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Res. 41905-2025 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 17/12/2025
OutcomeResultado
The second paragraph of Article 33 bis, all of Article 33 ter, and Transitory II of Law 10210 are declared unconstitutional; the first paragraph of Article 33 bis is constitutional, and the last paragraph is interpreted so as not to exclude environmental impact assessment by SETENA.Se declaran inconstitucionales el segundo párrafo del artículo 33 bis, el artículo 33 ter completo y el transitorio II de la Ley 10210; el primer párrafo del 33 bis es constitucional y el último párrafo se interpreta para que no excluya la evaluación de impacto ambiental por SETENA.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber examines the constitutionality of Articles 33 bis and 33 ter of the Forestry Law, added by Law 10210 of 2022, which authorize civil and tourism infrastructure in protection areas. Unanimously, the first paragraph of Article 33 bis (works necessary for public services) is declared constitutional. By majority, the second paragraph of Article 33 bis (tourism works of 'low environmental impact'), Article 33 ter (restoration with tourism and productive purposes), and Transitory II are annulled for lacking technical basis and violating the principles of objectivity, non-regression, and reasonableness. An interpretative ruling is issued on the last paragraph of Article 33 bis, clarifying that the exclusive competence of the Water Directorate does not override the constitutional and conventional requirement of a prior environmental impact assessment by SETENA when technically required. The ruling has retroactive effects, without prejudice to good-faith acquired rights.La Sala Constitucional examina la constitucionalidad de los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal, añadidos por la Ley 10210 de 2022, que autorizan infraestructura civil y turística en áreas de protección. Por unanimidad, el primer párrafo del artículo 33 bis (obras necesarias para servicios públicos) se declara constitucional. Por mayoría, se anulan el segundo párrafo del 33 bis (obras turísticas de “bajo impacto ambiental”), el artículo 33 ter (recuperación con fines turísticos y productivos) y el transitorio II, por carecer de sustento técnico y violar los principios de objetivación, no regresión y razonabilidad. Se emite una sentencia interpretativa sobre el último párrafo del 33 bis, en el sentido de que la competencia exclusiva de la Dirección de Agua no excluye la exigencia constitucional y convencional de una evaluación de impacto ambiental previa por parte de SETENA cuando técnicamente corresponda. La resolución tiene efectos retroactivos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
Key excerptExtracto clave
By majority, the action is GRANTED against the second paragraph of Article 33 bis and Article 33 ter of the Forestry Law, as well as Transitory II of Law No. 10210. By majority, the last paragraph of Article 33 bis of the Forestry Law is interpreted to mean that the competence of the Water Directorate to grant the foreseen authorizations does not disregard the constitutional and conventional requirement of having a prior environmental impact assessment when, depending on the corresponding work or activity, it is technically required, in accordance with SETENA's competences in this matter. This ruling has declaratory and retroactive effects as of the effective date of the annulled norms, without prejudice to good-faith acquired rights.Por mayoría, se declara CON lugar la acción en contra del segundo párrafo del artículo 33 bis y el artículo 33 ter de la Ley Forestal, así como el transitorio II de la ley nro. 10210. Por mayoría, se interpreta el último párrafo del artículo 33 bis de la Ley Forestal, en el sentido de que la competencia de la Dirección de Agua de otorgar las autorizaciones previstas, no desconoce la exigencia de rango constitucional y convencional de contar con una evaluación de impacto ambiental previa, cuando, dependiendo de la obra o actividad correspondiente, técnicamente así se requiera, en concordancia con las competencias de la SETENA en esa materia. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
Pull quotesCitas destacadas
"el segundo párrafo del artículo 33 bis, al autorizar otro tipo de obras y dejar abierta la posibilidad de permitir el desarrollo de actividades turísticas, no cuenta con una justificación razonable y, por ello, no se ajusta a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión."
"the second paragraph of Article 33 bis, by authorizing other types of works and leaving open the possibility of allowing the development of tourism activities, has no reasonable justification and, therefore, does not comply with the principles of objectivity of environmental protection, reasonableness, and non-regression."
Considerando V
"el segundo párrafo del artículo 33 bis, al autorizar otro tipo de obras y dejar abierta la posibilidad de permitir el desarrollo de actividades turísticas, no cuenta con una justificación razonable y, por ello, no se ajusta a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión."
Considerando V
"A la luz del Derecho de la Constitución no es válido determinar el posible impacto ambiental de una obra o actividad, y, con ello, la forma de evaluación ambiental que requiere, sin contar con un criterio técnico de respaldo."
"In light of Constitutional Law, it is not valid to determine the possible environmental impact of a work or activity, and thus the type of environmental assessment it requires, without having a supporting technical criterion."
Considerando V
"A la luz del Derecho de la Constitución no es válido determinar el posible impacto ambiental de una obra o actividad, y, con ello, la forma de evaluación ambiental que requiere, sin contar con un criterio técnico de respaldo."
Considerando V
"la competencia de la Dirección de Agua de otorgar las autorizaciones previstas, no desconoce la exigencia de rango constitucional y convencional de contar con una evaluación de impacto ambiental previa, cuando, dependiendo de la obra o actividad correspondiente, técnicamente así se requiera, ni desconoce las competencias de la SETENA en esa materia."
"the competence of the Water Directorate to grant the foreseen authorizations does not disregard the constitutional and conventional requirement of having a prior environmental impact assessment when, depending on the corresponding work or activity, it is technically required, nor does it disregard SETENA's competences in this matter."
Por Tanto
"la competencia de la Dirección de Agua de otorgar las autorizaciones previstas, no desconoce la exigencia de rango constitucional y convencional de contar con una evaluación de impacto ambiental previa, cuando, dependiendo de la obra o actividad correspondiente, técnicamente así se requiera, ni desconoce las competencias de la SETENA en esa materia."
