está promoviendo que el cumplimiento del requisito de una EIA debidamente aprobada por la SETENA sea posterior al otorgamiento de permisos o concesiones para realizar actividades, para las cuales, este requisito es exigido, sea, cuando la Administración competente ya ha otorgado los permisos o concesiones al interesado. Consideran que postergar la aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental hasta después del otorgamiento de permisos o concesiones para realizar actividades que exigen este requisito, tiene graves consecuencias sobre la capacidad del Estado de tutelar de manera efectiva el medio ambiente.Aseveran que una de la principales consecuencias es que se permite el otorgamiento de derechos adquiridos a particulares sobre bienes de dominio público (mar territorial, zona marítimo terrestre) para realizar actividades que podrían alterar o dañar el ambiente sin la previa constatación de los impactos ambientales de los proyectos planteados y sin que los concesionarios hayan demostrado que las actividades que pretenden realizar son viables ambientalmente. Afirman que la jurisprudencia constitucional ha señalado, en reiteradas resoluciones, que es contrario al Derecho de la Constitución el otorgamiento de contratos de concesión a terceros sobre bienes demaniales de importancia ambiental (recursos naturales con carácter de bienes de dominio público) para realizar actividades que deberían estar sujetas a evaluaciones de impacto ambiental, otorgadas por la autoridad técnica competente del Estado costarricense (SETENA).Concluyen que con las normas consultadas se desampararían los recursos naturales protegidos constitucionalmente como la zona marítimo terrestre y el mar territorial (artículos 6 y 121, inciso 14, de la Carta Magna) y se desconocen y violentan los principios preventivo y precautorio. En otro orden de ideas, consideran que las normas consultadas incrementan, innecesariamente, el riesgo de presentación de demandas y litigios contra el Estado costarricense y favorecen el ejercicio de presiones para que las autoridades competentes avalen proyectos cuestionados ambientalmente. Por otra parte, indican que tampoco se puede ignorar que un incremento de las amenazas de demandas millonarias contra el Estado, por supuesta violación de “derechos adquiridos” a titulares de contratos de concesión, puede traducirse en un aumento de presiones internas y externas sobre las autoridades encargadas de pronunciarse sobre las evaluaciones de impacto ambiental presentadas por esos concesionarios.El riesgo de cuantiosas demandas contra el Estado por la ruptura de contratos de concesión ya firmados puede repercutir en la calidad de las decisiones que adopten los órganos encargados de resolver sobre la viabilidad ambiental de los proyectos de marinas, al “contaminarse” estas decisiones con presiones ajenas al estricto análisis técnico del impacto de dichos proyectos en el ambiente. Los riesgos de un incremento notable de los litigios contra el Estado y los gobiernos locales como consecuencia de las normas consultadas, no sólo se dan en el ámbito de la jurisdicción interna, también son susceptibles de aumentar los reclamos ante tribunales arbitrales internacionales que presenten inversionistas extranjeros, con base en tratados bilaterales de protección de inversiones suscritos por Costa Rica. Varios de estos tratados establecen mecanismos de solución de controversias entre el Estado costarricense e inversionistas de otras partes, a cuya jurisdicción nuestro país asumió la obligación de someterse cuando así lo soliciten dichos inversionistas por considerar que actuaciones o decisiones de las autoridades nacionales afectan sus inversiones en el país.En el caso de estos tratados, las normas consultadas facilitan la presentación de dichos reclamos internacionales contra el país, porque facilitan de forma injustificada la configuración de los requisitos contenidos en los instrumentos internacionales citados para la admisibilidad de las controversias. Concluyen que las normas en consulta estarían ampliando las posibilidades de constantes demandas internacionales contra el Estado en caso de que SETENA rechace un EIA con posterioridad al otorgamiento de una concesión. En segundo lugar, acusan violación al derecho de participación ciudadana en la decisión de asuntos relacionados con el ambiente (artículos 9 y 50 de la Constitución Política). Lo anterior, por cuanto, afirman que el otorgamiento de concesiones para la construcción de marinas en bienes de dominio público, de previo a la aprobación definitiva de una Evaluación de Impacto Ambiental por SETENA, también es violatorio del derecho a la participación ciudadana de la población que, eventualmente, podría resultar afectada por dicha concesión.Consideran que esa situación, debilita el derecho de los habitantes a pronunciarse y participar, oportunamente, en la toma de decisiones que afectan el ambiente y la forma de vida de sus comunidades, porque desplaza su ejercicio a una etapa en la que las autoridades gubernamentales ya han tomado decisiones sobre una determinada solicitud de permiso o concesión y existen derechos adquiridos sobre la actividad que es objeto de controversia. En tercer lugar, señalan que el Transitorio II del proyecto consultado es inconstitucional porque viola el derecho a tener un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por la exoneración de la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental a quienes hayan construido marinas y atracaderos turísticos de forma ilegal. La norma consultada se refiere al caso de marinas y atracaderos turísticos construidos ilegalmente que, al momento de aprobación de esta reforma legal, se encuentran en operación.Es decir, marinas y atracaderos que hoy en día explotan bienes que pertenecen a la Nación (zona marítimo terrestre y mar territorial) de forma contraria a los principios establecidos en la legislación vigente y sin haber obtenido permisos o concesiones respectivas para hacer uso de dichos bienes demaniales. En relación con estos proyectos, el citado artículo transitorio establece que se les otorga el plazo de un año para ponerse a derecho y obtener los respectivos permisos y concesiones para su funcionamiento. Ya esta medida consideran que es bastante discutible, pues la obligación del Estado es proteger los bienes propios de la Nación y ordenar el desalojo inmediato de cualquier particular que pretenda apropiarse de ellos ilegítimamente. Estiman que la sola inclusión de semejante disposición en el proyecto de ley consultado, podría estar incentivando y fomentando el inicio o la aceleración de obras ilegales, bajo la expectativa de los responsables de beneficiarse con la aprobación de este artículo transitorio.Finalmente, indican que el Transitorio IV del proyecto en cuestión señala que la Evaluación de Impacto Ambiental debe realizarse, únicamente, para el caso de actividades nuevas que no estén en operación. Por tal razón, en caso de renovación, cesión o adjudicación de derechos, u otorgamiento de una nueva concesión, de aquellas marinas, atracaderos turísticos o proyectos similares que se encontrasen en operación y no impliquen modificaciones, o sea que, la construcción o ejecución de nuevas obras o actividades, no requerirán realizar una evaluación de impacto ambiental. Tales actividades deberán regirse por el procedimiento establecido para obtener la autorización por parte de la autoridad ambiental correspondiente. No obstante, indican que se sabe y así lo han probado numerosos estudios, que el impacto ambiental es acumulativo, y dado que el plazo de las concesiones se aumenta hasta 35 años y puede prorrogarse sin que medie un nuevo estudio de impacto ambiental donde ya hay planes de construcción de marinas, se estaría procediendo en contra de la lógica intrínseca al principio precautorio (in dubio pro natura) y en sentido contrario a las exigencias que, para la protección del Mar Caribe, el país tiene obligación de cumplir según el Convenio para la Protección y Desarrollo del Medio Ambiente y su Protocolo de Cooperación para combatir los derrames de hidrocarburos en la Región del Gran Caribe Ley No. 7227, específicamente, en sus artículos 5, 6, 7 y 8.Si se observa con detenimiento esta situación, se puede concluir que 35 años después que haya iniciado operaciones una marina, las condiciones del medio ambiente habrán cambiado, pudiendo generarse nuevos y diferentes riesgos, en comparación con las condiciones iniciales. La buena ciencia indica que deberían haber controles ambientales a lo largo de todo el tiempo de la concesión y que, además, como requisito para la renovación del permiso, debería realizarse un nuevo estudio de impacto ambiental, aunque no se modifique la estructura de la marina, puesto que se evaluaría la viabilidad de la continuación de la operación. Todo lo cual, en su criterio, está vulnerando el principio precautorio en materia ambiental.
3. 3Por resolución de las 08:45 hrs. de 19 de setiembre de 2008, se tuvo por presentada la consulta formulada, por lo que se solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del expediente legislativo No. 14.836, o bien, copia certificada del mismo (ver folios 48-50).
4. 4Mediante resolución de las 09:42 hrs. de 23 de setiembre de 2008 se tuvo por recibida la copia certificada del expediente legislativo (ver resolución a folio 55 del expediente).
5. 5A través de escrito presentado ante la Secretaría de la Sala Constitucional a las 10:52 hrs. del 24 de setiembre de 2008, el Director Regional y la Gerente de Incidencia Política de MarViva solicitaron que se tuvieran en cuentas sus manifestaciones en relación al fondo del proyecto de ley consultado (ver folios 56-60).
6. 6En memorial recibido en la Secretaría de la Sala a las 07:32 hrs. del 30 de setiembre 2008, se apersonaron los diputados Ana Helena Chacón, Oscar Núñez Calvo, Gladis González, Yalile Esna, Sandra Quesada, José A. Ocampo, Fernando Sánchez, Jorge Méndez, Lorena Vásquez Badilla, Bienvenido Venegas, Olga Marta Corrales, Salvador Quirós Conejo, Mayi Antillón Guerrero, Francisco Marín Monge, Xinia Nicolás Alvarado, Carlos Gutiérrez, Olivier Jiménez, Andrea Morales, Luis Antonio Barrantes y en su condición de “amicus curiae” se refieren, ampliamente, a los cuestionamientos de los legisladores consultantes. Solicitan a este Tribunal avalar la constitucionalidad del procedimiento y el fondo del proyecto, pues, en su criterio, el trámite ha estado apegado a la constitucionalidad en todos sus aspectos (ver folios 62-86).
7. 7Por medio de memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 16 de octubre de 2008, se apersonó el Comité Unido por Talamanca-Caribe Sur, vecinos de Puerto Viejo de Talamanca a interponer una gestión de coadyuvancia activa. Lo anterior, con fundamento en la defensa de los intereses difusos. Manifiestan su oposición al proyecto de ley y cuestionan que no se realizó una consulta a las comunidades marino costeras sobre el texto en cuestión. Consideran que el proyecto pretende restringir el uso de la zona marítimo terrestre y otorgaría más facilidades a los empresarios en relación a la presentación de requisitos para obtener la concesión correspondiente. Cuestionan, además, los plazos para el otorgamiento de las concesiones (ver folios 87-92).
8. 8En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,

CONSIDERANDO:

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

La presente consulta facultativa de constitucionalidad fue efectuada por trece diputados de la Asamblea Legislativa luego de la aprobación en primer debate del proyecto “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” que se tramita en el expediente legislativo No. 14.836. Adicionalmente, cabe apuntar que el citado proyecto de ley fue consultado antes de su aprobación definitiva. Por lo expuesto y de conformidad con lo establecido en el artículo 96, inciso b), de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta consulta legislativa de constitucionalidad resulta admisible y se procede a evacuarla.

II. SOBRE LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA

Mediante memorial visible a folio 87 y siguientes del expediente, el Comité Unido por Talamanca-Caribe Sur presentó una gestión de coadyuvancia, con el propósito que se tomen en consideración sus manifestaciones y disconformidades en relación al proyecto de ley sometido a consulta. Sin embargo, dicha gestión es inadmisible. Nótese que la intervención adhesiva activa o pasiva está prevista para los procesos de amparo en los que existen contra interesados y, particularmente, para quien deriva un interés legítimo de la sentencia final (artículo 34 Ley de la Jurisdicción Constitucional) y no para los mecanismos de consulta en los que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley (ver Votos Nos. 2003-14606 de las 12:30 hrs. del 12 de diciembre de 2003 y 2004-01603 de las 9:30 hrs. del 17 de febrero de 2004).

III. OBJETO DE LA CONSULTA

La consulta se plantea para que este Tribunal Constitucional se pronuncie acerca de dos presuntos vicios esenciales en la substanciación del procedimiento legislativo del expediente legislativo No. 14.836, proyecto de ley “Ley de Simplificación de Trámites para la Instalación de Marinas y Atracaderos Turísticos”, así como, algunos aspectos de fondo, relacionados con el amparo del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política.

