Constitutional challenge to Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge decrees dismissedRechazo de inconstitucionalidad contra decretos del Refugio Gandoca-Manzanillo

*050151650007CO* *050151650007CO* Case file: 05-015165-0007-CO Decision: 2006-005975 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and fourteen minutes on tres de mayo del dos mil seis.- Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by Nombre01, of legal age, Municipal Mayor of the canton of Talamanca, holder of identity card number CED01, resident of Bribrí; against Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, which created the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, published in La Gaceta 277 of 27 de noviembre de 1985; Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, published in La Gaceta N° 208 of 31 de octubre del 2000; Decreto Ejecutivo N° 32633, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, published in La Gaceta N° 180 of 20 de setiembre del 2005; and Decreto Ejecutivo N° 32753-MINAE, published in La Gaceta N° 228 of 25 de noviembre del 2005.

Background:

1. 1In a written submission received by the Office of the Clerk of the Chamber at sixteen hours and fifteen minutes on 23 de noviembre del 2005, the petitioner requests that Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, which created the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo; Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo; and Decreto Ejecutivo N° 32633, which is the Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, be declared unconstitutional. He alleges that the unconstitutionality of the aforementioned decrees arises from serious legal inconsistencies, as they conflict not only with the constitutional order as a whole but also with environmental provisions enacted by the legislature. Those decrees have created such a state of legal confusion and uncertainty in the southern region of Limón that neither the local government, investors, nor other participants in sustainable development can operate under clear and precise rules.The Refugio Gandoca Manzanillo has unique value, rich in genetic diversity and ecosystems, with mangrove areas, freshwater swamps, plant communities, and highly distinctive wildlife, which must be properly safeguarded and protected. Decreto 16614-MAG, which created the Refugio Gandoca Manzanillo, was issued pursuant to article 140, subsection 3), of the Constitución Política and article 2 of Ley Forestal N° 4465 of 25 de noviembre de 1969. A reading thereof leads to the conclusion that most of the requirements established for that purpose were not met. It is unconstitutional to issue decrees that fail to comply with the law on which they are based, because doing so violates the hierarchy of legal norms (jerarquía de las normas). In this case, there was no land-tenure study (estudio de tenencia de tierra), population census, appraisal of the land to be purchased or expropriated, financing method, or genuine definition of objectives.Likewise, pursuant to articles 71 and 72 of Ley Forestal N° 4565, in the case of privately owned estates (fundos de dominio particular), as is the case with the Refugio Gandoca Manzanillo, if the owner did not voluntarily submit to the forestry regime (régimen forestal) inherent in the protected wilderness area (área silvestre de protección), the State was required to purchase or expropriate the properties, which has not occurred in this case to date. Thus, there are owners—natural or legal persons—whose use of their land is restricted even though they have not submitted to any regime and have not been expropriated or compensated. There is no evidence that anyone voluntarily submitted to the established Refuge Regime (Régimen de Refugio). Although article 18 of Ley 6919 authorized the Executive Branch to create National Wildlife Refuges, it did not grant it powers as broad as those MINAE has purported to exercise.That article limited the power to create wildlife refuges to State-owned land and required that they be created solely within forest reserves; that is not the case with the Refugio Gandoca Manzanillo, where there are many privately owned estates. As a consequence, many owners were subjected to use permits (permisos de uso) issued by MINAE that should never have been issued by that institution because it lacked jurisdiction to do so; rather, the appropriate Municipality was responsible for granting them. Furthermore, it is important to note that Ley Forestal N° 4465 of 25 de noviembre de 1969, which was one of the legal grounds for creating the Refuge, was superseded by Ley Forestal N° 7032 of 2 de mayo de 1986, which served as the basis for issuing several Executive Decrees related to the Refuge. However, in judgment 546-90, the Sala Constitucional declared Ley N° 7032 unconstitutional in its entirety, thereby leaving N° 4465 in force.Consequently, the subsequent Executive Decrees issued from 7 de mayo de 1986 until the new legislative repeal of Ley N° 4465 were required to conform to and comply with the requirements established in the Law of 25 de noviembre de 1969; by failing to do so, they violated the constitutional hierarchy of legal norms. When the Refugio de Gandoca-Manzanillo was created within the territorial jurisdiction of the canton of Talamanca, the local Government was completely disregarded, thereby infringing municipal autonomy (autonomía municipal). Constitutional article 169 clearly establishes that the administration of the local interests and services of each canton shall be entrusted to the municipal government; hence, it is neither politically nor legally reasonable to exclude the Municipality entirely when subjecting part of its territory to such a regime. In Voto 5445-99, the Sala Constitucional stated that “disregarding and dismantling municipalities with respect to their local interests deprives them of their constitutional substance.” What purpose would municipal autonomy serve if State entities create legal regimes within municipal territories without the involvement, opinion, and/or coordination of local governments, whether such regimes are reserves, national parks, refuges, protected zones, or any other management category?Although one cannot speak of absolute autonomy to the point of fragmenting the National State, neither can that autonomy be so precarious that State entities may disregard or ignore it. Decreto Ejecutivo 29019-MINAE, which repealed Decreto 23069-MIRENEM and expanded the boundaries of the refuge, suffers from the same defect identified above: it was issued without considering the local government’s position and reduced the area that had been expanded by the former decree. This infringes articles 169 and 170 of the Constitución Política, as well as article 45, because the expansion of the Refuge added private properties—it is a mixed refuge (refugio mixto)—without expropriation or compensation and without the residents voluntarily submitting to the Refuge regime. This Decree provided no reasons or studies justifying the reduction of the refuge. The creation, expansion, or reduction of protected areas cannot be based merely on the whim of public authorities; compliance with the requirements established by law is a control mechanism intended to safeguard the rights of persons subject to the administration (administrados) and fulfill the environmental public interest.Many of the country’s protected areas have been created to the detriment of the vested rights (derechos adquiridos) of individuals, rural communities, and legal entities that lawfully acquired properties many years ago. Article 8 of Decreto 29019 repeals Decreto 23069, which had expanded the Refuge; that expansion is unconstitutional because it failed to respect constitutional article 45 and the procedure required for that purpose.
2. 2To establish his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he states that it derives from the second paragraph of article 75. As the local Government, the Municipality has an obligation not only to protect the environment but also to defend municipal autonomy.
3. 3In a written submission received at eleven hours and forty minutes on tres de diciembre del 2005, the Mayor of the Municipalidad de Talamanca adds further grounds of unconstitutionality. He states that Decreto 32753-MINAE reaffirms the continued validity of Decreto Ejecutivo 16614-MAG of 1° de junio de 1985 with respect to articles 1, 2, 3, 4, 7, and 8, under the terms in which it was declared. The Decree repeals articles 5 and 6 of Decreto 16614-MAG, thereby including within the area the urban zones excluded by the original Decree. He considers that Decreto 32753-MINAE is subject to the same grounds of unconstitutionality asserted against the other challenged decrees, thereby infringing articles 169 and 170 of the Constitución Política concerning municipal powers and autonomy. Furthermore, the Decree purports to apply its effects retroactively to situations created in the past, thereby violating constitutional article 34.Article 2 is unconstitutional because, by repealing articles 5 and 6 of Decreto Ejecutivo 16614-MAG, it incorporates into the Refuge the urban zones excluded by the original Decree, infringing the aforementioned article 34 and constitutional article 45. Significant urban communities were excluded by the original Decree and have never formed part of the Refuge; as a consequence of the enactment of the Decree, MINAE incorporates them into the Refuge almost manu militari, since neither the local Government nor the residents of the area were consulted. Likewise, Decreto 32753-MINAE infringes the hierarchy of legal norms and violates articles 36 and 37 of the Ley Orgánica del Ambiente. Article 45 of the Constitution is also violated because 85% of the Refugio Gandoca-Manzanillo is privately owned and it constitutes a mixed Refuge; properties cannot effectively be subjected to any refuge regime without a voluntary request from their owners, which is not established in the Decree, nor has there been any expropriation or payment.It is not feasible to incorporate urban areas such as the Ciudad de Puerto Viejo, Gandoca, and Manzanillo into the Refuge without studies or prior consultations with INVU, the Municipality of the canton, and local residents. The severe impact on the private property of those who live in these urban areas and on municipal powers is more than evident.
4. 4In a written submission received by the Office of the Clerk of the Sala Constitucional at fifteen hours and fifty-two minutes on veinticinco de enero del dos mil seis, Walter Coto Molina appears and states that he is acting as special legal representative (apoderado especial) of the Municipalidad de Salamanca. He states that he attaches a copy of a document signed through more than two hundred and forty-five requests from residents and businesses of the canton of Talamanca, sent to the Ministro de Ambiente y Energía, in which they state their position regarding Decreto Ejecutivo N° 32753-MINAE (folio 44). The applicant provides no certification whatsoever of his status as legal representative of the petitioner.
5. 5Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional authorizes the Chamber to summarily dismiss (rechazar de plano), or dismiss on the merits (rechazar por el fondo), at any time, including upon filing, any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, when it considers that sufficient grounds exist for dismissal, or when the application is merely a reiteration or reproduction of an identical or similar prior application that was dismissed.