Por Tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
"This ruling has declaratory and retroactive effects as of the effective date of the annulled norms, without prejudice to good-faith acquired rights."
Por Tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe."
Por Tanto
Full documentDocumento completo
CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve hours fifteen minutes on the seventeenth of December two thousand twenty-five.
Action of unconstitutionality brought by [Name 001], holder of identity card no. [Value 001], in his personal capacity and as president and unlimited general attorney-in-fact of the Federation of Aqueducts of the El Chayote Protected Zone, legal identification no. [Value 002], seeking a declaration that Article 33 bis and the second and fourth paragraphs of Article 33 ter, both of the Forest Law (Ley Forestal), added by Law no. 10210 of May 5, 2022, published in La Gaceta no. 101 of June 1, 2022, are unconstitutional, on the grounds that they are contrary to Articles 7, 50, and 89 of the Political Constitution, as well as to the constitutional principles of environmental law of non-regression, progressivity, and scientific tutelage. Also intervening in the proceeding were the representative of the Office of the Attorney General of the Republic, the President of the Legislative Assembly, the Minister of Environment and Energy, the General Secretary of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), and the General Manager of the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (SENARA).
Whereas:
It considers that this paragraph must be analyzed in light of the arguments already presented; that is, it was pointed out that the entirety of rule 33 bis is unconstitutional because it lacks supporting technical studies, and that in the absence of technical-legal backing, the precautionary principle and the principle of objectivization were violated, and should that argument not be accepted, rule 33 bis could be interpreted to mean that the powers of SENARA and SETENA remained intact; however, with respect to the second paragraph, which classifies several works as "low environmental impact," the declaration of unconstitutionality and unconventionality was insisted upon, because no studies support that paragraph of 33 bis, and it was also argued that if developers are only required to submit a simple sworn statement of environmental commitments (declaración jurada de compromisos ambientales) before a notary, this practically amounts to a deregulation of the precautionary principle (no hydrogeological, forestry, or social studies will be conducted, nor will the cumulative effect be examined, etc.), which is provided for in various rules of law found in hard law and soft law.
It indicates that, for all of the foregoing reasons, the cited paragraph of rule 33 ter must also be declared unconstitutional. The plaintiff adds that, to be consistent with what was stated above, he also considers that a rational and logical interpretation should be issued stating that the last paragraph of this rule 33 ter will be clarified to the effect that the existence of an exclusivity in issuing a final enabling act by the Dirección de Agua does not eliminate the powers of SETENA. Regarding the issue of impact on sites of high environmental fragility, the plaintiff indicates that the protection areas in Costa Rica must be established and points out that the answer lies in the Forest Law (Ley Forestal) itself and in the Water Law (Ley de Aguas), both of which are linked to constitutional article 50. He alleges that these two laws contain areas to be protected that cannot be separated.
He cites articles 33 of the Forest Law and 31, 32, and 149 of the Water Law. He points out that many lands rich in biodiversity must be protected, as the legislator himself foresaw in the past to give them special safeguarding, where he granted them the special designation of protection areas, reserves in favor of the Nation, or forests that protect springs (nacientes), or aquifer recharge sites, among others. He considers that the current deputies should have followed the path already laid out of providing a special protective halo given the fragility of those ecosystems, but contrary to that, by stating in rule 33 bis that projects conducted in such sites would be "low environmental impact," they lowered the standards without justification. Pursuant to article 8 of the Biodiversity Law, which is linked by connectedness to constitutional article 50, all properties must fulfill an ecological function.
This demands a duty to protect sites such as those provided for in both the Forest Law and the Water Law, as mentioned earlier. In this case, the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of ecosystems, already recognized by this same Chamber, even applies. He argues that, even though tourism is vital to our economic system, this sector does not therefore have to be exempted or privileged from complying with the environmental requirements of our State, because all of this could be to the detriment of ecosystems and the right to a healthy and ecologically balanced environment held by present and future generations. He alleges that, weighing all of the foregoing, it is observed that, in the past, SETENA (Executive Branch) already considered that the sites previously listed should be specially protected, and for this reason it established the cited ANEXO 3, within Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG MEIC, when referring to environmentally fragile areas.
He maintains that the previous rule is linked to constitutional articles 50 and 89 by connectedness, and it is for this reason that he finds technical support to point out that the deputies incurred an unconstitutionality by stating in rule 33 bis that various types of projects within the protection areas would be of low environmental impact, because this is a contradiction, which eliminates the requirements for studies and diminishes the concept of a protection area, and this also openly violates the principle of progressivity, the principle of proportionality, and the principle of reasonableness. He accuses that, apparently, the legislators also forgot the concept of cumulative impacts that should be weighed in any environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). They forgot that, depending on the size of bridges in the watercourses or platforms, the proximity of possible captured springs (nacientes), and the meters of construction, the impact could be one that would merit a complex environmental impact study, and, faced with such deficiency, they forgot and disregarded the technical situation involved in the decision to consider that many projects would be classified as low environmental impact, and for this reason, the unconstitutionality of rule 33 bis must be upheld.
He insists that low environmental impact projects or works do not require an EIA, as established in Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Chapter II, Section 1-A, article 4 bis, with the express exclusion of those activities, works, or projects located in environmentally fragile areas. He points out that if this rule is reconciled with the list of sites provided for in the already cited Anexo 3 and the Forest Law and the Water Law, there is a conflict with rule 33 bis. He alleges that there is a gross contradiction and regression made by the legislators, who, without justifying studies, provided that various types of projects were viable without studies, even though they would be located in sites of high environmental fragility. Under rule 33 bis, there is a broad and undefined range of projects such as bridges, hanging bridges, platforms, etc., which were placed alongside works of such low significance as simple earthworks (movimientos de tierra) of less than 200 cubic meters, etc., when in reality they are developments in sites such as forests, rich in biodiversity and water, where the slightest alteration could generate environmental damage such as contamination of aquifer layers, among others.