IV. SOBRE EL TRÁMITE DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO No

14.836. De previo a analizar en detalle los extremos consultados por los legisladores, conviene realizar un recuento somero sobre las vicisitudes del procedimiento legislativo al que fue sometido el expediente legislativo No. 14.836, en el que se conoce el proyecto de ley denominado “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”:

<![if !supportLists]>1) <![endif]>El proyecto de ley de “Simplificación de Trámites y Creación de Incentivos en Atracaderos y Marinas Turísticas” fue presentado ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa el 29 de julio de 2002 por los diputados Jorge Álvarez Pérez, Sigifredo Aiza Campos, Peter Guevara Guth y Edwin Paterson Bent (ver folios 1-20 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>2) <![endif]>El 18 de setiembre de 2002 se procedió a la entrega de la copia del expediente al Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos (ver folio 21 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>3) <![endif]>El proyecto de ley fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 190 del 3 de octubre de 2002 (ver folio 22 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>4) <![endif]>El expediente fue remitido en fecha 9 de octubre de 2002 ante la “Comisión Especial de Turismo que identificará y estudiará tanto los obstáculos que afecta la actividad turística, así como los estímulos necesarios que requiere ese sector, promueva estímulos necesarios, conozca y dictamine los proyectos de ley que estén relacionados con la actividad turística” (ver folio 22 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>5) <![endif]>El 24 de octubre de 2002 se aprobaron en la Comisión Especial una serie de mociones para que el proyecto de ley fuera consultado a la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), Marina Los Sueños, Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, municipalidades costeras, Marina Banana Bay, CENTRAMAR, SAMOA, Cámara Nacional de Turismo, Marina Flamingo, a todas las marinas y atracaderos de que se tenga conocimiento en el país, Ministerio de Hacienda, Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, Instituto Nacional de Seguros, Dirección General de Migración y Extranjería, (ver folios 23, 26, 28 y 32-37 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>6) <![endif]>Mediante oficios del 30 de octubre de 2002, el Presidente de la Comisión Especial de Turismo solicitó el criterio en relación al proyecto de ley de las Municipalidades de Limón, Golfito, Parrita, Garabito, Esparza, Osa, Puntarenas, Santa Cruz, Aguirre, Nandayure, Carrillo, Hojancha, Cañas, Bagaces, Tilarán, Liberia, Nicoya, Abangares, Siquirres, Pococí, Guácimo, Matina, La Cruz, Talamanca, Gerente de la Marina y Club de Yates Flamingo, Atracadero Club de Yates de Golfito, Director de Samoa del Sur, Gerente de Banana Bay, Ministerio de Hacienda, Instituto Costarricense de Pesca, Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Cámara Nacional de Turismo, Instituto Nacional de Seguros, Dirección General de Migración y Extranjería, Marina Los Sueños, Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (ver folios 77-113 de la copia del expediente legislativo, Tomo I).

<![if !supportLists]>7) <![endif]>El 3 de marzo de 2005, la Subcomisión Legislativa encargada de conocer el proyecto de ley, rindió ante la Comisión Especial su informe unánime afirmativo. Al efecto, se aportó un texto sustitutivo (ver folios 500-570 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>8) <![endif]>En la sesión del 3 de marzo de 2005 se aprobó una moción ante la Comisión Especial para que se acogiera el texto adjunto como texto sustitutivo y se aprobaron una serie de mociones para que el texto del proyecto sustitutivo fuera consultado a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, al CIMAT, a las municipalidades costeras, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente y Energía, a la Unión Nacional de Gobiernos Locales, Cámara Nacional de Turismo y a la Procuraduría General de la República (ver folios 541-549 y 572-595 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>9) <![endif]>Mediante oficios del 3 de marzo de 2005, la Comisión Especial solicitó el criterio sobre el texto sustitutivo aprobado, a las siguientes instituciones: a la Cámara Nacional de Turismo, Municipalidades de Nicoya, Liberia, Tilarán, Cañas, Carrillo, La Cruz, Puntarenas, Coto Brus, Corredores, Osa, Esparza, Siquirres, Talamanca, Pococí, Matina, Limón, Montes de Oro, Santa Cruz, Hojancha, Nandayure, Garabito, Parrita, Guácimo, Golfito, Abangares, Bagaces, Aguirre y Buenos Aires, Ministerio de Ambiente y Energía, al CIMAT, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ministerio de Salud, Unión Nacional de Gobiernos Locales, Procuraduría General de la República, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (ver folios 596-632 de la copia del expediente legislativo, Tomo II).

<![if !supportLists]>10) <![endif]>En la sesión No. 58 del 31 de marzo de 2005 de la Comisión Especial se aprobó el texto del proyecto “Ley de Simplificación de Trámites y Creación de Incentivos en Atracaderos y Marinas Turísticas”, comisionándose al diputado Álvarez Pérez para elaborar el dictamen correspondiente (ver folios 704-735 y el dictamen afirmativo a folios 739-754 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>11) <![endif]>El 5 de mayo de 2005 la Comisión Especial entregó a la Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa el dictamen afirmativo de mayoría correspondiente al proyecto de ley (ver folio 756 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>12) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 149 del 28 de marzo de 2006 se inició en el Plenario la discusión del proyecto de ley en primer debate, presentándose una serie de mociones vía artículo 137, las cuales, fueron trasladadas a la Comisión Dictaminadora (ver folio 802-810 de la copia del expediente legislativo, Tomo III).

<![if !supportLists]>13) <![endif]>En fechas 4, 11, 18 y 20 de abril de 2006 la Comisión Especial de Turismo rindió sus informes de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (826-829 de la copia del expediente legislativo del Tomo III, folios 860-875, 941-954, 968-1003 de la copia del expediente legislativo del Tomo IV).

<![if !supportLists]>14) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 66 del 4 de setiembre de 2006 se continuó la discusión del proyecto de ley en el Plenario y se aprobó una moción de plazo cuatrienal del artículo 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa y una moción para que el proyecto fuera enviado a dictaminar a la Comisión Permanente por un plazo de noventa días naturales (ver folios 1054-1076 de la copia del expediente legislativo, Tomo IV).

<![if !supportLists]>15) <![endif]>El proyecto de ley fue remitido a la Comisión Permanente Especial de Turismo en fecha 7 de setiembre de 2006, para que en el plazo de noventa días fuera dictaminado (ver folio 1077 de la copia del expediente legislativo, Tomo IV).

<![if !supportLists]>16) <![endif]>Mediante oficios del 19 de octubre de 2006, la Jefe del Área de la Comisión Especial de Turismo remitió el proyecto de ley con las modificaciones realizadas a esa fecha, a las siguientes instituciones: Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto Costarricense de Turismo, Procuraduría General de la República, Contraloría General de la República, Instituto Geográfico Nacional, Universidad de Costa Rica y Universidad Nacional de Costa Rica. Lo anterior, con el propósito de solicitar la colaboración para la redacción del proyecto de ley (ver folios 1174-1191 de la copia del expediente legislativo, Tomo V).

<![if !supportLists]>17) <![endif]>El 8 de marzo de 2007 se aprobó en la Comisión Permanente Especial de Turismo una moción para que se acogiera un texto sustitutivo que se utilizara como texto base de discusión para el expediente (ver folios 1406-1417 y folios 1473-1510 de la copia del expediente legislativo, Tomos V y VI).

<![if !supportLists]>18) <![endif]>La Comisión Especial aprobó una moción en fecha 8 de marzo de 2007 para que el proyecto de ley fuera consultado a todas las municipalidades del país, Instituto Costarricense de Turismo, Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos turísticos, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Cámaras y Federaciones de Turismo, Ministerio de Salud, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Contraloría General de la República, Ministerio de Hacienda, Dirección General de Aduanas, Procuraduría General de la República (ver folio 1464 de la copia del expediente legislativo, ver Tomo VI).

<![if !supportLists]>19) <![endif]>Mediante oficios del 14 de marzo de 2007 se sometió a consulta el texto sustitutivo al Instituto Costarricense de Turismo, Ministerio de Ambiente y Energía, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Contraloría General de la República, Dirección General de Aduanas, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Procuraduría General de la República, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, al CIMAT, a todas las municipalidades del país, cámaras y federaciones de turismo (folios 1511-1550 de la copia del expediente legislativo, Tomo IV).

<![if !supportLists]>20) <![endif]>El 21 de marzo de 2007 la Comisión Permanente Especial de Turismo rindió su dictamen unánime afirmativo en relación al proyecto de ley consultado y lo entregó a la Dirección Ejecutiva de la Asamblea Legislativa (ver folios 1580-1597 de la copia del expediente legislativo, Tomo VI).

<![if !supportLists]>21) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 12 del 21 de mayo de 2007 se inició la discusión del proyecto de ley y, posteriormente, se anunció que se habían presentado varias mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, las cuales, pasaron a la Comisión Dictaminadora (ver folios 1627-1633 de la copia del expediente legislativo, Tomo VI).

<![if !supportLists]>22) <![endif]>En fechas 11 de junio, 9 de julio, 19 de setiembre de 2007 y 30 de junio de 2008, la Comisión Permanente Especial de Turismo rindió ante el Plenario sus informes de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 1672-1685 de la copia del expediente en el Tomo VI, folios 1713-1778 y 1816-1821 de la copia del expediente legislativo en el Tomo VII, folios 2164-2172 de la copia del expediente, Tomo VIII).

<![if !supportLists]>23) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 34 del 30 de junio de 2008, se continuó la discusión del proyecto de ley en su trámite de primer debate. Posteriormente, el Presidente del Directorio anunció que se había recibido el último informe de mociones vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (ver folios 2420-2432 de la copia del expediente legislativo, Tomo IX).

<![if !supportLists]>24) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 038 del 8 de julio de 2008 se inició en el Plenario la discusión por el fondo del proyecto de ley, conociéndose una serie de mociones de reiteración (ver folios 2434-2455 de la copia del expediente legislativo, Tomo IX).

<![if !supportLists]>25) <![endif]>El expediente legislativo fue conocido por el fondo en las sesiones ordinarias No. 040 del 10 de julio, No. 41 del 14 de julio, No. 42 del 15 de julio, No. 065 del 2 de setiembre, No. 067 del 4 de setiembre, No. 068 del 8 de setiembre de 2008 (ver folios 2456-2751 de la copia del expediente legislativo, Tomos IX-X).

<![if !supportLists]>26) <![endif]>En la sesión ordinaria No. 069 del 9 se setiembre de 2008 se continuó la discusión por el fondo del proyecto de ley, aprobándose en primer debate por una mayoría de cuarenta y un diputados (ver folios 2752-2791 de la copia del expediente legislativo, Tomo XI).

CONSULTA POR LA FORMA

V. SOBRE LA FALTA DE CONSULTA DEL PROYECTO DE LEY A VARIAS INSTITUCIONES AUTÓNOMAS

INFRACCIÓN AL ARTÍCULO 190 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Como primer vicio en el procedimiento legislativo, los Diputados consultantes cuestionan que en aplicación de los artículo 170 y 190 de la Constitución Política, era un deber ineludible que el proyecto de ley se consultara, obligatoriamente, a las siguientes instituciones: Instituto Costarricense de Turismo (ICT), a las Municipalidades de las zonas costeras, a la Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). Lo anterior, por cuanto, en el trámite de conocimiento de mociones de fondo vía artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se aprobaron ante la Comisión Especial Permanente de Turismo un total de veintinueve mociones que, en su criterio, modifican aspectos sustanciales del proyecto de ley y, por lo tanto, dichos cambios debieron ser consultados a las instituciones indicadas.

Específicamente, se refieren al artículo 2 del proyecto de ley, que pretende reformar los artículos 1, 5, 8 y 9 de la Ley No. 7744 del 19 de diciembre de 1997, sea, la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas. Ahora bien, de la atenta lectura de los numerales supra citados, así como, de la consulta planteada por los legisladores no se colige ninguna relación con las competencias de la Junta Administrativa Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). En efecto, los legisladores omitieron por completo hacer una relación entre las competencias de las referidas instituciones autónomas y el contenido del proyecto de ley consultado. Así las cosas, ante la omisión apuntada, no se observa ninguna modificación sustancial del proyecto de ley, que afecte las competencias de las citadas instituciones.

En consecuencia, lo procedente es centrarse en las competencias municipales, principalmente en relación al tema del otorgamiento de las concesiones y, adicionalmente, las competencias del Instituto Costarricense de Turismo, en lo tocante a las concesiones en la zona del Golfo de Papagayo. Tal y como lo señalan los legisladores consultantes, el artículo 190 de la Constitución Política dispone que para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá, previamente, la opinión de aquélla. En el caso concreto y después del examen del iter legislativo, es posible corroborar que, en términos generales –y salvo lo que se dirá en relación al artículo 9 de la ley que se pretende reformar-, las instituciones citadas, a saber, las municipalidades costeras y el Instituto Costarricense de Turismo han sido ampliamente consultadas en relación a los textos que han servido de discusión en el seno de la Asamblea Legislativa, respecto a la aprobación de una reforma a la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Ley No. 7744 del 6 de febrero de 1998.

En efecto, nótese que el primer texto sometido a discusión fue consultado a todas las municipalidades costeras, así como, a la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Instituto Costarricense de Turismo, mediante oficios del 30 de octubre de 2002 (ver folios 77-113 de la copia del expediente legislativo, Tomo I). Posteriormente, en la sesión del 3 de marzo de 2005 se aprobó una moción en la Comisión Especial de Turismo para que se acogiera un texto sustitutivo, el cual, también fue sometido a consulta ante las municipalidades costeras y el CIMAT. Lo anterior, mediante oficios del 3 de marzo de 2005 (ver folios 596-632 de la copia del expediente legislativo, Tomo II). Finalmente, tenemos que el 8 de marzo de 2007 se aprobó en la Comisión Permanente Especial de Turismo, una moción para que se acogiera un texto sustitutivo y se utilizara como documento base de discusión.