Justice Solano Carrera authored the decision; and,

Whereas:

I. Admissibility of the action

The petitioner challenges several Executive Decrees regulating various aspects of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. He alleges that his standing derives from the defense of collective interests because the challenged Decrees are contrary to the legal and constitutional interests and powers granted to the entity he represents by the Legal System.

Regarding the standing (legitimación) of a Mayor to file an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) directly, the Chamber, in judgment number 1999-05669 at 15:21 hours on 21 de julio de 1999, held that a Mayor has standing to do so when alleging a violation of municipal autonomy and powers, since the Mayor acts in defense of the interests of the entity represented (artículo 17 inciso n) of the Código Municipal). In this case, because a violation of those aspects is alleged, the Court reiterates the reasoning set forth in that decision and recognizes the Mayor’s standing to bring the action of unconstitutionality.

II. Subject matter of the action.-

The following decrees are challenged:

1. Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG, which created the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, published in La Gaceta 277 of 27 de noviembre de 1985; 2. Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, published in La Gaceta N° 208 of 31 de octubre del 2000; 3. Decreto Ejecutivo N° 32633, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, published in La Gaceta N° 180 of 20 de setiembre del 2005.

4. Decreto Ejecutivo N° 32753-MINAE, published in La Gaceta N° 228 of 25 de noviembre del 2005.

III. The claimant’s arguments

The claimant’s arguments concerning the unconstitutionality of the cited Decrees may be classified into three groups: failure to consult the municipal government regarding changes to the extent and administration of forest patrimony (patrimonio forestal) located within its jurisdiction; failure to compensate the owners of the expropriated land; and failure to comply with the statutory requirements for creating protected areas (zonas protegidas) by Decree.

IV. Universal nature of the right to a healthy environment

Constitutional-law scholarship has classified constitutional rights as first-, second-, and third-generation fundamental rights, terminology intended to identify the stages through which the recognition and enactment into positive law (positivización) of human rights have passed in the various international instruments issued for that purpose. The first are characteristic of liberal constitutionalism; ideologically, this category reflects the thinking prevalent in the eighteenth and early nineteenth centuries. These are rights generally conferred only upon individuals. Prominent among them are the right to property, the right to security, and, in general, rights enforceable against the State. Scholarship regards as second-generation rights those characteristic of social constitutionalism, whose ideological content may be situated within twentieth-century currents of thought. These rights are granted primarily to workers and trade associations and to the family; that is, they relate to what is known as the “social question.” These rights may be asserted against the State and against other parties.

Finally, the rights known as third-generation rights emerged from constitutionalism after the Second World War. They are modern rights with diffuse contours. By their very nature, their holders are groups and even society as a whole. This group includes, for example, the right to peace, consumer protection, and, of course, environmental protection.

At the international level, the first forum for discussing environmental problems was the “United Nations Conference on the Human Environment,” held in Estocolmo, Suecia in 1972. It provided the framework for the O.N.U., that same year, at its XXVII General Assembly, to establish the “United Nations Environment Programme” through resolution 2997. There was a conviction that governments and the international community needed to implement promptly and effectively measures aimed at safeguarding and increasing environmental protection for the benefit of present and future generations, as stated in the preamble to the resolution that provided the legal framework for this program (unofficial translation).

Since then, environmental protection has acquired greater importance and is now one of the principal issues on the agendas of governments and international organizations. This has resulted in the adoption of a large number of international conventions—some promoted by the O.N.U.—and/or regional conventions, many of which Costa Rica has signed. These include the Rio Declaration on Environment and Development, the Framework Convention on Climate Change, the Convention on Biological Diversity, the Montreal Protocol, the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations, and several instruments of a more regional nature, such as the Central American Convention for the Protection of the Environment, the Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, and the Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wilderness Areas in Central America.

Thus, the right to a healthy and ecologically balanced environment now has a universal dimension. It is a right of humankind, as reflected in the many conventions that countries have signed to protect biodiversity. These considerations have been echoed in the Court’s case law; thus, in judgment N° 2485-94, it stated:

“This phenomenon of the internationalization of environmental law has indeed followed a pattern of development similar to that of human rights, since it has moved from being a matter within the domestic jurisdiction of States to becoming part of international jurisdiction.”

V. The role of the State as guarantor of environmental law

Since its establishment, the Chamber, in addressing environmental matters, has held that artículo 50 of the Carta Política implicitly protected the right to the environment as a fundamental right (judgment N° 2233-93). However, following the reform introduced by Ley número 7412 of 3 de junio de 1994 (published in La Gaceta N° 111 of 10 de junio de 1994), the article expressly establishes the State’s obligation to protect the environment and grants citizens full standing to defend it:

Artículo 50: The State shall seek the greatest welfare for all inhabitants of the country by organizing and encouraging production and the most appropriate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Accordingly, every person has standing to report acts that infringe that right and to seek compensation for the harm caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding liabilities and penalties.” This Constitutional Court has recognized the duty to protect the right to enjoy a healthy and harmonious environment, as established in artículos 21, 50 y 89 of the Constitución Política:

“III.– Regarding the right. Artículo 50 of the Constitución Política establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has broad content equivalent to the aspiration to improve the surroundings in which human beings live; it therefore extends beyond criteria of nature conservation to encompass every sphere in which a person develops, whether familial, occupational, or the environment in which that person resides. Hence, it is said to be a cross-cutting right, meaning that it extends throughout the entire legal system, shaping and reinterpreting its legal institutions. The environment is defined by the Real Academia Española de la Lengua as the ‘set of physical circumstances surrounding living beings,’ which further underscores the general nature of the right. By contrast, the right to an ecologically balanced environment is a narrower concept referring to an important part of the surroundings in which human beings develop: the balance that must exist between society’s advancement and the conservation of natural resources.

Both rights are expressly recognized in artículo 50 of the Constitución Política, which defines the Social State governed by the rule of law (Estado Social de Derecho). The inclusion of the right to a healthy and ecologically balanced environment within the constitutional provisions governing the Social State governed by the rule of law is the point from which that right must be analyzed. The Social State governed by the rule of law gives rise to the incorporation into the constitutional text of a series of political objectives of great social importance and to the introduction of a significant number of social rights that ensure the common good and the satisfaction of people’s basic needs. From this perspective, the Constitución Política emphasizes that protecting natural resources is an appropriate means of safeguarding and improving everyone’s quality of life, making intervention by public authorities necessary with respect to factors that may upset the balance of natural resources and, more broadly, prevent a person from developing and functioning in a healthy environment.

(...) The Constitución Política establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that infringes the right; and to preserve means taking action aimed at shielding the right in advance from possible dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt a dual course of action and restraint: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment; on the other, it must undertake the task of adopting the measures necessary to meet constitutional requirements.” (Judgment number 00644–99 at eleven hours and twenty-four minutes on twenty-nine January nineteen ninety-nine; to the same effect, judgment number 4947-2002 at nine hours and twenty-four minutes on twenty-four May two thousand two may be consulted) Likewise, a recent judgment added the following:

“Our Constitución Política, in its artículo 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Fulfillment of this requirement is a fundamental guarantee for the protection of life and public health, not only for Costa Ricans but also for all members of the global community. Violation of these fundamental precepts entails the possibility of harm to, or endangerment of, short-, medium-, and long-term interests. Environmental pollution is one of the ways in which the integrity of the environment may be disrupted, most often with permanent and cumulative effects. The Costa Rican State is obligated to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the commission of acts that harm the environment, and is subject to the corresponding and equally unavoidable prohibition against promoting its degradation” (Judgment number 2002-04830 at 16:00 hours on 21 de mayo del 2000, a criterion reiterated in judgment 2002-8996 at 10:14 hours on 6 de setiembre del 2002.)

Based on the foregoing, it is evident that we are dealing with a right whose protection transcends the local interests that any municipal corporation is called upon to administer and safeguard autonomously. The State is therefore obligated to take the necessary measures aimed at protecting the environment. The concept of the State must be understood broadly, as encompassing other public entities which, despite having their own legal personality, are likewise intended to serve the general interest and, in particular, to safeguard the environment. However, primary responsibility for the defense of the environment rests with the central State.