It is clear that the protection areas are critical points of high environmental fragility that the Administration itself or the legislators of the past considered should be zealously protected, until before the modification of the challenged law. What is provided for in article 26 of the American Convention on Human Rights and article 11 of the Protocol of San Salvador must be considered, which are instruments duly ratified by Costa Rica that oblige the defense of the environment. However, pursuant to what is provided in rule 33 bis, what were previously sites of high environmental fragility disappeared in a regressive manner, now being categorized as sites of low environmental significance. The normative requirements for low environmental impact projects are contained in article 20 of Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAC-MEIC, which indicates that these types of developments will approve the process simply by submitting a Sworn Statement of Environmental Commitments known as DICA.
He indicates that all of the foregoing allows the regression to be seen panoramically, because, with rule 33 bis, the deputies deregulated Environmental Impact Assessments in sites of high environmental fragility, and this is unconstitutional. Finally, he accuses a violation of the right to participation and the right to environmental information. He argues that if we start from the fact that the legislator exempted a series of projects located in protection areas from an EIA, this implies that the right to participation and the right to information that civil society has to know about and express itself beforehand on what is happening in highly fragile sites were also set aside, because no project categorized as "low environmental impact" (which is approved simply by submitting a sworn statement) will have a public hearing in Costa Rica, nor will it have studies, nor mitigation measures, which violates constitutional articles 9 and 50.
He insists that no project of low significance is made known to the public, so there is a lack of transparency with this low environmental impact categorization. The mere categorization of a project as low impact even eliminates the possibility of being demanding regarding the requirements to ask of the developer. Hence the insistence that this involves the elimination of environmental legal dikes that could generate significant environmental damage, and one of those damages is not only to ecosystems, but to the right to participation and the implications that this entails. The plaintiff affirms that one must remember what was provided in the seventy-fifth session of the United Nations General Assembly, under agenda item 72 b), entitled “Promotion and protection of human rights: human rights questions, including alternative approaches for improving the effective enjoyment of human rights and fundamental freedoms.
Human rights obligations relating to the enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment,” of July 15, 2020, from which it follows that citizen participation and EIAs in protection areas in general are vital for Costa Rica and signify the defense of environmental human rights. He also cites Advisory Opinion 23/17 of the Inter-American Court of Human Rights, which recognizes the right to participation and the right to information as human rights in environmental matters. This also has support in constitutional article 9. Consequently, by providing that projects in protection areas will be of low environmental impact, which -therefore- will not require environmental, social, or any type of studies, the right to participate in fundamental decisions to protect ecosystems and water resources linked to constitutional article 50 and Principle 10 of the Rio Declaration of 1992 is being curtailed.
He also considers that with the loss of the right to participation, the principle of good faith and even the principle of transparency that the Public Administration must have are transgressed, and for this reason he considers it appropriate to state that what is provided in rule 33 bis violates the concept of democratic sustainable development. The obligations of transparency and accountability go hand in hand and are contained in a series of international instruments, including the United Nations Convention against Corruption (article 5), the Rio+20 Declaration (paragraphs 10 and 75), and the United Nations Sustainable Development Goals - 2030 Agenda - (goal 16). Along the same lines, the vast majority of free trade agreements and association agreements signed by Costa Rica reaffirm the commitment to prevent and combat corruption in international trade and to promote principles of transparency, accountability, and good public governance, which includes the environmental obligations assumed through said international trade instruments.
At the constitutional level, articles 9, 11, 30, 140, subsection 8, 139, subsection 4, and 191 encompass a series of guiding principles of the administrative function and organization, which as such orient, direct, and condition its daily work, among which the principles of effectiveness, efficiency, simplicity, celerity, administrative coordination, participation, access to information, transparency, and accountability stand out, which have been extensively developed by Costa Rican constitutional jurisprudence in votes 2003-2120, 2004-7532, 2004-14421, 2011-13524, and 2012-0005, among many others. He requests that, consequently, the unconstitutionality of article 33 bis and partially of article 33 ter, with respect to its second and fourth paragraphs, of the Forest Law, as added by Law No. 10210 of May 5, 2022, be declared.
6322-2003 of 14 hours 14 minutes of July 3, 2003). Thus, there is no doubt that carrying out prior environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) forms part of the right to a healthy and ecologically balanced environment, and, therefore, failure to comply with that obligation violates that fundamental right. Additionally, this obligation to environmentally assess activities, works, or projects is grounded in Article 14 of the Convention on Biological Diversity (approved by Law No. 7416 of June 30, 1994), which provides that each State Party “shall introduce appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity with a view to avoiding or minimizing such effects”; and in Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, which establishes that “Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority.” Also, by virtue of the fact that what is discussed in this action may have application in the protection areas of wetland ecosystems, the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention) approved by Costa Rica through Law No. 7224 of April 7, 1991, which imposes a general obligation to conserve and protect wetlands.
One of the fundamental pillars of said international norm is to guarantee the rational and sustainable use of wetlands, and this has been developed in multiple resolutions and documents of the Conference of the Parties and other bodies of the Convention, which establish that the development of economic activities and infrastructure is possible under certain standards and limitations that allow avoiding and mitigating the possible negative effects that may be produced, and, therefore, lead to the requirement that works that may affect those ecosystems must undergo an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). Now, as Article 17 of the Organic Environmental Law itself indicates, the works, activities, or projects that must undergo the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) as a prerequisite to their execution are those determined by the laws and regulations.
To this effect, the Constitutional Chamber has indicated that: “The determination of in which cases an environmental assessment is appropriate or not is a matter determined by the laws and regulations, under the general criterion that human activities that must be environmentally assessed are those that alter the environment to a significant degree such that said assessment is necessary.” (Voto no. 5994-2017 of 11 hours of April 26, 2017. Reiterated in voto no. 16792-2019 of 11 hours 51 minutes of September 4, 2019). In this way, it is possible that there are activities, works, or projects that, because they do not alter the environment to a significant degree, should not be subject to an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), and this can be determined legally or regulatorily. In that sense, the Constitutional Chamber has indicated (Voto no. 1220-2002 of 14 hours 48 minutes of February 6, 2002).