Dicha Comisión aprobó, adicionalmente, una moción para que el proyecto de ley fuera consultado a varias instituciones, entre ellas, las municipalidades de todo el país, el Instituto Costarricense de Turismo y la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, lo cual, se concretó mediante oficios del 14 de marzo de 2007 (ver folios 1511-1550 de la copia del expediente legislativo). Ahora bien, los legisladores consultantes consideran inconstitucional que, a partir de este momento, no se realizaron nuevas consultas, pese a que, en su criterio, se aprobaron modificaciones sustanciales al proyecto de ley analizado. Cabe recalcar que, conforme a lo que ha sido la línea jurisprudencial de este Tribunal Constitucional, el artículo 190 de la Constitución Política no implica que todo proyecto de ley o cualquier modificación introducida al texto, a través del ejercicio del derecho de enmienda, deba ser consultada a la institución autónoma de que se trate, sino, solamente, aquellos aspectos referidos a su constitución o estructura orgánica, o bien, los relativos al ámbito esencial de las competencias de las instituciones involucradas. Sobre el particular, en sentencia No. 2008-004569 de las 14:30 hrs. de 26 de marzo de 2008, este Tribunal Constitucional, con redacción del Magistrado ponente, consideró lo siguiente:

“(...) Cabe advertir que desde el Voto No. 1633-93 de las 14:33 hrs. de 13 de abril de 1993, este Tribunal Constitucional ha indicado, reiteradamente (ver, entre otros, Votos Nos. 3625-1996 de las 15:18 hrs. de 16 de julio de 1996, 4717-1997 de las 16:39 hrs. de 19 de agosto de 1997, 9137-2001 de las 14:48 hrs. de 12 de septiembre de 2001), que cualquier proyecto de ley es susceptible de ser modificado durante el iter parlamentario, vía el derecho de enmienda de los legisladores, siempre y cuando no se altere el contenido esencial o material, en cuyo caso se tendrán por infringidas las normas constitucionales que regulan la iniciativa en la formación de la ley, la publicidad y, desde luego, el trámite sustancial de consulta a las instituciones autónomas ex artículo 190 constitucional (...)”

Bajo esa tesitura, restaría por analizar si las modificaciones introducidas inciden en el marco competencial u orgánico de las instituciones señaladas, al punto, que ameritaran una nueva consulta. Lo anterior, con fundamento en las observaciones planteadas por los propios legisladores consultantes (ver folios 5-10 del expediente):

• 1)En primer término, los diputados que suscribieron la consulta, consideran que la moción introducida en el artículo 1° de la normativa que se pretende reformar, se relaciona con las competencias de las municipalidades y el Instituto Costarricense de Turismo en torno al otorgamiento de las concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, “lo que podría llevar a un choque de competencias que debió consultarse tanto a las municipalidades respectivas, como al mismo ICT”. El texto en cuestión, señala lo siguiente:

“Artículo 1.- Concesión (...)

La municipalidad del lugar será la autoridad competente para otorgar la concesión. (...) En cuanto a las concesiones que se soliciten en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, la autoridad competente para otorgarlas será el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), de conformidad con la Ley reguladora de desarrollo y ejecución del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, N.º 6758, de 4 de junio de 1982. (...)” (Lo resaltado corresponde a la moción aprobada).

Del análisis del texto trascrito, así como de la normativa vigente, se desprende que no se está modificando, sustancialmente, alguna de las competencias de las instituciones involucradas. Es evidente que les corresponde a las municipalidades otorgar las respectivas concesiones para la construcción, administración y explotación de las marinas y los atracaderos turísticos. Inclusive, la regulación actual y vigente dispone en el artículo 1°, lo siguiente:

“ARTÍCULO 1.- Autorización Podrán otorgarse concesiones en las áreas de la zona marítimo- terrestre y el área adyacente cubierta permanentemente por el mar, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley; con excepción de las áreas de manglar, los parques nacionales y las reservas biológicas para la edificación, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos.

La municipalidad del lugar será la autoridad competente para otorgar la concesión. En caso de petición expresa de la municipalidad respectiva a las instituciones estatales, estas deberán brindar el asesoramiento técnico.

Corresponderá a las instituciones respectivas del Estado costarricense, en los ámbitos de su competencia, supervisar y fiscalizar, en forma periódica, la operación y el funcionamiento de las marinas y los atracaderos turísticos.

La concesión se otorgará resguardando el ambiente y los recursos naturales de la zona.” Ahora bien, en relación a las competencias del Instituto Costarricense del Turismo, tenemos que la Ley No. 6758, de 25 de junio de 1982 que Regula la Ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo, dispone, en lo conducente, lo siguiente:

“Artículo 9º.- Para ejecutar y desarrollar el proyecto, el Instituto Costarricense de Turismo creará una oficina ejecutora que tendrá, en forma exclusiva, las facultades de dirigir, coordinar, administrar y controlar el desarrollo a que esta ley se refiere. Esta oficina estará adscrita al Instituto, dependiendo directamente de su Junta Directiva.” “Artículo 12.- La Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo podrá otorgar concesiones sobre el uso de las tierras del proyecto en la zona destinada al mismo, de conformidad con los plazos y las condiciones que el Instituto establezca al efecto, y de conformidad con las disposiciones del Artículo 107 de la Ley de la Administración Financiera de la República”. (Lo resaltado no corresponde al original).

De conformidad con lo anterior, es evidente que por disposición legal le corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, dirigir, coordinar, administrar y controlar el desarrollo turístico que se realiza en el Proyecto Turístico de Papagayo y, al efecto, le compete otorgar las concesiones turísticas correspondiente, entre ellas, claro está, las de construcción y administración de marinas turísticas. Sobre el particular, en la sesión No. 34 del Plenario Legislativo del 9 de julio de 2007, la legisladora Vásquez Badilla introdujo la moción No. 55 que propuso el texto cuestionado (ver folio 1803 de la copia del expediente legislativo, Tomo VII). En la discusión correspondiente, la diputada proponente afirmó lo siguiente:

“(...) Me parece que este proyecto contempla un problema que esta Comisión debe corregir, y es que cuando se habla de la autoridad competente para otorgar la concesión, porque se indica que es la municipalidad del lugar respectivo.

(...)

Sin embargo, aquí hay un tema que es el del proyecto turístico de Papagayo que, efectivamente, tiene una Ley específica y donde no es la Municipalidad de Carrillo, por ejemplo, la que otorga esas concesiones en esa área.

Creo importante dejar clara la incorporación del último párrafo, en cuanto a las concesiones que se solicitan en el proyecto turístico del Golfo de Papagayo, pues hay un vacío en este momento, a mi juicio, porque la autoridad competente, en este caso, no es la Municipalidad sino el Instituto Costarricense de Turismo, según la Ley No. 6758 del 6 de mayo de 1982. (...)” Moción que, finalmente, fue aprobada por unanimidad en la sesión No. 7 de la Comisión Permanente Especial de Turismo, llevada a cabo el 18 de julio de 2007 (ver folios 1967-1968 de la copia del expediente legislativo, Tomo VII). Conforme con lo anterior, se insiste que es evidente que no es necesaria una nueva consulta, sea, a la Municipalidad de Carrillo o al Instituto Costarricense de Turismo, pues es claro que la competencia para el otorgamiento de las concesiones que se confieran en el Proyecto Turístico Papagayo, la ostenta, por ley especial, el Instituto Costarricense de Turismo. De este modo, se aprecia que no se están modificando sus competencias esenciales, sino que se está haciendo la aclaración respectiva en aplicación de la legislación especial dispuesta para la Zona Turística de Papagayo. En consecuencia, respecto a este extremo, no se acredita un vicio de inconstitucionalidad que invalide el procedimiento legislativo.

• 2)En segundo término, los legisladores consultantes se refieren a las modificaciones realizadas al artículo 5 de la ley que se pretende reformar y se resalta la siguiente frase “La viabilidad técnica favorable al anteproyecto facultará al interesado para continuar con el trámite de solicitud de concesión, ante la municipalidad”. Sin embargo, del análisis de su contenido, se desprende que dicha disposición ya estaba incluida en el texto sustitutivo que fue sometido a consulta en marzo de 2007 a las municipalidades costeras (ver folios 1410 y 1587 de la copia del expediente legislativo). En segundo término en el mismo numeral, cuestionan la aprobación de la siguiente moción:

“El recurso de apelación deberá ser interpuesto ante el jerarca del ICT. Lo resuelto por dicho ente dará por agotada la vía administrativa, lo que no constituye impedimento para acudir a la vía jurisdiccional.” Los legisladores cuestionan que en el texto sustitutivo aprobado ante la Comisión Permanente Especial en marzo de 2007, se le confería la competencia para agotar la vía administrativa al CIMAT. Sin embargo, en la regulación vigente, dicha competencia la ostenta el Instituto Costarricense de Turismo, pues así está contemplado en el artículo 7 de la Ley No. 7744 de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, que dispone en lo conducente, lo siguiente:

“(...) Contra las resoluciones de la Comisión, cabrán los recursos de revocatoria y de apelación, en los términos y las condiciones establecidos en la Ley General de la Administración Pública.

El recurso de apelación deberá ser interpuesto ante el jerarca del Instituto Costarricense de Turismo.

En esta última resolución se dará por agotada la vía administrativa para los efectos de la acción contenciosa, en los términos y efectos señalados por la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.” (Lo resaltado no corresponde al original).

Así las cosas, no resultaba esencial otorgar una nueva audiencia al Instituto Costarricense de Turismo si la regulación actual le confiere, al igual que el texto vigente, la potestad de resolver los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos y, por ende, agotar la vía administrativa en la materia. Así las cosas, al no modificarse las competencias del ICT, no era necesario realizar una nueva consulta pues es evidente que se procura mantener la regulación conforme a la situación actual.

• 3)En tercer lugar, los legisladores que formulan la consulta alegan que en el artículo 8 se afectan las competencias municipales al disponer lo siguiente: “A partir de la notificación de la resolución administrativa sobre la viabilidad técnica favorable de la Cimat el interesado podrá acudir a la municipalidad, a fin de tramitar la obtención del contrato de concesión para desarrollar una marina o atracadero turístico, según los requerimientos de esta Ley.” Sin embargo, sobre el particular no se observa vicio procedimental alguno, puesto que, dicha disposición estaba prevista en el texto sustitutivo de marzo de 2007 que se sometió a consulta a las municipalidades (ver folios 1412 y 1589 de la copia del expediente legislativo). Igualmente, los legisladores resaltan la siguiente frase del proyecto de ley: “Solicitud escrita ante la municipalidad respectiva, acompañada de una copia certificada del expediente administrativo tramitado ante la Cimat, con la copia certificada de los planos del anteproyecto.

El costo de la copia correrá por cuenta del interesado.” Requisitos que, igualmente, estaban previstos en el texto sustitutivo que fue enviado a consulta a las instituciones involucradas (folios 1412 y 1589 de la copia del expediente legislativo). En todo caso, no se acredita alguna modificación sustancial de las competencias de las municipalidades en relación al otorgamiento de las concesiones para la construcción y administración de las marinas turísticas. En consecuencia, en relación a estos extremos, no se demuestra la necesidad de realizar una nueva consulta a la luz de lo dispuesto en el artículo 190 constitucional.

• 4)Finalmente, los diputados consultantes cuestionan la falta de consulta en relación a la aprobación de una moción de fondo que pretende modificar el artículo 9 de la legislación vigente, agregándose un párrafo que indica lo siguiente:

“(...) Las municipalidades podrán brindar las facilidades para el otorgamiento de las patentes que se requieran, para el buen funcionamiento de los proyectos de marinas que concesionen y, por consiguiente, de los locales comerciales y anexos exigidos por la presente Ley.”

La legisladora, Ana Helena Chacón Echeverría, en fecha 13 de noviembre de 2007, es decir, con posterioridad a la última consulta realizada a las municipalidades costeras, introdujo el texto de esta moción, aprobándose en el seno de la Comisión Permanente Especial de Turismo en fecha 17 de junio de 2008 (ver folios 2353-2360 de la copia del expediente legislativo, Tomo IX). Para analizar este extremo de la consulta es preciso, de previo, definir los contornos de la autonomía municipal, consagrada en el artículo 170 de la Constitución Política al disponer que “Las corporaciones municipales son autónomas”. Sobre el particular, en la sentencia No. 5445-1999 de las 14:30 hrs. del 14 de julio de 1999, este Tribunal Constitucional desarrolló los aspectos que integran la autonomía reconocida a las corporaciones municipales:

“(...) III.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la ‘administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley’ (hoy día Alcalde Municipal); es un ‘sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)’. De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya ‘interés y servicio local’. Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional, cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar, posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas que han sido impugnadas.

IV. AUTONOMÍA MUNICIPAL

GENERALIDADES. Gramaticalmente, es usual que se diga que el término ‘autonomía’, puede ser definido como ‘la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios’. Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.

Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.

Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos. (...)” (Lo resaltado no corresponde al original).