Article 50 of the Constitution has been developed by the ordinary legislature through various laws intended to strengthen and make effective the protection of the environment within the various scopes of application of those statutes, reserving to the Executive Branch the powers to administer and safeguard natural resources. Law No. 7152 of 5 de junio de 1990 created the Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, established it as the governing authority for the environmental sector, and entrusted it, because of its technical expertise, with the task of “(…) Issuing, by executive decree, mandatory rules and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines” (Article 2, subsection ch). The Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of 4 de octubre de 1995, delegates a substantial portion of the powers in this field to the Ministerio de Ambiente y Energía, without relieving other public entities of their responsibilities in this area.

The authority of the Executive Branch (President of the Republic and Minister of Environment and Energy) to establish protected areas through the Ministerio de Ambiente y Energía derives from the relationship among Articles 32, subsections e) and f), and 42 of Law No. 7554, Ley Orgánica del Ambiente; Articles 82 and 84 of Law No. 7317, Ley de la Conservación Silvestre; and Article 13 of Ley 7575, Ley Forestal.

Thus, the central State, as the Nation’s delegate for the fulfillment of its collective purposes, performs a unifying function and assumes the administration and protection of natural resources, with the support of the other institutions—autonomous entities, semi-autonomous entities, and municipal corporations—within the scope of their organizational and territorial powers and, in the case of the Municipalities, with respect to the local interests they are called upon to safeguard.

The actions of the Executive Branch not only fall within the limits of its authority to fulfill the duty imposed upon it by Article 50 of the Political Constitution, but also conform to the extensive body of rules produced by International Law concerning the State’s unavoidable obligation to protect the environment by adopting all appropriate measures to ensure comprehensive and effective protection.

In this regard, although the municipalities have undeniable duties in this field, it is evident that environmental protection transcends merely local interests and constitutes a matter of national interest. Accordingly, the actions of the central State, as the sovereign Nation’s delegate for the fulfillment of its collective purposes, are not only valid but indispensable insofar as they promote the effective protection of its natural resources.

VI. The State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado)

Within this framework of strict environmental protection, the Political Constitution also establishes specific rules concerning the legal regime applicable to public-domain property (bienes de dominio público). Thus, Article 121, subsection 14), regulates it in general terms by providing that property “belonging to the Nation” may be permanently removed from its ownership only with authorization from the Legislative Assembly. Such property, by reason of its legal nature and ownership, insofar as it belongs to the Nation and is intended to serve the general interest, enjoys special legal protection. It therefore cannot be appropriated by private parties, or even by the Public Administration, for purposes other than those arising from its own essence and nature. Its protection and administration are vested in the State, on behalf of the Nation (cf. Volume III of the Proceedings of the National Constituent Assembly, Session No. 168).

In its case law, this Chamber has established the basic principles governing the legal regime of public-domain property; in particular, in Judgment No. 2306-91 at 14:45 hours on 6 de noviembre de 1991, it established the following rules, which have continued to be consistently applied since that decision:

“...The public domain consists of property which, by the express will of the legislature, is specially intended to serve the community and the public interest.—This is known as public-domain property, public property, public things, or public assets, which do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside ordinary commerce.—That is, they are dedicated to such use by their own nature and purpose.—Consequently, such property belongs to the State in the broadest sense of the term, is dedicated to the service it provides, and that service is invariably essential by virtue of an express rule.—The defining characteristics of such property are that it is inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, incapable of being mortgaged or encumbered under Civil Law, and that administrative action replaces possessory proceedings for the recovery of ownership.—Because it lies outside ordinary commerce, such property cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a right of ownership.—A use permit is a unilateral legal act issued by the Administration in the exercise of its functions; what is placed in the hands of the private party is the beneficial ownership of the property, while the State always retains direct ownership of the thing...” A corollary of the foregoing is that such property may be removed from the special regime governing it only by statute, through its withdrawal from public use (desafectación), thereby separating it from the public purpose to which it is dedicated.

An express and specific legislative act is required, leaving no doubt whatsoever as to the legislature’s intention to remove a particular, individually identified asset from the public domain. Article 14 of Ley Forestal, No. 7575, of trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, grants forest lands and forests the status of public-domain property:

“Article 14.—Immunity from attachment and inalienability of the natural heritage The forest lands and forests constituting the State’s natural heritage, detailed in the preceding article, shall be immune from attachment and inalienable; their possession by private parties shall create no right in their favor, and the State’s action to recover title to such lands shall not be subject to prescription. Consequently, they may not be recorded in the Public Registry through possessory information proceedings (información posesoria), and both their invasion and occupation shall be punished in accordance with this law.” Under the classification established by environmental regulations, the State’s forest or natural heritage consists of forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Accordingly, it is clear that the Costa Rican legal system affords special and heightened protection to property dedicated to public use or enjoyment, and provides still greater safeguards when regulating public environmental property. Such property belongs to the Nation because it is dedicated to a purpose of undeniable general utility, and its administration has therefore been entrusted, in those cases expressly determined by Law, to the central State, so that environmental policies follow consistent parameters aligned with the need for comprehensive and continuous environmental protection. Even though, for registration purposes, public-domain property may be registered in the name of the public entity responsible for its protection, the fact remains that such property belongs not to any particular public entity but to the Nation.

The importance of protecting certain geographic areas by subjecting them to the public-domain regime is a matter of national interest. This Court has so recognized:

“The establishment of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones entails the imposition of a Public Property Regime under the category of the State’s Forest Heritage, which ipso facto changes the legal nature of the lands included within the area—that is, from a private regime manifested through various forms or conditions of tenure to a public regime of State ownership. Article 13 of Ley Forestal No.7575 establishes that the State’s natural heritage shall consist of the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except for real property securing credit operations with the National Banking System and entering into its assets. In the same vein, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests constituting that natural heritage of the State are immune from attachment and inalienable; that their possession by private parties shall create no right in their favor; and that the State’s action to recover title to such lands shall not be subject to prescription.

With respect to forest reserves, there is a great need to protect timber species, not only because of their intrinsic economic value, but also because some of them have great scientific value and these plant species form part of renewable natural resources, although they will cease to be renewable as they become extinct.

(…)In this same regard, wildlife refuges are defined in Ley Forestal No.7032 of 7 de abril de 1986, Article 35, subsection ch), as ‘those forests and lands whose primary use is the protection, conservation, propagation, and management of wild flora and fauna species.’ The primary purpose of such sites is to protect endangered flora and fauna species, which possess, among other values, great scientific value, hence the interest in preserving them. Their conservation is intended to ensure the perpetuation of wildlife species, their populations and habitats, and to provide opportunities for scientific, educational, and recreational activities, provided that these do not undermine the objectives of each refuge. Within National Wildlife Refuges, the biota may vary greatly depending on the diversity of natural associations existing within the refuge and the variety of local geographic conditions, which entails recognizing the differences arising from diverse geological, soil-related (edáficas), topographical, animal, and human conditions; hence the need for legal protection of these areas and the other components of forest agrarian property (propiedad agraria forestal).

(Judgment 1999-2988)” The law empowers the Executive Branch, by Decree, to determine which geographic areas of the national territory—marine, coastal, insular, or continental—may be protected under any of the management categories (categorías de manejo) established by law. For this purpose, neither the legal regime governing the property—public or private—nor the entity or body that administered it up to that time is relevant, because upon issuance of the declaration, it comes under the administration of MINAE. Regarding this matter, judgment 1999-2988 stated:

“In our country, as already mentioned, interest in protecting forest resources dates back many years. Thus, for example, decree No. 5 of 26 de junio de 1945 clearly reflects this trend toward protecting forest lands and the forest resources derived from them, not only because of the value of the resources themselves, but also because of the function they perform within what, in this case, are protected zones (zonas protectoras). The State has an interest in acquiring such lands for forest protection in order to determine whether, because of their scenic, cultural, scientific, or protective characteristics, they constitute an asset that must be preserved as land of incalculable value. Based on this assessment, the State creates so-called protected zones, which are forested areas or lands suitable for forestry where the conservation of forests and forest lands is motivated by the purposes of protecting soils or maintaining and regulating the hydrological regime, climate, and environment.