Based on the foregoing, in order for it to be determined, through a norm, that certain works or activities do not require undergoing the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedure, technical criteria must exist to support that decision. The need for a technical justification to exclude a specific work or project from the prior environmental assessment is reinforced by the application of the constitutional principles of objectification of environmental protection, progressivity and non-regression, and reasonableness set forth above. For the case of activities, works, or projects that do significantly alter the environment and that, therefore, must undergo a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the determination of which mechanism or technical instrument should be used for that assessment is a technical competence conferred upon the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) in Article 84 subsection f) of the Organic Environmental Law, which indicates that this body is responsible for “preparing guides for activities, works, and projects of environmental impact assessment, as well as managing their provision and dissemination.” Regarding the competence of SETENA, the Chamber has indicated that: “…Article 83 of the Organic Environmental Law states that ‘the National Environmental Technical Secretariat is created, as a maximum deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy, whose fundamental purpose will be, among others, to harmonize the environmental impact with the productive processes.’ Furthermore, Article 84 of that same normative body establishes the functions of this Technical Secretariat, among which the following can be highlighted: ‘a) Analyze the environmental impact assessments and resolve them within the deadlines provided by the General Law of Public Administration (…) b) Recommend the necessary actions to minimize the impact on the environment, as well as those technically appropriate to recover it.’ In this way, according to the aforementioned regulations, it will be the National Environmental Technical Secretariat, in the exercise of its powers, the entity in charge of determining, according to the magnitude of the project to be developed, the assessment instrument to be used.
Thus, this Technical Secretariat will indicate the aspects that must be taken into account so that the work is carried out with the least possible environmental impact and mitigating those that may be generated. (Voto no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 11, 2019). D. Specific analysis of the challenged regulations. Based on the arguments of the plaintiff and the considerations set forth above, we proceed to analyze the challenged regulations. With respect to the provisions of the first paragraph of Article 33 bis, as indicated in the first section, the bill of law was based on the fact that, in practice, various civil works that must necessarily be carried out in protection areas (áreas de protección) are authorized and developed. In that sense, the National Policy on Protection Areas indicates that “those works related to water concessions located in AP such as conductions for concessions consistent with granted flow, drainage channels authorized for agricultural drainage permits, authorized channel works and conduction of discharge permits to public domain channels, do not correspond to invasions.
The same exception applies to all those works authorized by the regulatory framework, which have all the corresponding permits.” (P. 15). The Criminal Prosecution Policy considers that, although the Forestry Law does not establish in which cases works can be authorized in protection areas (áreas de protección), certain works are authorized by the Water Directorate (Dirección de Agua). Precisely, reference is made to the works detailed in the first paragraph of Article 33 bis. Furthermore, the legislative file contains the opinions of the National Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados) (folios 432-435, 1132-1134), the National Service of Groundwater, Irrigation and Drainage (folios 423-430), the Ministry of Agriculture and Livestock (folios 523-525), the Ministry of Environment and Energy (folios 515-519 and 1204-1210), the Administrative Environmental Tribunal (folios 545-549) and the Water Directorate (Dirección de Agua) (folios 1105 and 1211), which support the need to authorize this type of work in protection areas (áreas de protección).
Given that these are works and activities that have been authorized in practice, it could not be claimed that the first paragraph of Article 33 bis expands the type of infrastructure that can be executed in protection areas (áreas de protección), and, therefore, that it is a regressive provision. As there are criteria that justify the need to authorize these types of activities, it is also not possible to find a violation of the principles of objectification of environmental protection and reasonableness. Regarding the reasonableness of the provisions of that first paragraph, it must be taken into account that these are civil works that are necessary to provide public services, the safety and protection of water resources, and even to guarantee other fundamental rights. Hence, it could not be claimed either that what is provided therein is contrary to the principle of rational use of resources.
For its part, the second paragraph of Article 33 bis, by authorizing other types of works and leaving open the possibility of allowing the development of tourist activities, does not have a reasonable justification and, therefore, does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression. Moreover, by classifying certain works as low environmental impact, without having a technical criterion on the matter, it is contrary to the constitutional jurisprudence set forth regarding the need to technically justify the determination of which works require undergoing the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the assessment procedure or instrument that, depending on the work or activity, is applicable. In light of Constitutional Law, it is not valid to determine the possible environmental impact of a work or activity, and, with that, the form of environmental assessment it requires, without having a supporting technical criterion.
For that reason, as no technical justification in this regard is found in the legislative file, the second paragraph of Article 33 bis is unconstitutional. Then, regarding the last paragraph of Article 33 bis, it is not unconstitutional provided that it is understood that the competence of the Water Directorate (Dirección de Agua) to grant the provided authorizations does not disregard the constitutional and conventional requirement of having a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), when, depending on the corresponding work or activity, it is technically required, nor does it disregard the competencies of SETENA in that matter. By virtue of the fact that the plaintiff links the violation of the right to participation to the fact that a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) is not required, with the interpretation set forth above, that violation would not occur.
In turn, it must be understood that the last paragraph of Article 33 bis does not disregard or render ineffective the competencies of other institutions, such as those of SENARA or even municipal ones, which may have constitutional implications, so the violations related to the omission of expressly indicating them in the norm do not occur. Regarding Article 33 ter, despite the fact that the plaintiff indicates that they only challenge the provisions of the second paragraph and request that the rest of the article be declared constitutional, we note that a ruling in the requested terms would imply eliminating the limitation introduced with the second paragraph regarding that, despite the breadth of the provisions of the first paragraph, the tourist activities provided therein could only refer to the activities listed in Article 33 bis. And, in this way, the possibility of authorizing the activities permitted, in a broad and generalized manner, by the first paragraph would remain.