De lo anterior, se desprende que las municipalidades son entes territoriales que tienen autonomía administrativa y política o de gobierno, la cual, se traduce en la potestad para definir los fines y lineamientos de la institución y los medios para cumplirlos. Adicionalmente, cabe señalar que ha sido calificada como una materia exclusivamente municipal, todo lo que se refiere al otorgamiento de las licencias para el ejercicio del comercio en su más variada gama de actividades, y su natural consecuencia que es percibir el llamado impuesto de patente. Así, por ejemplo, en la sentencia No. 6469-1997 de las 16:20 hrs. del 8 de octubre de 1997, este Tribunal Constitucional destacó que todo lo concerniente a las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, será siempre competencia municipal por integrar el concepto genérico de “lo local”, consagrado en el artículo 169 de la Constitución Política. En dicha resolución se resumió la posición de esta Sala, al señalar lo siguiente:

“(...) Recapitulando lo expresado en esta sentencia, todo lo concerniente al otorgamiento de las licencias (patentes, como comúnmente se les denomina) para la venta de licores, es materia municipal; consecuentemente, basta para que un local abra sus puertas y se dedique a tal actividad, que posea la respectiva ‘patente’ y cumpla con los requisitos formales que establezca la ley, siempre dentro del ámbito de lo local y eventualmente, de los reglamentos ejecutivos o municipales de servicio, cuando sean procedentes. Le está vedado expresamente por Constitución Política a los gobernadores -articulación de los numerales 169 y 170- intervenir en los procesos de otorgamiento de las licencias o de los llamados permisos de funcionamiento, lo que no es posible sin lesionar la autonomía municipal. (...)”

En consecuencia, el otorgamiento de las licencias municipales para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa, previstas en el artículo 79 del Código Municipal, se trata de una competencia esencial y típica de las municipalidades, por integrar el concepto jurídico indeterminado de administración de los intereses y servicios locales del artículo 169 constitucional. Partiendo de lo anterior, el Estado no puede, a través de un lineamiento o directiva legislativa como la contemplada en el numeral analizado, afectar la autonomía municipal. En virtud lo expuesto, de previo a la imposición de una directiva legislativa, relacionada con el tema de la gestión de las licencias y patentes municipales, los legisladores debieron recabar el criterio de las corporaciones municipales involucradas, pues, de lo contrario, se desconocería su autonomía, reconocida constitucionalmente. En suma, si bien la propuesta legislativa que pretende modificar el artículo 9 de la legislación vigente, se encuentra redactada en términos facultativos o potestativos, es lo cierto que supone una directiva legislativa respecto de dos aspectos que, clásicamente, constituyen parte fundamental de las competencias locales, tales como el tema de las patentes en la zona marítimo terrestre que debe ser administrada por los ayuntamientos.

En todo caso, la directiva legislativa propuesta, pese a su naturaleza facultativa, toca aspectos propios de la autonomía local tales como la gestión de los recursos humanos, materiales y financieros para una agilización o flexibilización en el otorgamiento de las patentes requeridas por las marinas concesionadas, punto sobre el cual se impone la consulta no solo por razones estrictamente formales, sino para asegurar el acierto técnico de la legislación que pueda ser promulgada. Como conclusión de lo expuesto, en cuanto a este extremo de la consulta, sí se acredita un vicio esencial que vulneró la constitucionalidad del procedimiento legislativo. Lo anterior, por cuanto, se demostró que mediante una moción aprobada, de conformidad con el trámite del artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se introdujo una modificación sustancial al proyecto de ley que no fue consultada a las corporaciones municipales.

VI. SOBRE LA INFRACCIÓN AL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

En segundo término, los legisladores refieren que así como no se consultaron los cambios sustanciales que sufrió el proyecto de ley, tampoco se publicó el nuevo texto en el Diario Oficial La Gaceta, violentándose con ello el principio de publicidad. Hacen la observación que las últimas modificaciones que sufrió el proyecto se realizaron entre los días 6 de junio de 2007 y el 25 de junio de 2008, durante el trámite de conocimiento de mociones de fondo, regulado por el artículo 137 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Sobre el particular, se observa que los legisladores plantean la consulta en abstracto sin puntualizarle a este Tribunal Constitucional cuáles son las supuestas modificaciones sustanciales introducidas en el trámite de conocimiento de mociones de fondo y que, en su criterio, ameritaban una nueva publicación en el Diario Oficial La Gaceta. Bajo tal panorama, cabe reiterar en cuanto a este extremo se refiere, que en aplicación del artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, existe reiterada jurisprudencia de este Tribunal en el sentido que este órgano se pronuncia sobre lo expresamente consultado y motivado, pero no en abstracto (ver sentencias Nos. 5399-1995 de las 15:54 hrs. del 3 de octubre 1995, 9530-1999 de las 9:15 hrs. 3 de diciembre de 1999, 2001-12420 de las 9:21 hrs. del 7 de diciembre de 2001 y 2004-07242 de las 17:03 hrs. del 30 de junio de 2004, entre otras).

Pese a dicha omisión y con ocasión de lo analizado en el considerando antecedente, estima este Tribunal que sí se introdujo una modificación sustancial al proyecto de ley consultado, lo que, exigía una nueva publicación a fin de brindarle una mayor publicidad al texto. En efecto, como se apuntó, se acreditó que mediante la aprobación de una moción de fondo, se modificó el texto del proyecto de ley a fin de imponerle a las municipalidades un lineamiento para que brinden las facilidades correspondientes para el otorgamiento de las patentes requeridas para el buen funcionamiento de los proyectos de marinas que se concesionen. Lo anterior, sin que de previo se escuchara su opinión al respecto, tal y como lo exige el artículo 190 de la Constitución Política. Adicionalmente, se acredita que tampoco se realizó una nueva publicación en el Diario Oficial La Gaceta, violentándose el principio de publicidad en el trámite del procedimiento legislativo, vicio esencial que, al estar intrínsecamente relacionado con el principio democrático, afectó la regularidad constitucional del iter parlamentario.

Nótese que un elemento esencial en el procedimiento de formación de las leyes, es el de publicidad, en el tanto, procura garantizar un amplio debate que facilite el contacto con la opinión pública en general y, en particular, con quienes pudieran tener interés, por razón de sus actividades, en conocer y hasta participar en la deliberación del asunto o, inclusive, la posibilidad de escuchar a entes públicos, en este caso, a las municipalidades, a quienes se les está imponiendo una directriz legislativa relacionada con sus competencias exclusivas. Además, este Tribunal ha señalado que la publicidad de los procedimientos parlamentarios, resulta esencial debido al carácter representativo de la comunidad nacional que ostenta la Asamblea Legislativa, siendo que, la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes, según lo dispone el artículo 105 de la Constitución Política.

En el caso que se examina, se acredita que el proyecto de ley “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas” que se somete a consulta de este Tribunal, fue debidamente publicado en La Gaceta No. 190 del 3 de octubre de 2002. Tómese en consideración, sobre el particular, que esta propuesta de reforma fue presentada ante la Secretaría del Directorio de la Asamblea Legislativa desde el 29 de julio de 2002. Sin embargo, y pese a la aprobación de la moción No. 12-04 (33-137) conocida en la sesión extraordinaria No. 4 de la Comisión Permanente Especial de Turismo en fecha 17 de junio de 2008, el proyecto de ley no fue publicado, nuevamente, en el Diario Oficial. Lo anterior, pese a que, como se señaló supra, se introdujo una modificación sustancial al proyecto de ley que procura establecer directivas en relación a las competencias más esenciales de las corporaciones municipales.

En consecuencia, la omisión de realizar una nueva publicación del proyecto de ley, a fin de garantizar la publicidad del texto, así como, procurar la participación ciudadana e institucional, violentó un aspecto esencial en el procedimiento parlamentario, cuya omisión acarrea un vicio de inconstitucionalidad sobre el procedimiento legislativo.

CONSULTA POR EL FONDO

VII. SOBRE LA FALTA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE PREVIO AL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN

INFRACCIÓN AL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y AL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Los legisladores consultantes cuestionan que a través de la reforma que se intenta aprobar en el seno de la Asamblea Legislativa, se pretende derogar y, por ende, desconocer el requisito de una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental de previo al otorgamiento de la concesión para la construcción de una marina o atracadero turístico. Aducen que dicho requisito está, actualmente, contemplado en el artículo 8, inciso f), de la Ley No. 7744 de 19 de diciembre de 1997 sobre “Concesión y Operación de Marinas Turísticas”. Sin embargo, se procura reformar dicho artículo y, en su lugar, se establece en el artículo 9 bis que la aprobación por parte de la SETENA de una EIA será un requisito posterior al otorgamiento de la respectiva concesión para construir y operar marinas turísticas.

Citan el artículo 8 del proyecto de ley consultado que dispone que para el trámite del contrato de concesión se requiere la presentación de una certificación extendida por la SETENA en la que se informe sobre el estado actual de la EIA. Es decir, que no se exige contar con una evaluación para tramitar una concesión demanial, sino que sólo se requiere informar sobre el estado en que se encuentra el trámite. Además, insisten que para iniciar el procedimiento, únicamente, se contempla la presentación de una Viabilidad Ambiental Potencial (VAP) gestionada a través de una Evaluación Ambiental Inicial, la cual, se caracteriza por ser un estudio preliminar que carece de profundidad. Los legisladores consultantes consideran que esa disposición contraviene los principios de tutela medio ambiental, principalmente, el principio precautorio. De otra parte, consideran que las normas consultadas incrementan de forma innecesaria el riesgo de presentación de demandas y litigios contra el Estado costarricense y, adicionalmente, favorecen el ejercicio de presiones para que las autoridades competentes avalen proyectos cuestionados ambientalmente.

Insisten que con las reformas consultadas, los interesados en construir marinas o atracaderos turísticos ostentarán el título de concesionarios cuando la SETENA se pronuncie sobre los estudios de impacto ambiental. En tal caso, de no obtenerse el aval, las municipalidades deberán anular los actos de otorgamiento de las concesiones, en cuyo caso, los concesionarios podrían alegar infracción a derechos adquiridos o incumplimientos contractuales y plantear reclamos millonarios. Aunado a lo anterior, consideran que se debe tomar en consideración los reclamos ante los tribunales arbitrales internacionales que presenten los inversionistas extranjeros como, por ejemplo, el mecanismo de solución de controversias “Inversionista-Estado” contenido en el Capítulo 10 del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana. Vistos los agravios presentados por los legisladores consultantes, se divide este apartado de la consulta en el análisis de dos extremos, uno relacionado con la protección al medio ambiente y, en segundo término, se analiza la disposición que exime la responsabilidad del Estado como un mecanismo para evadir las demandas por la denegatoria del estudio de impacto ambiental una vez que se ha otorgado la concesión correspondiente.

• 1)SOBRE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL COMO UN REQUISITO PREVIO AL OTORGAMIENTO DE UNA CONCESIÓN. Los legisladores cuestionan que el proyecto de ley sometido a consulta, pretende obviar el requisito de la Evaluación de Impacto Ambiental aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, de previo a que la municipalidad competente otorgue la concesión para la construcción y administración de una marina o un atracadero turístico. De previo a analizar el procedimiento previsto en el proyecto de ley, es menester hacer referencia a los fines y alcances de los estudios de evaluación ambiental como mecanismos para prevenir daños graves al medio ambiente. Este Tribunal Constitucional en amplia jurisprudencia ha reiterado que dichas evaluaciones preventivas son un requisito ineludible de garantía al ambiente, en aplicación concordante de los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política.

Nótese que, específicamente, el artículo 50 de la Norma Fundamental dispone que le corresponde al Estado garantizar, defender y preservar el derecho de todo ser humano a “un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”. Incluso, con anterioridad a la reforma constitucional del artículo 50, este Tribunal resaltó la exigencia de los estudios de evaluación ambiental, concebidos como estudios técnicos en materia ambiental, de previo al otorgamiento de derechos en actividades que, eventualmente, lesionen el medio ambiente. Así, en la sentencia No. 6240-1993 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, este Tribunal destacó el precepto consagrado en el artículo 89 de la Constitución que dispone lo siguiente:

“Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico.” La Sala afirmó que del derecho a la vida y de la obligación estatal de “proteger las bellezas naturales” contenidos en los artículos 21 y 89 de la Constitución, surgen otros derechos de obligada protección e igual rango como la salud y el derecho a un ambiente sano, en ausencia de los cuales o no sería posible el ejercicio de los primeros, o su disfrute se vería severamente limitado. Asimismo, la Sala concordó una serie de tratados y convenios internacionales de acatamiento obligatorio en nuestro territorio para, finalmente, concluir en el voto supra citado que lo dispuesto en el entonces artículo 41, párrafo segundo, del proyecto de Ley de Hidrocarburos, era inconstitucional. Lo anterior, por invertir el orden natural del procedimiento y otorgar la concesión de previo a la realización de los correspondientes estudios medioambientales, concluyéndose lo siguiente:

“(...) En consecuencia lo dispuesto por el artículo 41 párrafo 2° del Proyecto que exige los estudios de impacto ambiental después de aprobada la concesión de exploración o explotación sobre todo en caso de particulares, es contraria a los fines, propósitos y obligaciones constitucionales en materia ambiental, en tanto el contrato una vez suscrito crea derechos en favor del interesado. Por ello estima la Sala que el artículo 41 prf. 2° es inconstitucional en este aspecto. (...)”

En el contexto internacional, encontramos que la obligación de los estudios de evaluación de impacto ambiental se encuentra consagrada, expresamente, en el Principio No. 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, suscrita por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en junio de 1992:

“PRINCIPIO 17 Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que este sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” Anteriormente, sea en junio de 1972, la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano destacó en la Declaración de Estocolmo, la necesidad de promover un desarrollo racional y planificado, acorde con la protección del medio ambiente, “Principio 2 Los recursos naturales de la tierra, incluidos, el aire, el agua, la tierra, la flora y la fauna y especialmente muestras representativas de los ecosistemas naturales, deben preservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras mediante una cuidadosa planificación u ordenación, según convenga.