They are suitable for soil protection because tree roots secure and retain the topsoil, while fallen leaves cover the ground over which water flows and prevent soil particles from being washed away; that is, they halt or at least reduce the process of erosion, which causes a nutritional imbalance in the soil by carrying away important soil nutrients necessary for plant growth. Protected zones play a predominant role in the balance of the environment, understood as the collection of things surrounding an individual, such as climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem because of the exchange relationship between the living and nonliving parts of nature. Hence the need to protect the soil, regulate the hydrological regime, conserve the environment, and preserve watersheds (cuencas hidrográficas). These zones are created by law or by decree of the Executive Branch, and agricultural work or the destruction of vegetation is also prohibited within them by law.

Protected areas include lands situated within national reserves, a certain area along rivers, a strip on either side of the lowest depression of watersheds, lands surrounding springs (manantiales) originating in the hills as well as those originating on flat land, and a certain area along the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs.”

VII. On the expansion and reduction of protected wild areas (áreas silvestres protegidas)

In the application instituting the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the petitioner challenges—and identifies as a ground of unconstitutionality—the repeal of Decreto 23069-MIRENEM by Decreto 29019-MINAE, because it tacitly reduced the size of Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, given that the former had expanded the Refuge’s boundaries.

An analysis of the decrees promulgated in connection with Refugio Gandoca-Manzanillo shows that the Executive Branch has issued several of them in an effort to regulate its status. To clarify the current situation, it is appropriate to review those related to the subject matter of this action. First, there is DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, which created Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). The decree’s legal basis is specifically found in Article 2 of Ley N° 4465, but particularly in Article 18 of Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, which has since been repealed but at that time provided:

“Article 18.- National wildlife refuges (refugios nacionales de fauna silvestre) are those declared as such by the Executive Branch for the protection and study of wild flora and fauna, particularly those at risk of extinction. The Executive Branch is authorized to establish, within forest reserves and on privately owned lands, areas classified as national wildlife refuges, which, for purposes of wildlife conservation, shall be administered by Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” Article 6 of Decreto 16614-MAG expressly excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo from that refuge. Subsequently, DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994 was issued; Article 16 of that Decree repealed Article 6 of DE-16614. The immediate consequence was that the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of Refugio Gandoca-Manzanillo.

Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000 was later promulgated and, through Article 8, repealed Decreto 23069-MIRENEM; as a result, Article 6 of DE-16614 tacitly regained effect. At that time, the reserve’s territory was tacitly reduced by once again excluding the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, thereby restoring the situation established by Decreto N° 16614-MAG. Subsequently, however, the Executive Branch issued DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, which expressly repealed Article 6 of DE-16614; once again, the urban areas of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo became part of Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a situation that remains in effect to date.

Regarding the expansion and/or reduction of the territorial boundaries of the forest estate (patrimonio forestal), this Court, in judgment N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, stated:

“…if the Executive Branch is authorized to establish the boundaries of its forest estate, it must do so through regulatory rather than legislative action, with due compensation for the properties over which the forest estate is extended, because pursuant to constitutional Article 9 and the theory of separation of powers, the Legislative Assembly is the only constitutional body empowered to enact laws. Therefore, when public-domain property (bien demanial) is involved, it is illogical to believe that the State is limited or prevented from acting to safeguard the flora and fauna of our lands.

II.Following this reasoning, because this action is directed against an executive decree that expanded the boundaries of a national park—Isla del Coco—extending them fifteen kilometers into the sea, measured from the coastal low-water line, it is important to determine that the Executive Branch did so in the full exercise of its legal and constitutional powers, because public-domain property is involved.(…)

V.Regarding the alleged violation of Article 3 of Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América—approved by Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis—in relation to constitutional Article 7, which, insofar as relevant, provides:

‘The Contracting Governments agree that the boundaries of national parks shall not be altered, nor shall any part thereof be alienated, except by action of the competent legislative authority. The natural resources located therein shall not be exploited for commercial purposes.

The Contracting Governments agree to prohibit hunting, killing, and capturing wildlife specimens and destroying and collecting flora specimens in national parks, except when carried out by park authorities, by their order or under their supervision, or for duly authorized scientific research.’ Those provisions must be interpreted restrictively, such that the requirement that the boundaries of national parks be established by law applies only when the park would be adversely affected—that is, when its area is to be reduced—and not when the boundaries of protected zones within the State’s forest estate are to be expanded. This article must be read together with Article 40 of Ley Forestal, which provides:

‘The area of forest reserves, protected zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves within the forest estate may be reduced only by a law of the Republic, following the corresponding technical studies justifying such a measure.’ This is so because the legally protected interest is the ‘forest resource,’ a term that ‘means the protection and preservation of the integrity of the natural environment’ (Constitutional Chamber decision número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo), existing in the area declared a national park and recognized by international law, by the special laws enacted for that purpose, and by the texts of political constitutions. In this regard, Article 69 of Constitución Política refers to the ‘rational exploitation of land,’ the protection of which constitutes a fundamental principle (…).” (boldface not in the original) It is therefore clear that the Executive Branch may not reduce the territorial boundaries of a protected wild area, but it may expand them. Accordingly, Decrees whose repeal or entry into force has had the immediate consequence of expanding the territory of a particular protected area are constitutional.

VIII.Regarding the failure to compensate the owners of expropriated land and noncompliance with the requirements established by Law.

The petitioner’s other arguments challenge the failure to compensate owners for expropriated land and the noncompliance with the requirements established by Law for creating, by Decree, forest reserves, protected wild areas, etc.; the petitioner likewise challenges the scope of the provisions of Ley Forestal N° 446 and Article 18 of Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, which served as the basis for the issuance of Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG. However, both matters are questions of ordinary legality, over which the ordinary courts have jurisdiction (see, among others, decisions 2001-4530, 2002 4254, 2002-4878, 2002-5203 and 2003-3653).

Regarding the second issue—the conflict between a regulatory provision (norma reglamentaria) and statutory provisions—the Court has stated:

“The petitioner alleges that the challenged Decree is unconstitutional because it was issued without complying with the requirements established for that purpose by Ley Orgánica del Ambiente. Framed in this manner, the issue concerns exclusively the violation of the principle of administrative legality (principio de legalidad administrativa) arising from constitutional Article 11: the conflict between the challenged provision and statutory provisions. Pursuant to Article 49 of Constitución Política, questions of legality must be submitted to the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa) in order to maintain a uniform distribution of jurisdiction and respect for all the rules comprising Constitución Política. As this Court has repeatedly and consistently stated:

“It is clear that any challenge such as the one raised here implicitly entails an alleged violation of the Political Constitution, given that the entire legal system derives from it; however, the Constitution itself establishes a division of jurisdiction in order to guarantee citizens a means of protecting the various types of rights and interests they possess. Thus, the Political Constitution regulates contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contenciosa) and labor jurisdiction (jurisdicción de trabajo) (articles 49 and 70), and it is within this context that constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) must be situated, on the understanding that its jurisdiction complements, rather than overlaps with, those indicated, for the purpose of protecting citizens” (in this regard, see, among others, judgments number 0843-95, at 15:45 hours on 14 de febrero de 1995, 0404-96, at 15:33 hours on 23 de enero, 3379-96; at 10:57 hours on 5 de julio, 6471-96, at 15:39 hours on 27 de noviembre; 6692-96 at 16:03 hours on 10 de diciembre; 6689-96, at 15:54 hours on 10 de diciembre, all from 1996, and 4261-97, at 16:03 hours on 22 de julio de 1997).

In this regard, distinguishing constitutional jurisdiction from ordinary jurisdiction (jurisdicción común) becomes a delicate matter, since infringement of the principle of legality (principio de legalidad) arises precisely from constitutional provisions—articles 11, 49, 121 and 140 of the Political Constitution—and what is specifically requested is that this principle be upheld by declaring that the challenged Decree violates statutory provisions. The significance of this principle notwithstanding, for it to be successfully invoked in constitutional jurisdiction, at least one other constitutional provision or principle must have been violated; that is not the case with respect to the challenged provision, since the complaint is that it was not issued in accordance with other statutory provisions. The contrary view would ultimately blur the distinction between constitutional matters and matters of mere legality—if we are speaking of article 11—because violations of the Constitution could not be distinguished from statutory violations.