It should be considered that, initially, Article 33 ter of the bill contemplated the possibility of authorizing activities consistent with the conservation purposes that protection areas (áreas de protección) possess, as it contemplated low environmental impact works, subject to technical regulations and oriented toward the recovery, rehabilitation, and safeguarding of public domain water bodies, which generate spaces for protection, recreation, and sustainable mobility. However, the development of tourist activities and the purpose of producing productive linkages were later included, which implies greater openness and generality regarding the activities and works that could be permitted, whose purpose, furthermore, is not properly the conservation and protection of those spaces. Article 33 ter, in the terms in which it was drafted, does not have a reasonable justification to support the possibility of authorizing other types of works for the development of tourist activities and pursuing other types of purposes, and, therefore, does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression.
Consequently, we believe that it should be declared unconstitutional in its entirety, or, at least, limited to the low environmental impact activities that were initially contemplated, declaring the additions made to it unconstitutional. In that latter scenario, it should be understood that the authorization of such activities is subject to prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the exercise of SETENA's own competencies. Furthermore, although Transitory Provision II of Law 10210 was not challenged by the plaintiff, in application of the provisions of Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction, we believe it should be declared unconstitutional. This transitory norm provides that, for a period of twenty-four months, any work located in protection areas (áreas de protección) may be maintained without the State being able to order its demolition or removal.
In this way, even if the second paragraph of Article 33 bis and Article 33 ter are declared unconstitutional, based on the transitory norm, works or activities could be temporarily maintained that, in the end, could not obtain the respective authorizations. And furthermore, the transitory provision itself already provides that any illegal construction located in a protection area (área de protección) cannot be demolished, even if it is a work not contemplated in the scenarios regulated in Articles 33 bis and 33 ter and that, therefore, could not be regularized. Therefore, the exercise of state powers aimed at guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment and the fundamental right of access to water is being unreasonably limited. It should be considered that Article 50 of the Constitution provides that the State must guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, and, consequently, also the fundamental right of access to water, which encompass the establishment and maintenance of the so-called protection areas or perimeters.
Conclusion: Based on all the foregoing, in the capacity of advisory body to the Constitutional Chamber, this Office of the Attorney General of the Republic considers that: 1. The first paragraph of Article 33 bis is not unconstitutional because it allows authorizing works and activities that have been authorized in practice; these are civil works that are necessary to provide public services, the safety and protection of water resources, and even to guarantee other fundamental rights, and because there are criteria that justify it. 2. The second paragraph of Article 33 bis, by authorizing other types of works and leaving open the possibility of allowing the development of tourist activities, does not have a reasonable justification and, therefore, does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression. In addition, by classifying certain works as low environmental impact, without having a technical criterion to support it, it is contrary to the constitutional jurisprudence set forth regarding the need to technically justify the determination of which works require undergoing the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the assessment procedure or instrument that, depending on the work or activity, is applicable.
For that reason, as no technical justification in this regard is found in the legislative file, the second paragraph of Article 33 bis is unconstitutional. 3. The last paragraph of Article 33 bis is not unconstitutional provided that it is understood that the competence of the Water Directorate (Dirección de Agua) to grant the provided authorizations does not disregard the constitutional and conventional requirement of having a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), when, depending on the corresponding work or activity, it is technically required, nor does it disregard the competencies of SETENA in that matter. Consequently, the violation of the principle of participation that the plaintiff links to the omission of requiring a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) does not occur. 4. It must be understood, and we thus recommend it be expressly declared, that the last paragraph of Article 33 bis does not disregard or render ineffective the competencies of other institutions, such as those of SENARA or even municipal ones, which may have constitutional implications, so the violations related to the omission of expressly indicating them in the norm do not occur. 5.
Article 33 ter, in the terms in which it was drafted, does not have a reasonable justification to support the possibility of authorizing other types of works for the development of tourist activities and pursuing other types of purposes, distinct from low environmental impact works, subject to technical regulations and oriented toward the recovery, rehabilitation, and safeguarding of public domain water bodies, which generate spaces for protection, recreation, and sustainable mobility, which were initially contemplated in the bill of law, and, therefore, does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression. Consequently, it must be declared unconstitutional in its entirety, or, at least, limited to the low environmental impact activities that were initially contemplated in the bill of law, declaring the additions made to it unconstitutional. 6.
In that latter scenario, it must be understood, and we thus recommend it be expressly declared, that the authorization of such activities is subject to prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and the exercise of SETENA's own competencies. 7. In application of the provisions of Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction, Transitory Provision II of Law 10210 must be declared unconstitutional, since, even if the second paragraph of Article 33 bis and Article 33 ter are declared unconstitutional, works or activities could be temporarily maintained that, in the end, could not obtain the respective authorizations. Furthermore, the transitory provision itself already provides that any illegal construction located in a protection area (área de protección) cannot be demolished, even if it is a work not contemplated in the scenarios regulated in Articles 33 bis and 33 ter and that, therefore, could not be regularized. Therefore, the exercise of state powers aimed at guaranteeing the right to a healthy and ecologically balanced environment and the fundamental right of access to water is being unreasonably limited.
The principle of technical reasonableness is not violated due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. We reiterate that the list of civil infrastructure works, activities, or projects established by Article 33 bis are, for the most part, actions that, in practice, various institutions already carry out, including those that provide water and sanitation services, thus providing legal certainty to public institutions, ASADAS, and private parties that carry out civil works which, necessarily and by their very nature, must be established in protection areas. The law, as well as its regulations, must ensure that these necessary and proportionate actions are executed respecting criteria of reasonableness, opportunity, and convenience. The matter enacted in Law 10210 harmoniously and balanced regulates fundamental rights related to a healthy and ecologically balanced environment and its relationship with other rights that also have constitutional and supranational relevance (international conventions and instruments).