(...)

Principio 17 Debe confiarse a las instituciones nacionales competentes la tarea de planificar, administrar o controlar la utilización de los recursos ambientales de los Estados con el fin de mejorar la calidad del medio.” Incluso, y en atención al tema que nos ocupa en esta consulta, en dicha Declaración se llamó la atención de los Estados para que se tomen “todas las medidas posibles para impedir la contaminación de los mares por sustancias que puedan poner en peligro la salud del hombre, dañar los recursos vivos y la vida marina, menoscabar las posibilidades de esparcimiento o entorpecer otras utilizaciones legítimas del mar”. Adicionalmente, en la Carta Mundial de la Naturaleza aprobada por las Naciones Unidas en 1982, se destaca que las actividades que puedan entrañar graves peligros para la naturaleza serán precedidas por un examen de fondo, indicándose, en lo conducente, lo siguiente:

“(...) 11- Se controlarán las actividades que puedan tener consecuencias sobre la Naturaleza y se utilizarán las mejores técnicas disponibles para reducir al mínimo los peligros graves para la Naturaleza y otros efectos perjudiciales; en particular se evitarán:

• a)Las actividades que puedan causar daños irreversibles a la Naturaleza; b) Las que puedan entrañar grandes peligros para la Naturaleza serán precedidas de un examen a fondo y quienes las promuevan deberán demostrar que los beneficios previstos son mayores que los daños que puedan causar a la Naturaleza. Asimismo esas actividades no se llevarán a cabo cuando no se conozcan cabalmente sus posibles efectos perjudiciales; c) Las actividades que puedan perturbar la Naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias, estudiando, con suficiente antelación, los efectos que puedan tener los proyectos de desarrollo sobre la Naturaleza; en caso de llevarse a cabo tales actividades, se planificarán y realizarán con vistas a reducir al mínimo sus posibles efectos perjudiciales; (...)” Adicionalmente, encontramos que el Convenio sobre Biodiversidad Biológica de 1992, dispuso lo siguiente:

“Artículo 14. Evaluación del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso 1. Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:

• a)Establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la participación del público en esos procedimientos.
• b)Establecerá arreglos apropiados para asegurarse de que se tengan debidamente en cuenta las consecuencias ambientales de sus programas y políticas que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica; (...)” (Lo resaltado no corresponde al original).

Entendiéndose en dicha declaración que la diversidad biológica se refiere a la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres, marinos y otros. En otras latitudes, por ejemplo, a nivel europeo, el Consejo de las Comunidades Europeas en junio de 1985 dictó la Directiva No. 85/337CEE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en la cual, se insta a los Estados a incorporar el estudio de evaluación ambiental como un requisito previo a su autorización y dispone cuáles son los factores que deberían tomarse en consideración en su análisis de la siguiente manera:

“Artículo 2 1. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.

(...)

2. La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva.” Artículo 3 La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores siguientes:

- el hombre, la fauna y la flora, - el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, - la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo, - los bienes materiales y el patrimonio cultural.” Similares disposiciones fueron adoptadas por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, quienes impulsaron la celebración de un Convenio sobre Evaluación de Impacto Ambiental en un contexto transfronterizo, firmado en Spoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991. En el plano legislativo nacional y como desarrollo del precepto consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política, encontramos el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el cual se dispone lo siguiente:

“Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” Asimismo, la Ley de Biodiversidad No. 7788 de 30 abril de 1998, en los artículos 92 a 97 exige la presentación de un estudio de impacto ambiental cuando la realización de determinados proyectos puedan comprometer la biodiversidad de la zona en la que se pretende ejecutar, la cual, deberá aprobarse en los términos que dispone la Ley Orgánica del Ambiente. Dicha normativa define qué se debe entender por la Evaluación de Impacto Ambiental en el artículo 7, al señalar lo siguiente:

“Artículo 7.- Definiciones Esta ley deberá ser interpretada de acuerdo con las siguientes definiciones (...)

1. 18Evaluación de impacto ambiental: Procedimiento científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una acción o proyecto específico, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. Incluye los efectos específicos, su evaluación global, las alternativas de mayor beneficio ambiental, un programa de control y minimización de los efectos negativos, un programa de monitoreo, un programa de recuperación, así como la garantía de cumplimiento ambiental. (...)”

Similares definiciones encontramos, también, en el artículo 3 de la Ley No. 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos de agosto de 1996 y en el artículo 2 de la Ley de Pesca y Acuicultura No. 8436 de marzo de 2005, concluyéndose que la evaluación de impacto ambiental es un estudio técnico previo realizado por profesionales y técnicos cuyo propósito es identificar y predecir los eventuales efectos que producirá un proyecto específico sobre el medio ambiente, cuantificándolo y ponderándolo para determinar las medidas de mitigación correspondientes, así como, para que la autoridad competente conceda o no su autorización. Se procura identificar los elementos de riesgo de un proyecto, ya sea para eliminarlos, disminuir su incidencia o, en su caso, aconsejar el desistimiento de la acción. En virtud de lo anterior, el EIA previo constituye el instrumento técnico idóneo para cumplir con los principios preventivo y precautorio que rigen en la materia ambiental y este Tribunal Constitucional ha llegado a sostener que prescindir de él implica omitir la prevención debida tratándose de la intervención humana en el medio. Sobre el principio precautorio este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2004-1923 de las 14:55 hrs. del 25 de febrero de 2004, con redacción del Magistrado ponente, dispuso lo siguiente:

“(…) XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.

En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.

Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”.(…)” La jurisprudencia vertida por este Tribunal Constitucional ha enlazado el deber impuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, con los principios precautorio y preventivo y la obligación de las evaluaciones ambientales como un requisito previo a cualquier actividad que pueda incidir, negativamente, sobre el medio ambiente. Es menester citar, sobre esta tesitura, la sentencia No. 6322-2003 de las 14:14 hrs. del 3 de julio de 2003, en la que esta Sala, de forma categórica, desarrolló una serie de principios de rango constitucional relacionados con el deber estatal de defender en forma oportuna el medio ambiente y engarzó el deber de realizar los estudios de impacto ambiental con los principios precautorio y preventivo, al señalar lo siguiente:

“(...) 4.- Principio precautorio: Uno de los principios esenciales que componen el derecho ambiental es el "principio precautorio" o "principio de la evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, (...)

El término prevención deriva del latín ‘praeventio’, que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.

1. 5de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las ‘[...] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley.Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos.’ (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco). Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica dl (sic) Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional –artículo 50-, y en la Ley –artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos).

Es al tenor de esta disposición que la jurisprudencia constitucional recientemente ha exigido este estudio técnico previo a la realización de cualquier proyecto en que se pueda afectar el medio ambiente, como una garantía para hacer efectivo el derecho del medio ambiente, y a modo de ejemplo lo ha exigido en las siguientes actividades, haciéndose la advertencia de que en modo alguno puede implicar una enumeración cerrada (numerus clausus): tala de árboles en un refugio de vida silvestre (sentencia número 1888-95, supra citada), ubicación de un "centro de transferencia de basura" (sentencia número 2671-95, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y cinco), decisión para determinar el cierre o continuación de funcionamiento del "botadero de basura Río Azul" (sentencia número 1154-96, de las dieciséis horas del seis de marzo de mil novecientos noventa y seis), la reducción de la cabida de una zona protegida (sentencia número 7294-98, de las dieciséis horas quince minutos del trece de octubre de mil novecientos noventa y ocho), tratamiento de cáscaras de naranja en plantaciones (sentencia 1999-2219, de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve), planeamiento urbano y aprobación de urbanizaciones (sentencias número 2001-3694, de las dieciséis horas veintiséis minutos del quince de mayo del dos mil uno, y número 2002-1220, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos), construcción de plantas hidroeléctricas (sentencia número 2000-10466, de las diez horas diecisiete minutos del veinticuatro minutos del dos mil), construcción de diques en ríos (sentencia número 2001-6503, de las nueve horas veintiséis minutos del seis de julio del dos mil uno), construcción y operación de rellenos sanitarios manuales (sentencias número 2002-5977 y 2002-6782) tenencia de un viveros y plantación de helechos (sentencias número 2000-9735 y 2001-3840); con lo cual, bien se puede decir, que la realización de este estudio técnico se constituye en un principio de orden constitucional, y en consecuencia, de acatamiento obligatorio, tanto para los particulares, y con mayor razón, para las instituciones del Estado; según lo ha considerado con anterioridad este Tribunal:

‘III.- Obligación de las instituciones del Estado de cumplir con la legislación ambiental en su actividad ordinaria: El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente.’ (sentencia número 2001-6503, supra citada).

El legislador encomendó a la ‘Secretaría Técnica Nacional Ambiental’, las evaluaciones a cargo de ‘un equipo interdisciplinario de profesionales, inscritos y autorizados por la Secretaría… de conformidad con las guías elaboradas por ella. El costo de las evaluaciones de impacto ambiental correrá por cuenta del interesado’. En el artículo 19 de la Ley Orgánica del Ambiente se estableció que ‘las resoluciones de la Secretaría Técnica Ambiental deberán ser fundamentadas y razonadas’, con lo que se recoge en esta materia el principio general de fundamentación de los actos administrativos desarrollado también por la Ley General de la Administración Pública, que es a su vez una garantía que integra el debido proceso sustantivo. La aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere, de acuerdo con los compromisos internacionales adquiridos por Costa Rica y encomendados a SETENA, un análisis pormenorizado que incluya, como lo exige el artículo 24 de la Ley del Ambiente, los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación que hacen posible la aprobación del estudio.

Además, debe responder a las normas, los objetivos de ordenación y prioridades ambientales del Estado nacional y del gobierno local, tal como lo recoge el principio 11 de la Declaración de Río. El daño que se puede causar al ambiente es siempre de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo impone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política. En todo caso, debe hacerse la advertencia que la realización y aprobación del estudio de impacto ambiental no implica en sí misma la puesta en funcionamiento del proyecto en cuestión, por cuanto es tan sólo uno de los requisitos exigidos para culminar el proceso de autorización (sentencia número 5321-96, supra citada), que en algunos casos será la obtención del permiso de salud, la aprobación de los planos de la urbanización por la municipalidad respectiva, el visto bueno de la concesión por parte del Instituto Costarricense de Electricidad, el otorgamiento de las licencias comerciales, etc. Ello es así debido a que, tratándose del ambiente no se puede hablar de variables inmodificables; todo lo contrario, por su propia naturaleza el ambiente es, por sí mismo y con mayor grado por intervención del ser humano, cambiante.

La aprobación de un estudio de impacto ambiental en los términos que lo señala la Ley Orgánica del Ambiente, tampoco supone una autorización inmodificable para realizar un determinado proyecto humano, toda vez que a través de la labor de fiscalización a cargo de la Administración, al detectarse un daño al ambiente, el permiso debe de revocarse, a fin de garantizar el derecho establecido en el numeral 50 de la Constitución Política. (...)” Aunado a todo lo expuesto y tomando en consideración los fines de la norma consultada, sea, la simplificación de los trámites correspondientes para la aprobación de concesiones para la administración, construcción y operación de las marinas turísticas, se debe ponderar en el caso concreto el principio del desarrollo sostenible, el cual, está previsto en la Declaración de Río de 1992 sobre el Medio Ambiente y de Desarrollo que dispone en el numeral 3°, lo siguiente:

“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.” Bajo este principio, se reconoce la necesidad de alcanzar el desarrollo del país en aras de atender las insuficiencias sociales y económicas que se padecen, por ejemplo, en las zonas costeras. Pero, adicionalmente, proclama que el desarrollo y, en este caso concreto, la construcción y operación de las marinas turísticas, se realice sin destruir el medio ambiente. El principio de desarrollo sostenible –ampliamente reconocido por este Tribunal– trasciende las cuestiones meramente ambientales, porque se erige como un objetivo en el ámbito de la ciencia económica, pues además de procurar preservar los recursos naturales que dan soporte a la vida de los seres humanos, también persigue la eficiencia en la utilización de los recursos para que se consiga el desarrollo que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes y futuras, sin comprometer la disponibilidad de los recursos naturales en general.

Conforme con lo expuesto, una gestión sostenible de los recursos implica satisfacer las necesidades de los países, teniendo en consideración los requerimientos de las generaciones presentes y futuras y balanceando tres objetivos principales: ambiental, social y económico. Lo anterior, en aras de evitar las tendencias que amenazan la calidad de vida de los seres humanos y un aumento de los costos para la sociedad. En ese sentido, es preciso detener la continua degradación ambiental con medidas que procuren atenuar los efectos negativos del desarrollo económico y social y velar por la existencia de un vínculo sostenible entre la humanidad y la naturaleza. Incluso, la adopción de políticas sostenibles está basada en la concordancia entre el crecimiento económico, la equidad social y la conservación de los recursos naturales. Con fundamento en las consideraciones realizadas, se procede a analizar el proyecto de ley sometido a consulta.