Based on the foregoing, it may be concluded that, although it may validly be stated that questions of legality are directly related to article 11 of the Political Constitution, the fact remains that the issue of whether statutory provisions conform to one another falls instead within the specialized subject matter that constitutional article 49 assigned to contentious-administrative jurisdiction. Accordingly, in compliance therewith, the claimant must be referred to that jurisdiction so that the issue raised may be submitted to it.” (judgment 2004-03579 at 14:42 hours on 14 de abril del 2004. To the same effect, decisions numbers 2002-4452 and 2005-5899)

IX. Conclusion.-

The Executive Branch is under no obligation to consult the Municipalities regarding measures to be adopted in connection with the so-called “protected areas” (zonas protegidas), because its authority over such areas—as administrator—is exclusive. It could do so, and it might be advisable for it to seek their views so that the provisions relating to the administration and management of those areas are consistent with local interests. Nevertheless, this is a matter of expediency and advisability, left to the discretion of that Branch. The alleged failure to comply with the statutory requirements for issuing a decree, as well as the alleged failure to compensate the owners, are questions of legality that do not fall within the jurisdiction of this Court and must instead be heard and decided by the ordinary courts. Furthermore, although Decreto DE-29019-MINAE of 31 de octubre del 2000 repealed Decreto 23069-MIRENEM and, in doing so, excluded the urban areas of Gandoca, Manzanillo and Puerto Viejo from REGAMA (thereby resulting in an implicit reduction of REGAMA’s territory), the Executive Branch subsequently issued DE-32753-MINAE of 16 de mayo del 2005, which repealed article 6° of Decreto 16614-MAG.

In doing so, the reserve’s territory returned to its original status. This is not only constitutional but also consistent with this Court’s case law on the matter. In view of the foregoing, and pursuant to article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the appropriate disposition is to dismiss the action.

Por tanto:

The action concerning Decreto 32753-MINAE is dismissed on the merits. In all other respects, it is summarily dismissed.

Luis Fernando Solano C.

Chief Justice Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Nombre02

*050151650007CO* *050151650007CO* Res: 2006-005975 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con catorce minutos del tres de mayo del dos mil seis.- Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, Alcalde Municipal del cantón de Talamanca, portador de la cédula de identidad número CED01, vecino de Bribrí; contra el Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG que creó el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo publicado en La Gaceta 277 del 27 de noviembre de 1985, el Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo publicado en La Gaceta N° 208 del 31 de octubre del 2000, el Decreto Ejecutivo N° 32633, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, publicado en La Gaceta N° 180 del 20 de setiembre del 2005 y el Decreto Ejecutivo N° 32753-MINAE publicado en La Gaceta N° 228 del 25 de noviembre del 2005.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las dieciséis horas quince minutos del 23 de noviembre del 2005, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG que creó el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, del Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo y el Decreto Ejecutivo N° 32633 que es Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. Alega que la inconstitucionalidad de los decretos mencionados deriva de graves inconsistencias legales, al enfrentar no solo el ordenamiento constitucional como un todo, sino normas ambientales creadas por el legislador. Esos decretos han creado en la zona Sur de Limón una situación de confusión jurídica e inseguridad tal, que no permite que ni el gobierno local, ni los inversionistas ni otros agentes de desarrollo sostenible puedan trabajar con reglas claras y precisas.El Refugio Gandoca Manzanillo tiene un valor único, lleno de diversidad genética y ecosistemas, con áreas de manglar, pantanos de aguas dulces, asociaciones vegetales y fauna muy particular, que debe ser resguardado y protegido con seriedad. En relación con el Decreto 16614-MAG, que creó el Refugio Gandoca Manzanillo, fue emitido con fundamento en el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política y artículo 2 de la Ley Forestal N° 4465 del 25 de noviembre de 1969. Su lectura permite concluir que la mayoría de los requisitos exigidos a tal efecto no fueron cumplidos. Es inconstitucional que se emitan decretos que no cumplen lo dispuesto en la ley que les sirve de base, pues se viola la jerarquía de las normas. En este caso, no hubo estudio de tenencia de tierra, censo de pobladores, evaluación de los terrenos a comprar o expropiar, forma de financiación ni definición real de objetivos.Asimismo y de conformidad con los artículos 71 y 72 de la Ley Forestal N° 4565, en el caso de los fundos de dominio particular como es el caso del Refugio Gandoca Manzanillo, si el propietario no se acogía al régimen forestal inherente al área silvestre de protección, el Estado estaba obligado a la compra o expropiación de los inmuebles, lo que en este caso a la fecha no ha ocurrido. Así, hay propietarios –personas físicas o jurídicas-, a quienes se les limita el uso de su tierra sin haberse acogido a ningún régimen y sin haber sido expropiados e indemnizados. No consta que nadie se haya acogido voluntariamente al Régimen de Refugio establecido. Si bien el artículo 18 de la Ley 6919 autorizó al Poder Ejecutivo para crear Refugios Nacionales de Vida Silvestre, no otorgó a éste facultades tan amplias cómo el MINAE ha pretendido. Este artículo limitó la facultad de crear refugios de vida silvestre en terrenos propiedad del Estado y que se crearan únicamente en reservas forestales; tal no es el caso del Refugio Gandoca Manzanillo, donde hay muchos fundos privados.Las consecuencias de todo esto son que muchos propietarios fueron sometidos a permisos de uso dados por el MINAE que nunca debieron darse por esa institución, por no ser competente para ello y que más bien correspondía otorgar a la Municipalidad respectiva. Por otro lado, es importante señalar que la Ley Forestal N° 4465 del 25 de noviembre de 1969, que fue uno de los fundamentos legales para la creación del Refugio, fue sustituida por la Ley Forestal N° 7032 del 2 de mayo de 1986, la cual sirvió de base para la emisión de varios Decretos Ejecutivos relacionados con el Refugio. Sin embargo, por sentencia 546-90 la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad total de la Ley N° 7032, dejando vigente la N° 4465. De ahí que los Decretos Ejecutivos posteriores, dictados a partir del 7 de mayo de 1986 y hasta la nueva derogatoria legislativa de la Ley N° 4465, estaban en la obligación de adecuarse y cumplir las exigencias establecidas en la Ley del 25 de noviembre de 1969; al no hacerlo, violaron la jerarquía constitucional de la norma.Al crearse el Refugio de Gandoca-Manzanillo, en la jurisdicción territorial del cantón de Talamanca, se ignoró por completo al Gobierno local, con lo cual se lesionó la autonomía municipal. El artículo 169 constitucional establece claramente que la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del gobierno municipal; de ahí que no sea razonable, ni política ni jurídicamente, excluir completamente en la sujeción de parte de su territorio a la Municipalidad. En el voto 5445-99 la Sala Constitucional señaló que “desconocer y desarticular las municipalidades en sus intereses locales es vaciar el contenido constitucional de las mismas”. De qué servirá la autonomía municipal, si las entidades estatales fabrican coberturas jurídicas en sus territorios sin intervención, opinión y/o coordinación con los gobiernos locales, sean aquellas reservas, parques nacionales, refugios, zonas protectoras, o cualquiera otra categoría de manejo?Si bien no puede hablarse de autonomía absoluta, al punto de desvertebrar el Estado Nacional, tan poco puede ser tan precaria como para que las entidades estatales la desconozcan o ignoren. En relación con el Decreto Ejecutivo 29019-MINAE, que derogó el Decreto 23069-MIRENEM y que amplió los límites del refugio, adolece del mismo vicio apuntado anteriormente, es decir, se dictó sin tomar en cuenta el criterio del gobierno local y redujo el área que había sido ampliada por aquel. Ello lesiona los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, así como el 45, pues al ampliar el Refugio se agregaron propiedades privadas (es un refugio mixto) sin que hubiese de por medio expropiación o indemnización, ni que los pobladores se sometieran voluntariamente al Refugio. Este Decreto no aportó razones ni estudios que justificaran la disminución del refugio. La creación, aumento o disminución de nuevas áreas de protección no puede responder a un simple capricho de las autoridades públicas; el cumplimiento de los requisitos fijados en la Ley es un mecanismo de control para garantizar los derechos de los administrados y la satisfacción del interés público ambiental.Muchas de las áreas protegidas del país se han creado en detrimento de los derechos adquiridos de las personas y poblaciones campesinas y de las empresas jurídicas que legítimamente han adquirido propiedades desde muchos años atrás. El artículo 8 del Decreto 29019 deroga el Decreto 23069 que había ampliado el Refugio; esa ampliación es inconstitucional, pues no respetó el artículo 45 constitucional ni el procedimiento que debe seguirse al efecto.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene del artículo 75 párrafo segundo. La Municipalidad como Gobierno local, tiene la obligación no solo de proteger el medio ambiente, sino también de defender la autonomía municipal.
3. 3Por escrito recibido a las once horas cuarenta minutos del tres de diciembre del 2005, el Alcalde de la Municipalidad de Talamanca adiciona motivos de inconstitucionalidad. Señala que por Decreto 32753-MINAE se ratifica la vigencia del Decreto Ejecutivo 16614-MAG del 1° de junio de 1985 en cuanto a los artículos 1, 2, 3, 4, 7, 8, en los términos en que fue declarado. El Decreto deroga los artículos 5 y 6 del Decreto 16614-MAG, con lo cual se incluyen en la zona las zonas urbanas excluidas del Decreto original. Estima que el Decreto 32753-MINAE acusa los mismos motivos de inconstitucionalidad aducidos contra los otros decretos impugnados, lesionando así los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, relativos a las competencias y autonomía municipal. Además, el Decreto pretende retrotraer sus efectos a situaciones creadas en el pasado, con lo cual viola el artículo 34 constitucional.El artículo 2 es inconstitucional pues al derogar los artículos 5 y 6 del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, integra al Refugio las zonas urbanas que fueron excluidas del Decreto original, lesionando el artículo 34 referido y el 45 constitucional. Hay importantes poblaciones urbanas que fueron excluidas del Decreto original, que no han formado parte del Refugio y que, como consecuencia de la promulgación del Decreto, el MINAE las integra al Refugio casi manu militari, pues no se consultó ni al Gobierno local, ni a los pobladores de la zona. Asimismo, el Decreto 32753-MINAE lesiona la jerarquía de las normas y se viola los artículos 36 y 37 de la Ley Orgánica del Ambiente. También se viola el artículo 45 de la Constitución pues el 85% del Refugio Gandoca-Manzanillo es de particulares, constituye un Refugio mixto; no pueden sujetarse efectivamente a ningún refugio si no hay requerimiento voluntario de los propietarios, lo cual no consta en el Decreto, ni se ha expropiado o pagado.No es viable incorporar al Refugio, áreas urbanas como la Ciudad de Puerto Viejo, Gandoca y Manzanillo, sin estudios ni consultas previa al INVU, a la Municipalidad del cantón ni a los pobladores. La afectación severa a la propiedad privada de quienes habitan esas zonas urbanas y a las competencias municipales son más que evidentes.
4. 4Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las quince horas cincuenta y dos minutos del veinticinco de enero del dos mil seis, se apersona Walter Coto Molina, quien manifiesta comparecer como apoderado especial de la Municipalidad de Salamanca. Señala que adjunta copia de un escrito firmado por más de doscientas cuarenta y cinco solicitudes de pobladores y empresas del cantón de Talamanca, enviadas al Ministro de Ambiente y Energía, en el cual se pronuncian en relación con el Decreto Ejecutivo N° 32753-MINAE (folio 44). El gestionante no aporta certificación alguna de su condición de apoderado de la accionante.
5. 5El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I. Sobre la admisibilidad de la acción