It is clear that Law 10210 in no way affects the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of protected wilderness areas. On the contrary, the law seeks to ensure everyone's right to a healthy and ecologically balanced environment. Nor does Law 10210 entail any type of affectation or reduction of protected areas; they are not reduced, nor eliminated. Likewise, the law contains no regulation that could be considered arbitrary. There is no affectation of the principle of non-regression, no type of arbitrariness is configured, and consequently, the argument that the principle of reasonableness and objectification is violated is rejected. In conclusion, the claims of unconstitutionality indicated in this point by the plaintiffs must be rejected because technical studies are mandatory in the event of a reduction of protected wilderness areas or because it must be demonstrated that there is no environmental impact, but in the case of the law, greater protection is provided to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and at the same time, other fundamental rights are protected as indicated.
The regulations governing environmental impact assessment.- When the law states that low environmental impact works are authorized, such as observation platforms, bridges, hanging bridges, zip lines, signaling elements, and other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact, when intended for the development of tourism activities, among others, it is not asserting that every "observation platform, hanging bridge, zip line, or signaling element" is per se a low-impact work, but rather that only those that can be classified as having low potential impact, according to the technical criteria defined by SETENA, may obtain the final approval of the Dirección de Agua. In other words, a tourism infrastructure work that, due to its dimensions, materials, and impact, qualifies as having medium or high potential environmental impact, could not obtain the endorsement of the Dirección de Agua to be executed in protection areas.
The plaintiff also indicates that sites of high environmental fragility disappeared regressively by now being categorized as sites of low environmental significance. This is completely removed from reality. Protection areas continue to be environmentally fragile sites, according to the cited SETENA regulations. In addition to this, the approved law provides for aggravated mechanisms and special conditions for an activity, work, or project to be carried out in these spaces. In accordance with current and applicable regulations, both protection areas and environmentally fragile areas are spaces with restrictions and limitations on use, for technical and legal reasons, that must be assessed when processing environmental feasibility. They are not necessarily spaces where any type of human activity should, by definition, be prohibited, as the plaintiff seems to suggest. The plaintiff omits to point out in their arguments that Article 34 of the Forest Law (Ley Forestal), which establishes the prohibition of tree cutting in protection areas, with the sole exception of those projects declared of national convenience, and Article 58 of the same law, which establishes sanctions for such non-compliance, remain in force and must be applied coherently when analyzing the authorization of the works, activities, and projects defined by Articles 33 bis and 33 ter of the Forest Law.
All environmental regulations on EIA remain in force and applicable, and it will be MINAE, via regulation, that defines the requirements to access the authorization of the Dirección de Agua, an authorization that, when the work, activity, or project requires it, must necessarily have the corresponding environmental feasibility approved by SETENA. Therefore, what is indicated regarding the affectation of competencies in matters of Environmental Impact Studies and regarding Law 10210 not being clear in relation to the competencies of SETENA and the Dirección de Aguas is rejected; these arguments are rejected, given that the law is considered sufficiently clear, and the questioned norm responds to legal and technical reasonableness and has its scope of application clearly delimited; likewise, what is alleged regarding the new norm constituting a duplication or affectation regarding environmental protection is rejected; rather, as indicated, greater normative precision is sought to guarantee a healthy and ecologically balanced environment.
Affectation of SENARA's competencies.- The approved law does not ignore, interfere with, or in any way affect the competencies of SENARA. As a corollary to the foregoing, the legislator's will in the first paragraph of Article 33 bis was to provide legal certainty to public institutions, as well as organizations such as ASADAS and private users, so that they would have a legal-level authorization to carry out these necessary works that, by their nature, must make use of protection areas. Nothing indicated interferes with, limits, or modifies the competencies and regulations governing SENARA. It is requested that the unconstitutionality action be rejected.
In the case discussed in this action of unconstitutionality, as shown in the legislative record, once the various public consultations were completed, the legislator determined that the function of approving the execution of works in public channels or in protection areas would be assigned to the Water Directorate of MINAE, MINAE being the lead agency in environmental matters, which is also responsible for the administration and oversight of all protected wild areas and for the governance and administration of water resources, all in accordance with the provisions of the Organic Environmental Law No. 7554 and the Water Law No. 276. For the reasons stated, we request that the Action of Unconstitutionality be declared WITHOUT MERIT.
Drafted by Judge Cruz Castro; and,
Considering:
I.Regarding the object of the challenge.- The plaintiff, personally and in his capacity as president of the Federation of Aqueduct Systems of the El Chayote Protective Zone, challenges Articles 33 bis and 33 ter of the Forestry Law (No. 7575 of February 13, 1996), introduced by Law No. 10210 of May 5, 2022), which provide as follows:
"Article 33 bis- Civil infrastructure in urban and rural protection areas.
The installation and execution; maintenance, repair, and replacement of civil works and public institution works are authorized, in the channel and basins of bodies of water in urban and rural zones, as well as in their protection areas, such as dikes, walls, culverts, bridges, aqueducts, intakes, diversions and calibration of water allocated under concession, drainages with screens for solid waste collection, infrastructure for stormwater discharge, works for transporting wastewater for proper treatment, discharges of treated wastewater from a treatment system and agricultural drainage discharges to lower the water table, whether by open channel or by pipe; all without deterioration of water quality and the channel.
Likewise, low environmental impact works such as observation platforms, bridges, suspension bridges, zip lines, signage elements and other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact are authorized, when their purpose is the development of tourism activities, among others.
The responsibility for authorizing these works shall reside exclusively with the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente y Energía, which shall establish the necessary requirements and studies, as well as the administration's deadlines for resolving.” (underlining corresponds to the paragraphs being challenged).