Tal y como lo señalan los legisladores, la normativa que se pretende aprobar, suprime el requisito de la Evaluación de Impacto Ambiental debidamente aprobada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como un requisito ex ante o a priori al otorgamiento de la concesión (ver artículo 8, inciso f), de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas vigente). En su lugar, se opta por un mecanismo diverso que se expone someramente. En efecto, la normativa prevé una etapa previa que se debe gestionar ante la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, para obtener una viabilidad técnica para la construcción, administración y explotación de una marina o atracadero turístico. El artículo 5 que se pretende reformar indica en el inciso c) que para gestionar dicho aval técnico, se requiere presentar, únicamente, una Viabilidad Ambiental Potencial (VAP), otorgada por la Secretaría Técnica Nacional, gestionada por medio de una Evaluación Ambiental Inicial (EAI), mediante el procedimiento vigente.

Ahora bien, de conformidad con el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo No. 31849, del 28 de junio de 2004, la VAP se define del siguiente modo:

“(...) 64. Viabilidad Ambiental Potencial (VAP): Es el visto bueno ambiental, de tipo temporal, que otorga la SETENA a aquellas actividades, obras o proyectos que realizan la Evaluación Ambiental Inicial y todavía requieren de la presentación de otros documentos de EIA para la obtención de la VLA definitiva.”

Ahora bien, la viabilidad técnica favorable facultaría al interesado para continuar con la segunda etapa del procedimiento, sea, el trámite de solicitud de concesión ante la autoridad competente, en cuyo caso, para iniciar el trámite de solicitud de concesión, el administrado debe presentar, solamente, una “certificación extendida por la Setena, en la que se informe sobre el estado actual de la Evaluación de Impacto Ambiental” (artículo 8, inciso d). Únicamente con dicho requisito, la municipalidad puede otorgar en forma condicionada la concesión. El artículo 9 del proyecto dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

“(...) La municipalidad otorgará la concesión en forma condicionada, hasta que la Setena le comunique, por escrito, que la Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante EIA) fue aprobada. Sin embargo, si la EIA es negativa, la concesión quedará sin efecto y no generará responsabilidad alguna para la Administración.

El concesionario no podrá entrar en posesión de ninguno de los bienes concesionados, hasta que la Cimat certifique que ha cumplido todos los requisitos previstos en el artículo 9 bis de esta Ley y haya obtenido el permiso de construcción municipal correspondiente. (...)” Así las cosas, de previo al otorgamiento de la concesión no se requiere del estudio de impacto ambiental, sino que, se exigiría un mero informe del avance de la evaluación. La tercera etapa del procedimiento supone la obtención de los permisos de construcción ante la municipalidad competente. Dicho trámite se encuentra regulado en el artículo 3 del proyecto, mediante el cual, se introduce el artículo 9 bis a la normativa vigente, que señala lo siguiente:

“Artículo 9 bis.- Trámite para planos constructivos Otorgada la concesión y en un plazo máximo de ciento ochenta (180) días naturales, el concesionario deberá concluir el proceso de la EIA ante la Setena.

Aprobada la EIA, mediante el otorgamiento de la viabilidad (licencia) por parte de la Setena, el concesionario tendrá un plazo de ciento veinte (120) días naturales para presentar, ante la ventanilla única de la Cimat, los siguientes documentos:

• a)Los planos finales de la construcción.
• b)Los estudios y las memorias de cálculo.
• c)Las especificaciones técnicas de los materiales, las fuentes, los procedimientos y los métodos constructivos.
• d)El presupuesto y el cronograma de la ejecución de las obras.
• e)La copia certificada de la Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA) de la Setena.
• f)La certificación notarial o registral de la inscripción del contrato de concesión.
• g)La póliza de seguros que cubra la responsabilidad civil del concesionario.
• h)Demostrar la capacidad financiera para desarrollar el proyecto por los mecanismos establecidos en el Reglamento de esta Ley.

La Cimat deberá solicitar al interesado, dentro de un plazo de veinte (20) días hábiles, cualquier aclaración para el trámite de la recomendación técnica correspondiente sobre el visto bueno de los planos. Presentadas las aclaraciones a la Cimat, esta contará con el plazo de veinte (20) días adicionales, a efecto de expedir la recomendación técnica correspondiente sobre el visado.

El concesionario tendrá un plazo hasta de un (1) año para iniciar la construcción de las obras, una vez otorgado el permiso de construcción de la municipalidad respectiva. Pasado este período, la municipalidad solicitará a la Cimat que rinda un informe en el que conste la inversión y el avance de la obra; para emitir dicho informe, la Cimat contará con un plazo hasta de veinte (20) días hábiles. En caso de que en el informe se determine que las obras no han iniciado, la municipalidad iniciará un procedimiento de cancelación de la concesión, en forma inmediata.” De conformidad con lo expuesto, a través de la normativa que se pretende aprobar, se procura invertir el orden normal y natural de los procedimientos administrativos, otorgando la concesión para la construcción, administración y explotación de marinas turísticas de previo a que se haya finalizado la Evaluación de Impacto Ambiental.

El procedimiento concebido resultaría inconstitucional toda vez que revierte el orden lógico de los procedimientos, desconociendo el deber del Estado de proteger la integridad del medio ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política. Además, si nos atenemos a la jurisprudencia vinculante de este Tribunal, no es admisible desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del medio ambiente, la cual, debe ser oportuna y previa al otorgamiento de permisos o concesiones correspondientes (ver sentencias números 6240-1993, 4245-2001, 1220-2002, 1221-2002, 6466-2002).

• 2)SOBRE EL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. Íntimamente relacionado con lo anterior, es menester señalar que el procedimiento empleado para la aprobación de la concesión, supeditada al resultado de la Evaluación de Impacto Ambiental es inconstitucional, adicionalmente, porque la propuesta legislativa está eliminando de forma apriorística la responsabilidad del Estado frente a la eventual denegatoria del estudio realizado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. En efecto, como ya se transcribió supra, la pretendida reforma al artículo 9 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, prevé el otorgamiento de la concesión en forma condicionada hasta que la SETENA comunique por escrito que la EIA fue aprobada y se destaca la siguiente frase: “Sin embargo, si la EIA es negativa, la concesión quedará sin efecto y no generará responsabilidad alguna para la Administración”. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, con redacción del Magistrado ponente, dictó la sentencia No. 2004-05207 de las 14:55 hrs. del 18 de mayo de 2004, en la cual, se estimó lo siguiente:

“(...) IV.- PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISRATIVA. Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el principio de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que “El Gobierno de la República es (…) responsable (…)”, con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente público mayor o Estado y sus diversos órganos –Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial-. El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo primero la “(…) responsabilidad penal (…)” de los funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la “(…) responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)”. El artículo 34 de la Constitución Política ampara los “derechos patrimoniales adquiridos” y las “situaciones jurídicas consolidadas”, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados por las administraciones públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El numeral 41 ibidem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, este precepto impone el deber al autor y responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas efectivamente sufridas por los administrados como consecuencia del ejercicio de la función administrativa a través de conductas positivas por acción o negativas por omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en la piedra angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del funcionario público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele inflingido o recibido, efectivamente, “(…) injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, esto es, una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. El numeral 41 de la Constitución Política establece un derecho fundamental resarcitorio a favor del administrado que haya sufrido una lesión antijurídica por un ente –a través de su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita- y la obligación correlativa , de éste de resarcirla o repararla de forma integral, el acceso a la jurisdicción previsto en este mismo precepto constitucional, se convierte, así en un derecho instrumental para asegurar, forzosamente, el goce y ejercicio del derecho resarcitorio del damnificado cuando el sujeto obligado a la reparación incumpla voluntariamente con la obligación referida. El artículo 45 de la Carta Magna acoge el principio de la intangibilidad del patrimonio al disponer que “La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley (…)”, se reconoce, de esta forma, por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lícita –como el ejercicio de la potestad expropiatoria- deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita, reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales a los entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que “La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”, siendo que una de las principales formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de responsabilidad administrativa objetivo, directo, amplio y acabado. El párrafo final del artículo 50 de la Constitución Política, en materia del daño ambiental, establece que “La ley determinará las responsabilidad y las sanciones correspondientes”, régimen de responsabilidad del que, obviamente, no pueden abstraerse los entes públicos de carácter económico (denominados empresas públicas-ente público) y empresas públicas (llamadas también empresas públicas-ente de Derecho privado) cuando contaminan al desplegar una actividad industrial, comercial o de servicios y, en general, el Estado cuando incumple sus obligaciones de defensa y preservación del medio ambiente a través de una deficiente actividad de fiscalización o de control de las actividades públicas y privadas actual o potencialmente contaminantes. En la hipótesis de los miembros de las Juntas Directivas de las Instituciones Autónomas, el artículo 188 de la norma fundamental dispone que “Sus directores responden por su gestión”. En lo que se refiere al Poder Ejecutivo, el Título X del texto constitucional contiene un Capítulo V cuyo epígrafe es “Responsabilidades de quienes ejercen el Poder Ejecutivo”, siendo que el artículo 148 consagra la responsabilidad del Presidente por el “uso que hiciera de aquellas atribuciones que según esta Constitución le corresponden en forma exclusiva”, la conjunta de éste con el respectivo Ministro del sector “respecto al ejercicio de las atribuciones que esta Constitución les otorga a ambos” –la cual es especificada por el artículo 149 ibidem- y la del Consejo de Gobierno por los acuerdo que adopte. El principio de responsabilidad administrativa de los entes públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagración constitucional del principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que impide imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de soportar y el principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si la función administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar las lesiones antijurídicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por éstos. Finalmente, es menester tomar en consideración que la Constitución Política recoge un derecho fundamental innominado o atípico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen, respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y “eficiencia de la administración”. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional. De esta forma, queda en evidencia que el constituyente originario recogió de forma implícita el principio de la responsabilidad de las administraciones públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes públicos y operadores del Derecho como parámetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurídico. Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad administrativa lo constituye la imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o exonerar de responsabilidad a algún ente público por alguna lesión antijurídica que le cause su funcionamiento normal o anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera patrimonial y extramatrimonial de los administrados.

V.CARÁCTER ESENCIAL DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN EL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO. La responsabilidad de las administraciones públicas por el ejercicio de la función administrativa forma parte, como lo hemos constatado en el considerando anterior, de la concepción constitucional de éstas. Es una pieza clave y esencial del Estado social y democrático de Derecho, dados los fines a los que propende un régimen de responsabilidad administrativa. De modo general, la responsabilidad administrativa tiene por función básica la reparación o resarcimiento de las lesiones antijurídicas causadas a un administrado (víctima o damnificado) en su esfera patrimonial o extrapatrimonial por un ente público en el ejercicio de la función administrativa. Uno de sus fines clásicos y tradicionales es servir de control o garantía para las situaciones jurídicas sustanciales de los administrados que sean lesionadas por un ente público en el ejercicio de sus competencias o en la prestación de los servicios públicos expresamente asignados por la Constitución o la ley.

La responsabilidad administrativa junto con la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 49 de la Constitución Política), son las piezas claves de un Estado Constitucional para la defensa de los administrados frente a las prerrogativas y privilegios formales y materiales con que la propia Constitución provee a los entes públicos para el cumplimiento de sus cometidos. Esta finalidad determina que el principio constitucional de la responsabilidad administrativa debe ser fortalecido y acentuado mediante una interpretación extensiva y no restrictiva, de la misma forma el legislador al desarrollar los sistemas de responsabilidad administrativa debe adecuarse al parámetro constitucional de una responsabilidad administrativa objetiva y directa, estándole vedado establecer conductas administrativas exentas o inmunes a éste y menoscabando los derechos fundamentales resarcitorio y al buen funcionamiento de los servicios públicos de los que son titulares todos los administrados.

De otra parte, la responsabilidad administrativa permite actuar los principios constitucionales de eficiencia y eficacia administrativas (artículos 140, inciso 8°, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4°, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”), puesto que, el deber de reparar o indemnizar las lesiones antijurídicas infligidas a los administrados les impone actuar de forma correcta, ponderada, reflexiva y ajustada a Derecho. De acuerdo con estos dos principios que informan la organización y función administrativas, las administraciones públicas deben prestar servicios públicos de buena calidad con altos estándares para la debida satisfacción de las necesidades de los administrados que son sus destinatarios y ejercer cumplida y normalmente sus competencias.

La eficiencia y la eficacia son, entonces, obligaciones o imperativos constitucionales que necesariamente obligan a los entes públicos a actuar responsablemente en el ejercicio de la función administrativa en sus diversas manifestaciones (actuaciones materiales o técnicas y actividad formal). Como correlato de tales deberes constitucionales de las administraciones públicas, los administrados son titulares del derecho fundamental innominado al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, con elevados estándares de calidad, el cual se puede inferir, a contrario sensu, de los supracitados artículos 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Constitución Política).