El accionante impugna varios Decretos Ejecutivos que regulan diversos aspectos del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Alega que su legitimación se deriva de la defensa de intereses colectivos, pues los Decretos impugnados son contrarios a los intereses y potestades legales y constitucionales que el Ordenamiento Jurídico concede a su representada.

En relación con la legitimación de un Alcalde para presentar en forma directa una acción de inconstitucionalidad, la Sala en la sentencia número 1999-05669 de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999 estimó que está legitimado para hacerlo, cuando alegue violación a la autonomía y competencias municipales, pues actúa en defensa de los intereses del ente, del cual es su representante (artículo 17 inciso n) del Código Municipal). En este caso y por alegarse la violación de tales aspectos, el Tribunal reitera el razonamiento expuesto en ese voto y admite la legitimación del Alcalde para interponer la acción de inconstitucionalidad.

II. Objeto de la acción.-

Se impugnan los siguientes decretos:

1. Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG que creó el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo publicado en La Gaceta 277 del 27 de noviembre de 1985; 2. Decreto Ejecutivo N° 29019-MINAE, Reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo publicado en La Gaceta N° 208 del 31 de octubre del 2000; 3. Decreto Ejecutivo N° 32633, Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, publicado en La Gaceta N° 180 del 20 de setiembre del 2005.

4. Decreto Ejecutivo N° 32753-MINAE publicado en La Gaceta N° 228 del 25 de noviembre del 2005.

III. Alegatos del accionante

Los alegatos del accionante en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos citados se pueden clasificar en tres grupos: falta de consulta al gobierno municipal en relación con modificaciones a la extensión y administración del patrimonio forestal ubicando en su jurisdicción; falta de indemnización hacia los propietarios de los terrenos expropiados e incumplimiento de los requisitos dispuestos por Ley para la creación –vía Decreto-, de zonas protegidas.

IV. Naturaleza universal del derecho a un medio ambiente sano

La doctrina del Derecho Constitucional ha clasificado los derechos constitucionales como derechos fundamentales de la primera, segunda y tercera generación, terminología que tiene como propósito establecer las etapas por las que ha pasado el proceso de reconocimiento y positivización de los derechos humanos en los diversos instrumentos internacionales dictados al efecto. Los primeros son propios del constitucionalismo liberal; ideológicamente, esta categoría responde al pensamiento en boga en los siglos XVIII y comienzos del XIX. Se trata de derechos conferidos, por lo común, sólo a individuos. Destacan entre ellos el derecho a la propiedad, a la seguridad y, en general, los derechos oponibles frente al Estado. La doctrina considera derechos de la segunda generación aquellos que son propios del constitucionalismo social, cuyo contenido ideológico podemos ubicar en las corrientes del siglo XX.

Son derechos concedidos principalmente a los trabajadores y gremios, a la familia, es decir, relacionados con lo que se denomina la "cuestión social". Estos derechos se plantean frente al Estado y frente a otros sujetos. Finalmente, los derechos denominados de la tercera generación emergen del constitucionalismo posterior a la Segunda Guerra Mundial. Son derechos modernos, de contornos difusos. Por sus características propias, sus titulares son los grupos, e incluso, la sociedad como un todo. Forman parte de este grupo, por ejemplo, el derecho a la paz, la protección al consumidor, y por supuesto, la tutela del medio ambiente.

A nivel internacional, el primer foro para la discusión de los problemas relacionados con el medio ambiente lo constituye la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano”, celebrada en Estocolmo, Suecia en 1972. Ella sirvió de marco para que ese mismo año, la O.N.U., en su XXVII Asamblea General, y mediante la resolución 2997 estableciera el “Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente”. Existía la convicción sobre la necesidad de una pronta y efectiva implementación por parte de los gobiernos y la comunidad internacional de medidas destinadas a salvaguardar y aumentar la protección al ambiente para beneficio de las generaciones actuales y futuras, tal y como se indica en el preámbulo de la resolución que sirvió de marco legal a este programa (traducción libre).

Desde entonces, la protección al medio ambiente ha adquirido mayor importancia, siendo hoy por hoy, uno de los principales temas en la agenda de los gobiernos y organismos internacionales. Ello ha dado como resultado la promulgación de una gran cantidad de convenciones de carácter internacional (algunas promovidas por la Organización de Naciones Unidas) y/o regional, muchas de las cuales han sido suscritas por Costa Rica. Entre ellas están la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, la Convención Marco sobre Cambio Climatológico, el Convenio sobre Diversidad Biológica, el Protocolo de Montreal, el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales y algunas de carácter más regional como el Convenio Centroamericano sobre la Protección de Ambiente, la Convención para la Protección de la Flora, de la fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central.

Así, el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene hoy día un perfil universal. Se trata de un derecho de la humanidad, lo cual se ve reflejado en las múltiples convenciones que han suscrito los países con el objeto de proteger la biodiversidad. Estas consideraciones han encontrado eco en la jurisprudencia del Tribunal; así en la sentencia N° 2485-94, manifestó:

“Este fenómeno de internacionalización del derecho ambiental ha seguido, por cierto un patrón de desarrollo similar al de los derechos humanos, pues ha pasado de ser materia de jurisdicción doméstica de los Estados, a ser parte de la jurisdicción internacional.”

V. Sobre el papel del Estado como garante del derecho ambiental

La Sala, desde su creación, y al abordar el tema ambiental señaló que el artículo 50 de la Carta Política tutelaba de manera implícita el derecho al ambiente como un derecho fundamental (sentencia N° 2233-93). Sin embargo, y a partir de la reforma introducida mediante Ley número 7412 del 3 de junio de 1994 (publicada en La Gaceta N° 111 del 10 de junio de 1994), el artículo dispone en forma expresa sobre la obligación del Estado de proteger el ambiente y otorga a los ciudadanos plena acción para defenderlo:

Artículo 50: El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimado para denunciar actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y sanciones correspondientes." Este Tribunal Constitucional ha reconocido el deber de protección que merece el derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y armonioso, dispuesto en los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política:

“III.– Sobre el derecho. El artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. El ambiente es definido por la Real Academia Española de la Lengua como el ‘conjunto de circunstancias físicas que rodean a los seres vivos’, lo que recalca aún más el carácter general del derecho. En cambio el derecho a un ambiente ecológicamente equilibrado es un concepto más restringido referido a una parte importante de ese entorno en el que se desarrolla el ser humano, al equilibrio que debe existir entre el avance de la sociedad y la conservación de los recursos naturales.