“Article 33 ter- Recovery and rehabilitation works in protection areas in urban and rural zones. The use and management of the protection areas established in subsection b) of article 33 of this law are authorized, exclusively for activities and low environmental impact works, provided they comply with technical regulations and are aimed at the recovery, rehabilitation, and safeguarding of public-domain bodies of water, and the development of tourism activities that contribute to conserving the water resource and its associated ecosystems and produce productive linkages, generating spaces for protection, recreation, and sustainable mobility, with the goal of preventing pollution and mitigating the impacts of climate change, provided it is for the benefit of the ecosystem.
The provisions of the preceding paragraph shall apply solely to the activities authorized in article 33 bis.
In the case of works for public drinking water and sanitation services, only the provisions of the preceding article shall apply.
The responsibility for authorizing the use and management of these areas shall reside exclusively with the Dirección de Aguas of the Ministerio de Ambiente y Energía; the technical requirements, procedures, and deadlines shall be defined by regulation.” (underlining corresponds to the paragraphs being challenged).
The petitioner argues that the norms are contrary to articles 50 and 89 of the Constitución Política and to the principles of progressivity and non-regression and scientific guardianship, and sets forth the following arguments:
Violation of the principle of technical reasonableness, due to “low environmental impact works,” violation of article 89 of the Constitution, and violation of the principle of environmental non-regression: He points out that in the legislative file there is no study justifying the wording of article 33 bis, and, therefore, it must be declared unconstitutional in its entirety. He indicates that the norm is linked to water and biodiversity, and, therefore, there should have been total certainty of any impact, which could only be achieved if the legislators had had studies supporting their decision. He questions that, without any technical criterion, they classified a broad and generic list of projects as low environmental impact, by mere discretion and without considering that all protection areas are categorized as sites of high environmental fragility and that, for that reason, they present a high risk of impact.
He also argues that the works permitted by the norm may generate a negative visual impact and that the landscape is protected by article 72 of the Ley Orgánica del Ambiente and 89 of the Constitución Política. He questions that it is not possible to protect the landscape if all authorized projects have been considered low environmental impact. He also maintains that, by being categorized as low environmental impact works, the analysis of the cumulative effect of other works is prevented, which must be analyzed according to advisory opinion no. OC-23-17 of the Corte Interamericana de Derechos Humanos. He concludes that generically and with a numerus apertus classification of an infinite number of projects in protection areas as low impact would be unconstitutional due to regression, since projects declared as low impact simply require a sworn statement of environmental commitments from the developer, and that is lowering the rigor and environmental protection, given that in sites of high environmental fragility, low environmental impact projects could never be carried out.
Thus, by providing that works in protection areas are low impact, they automatically relaxed our legal system because the cumulative effect of other works will be overlooked (see on the cumulative effect OC-23-17). They indicate that due to the provisions of norm 33 bis, what were previously sites of high environmental fragility disappeared in a regressive manner by being categorized as sites of low environmental significance. Citing a vote of the Sala Constitucional on the principle of progressivity, he requests that the second paragraph of article 33 bis be declared unconstitutional. He also requests that the second paragraph of article 33 ter be declared unconstitutional.
Violation of the right to the environment by excluding the competencies of SETENA and SENARA and violation of the principle of progressivity: He questions that the last paragraph of article 33 bis states that the responsibility for authorizing the works shall fall exclusively on the Dirección de Aguas, and that this body is responsible for establishing the necessary requirements and studies. He considers that, from the foregoing, it could be misinterpreted that SETENA would not be in charge of previously reviewing and determining the studies or protocols necessary for works in protection areas. Therefore, in the event that the total unconstitutionality of article 33 bis is not accepted as indicated in the preceding point, he requests that an interpretative criterion be issued indicating that the Dirección de Aguas must require a prior environmental viability that guarantees that all elements have been assessed and all mitigation, prevention, and environmental preservation measures have been taken.
In support of the foregoing, he indicates that articles 17, 83, and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente are consistent with supra- and infra-legal norms that obligate Costa Rica to comply with environmental impact assessments and cites several votes of the Sala Constitucional and an advisory opinion of the Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-23-17) on the importance of environmental impact assessments. He cites as a basis article 14 of the Convention on Biological Diversity and article 3 of the Ramsar Convention, which obligates the parties to adopt measures when damage to wetland ecosystems may occur. In that sense, he notes several recommendations of the Conference of the Parties to the Ramsar Convention that establish the need to carry out environmental impact assessments in wetlands. He also mentions principle 11 of the World Charter for Nature, the Goals and Principles of Environmental Impact Assessment of the United Nations Environment Programme, and the Rio Declaration on Environment and Development.
And, based on all of the foregoing, he points out that there is a vital line that was not observed by the legislators, which could mean that the legal and constitutional requirement to carry out environmental impact assessments is not met. In this same sense, it is argued that authorizing the works indicated in the first paragraph of article 33 bis regarding treated wastewater discharges and agricultural drainage discharges requires the participation of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA), and the norm states that their authorization corresponds exclusively to the Dirección de Aguas. He requests that, in the event that the entire norm is not declared unconstitutional, an interpretative judgment be issued stating that the competencies of SETENA and SENARA are maintained and that the Dirección de Aguas must coordinate with both entities prior to granting authorizations.
Violation of the right to participation and access to environmental information: He indicates that the legislator exempted several projects in protection areas from undergoing an environmental impact assessment, and that, therefore, for their approval, no public hearing will be held, nor will their scope be disclosed. The foregoing because no project categorized as “low environmental impact” will have a public hearing, nor studies, nor mitigation measures, nor anything. Even no project of low significance is made known to the public. Also, advisory opinion OC-23-17 recognizes and indicates citizen participation as a human right. He also considers that the loss of the right to participation also transgresses the principle of good faith and even that of transparency that the Public Administration must have.