VI.EXENCION INCONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. El inciso a) del artículo 5° de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados exime de responsabilidad a esa entidad “(…) en los casos de daños y perjuicios causados por la impureza, irregularidad o insuficiencia, real o alegada, del agua suministrada (…)”. Evidentemente, ese inciso transgrede frontalmente el principio constitucional de la responsabilidad administrativa, puesto que, para una hipótesis específica de funcionamiento anormal del servicio público –falta de servicio, entendida como un incumplimiento de las obligaciones jurídicas preexistentes impuestas por el ordenamiento jurídico- como lo es la impureza, irregularidad o insuficiencia en el suministro del agua potable, el legislador exime graciosamente al ente de responder por las lesiones antijurídicas causadas a los administrados.

Al exonerar de toda responsabilidad administrativa al ICAA en la prestación del servicio público que constituye el núcleo o razón de ser de éste, el inciso quebranta el principio de intangibilidad del patrimonio (artículo 45 de la Constitución Política), el derecho de los administrados a obtener una tutela jurisdiccional pronta y cumplida para conseguir una reparación integral a los daños y perjuicios que hayan sufrido en su esfera patrimonial y extramatrimonial como consecuencia del ejercicio de la función administrativa por algún ente público (artículos 41 y 49 ibidem). De la misma manera, la exención infringe el derecho a la salud (artículo 21 ibidem), cuando, eventualmente, la lesión afecta ese preciado derecho de los usuarios del servicio, como resulta esperable cuando se provee agua impura o el suministro no es regular –ajustado a los deberes y obligaciones que impone el ordenamiento jurídico- y continuo –sin interrupciones o solución de continuidad- y en cantidades suficientes para atender las necesidades higiénicas básicas y cotidianas de los administrados.

Finalmente, estima este Tribunal que la exoneración de responsabilidad dispuesta por el legislador para las hipótesis indicadas vulnera el derecho constitucional implícito o virtual de los administrados al buen funcionamiento de los servicios públicos (artículos 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191, todos interpretados a contrario sensu). Por último, no encuentra este Tribunal Constitucional que el precepto impugnado infrinja el Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, puesto que, la norma hace referencia a una relación de servicio público y a la responsabilidad del ente que lo presta en cuanto a su pureza, regularidad y cantidad. Tampoco considera este Tribunal que quebrante el principio de legalidad recogido en el numeral 11 de la Constitución Política, sino, única y exclusivamente, en cuanto sirve de fundamento parcial al principio de responsabilidad de las administraciones públicas. (...)”

Tales consideraciones son plenamente aplicables al caso concreto, en el cual, resultaría inconstitucional que el legislador desconozca el principio constitucional implícito de la responsabilidad de la administración pública, derivado del bloque de constitucionalidad, enunciado en la sentencia parcialmente citada. En consecuencia, el mecanismo previsto para obviar las eventuales demandas por desconocimiento de derechos adquiridos sobre la concesión otorgada, resulta inconstitucional.

En suma, el procedimiento ideado en el proyecto de ley consultado, para el otorgamiento de las concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos es inconstitucional. En primer término, por desconocer que el Estudio de Impacto Ambiental se debe realizar de previo a cualquier concesión, siendo que, por lo demás, es inconstitucional que el Estado excluya por vía legislativa su responsabilidad.

VIII. SOBRE LA INFRACCIÓN AL DERECHO DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA DECISIÓN DE LOS ASUNTOS RELACIONADOS CON EL MEDIO AMBIENTE

CORRELACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 9 Y 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. En otro orden de ideas, los legisladores consultantes consideran que el otorgamiento de concesiones para la construcción de marinas turísticas en bienes de dominio público, de previo a la aprobación definitiva de una Evaluación de Impacto Ambiental por la autoridad técnica competente, podría ser violatorio del derecho a la participación ciudadana de la población que, eventualmente, podría resultar afectada por la concesión. Insisten que la jurisprudencia constitucional ha destacado la relevancia del derecho de participación ciudadana en relación con las decisiones vinculadas con el medio ambiente. Lo anterior, como un derecho derivado de los artículos 1° y 50 de la Constitución Política, el cual, reconoce una amplia legitimación de todas las personas para participar en este tipo de procedimientos. En su criterio, estos principios han resultado reforzados con la aprobación de la reforma constitucional que modificó el artículo 9 de la Constitución Política para establecer que el Gobierno de Costa Rica es participativo.

Sobre el particular y a partir del desarrollo realizado en torno a la importancia de la EIA, cabe reiterar que, según la más calificada doctrina, la evaluación es un procedimiento principalmente participativo para la ponderación anticipada de las consecuencias ambientales de una decisión para aprobar o denegar determinado proyecto. Según la doctrina, el estudio de impacto ambiental apareció, desde sus orígenes, relacionado con la tradición anglosajona de las encuestas y audiencias públicas, por lo que se debe resaltar la garantía que a lo largo de la evaluación y, en sus distintos momentos, serán oídos los afectados por la decisión final, que pueden ser no sólo las comunidades o sujetos inmediatamente involucrados, sino grupos que defienden intereses difusos, como lo es la oportuna protección al medio ambiente. Sobre la promoción de la participación pública en relación a los temas ambientales, la Declaración de Río dispone lo siguiente:

“PRINCIPIO 10 El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” La Carta Mundial de la Naturaleza citada supra, en el principio No. 23 dispone lo siguiente:

“23- Toda persona, de conformidad con la legislación nacional, tendrá la oportunidad de participar, individual o colectivamente, en el proceso de preparación de las decisiones que conciernan directamente a su medio ambiente y, cuando este haya sido objeto de daño o deterioro, podrá ejercer los recursos necesarios para obtener una indemnización.” En el plano interno, la Ley Orgánica del Ambiente dispone lo siguiente:

“Artículo 22.- Expediente de la evaluación Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.

Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración.

Artículo 23.- Publicidad de la información La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización.

No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga en reserva información integrada al estudio, si de publicarse afectare derechos de propiedad industrial.” Por su parte, la Ley de Biodiversidad dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 95.- Audiencias públicas La Secretaría Técnica Nacional deberá realizar audiencias públicas de información y análisis sobre el proyecto concreto y su impacto, cuando lo considere necesario. El costo de la publicación correrá a costa del interesado.

La participación es todo proceso que involucra a la sociedad en la adopción de propuestas, solución de problemas y toma de decisiones en relación a la aprobación de determinada actividad o proyecto.” En la sentencia No. 10693-2002 de las 18:20 hrs. del 7 de noviembre de 2002, este Tribunal Constitucional destacó que la garantía de la participación ciudadana es una herramienta mediante la cual se dota a los ciudadanos del poder para hacer efectivo su derecho a un medio ambiente sano, de ahí que sea parte intrínseca de las garantías consagradas en el artículo 50 de la Constitución Política. En dicha resolución se dispuso lo siguiente:

“(...) considera esta Sala que derivado propiamente del marco democrático que informa todo el ordenamiento y que se encuentra dado por el artículo primero de la Constitución Política, en conjunción con el derecho a un medio ambiente sano establecido en el artículo 50 de dicha Carta, además de los instrumentos internacionales y las normas legales respectivas, es necesario extraer como cierta la presencia de un derecho de todas las personas a la participación en la toma de decisiones que incumben asuntos de interés público, en este caso la protección del ambiente. Este derecho a participar, se constituye entonces como un instrumento esencial de los habitantes para hacer valer su derecho a un ambiente sano, sin embargo, no puede entenderse el mismo como un mero ejercicio de una opinión, pues contrariamente a lo que se podría considerar a primera vista, esta participación exige ser entendida en forma amplia, por lo que consecuentemente, la misma implica tres dimensiones básicas –como lo reconoce la Declaración de Río de 1992–: el derecho de acceso a la información, el derecho a la participación “per se” y el derecho de acceso a la justicia en materia ambiental. Estas tres dimensiones contienen a su vez, una serie de derechos básicos de orden procesal –tanto en sede administrativa como judicial– que en conjunto aseguran a las personas que sus opiniones no se convertirán en un ejercicio vacío y retórico de la libertad de opinión, y que por el contrario, efectivamente serán tomadas en cuenta por la autoridad pública.

(...)

ii.– El derecho a la participación pública. Implica esta vertiente, la posibilidad para aquellas personas que puedan verse afectadas o que tengan interés sobre una decisión referente al ambiente, a manifestar desde temprano sus criterios, opiniones, puntos de vista o cuestionamientos sobre la misma, sin tener estas que encontrarse sometidas a formalidades específicas para llegar a ser tomadas en cuenta. Consecuentemente, la información que se dé al administrado debe contener resúmenes no técnicos, que permita a las personas comprender la magnitud de la discusión. Asimismo, conlleva a la existencia de adecuados plazos para, de previo a la participación, se lleve a cabo una etapa para que los ciudadanos se informen.

• 6)El derecho de participación dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Esta Sala en un reciente precedente (ver sentencia número 2002-06466 de las quince horas cincuenta minutos del dos de julio de dos mil dos) ha establecido que la obligación de la evaluación previa de impacto ambiental, se deriva como una consecuencia necesaria del artículo 50 de la Constitución Política, siendo establecido en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (...)

El procedimiento de evaluación de impacto ambiental, se caracteriza por ser un procedimiento administrativo con una nota diferenciadora, pues lo que busca es eludir o minimizar la eventual configuración de un daño ambiental, dentro de la ejecución de actividades sobre las que existe certeza acerca del efecto perjudicial que éstas producirían sobre el ambiente, de llevarse a cabo sin mediar contención alguna. En otras palabras, este instrumento corresponde a la materialización del principio de prevención, por cuanto ante una actividad que se sabe de antemano que es dañosa para el ambiente, el interesado propone una serie de medidas tendientes a evitar o mitigar el detrimento ecológico, al órgano o ente público –en este caso la SETENA– que se encarga de determinar si las mismas son las más adecuadas para tal fin. Por consiguiente, dado que este procedimiento lo que persigue en todo momento es el prever cualquier consecuencia negativa, a través de un amplio flujo de información, resulta natural entender que una de sus características es que las personas que puedan verse afectadas por el desarrollo del proyecto puedan aportar datos o puntos de vista fundamentales, que las autoridades competentes a raíz de una conducta omisiva o arbitraria podrían ignorar o dejar de lado, desprotegiendo consecuentemente al ambiente.

Es así como el principio o derecho de participación implica dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, un alto grado de publicidad, al punto de que cualquier acto o solicitud que tenga un efecto significativo sobre el resultado final del mismo, debe ser de alcance general para todos los interesados, de modo que estos puedan ejercer sus opiniones en cualquier momento y no ser encasillados a un momento procesal determinado. El papel de la población como defensor de un ambiente sano, va desde ‘la cuna hasta la tumba’, es decir, desde el inicio de la actividad productiva como proyecto, hasta el fin de su vida útil, por lo que no sería admisible que en una explotación encaminada a durar por un período de tiempo indefinido, inclusive décadas –como es el caso de los proyectos hidroeléctricos–, y de consecuencias irreversibles, se limite la participación de aquellos sectores sociales que puedan verse afectados, a una etapa procesal, que como una audiencia, puede durar sólo unas cuantas horas.

Así, en razón de su naturaleza preventiva, es exigible que desde el mismo momento de su inicio, un proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental deba ser puesto en conocimiento de la población a efectos de iniciar un fenómeno abierto de participación. (...)” Lo que se encuentra resaltado no corresponde al original.

En virtud de lo expuesto, llevan razón los diputados consultantes puesto que la regulación que se pretende aprobar en el seno de la Asamblea Legislativa difiere el derecho a la participación ciudadana a un momento posterior a que se haya otorgado la concesión para la construcción, operación y administración de las marinas turísticas. En consecuencia, limita intensamente los derechos de los interesados a pronunciarse en relación a la conveniencia del proyecto en cuestión. Si bien, el artículo 9 del proyecto de ley prevé un procedimiento de consulta, audiencias públicas y oposiciones ante las autoridades competentes de otorgar la concesión, lo cierto es que, para ese momento, se carece de la información técnica apropiada de profesionales en la materia, que permita una participación fundamentada de parte de los interesados. Como se ha desarrollado a lo largo de esta consulta, la Evaluación de Impacto Ambiental se caracteriza por ser por un proceso de flujo de información relacionado con la conveniencia del proyecto, los eventuales efectos y los daños que se procuran minimizar.

En consecuencia, realizar un procedimiento consultivo sin contar de previo con información apropiada de parte de profesionales en la materia, limita, sensiblemente, el derecho de las personas de participar activamente en el procedimiento que se analiza por carecer, hasta ese momento, de la información necesaria para oponerse o apoyar el proyecto que se trate. En efecto, se realiza una etapa consultiva sin que, hasta ese momento, se ponga en conocimiento de la ciudadanía el detalle del proyecto así como los eventuales efectos sobre el medio ambiente, siendo que, como se analizó en la sentencia supra citada el acceso a la información es un elemento trascendental al promover el derecho a la participación. Dicho propósito es destacado, igualmente, en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), el cual, pone en evidencia que la intención de la audiencia que se realiza en el marco del EIA, es, precisamente, informar a la sociedad civil sobre la actividad, obra o proyecto que se pretende desarrollar y sus impactos (ver artículo 3, inciso 12).

A la luz de lo anterior, postergar la Evaluación de Impacto Ambiental a un momento posterior al otorgamiento de la concesión, limita, sensiblemente, el derecho a la participación de las personas en relación a la defensa de un interés difuso, como lo es la efectiva y oportuna protección del medio ambiente.