Ambos derechos se encuentran reconocidos expresamente en el artículo 50 de la Constitución Política, que perfila el Estado Social de Derecho. La ubicación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de las regulaciones constitucionales del Estado Social de Derecho es el punto a partir del cual debe éste ser analizado. El Estado Social de Derecho produce el fenómeno de incorporación al texto fundamental de una serie de objetivos políticos de gran relevancia social y de la introducción de un importante número de derechos sociales que aseguran el bien común y la satisfacción de las necesidades elementales de las personas. En esta perspectiva, la Constitución Política enfatiza que la protección de los recursos naturales es un medio adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los poderes públicos sobre los factores que pueden alterar el equilibrio de los recursos naturales y, más ampliamente, obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano.

(...) La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales.” (Sentencia número 00644–99 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve; en el mismo sentido se puede consultar la número 4947-2002 de las nueve horas con veinticuatro minutos del veinticuatro de mayo de dos mil dos) Asimismo, en una sentencia de fecha reciente se agregó lo siguiente:

"Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación" (Sentencia número 2002-04830 de las 16:00 horas del 21 de mayo del 2000, criterio reiterado en la sentencia 2002-8996 de las 10:14 horas del 6 de setiembre del 2002.)

A partir de lo expuesto, resulta evidente que estamos de cara a un derecho cuya protección trasciende los intereses locales que está llamada a administrar y tutelar en forma autónoma cualquier corporación municipal. El Estado está obligado entonces, a tomar las previsiones necesarias tendientes a la protección del medio ambiente. El concepto de Estado deberá entenderse en un sentido amplio, inclusivo de otros entes públicos que por tener personalidad jurídica propia no dejan de estar igualmente destinados a satisfacer el interés general, y particularmente a tutelar el ambiente. Sin embargo, corresponde al Estado central la responsabilidad primaria de la defensa del medio ambiente.

El artículo 50 constitucional ha sido desarrollado por el legislador ordinario a través de diversas leyes que procuran potenciar y hacer efectiva la tutela del medio ambiente en los distintos ámbitos de aplicación de esos cuerpos normativos, reservando al Poder Ejecutivo las competencias de administración y tutela de los bienes naturales. La Ley N° 7152 del 5 de junio de 1990 creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que constituyó rector del sector ambiental y encomendó por su especialidad técnica, la labor de "(…)Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch). La Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 de 4 de octubre de 1995, delega en el Ministerio de Ambiente y Energía buena parte de las competencias en esta materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades en este campo. La potestad del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Ambiente y Energía) para proceder al establecimiento de áreas protegidas a través del Ministerio de Ambiente y Energía, deriva la relación de los artículos 32 incisos e) y f) y 42 de la Ley N° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, artículos 82 y 84 de la Ley N° 7317 Ley de la Conservación Silvestre y 13 de la Ley N° 7575, Ley Forestal.

Así, el Estado central como delegado de la Nación para el cumplimiento de sus fines asociativos, cumple una función unificadora y asume la administración y tutela de los bienes naturales, con el apoyo de las demás instituciones -autónomas, semiautónomas y corporaciones municipales-, en lo que corresponda a sus competencias orgánicas y territoriales y en el caso de las Municipalidades, en relación con los intereses locales que está llamada a tutelar.

Las actuaciones del Poder Ejecutivo no solo se enmarcan dentro de los límites de su competencia para cumplir con el deber que le impone el artículo 50 de la Constitución Política, sino que se ajustan a la copiosa regulación producida por el Derecho Internacional en relación la obligación insoslayable del Estado de proteger el medio ambiente, adoptando todas las medidas idóneas para lograr una garantía integral y efectiva.

En este sentido, aunque las municipalidades tienen innegables deberes en este campo, es evidente que la protección del ambiente trasciende el interés meramente local, para constituirse un asunto de interés nacional, por lo que las acciones del Estado central como delegado de la Nación soberana para el cumplimiento de sus fines asociativos, en tanto propicien una efectiva defensa de sus bienes naturales, resultan no sólo válidas, sino incluso indispensables.

VI. Sobre el patrimonio forestal del Estado

En este marco de estricta protección hacia el medio ambiente, la Constitución Política también dispone reglas concretas relativas al régimen jurídico aplicable a los bienes de dominio público. Así, el artículo 121 inciso 14) lo regula en forma genérica, al disponer que los bienes “propios de la Nación”, solo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Se trata de bienes que por su naturaleza jurídica y titularidad, en tanto pertenecen a la Nación y están destinados a satisfacer el interés general, gozan de una especial protección jurídica. Por ello, no son susceptibles de ser apropiados por particulares, y ni siquiera por la Administración Pública, para fines distintos de los que se derivan de su propia esencia y naturaleza. Su tutela y administración corresponden al Estado, en nombre de la Nación (cfr. tomo III. de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Sesión número 168).

En su jurisprudencia, esta Sala ha sentado los principios básicos del régimen jurídico de los bienes dominiales; en particular, en la sentencia número 2306-91 de las 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, determinó las siguientes reglas, que han seguido siendo aplicadas en forma consistente a partir de dicha resolución:

"…El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.- El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa…" Corolario de lo anterior es que solamente por Ley se les pueda privar del régimen especial que los regula, desafectándolos, separándolos del fin público al que están vinculados.

Se requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del dominio público un bien determinado e individualizado. El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, da a los terrenos forestales y bosques el carácter de bienes dominiales:

“Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco).

Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Se trata de bienes pertenecientes a la Nación, por estar afectados a una finalidad de innegable utilidad general, y que para ello ha sido encomendada su administración, en los casos en que así lo determina expresamente la Ley, al Estado central, con el objeto de que las políticas en materia de ambiente sigan parámetros congruentes y acordes con la necesidad de una integral y continua protección del ambiente. Aun cuando para efectos registrales los bienes demaniales pueden ser inscritos a nombre del ente público encargado de su tutela, lo cierto es que estos bienes no le pertenecen a ninguna entidad pública en particular, sino a la Nación.

La importancia de proteger algunas zonas geográficas mediante su afectación al régimen de dominio público constituye un asunto de interés nacional. Así lo ha reconocido este Tribunal:

“La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible.

En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo.

(…)En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal.(sentencia 1999-2988) La ley faculta al Poder Ejecutivo para que, a través de Decreto, determine cuáles zonas geográficas del territorio nacional (marina, costera, insular o continental) se pueden proteger bajo alguna de las categorías de manejo que la ley establece.

Para ello no tiene relevancia el régimen jurídico de la propiedad -público o privado- ni cuál ente u órgano lo ha administrado hasta ese momento, pues a partir de la declaratoria pasa a ser administrado por el MINAE. Sobre este aspecto, en la sentencia 1999-2988 se indicó:

“En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente.

Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inerte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas.

Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales.”

VII. Sobre el aumento y reducción de las áreas silvestres protegidas

En el memorial de interposición de la acción de inconstitucionalidad, el accionante impugna –y lo señala como motivo de inconstitucionalidad-, la derogatoria del Decreto 23069-MIRENEM por el Decreto 29019-MINAE pues tácitamente redujo la extensión del Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, dado que éste último había ampliado los límites del Refugio.

Analizando los decretos promulgados relacionados con el Refugio Gandoca-Manzanillo, se observa como el Poder Ejecutivo ha emitido varios en procura de regular la situación del mismo. Con el objeto de aclarar la situación actual, es conveniente hacer un recuento de los relacionados con el objeto de esta acción. Tenemos en primer término el DE-16614-MAG de 29 de octubre de 1985, que crea el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). El fundamento legal del decreto está concretamente en el artículo 2 de la Ley N° 4465, pero especialmente en el artículo 18 de la Ley N° 6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, ya derogada, pero que en aquel momento disponía:

“Artículo 18.- Son refugios nacionales de fauna silvestre los que el Poder Ejecutivo declare como tales, para la protección y la investigación de la flora y la fauna silvestre, en especial de aquella en vías de extinción. Queda autorizado el Poder Ejecutivo para establecer, dentro de las reservas forestales y en terrenos particulares, áreas bajo la clasificación de refugios nacionales de fauna silvestre, las que, para efectos de conservación de la fauna silvestre, quedarán bajo la administración del Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería.(…)” El artículo 6° del Decreto 16614-MAG excluyó expresamente de ese refugio la zona urbana de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Posteriormente se emitió el DE-23069-MIRENEM de 5 de abril de 1994; el artículo 16 de ese Decreto derogó el art. 6 del DE-16614. La consecuencia inmediata de ello, es que las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasaron a formar parte del Refugio Gandoca-Manzanillo.