IX. SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL TRANSITORIO II Y LA INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Los legisladores cuestionan la constitucionalidad del Transitorio II del proyecto de ley consultado. Dicho numeral dispone lo siguiente:

“TRANSITORIO II.- El propietario de toda obra, proyecto o infraestructura similar y/o semejante a una marina y/o atracadero turístico, que haya sido desarrollado y se encuentre operando contrario a los principios y las regulaciones de la presente Ley, así como desprovisto de permiso, autorizaciones, vistos buenos y/o concesiones, contará con un plazo improrrogable y perentorio de (1) un año, a partir de la publicación de la presente Ley, para legalizar su situación ante la Cimat; de lo contrario, el órgano podrá recomendar su cierre técnico a la municipalidad. Cuando las actividades se encuentran en operación, no se requerirá realizar una EIA; dichas actividades deberán regirse por el procedimiento establecido para obtener la autorización por parte de la autoridad ambiental correspondiente.” (Cuestionan lo que se encuentra destacado en negrita).

En relación a la norma transcrita, los legisladores consideran que dicha disposición violenta el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, porque exonera a las marinas que se encuentran operando en forma ilegal, de realizar evaluaciones de impacto ambiental. Exponen que la norma consultada se refiere al caso de las marinas y atracaderos turísticos construidos ilegalmente que, al momento de la reforma, se encuentren en operación. Afirman que no es constitucionalmente válido que se pretenda establecer a priori una exoneración genérica dirigida a cierto tipo de actividades, sin que haya mediado una necesaria valoración de las condiciones particulares de cada caso concreto. En otro orden de ideas, consideran que dicha norma constituye un peligroso incentivo para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos, al margen de las disposiciones legales que regulan la materia.

Lo anterior, con el propósito de evadir la presentación de una Evaluación de Impacto Ambiental. En relación a este extremo de la consulta, estima este Tribunal que son igualmente aplicables las reflexiones realizadas en los Considerandos VII y VIII de esta sentencia, por cuanto, el legislador está desconociendo la obligatoriedad de la realización de una Evaluación de Impacto Ambiental como requisito ineludible para la aprobación de una actividad o proyecto de esta índole, que podría estar afectando o generar peligros potenciales sobre el medio ambiente. En esa tesitura, es menester resaltar, nuevamente, que el artículo 50 de la Constitución Política, le impone al Estado, en materia ambiental, una actitud positiva o propositiva que no puede desconocer. En consecuencia, desconocer la obligatoriedad de la Evaluación de Impacto Ambiental para la aprobación de un proyecto que de alguna manera pueda afectar el medio ambiente, resultaría inconstitucional.

Lo anterior, por desconocer la garantía de defensa y preservación del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, máxime, si se toma en consideración que una norma transitoria con tal redacción podría incentivar o motivar la agilización de la construcción irregular de marinas y atracaderos turísticos para, posteriormente, omitir el cumplimiento de una Evaluación de Impacto Ambiental.

X. SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL TRANSITORIO IV DEL PROYECTO DE LEY

Finalmente, los legisladores consultantes cuestionan la inclusión del Transitorio IV en el proyecto de ley, el cual, dispone lo siguiente:

“TRANSITORIO IV.- La EIA deberá realizarse, únicamente, en el caso de actividades nuevas que no estén en operación. En caso de renovación, cesión o adjudicación de derechos u otorgamiento de una nueva concesión, de las marinas, los atracaderos turísticos y/o los proyectos similares que se encuentren en operación y no impliquen modificaciones, es decir, la construcción o ejecución de nuevas obras o actividades, no requerirán realizar una EIA. Dichas actividades deberán regirse por el procedimiento establecido para obtener la autorización, por parte de la autoridad ambiental correspondiente.” Los legisladores consultantes manifiestan que la Evaluación de Impacto Ambiental debe realizarse, únicamente, para el caso de actividades nuevas que no estén en operación. Por tal motivo, en caso de renovación, cesión o adjudicación de derechos, u otorgamiento de una nueva concesión de aquellas marinas, atracaderos turísticos y/o proyectos similares que se encontrasen en operación y no implique modificaciones, no requerirán realizar una nueva evaluación, sino que tales actividades deberán regirse por el procedimiento establecido para obtener la autorización por parte de la autoridad ambiental correspondiente.

No obstante, alegan que hay numerosos estudios que han demostrado que el impacto ambiental es acumulativo y dado que el plazo de las concesiones se aumenta hasta 35 años y puede prorrogarse sin que medie un nuevo estudio de impacto ambiental, se estaría procediendo en contra de la lógica del principio precautorio. Sobre el particular, como ya lo señaló este Tribunal Constitucional en la sentencia No. 2007-013574 de las 9:30 hrs. del 19 de setiembre de 2007, las evaluaciones de impacto ambiental se realizan de previo al desarrollo del proyecto que se trate y, en el supuesto concreto, se está regulando la cesión de derechos sobre una infraestructura en operación y que se encuentra a derecho. Es decir, el Transitorio cuestionado se aplica a las marinas y atracaderos turísticos construidos conforme a las disposiciones vigentes, las cuales, exigen la presentación del EIA. En consecuencia, no existe irregularidad alguna, puesto que, para actividades al margen de la normativa vigente se aplica el Transitorio II, tal y como ya se analizó; mientras que las construcciones realizadas bajo las correspondientes autorizaciones de la SETENA no requieren una nueva evaluación cuando se trate, únicamente, de “renovación, cesión o adjudicación de derechos u otorgamiento de una nueva concesión”, pues no implica la construcción de nuevas obras que puedan comprometer el medio ambiente.

Superado lo anterior, conviene señalar que no le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar la periodicidad en que se deben realizar este tipo de evaluaciones y, más bien, para esos efectos, tenemos que la normativa vigente prevé la figura de un “responsable ambiental”, a quien le corresponde verificar y reportar a la SETENA el cumplimiento de las obligaciones adquiridas tanto para la etapa constructiva como operativa o de funcionamiento de la actividad, obra o proyecto según el período que establezca la SETENA. Asimismo, a dicha figura le corresponde emitir las recomendaciones ambientales necesarias conforme las situaciones diversas que se vayan presentando en cualquiera de las etapas de la ejecución de la actividad, obra o proyecto (ver artículos 79-85 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental). En consecuencia, en criterio de este Tribunal, la disposición analizada no resulta inconstitucional.

XI. COROLARIO

Con fundamento en las consideraciones realizadas, se arriba a la conclusión que, efectivamente, el procedimiento legislativo seguido para la aprobación del proyecto consultado presenta vicios esenciales de constitucionalidad al violentarse el artículo 190 de la Constitución Política y, además, por desconocer el principio de publicidad. En relación al fondo del proyecto de ley sometido a consulta, estima este Tribunal que el procedimiento para el otorgamiento de una concesión de construcción, administración y explotación de las marinas y atracaderos turísticos es inconstitucional por violación a los artículos 9 y 50 de la Constitución Política, al autorizar el otorgamiento de una concesión de previo a que se finalice la correspondiente Evaluación de Impacto Ambiental. Asimismo, el texto propuesto para el artículo 9, párrafo 6°, es inconstitucional por violentar el principio constitucional de la responsabilidad de la Administración Pública implícito en la Norma Fundamental.

Adicionalmente, la frase “Cuando las actividades se encuentran en operación, no se requerirá realizar una EIA; dichas actividades deberán regirse por el procedimiento establecido para obtener la autorización por parte de la autoridad ambiental correspondiente” contenida en el Transitorio II del proyecto de ley es inconstitucional por infracción al artículo 50 de la Constitución Política. En lo relativo al Transitorio IV no es inconstitucional, en la medida que se entienda que se trata de la renovación, cesión o adjudicación de derechos que no implica la realización de nuevas obras que puedan afectar el medio ambiente.

POR TANTO.

Por unanimidad, se declara inadmisible la coadyuvancia. Se evacua, por mayoría, la consulta legislativa de constitucionalidad del proyecto de ley "Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas", tramitado bajo el expediente 14.836, en el sentido que existen dos vicios esenciales o sustanciales del procedimiento legislativo, que son los siguientes: a) La falta de consulta obligatoria del proyecto de ley a las municipalidades por la introducción de la moción realizada al artículo 9 de la legislación que se pretende reformar, agregándose un párrafo que indica "(...) Las municipalidades podrán brindar las facilidades para el otorgamiento de las patentes que se requieran, para el buen funcionamiento de los proyectos de marinas que concesionen y, por consiguiente, de los locales comerciales y anexos exigidos por la presente Ley." y b) Infracción al principio de publicidad por la falta de una nueva publicación del proyecto de ley ante la introducción de la moción indicada en el punto anterior.

Los Magistrados Mora, Vargas y Certad salvan el voto en cuanto a los vicios esenciales del procedimiento, al estimar que no existen. En cuanto al fondo, por unanimidad, se evacua la consulta de constitucionalidad en el sentido que: a) El artículo 2 del proyecto, cuyo propósito es reformar los artículos 8 y 9 de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas son inconstitucionales, específicamente, los textos propuestos para el artículo 8, inciso d), y el artículo 9, párrafo 5°. Lo anterior, al posponer la presentación de la Evaluación de Impacto Ambiental para después de otorgada la concesión para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos, desconociéndose el deber Estatal de proteger, preventivamente, el medio ambiente y por limitar el derecho a la participación ciudadana en la decisión de asuntos relacionados con éste; b) El texto propuesto para el artículo 9, párrafo 6°, es inconstitucional por violentar el principio de la responsabilidad de las Administraciones Públicas implícito en la Norma Fundamental; c) El Transitorio II del proyecto de ley es inconstitucional por violación al artículo 50 de la Constitución Política en tanto se indica lo siguiente "Cuando las actividades se encuentran en operación, no se requerirá realizar una EIA; dichas actividades deberán regirse por el procedimiento establecido para obtener la autorización por parte de la autoridad ambiental correspondiente" y d) El Transitorio IV del proyecto de ley consultado no es inconstitucional. Comuníquese al Directorio de la Asamblea Legislativa y a los diputados consultantes.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Rosa María Abdelnour G. Gastón Certad M.

Voto salvado de los Magistrados Mora Mora, Vargas Benavides y Certad Maroto, con redacción del segundo.

Los suscritos Magistrados nos apartamos del voto de mayoría, por estimar que no existen vicios esenciales en el procedimiento del proyecto consultado. Ya en otras ocasiones esta Sala ha señalado que no resulta ilegítimo, que la Asamblea Legislativa emita normas que se refieran a competencias de las corporaciones municipales, siempre y cuando las mismas no impliquen una imposición que varíen sustancialmente el contenido de dichos actos. En ese sentido, ya la Sala, en la sentencia número 2006-06589 de las doce horas con veintiocho minutos del doce de mayo de dos mil seis, consideró por mayoría que el hecho de que la Asamblea Legislativa creara una norma que permitiera a las municipalidades condonar deudas por concepto de impuestos, no implicaba una lesión al artículo 170 de la Constitución Política, toda vez dicha norma tenía un carácter permisivo, pues no imponía obligación alguna a las corporaciones.

En el caso concreto, el artículo 9 consultado al señalar que “ (…) Las municipalidades podrán brindar las facilidades para el otorgamiento de las patentes que se requieran, para el buen funcionamiento de los proyectos de marinas que concesiones y, por consiguiente, de los locales comerciales y anexos exigidos por la presente Ley” , no implica una intromisión en la autonomía municipal, pues la norma de cita únicamente autoriza a las municipalidades para que puedan, de manera discrecional, decidir si brindan las facilidades del caso para el otorgamiento de las patentes que se requieran para el funcionamiento efectivo de las marinas que se pretendan desarrollar dentro de sus jurisdicciones. A nuestro parecer, dicho numeral lo que busca es apenas dar una autorización general para que cada gobierno local adopte la decisión que estime más conveniente para su circunscripción. Consideramos, que el proyecto contiene una norma permisiva o autorizante, que no impone nada a las municipalidades, sino que les confiere una licencia para actuar de acuerdo con su propia valoración del interés local y disponer, en cada caso, si otorga o no las facilidades descritas por la moción.

Así, si en el caso concreto se estuviera ante una norma impositiva, el proyecto sí lesionaría la autonomía de los gobiernos locales; no obstante, de la manera en que fue diseñado no obliga a las municipalidades que así lo estimen oportuno, aprobar las facilidades para el otorgamiento de patentes. De esta forma, el hecho de que el proyecto sea iniciativa de un órgano del Estado Central y no de las propias municipalidades en nada afecta la autonomía de éstas, ni implica una invasión de competencias constitucionales por parte del Parlamento. No obstante lo anterior, estimamos procedente señalar que la potestad que otorga el artículo antes mencionado, no puede de ningún modo implicar una disminución de los controles y requisitos que las municipalidades deben aplicar y exigir conforme lo disponen las demás normas que regulan la materia.

Por otra parte, en lo que atañe a la supuesta violación al Principio de Publicidad, debe indicarse que la variación introducida al artículo 9 del proyecto, no varía sustancialmente el proyecto, por lo que estimamos que no existe razón alguna para realizar una publicación del mismo en el diario oficial La Gaceta, tal y como aduce la mayoría de la Sala.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B. Gastón Certad M.