Más adelante se promulgó el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, el cual, a través del artículo 8°, derogó el Decreto 23069-MIRENEM; con ello, tácitamente recobró vigencia el artículo 6 del DE-16614. Se produce en ese momento una disminución tácita del territorio de la reserva al excluirse de nuevo las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, lo que dejaba las cosas en la situación en que lo habría dispuesto el Decreto N° 16614-MAG. Sin embargo, posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005, el cual derogó expresamente el artículo 6 del DE-16614; nuevamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo pasan a formar parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, situación que se mantiene a la fecha.

Sobre el aumento y/o disminución de los límites territoriales del patrimonio forestal, este Tribunal, en la sentencia N° 1999-5399 de las 16:39 horas del 26 de octubre de 1993, en la cual la Sala señaló:

“…si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir leyes. Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras.

II.En este orden de ideas, puesto que esta acción se dirige contra un decreto ejecutivo que amplió los límites de un parque nacional -Isla del Coco- extendiéndose a una distancia de quince kilómetros sobre el mar, medida desde la línea de bajamar de la costa, es que es importante determinar que lo hace en el pleno ejercicio de sus facultades, tanto legales como constitucionales, por tratarse de un bien demanial.(…)

V.En relación con la alegada violación del artículo 3 del Convenio para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América -aprobado por Ley número 3763, de primero de octubre de mil novecientos sesenta y seis- en relación con el artículo 7 constitucional, que en lo que interesa dice así:

"Los Gobiernos Contratantes convienen en que los límites de los parques nacionales no serán alterados ni enajenada parte alguna de ellos sino por acción de la autoridad legislativa competente. Las riquezas existentes en ellos no se explotarán con fines comerciales.

Los Gobiernos Contratantes convienen en prohibir la caza, la matanza y la captura de especimenes de la fauna y la destrucción y recolección de ejemplares de la flora en los parques nacionales, excepto cuando se haga por las autoridades del parque o por orden o bajo vigilancia de las mismas o para investigaciones científicas debidamente autorizadas." Deben esas normas interpretarse en sentido restrictivo, de manera que, la exigencia de establecer los límites de los parques nacionales a través de una ley es únicamente cuando va en detrimento del mismo, es decir, cuando se quiera reducir su extensión, y no cuando se quieran extender los límites de las zonas protectoras del patrimonio forestal del Estado. Este artículo debe completarse con el artículo 40 de la Ley Forestal que dice:

"El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida." Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo) que existe en la zona declarada como parque nacional, y que es reconocido tanto por la legislación internacional, por las leyes especiales dictadas al efecto, como por los textos de las cartas políticas. En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección (…).” (la negrita no es de original) Es evidente entonces que el Poder Ejecutivo, no puede reducir los límites territoriales un área silvestre, pero sí puede extenderlos. De ahí que los Decretos cuya derogación o puesta en vigencia hayan producido como consecuencia inmediata el aumento del territorio de una determinada área protegida, son constitucionales.

VIII.En relación con la falta de indemnización hacia los propietarios de los terrenos expropiados y el incumplimiento de los requisitos dispuestos por Ley.

Los otros argumentos del accionante combaten la falta de indemnización a los propietarios por los terrenos expropiados y el incumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley para el establecimiento (por Decreto) de reservas forestales, áreas silvestres protegidas, etc.; asimismo impugna el alcance de las disposiciones de la Ley Forestal N° 446 y del artículo 18 de la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, los cuales sirvieron de fundamento a la emisión del Decreto Ejecutivo N° 16614-MAG. Sin embargo, ambos temas constituyen cuestiones de legalidad ordinaria, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria (ver entre otros los votos 2001-4530, 2002 4254, 2002-4878, 2002-5203 y 2003-3653).

Sobre el segundo aspecto, contradicción de una norma reglamentaria con disposiciones de carácter legal, el Tribunal ha señalado:

“Alega el accionante que el Decreto impugnado es inconstitucional por haber sido dictado sin cumplir los requisitos que al efecto dispone la Ley Orgánica del Ambiente. Planteado así el problema, se refiere en exclusiva a la violación del principio de legalidad administrativa que se desprende del artículo 11 constitucional: contradicción de la norma impugnada con disposiciones de carácter legal. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, las cuestiones de legalidad han de someterse a la jurisdicción contencioso-administrativa, con el propósito de mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de todas las reglas que conforman la Constitución Política. Como se ha señalado en forma reiterada y repetida por este Tribunal:

"Es claro que cualquier impugnación como la que se plantea, conlleva implícita una presunta violación a la Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento jurídico, pero en la propia Constitución existe un reparto de competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee. De esa forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones contenciosa y de trabajo (artículos 49 y 70) y es dentro de este contexto que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a los fines de protección del ciudadano" (en este sentido, entre otras ver las sentencias número 0843-95, de las 15:45 horas del 14 de febrero de 1995, 0404-96, de las 15:33 horas del 23 de enero, 3379-96; de las 10:57 horas del 5 de julio, 6471-96, de las 15:39 horas del 27 de noviembre; 6692-96 de las 16:03 horas del 10 de diciembre; 6689-96, de las 15:54 horas del 10 de diciembre, todas de 1996, y 4261-97, de las 16:03 horas del 22 de julio de 1997).

En este sentido, deslindar la jurisdicción constitucional de la común se torna delicado, ya que la infracción al principio de legalidad se desprende precisamente de normas de rango constitucional -artículos 11, 49, 121 y 140 de la Constitución Política-; y lo que precisamente se solicita es que se haga prevalecer ese principio al declarar la existencia de violación de preceptos legales por parte del Decreto impugnado. No obsta la trascendencia de este principio; sin embargo, para que pueda invocársele fructíferamente debe haberse quebrantado, por lo menos, otra norma o principio constitucional, cuando de la jurisdicción constitucional se trata, lo cual no se da en relación con la norma impugnada, en tanto lo que se reclama es que es no se dictó de conformidad con otras normas de rango legal. La opinión contraria terminaría por diluir la distinción entre asuntos constitucionales y asuntos de mera legalidad -si hablamos del artículo 11-, en tanto no podrían diferenciarse las infracciones de la Constitución de las infracciones de orden legal.

Por lo dicho se puede concluir que, aún cuando puede válidamente afirmarse que las cuestiones de legalidad tienen una directa relación con el artículo 11 de la Constitución Política, lo cierto es que el tema de la adecuación de las normas legales unas con otras, encuadra más bien dentro de la especialidad de la materia que el artículo 49 constitucional asignó a la jurisdicción contencioso-administrativa, motivo por el que, en su acatamiento, procede remitir al accionante a esa jurisdicción para que someta a ella la cuestión planteada.” (sentencia 2004-03579 de las 14:42 horas del 14 de abril del 2004. En el mismo sentido votos números 2002-4452 y 2005-5899)

IX. Conclusión.-

El Poder Ejecutivo no tiene obligación de consultar a las Municipalidades sobre las medidas a adoptar en relación con las llamadas “zonas protegidas”, pues su competencia sobre tales zonas –como administrador-, es exclusiva. Podría hacerlo y quizás sería conveniente que recabara el criterio de aquellas, con miras a que las disposiciones relacionadas con la administración y manejo de las mismas armonicen con los intereses locales. Sin embargo, ello constituye una cuestión de oportunidad y conveniencia, que queda a discreción de ese poder. El presunto incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley para la emisión de un decreto, así como la alegada falta de indemnización a los propietarios, son cuestiones de legalidad cuyo conocimiento no corresponde a este Tribunal, sino que deben ser conocidas y resueltas en la jurisdicción ordinaria. Por otra parte si bien el Decreto DE-29019-MINAE de 31 de octubre del 2000, derogó el Decreto 23069-MIRENEM, y al hacerlo excluyó de la REGAMA las áreas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo (con lo que se produjo una disminución tácita del territorio de la REGAMA), posteriormente el Poder Ejecutivo emitió el DE-32753-MINAE de 16 de mayo del 2005 que derogó el artículo 6° del Decreto 16614-MAG.

Al hacerlo, el territorio de la reserva volvió a su situación original. Ello no solo es constitucional, sino acorde con la jurisprudencia de este Tribunal en esa materia. En virtud de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, lo procedente es rechazar la acción.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción en relación con el Decreto 32753-MINAE. En lo demás, se rechaza de plano.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

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