II.The rules of standing in unconstitutionality actions and standing in this case.- Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates the assumptions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution at the administrative or judicial level in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, i.e., when, due to the nature of the norm, there is no individual or direct harm; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Procurador General de la República, the Contralor General de la República, the Fiscal General de la República, or the Defensor de los Habitantes, in these latter cases, within their respective spheres of competence.
Based on the foregoing, the possibility of acting in defense of "diffuse interests" is foreseen, which are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united around a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, the proper management of public spending, and the right to health, among others. On the other hand, the enumeration made by the Sala Constitucional is not exhaustive. In this sense, this action was admitted insofar as it alleges the defense of diffuse interests, in protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitución Política).
Therefore, with respect to the latter, the petitioner has sufficient standing to file this action. Finally, it is a matter whose constitutionality may be reviewed in this forum, as it involves the challenge of several legal norms; and furthermore, the petitioner complied with the requirements stipulated in sections 78 and 79 of the procedural law. In conclusion, the present action is admissible, so the object and merits of the matter must be discussed immediately.
III.In general regarding protection areas and Law No. 10210 (which incorporated articles 33 bis and 33 ter into the Ley Forestal, challenged herein).- The water resource is essential for the preservation of life and health, and therefore its protection is consubstantial to the guardianship of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this sense, protection areas constitute legitimate limitations on the right to private property that have the purpose of protecting and conserving the water resource against human actions that may degrade the natural state of water sources, preserving or regenerating the forest cover adjacent to bodies of water, and guaranteeing the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Through resolution of this Chamber No. 2019-009221 of eleven hours forty-one minutes of May twenty-second, two thousand nineteen, the following was stated:
“V.- On water as a fundamental right and the protection of springs, aquifers, and the determination of the corresponding protection areas. The water resource is essential for the preservation of life and health, and therefore its protection is consubstantial to the guardianship of the right to a healthy and ecologically balanced environment. In this sense, the Chamber's jurisprudence is clear in recognizing the right to water as a fundamental right, such that along with making serious efforts for its provision to the population, there is a duty of public institutions to make responsible and adequate use of the available water resource, which implies the need to gain certainty of the water susceptible to exploitation –availability– guaranteeing its current provision and the future sustainability of the service, avoiding that the current use of the resource produces an environmental risk that compromises the future existence and supply of the liquid.
The Chamber has had the opportunity to rule forcefully and in detail on the protection that must be granted to the national water resource, clarifying both the normative protection framework and the institutions that make up the water sector, recognizing and specifying the scope of competencies of those entities and the importance of their actions in matters of granting, use, and protection of water –see, among many others, judgments numbers 2004-1923, 2008-14092, 2008-15657, 2017-6340 and 2017-17353-. Likewise, an important part of this concern for environmental guardianship regarding water has been the assessment of the broad spectrum of water resource capture sources and how to protect the environment to guarantee its existence and survival, whether these are underground sources or their outcropping in surface sources. Particularly relevant for the situation now under consideration is the definition regarding the protection perimeters of these sources, regarding which the Chamber, in the referenced judgments, and particularly in the aforementioned 2004-1923, has indicated that:
“a) Protection perimeters of aquifers: One of the most innovative instruments in the protection of water resources is the definition of protection perimeters for the conservation of the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity of the contained water but also of its container, i.e., the geological formation called an aquifer. This activity consists of projecting and drawing on the surface a demarcation under which an aquifer or part of it lies, in which a specific regime is established for the use of the hydraulic domain –management and restriction of pre-existing water concessions, preventing the granting of new ones– and for controlling activities and installations that may affect it –through authorizations– (e.g., mines, quarries; urban activities that include septic tanks, cemeteries, sanitary landfills –storage, transport, and treatment of solid and liquid waste–; agricultural and livestock activities with the deposit and distribution of fertilizers and pesticides, irrigation with wastewater and farms; industrial activities with the storage, transport, and treatment of liquid or gaseous hydrocarbons, chemical, pharmaceutical, and radioactive products, food industries and slaughterhouses, etc.).
Evidently, the definition of perimeters by the national authorities –MINAE and ICAA– must be respected by local governments (Municipalities) and INVU (given its residual competence in urban planning in the absence of local regulatory plans) to make compatible, develop, and effectively reflect the conditions established in the definition of the protection perimeters in the regulations contained in the respective Regulatory Plans on land uses or territorial planning (e.g., zoning regulations, construction regulations, etc.). Obviously, added to the above must be the protection around capture areas (wells –PPP: wellhead protection perimeters–, springs, etc.), through the definition of a zone around them in which certain human activities are prohibited or limited, regulating or controlling land use. The determination of the perimeter depends on the capture zone or wellhead protection area (ZOC) and its extension depends on the characteristics and properties of the capture area and the recharge terrain, since the rules cannot be the same for permeable or fractured terrains as for those with impermeable formations.
The definition of perimeters must be combined with the vulnerability mapping or natural susceptibility of supply aquifers to anthropogenic contamination loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics, in the face of anthropogenic contamination problems, which is achieved through the preparation of maps. Both measures, protection perimeters and vulnerability mapping, are suitable to relocate a certain type of activity, the supply source, or, ultimately, introduce methods and technical instruments for the treatment and disposal of contaminants. The measures to be taken based on the perimeters and vulnerability mapping vary depending on whether it is (a) an area without territorial occupation, being useful to define which activities may or may not be installed in the future; (b) areas already occupied, in which case a mapping of natural vulnerability and of the areas with greater susceptibility to contamination is carried out, being able, in the face of the threat of a high contamination index, to relocate activities, supply sources, and introduce technology for the treatment and disposal of contaminants; (c) already contaminated areas, for which alternative sources may be sought, the propagation of contamination plumes prevented, and, if possible, due to its high cost, the aquifer waters treated after extraction; (d) areas for new water intakes, a case in which potentially contaminating activities and the impact area of each of these must be inventoried.” Thus, it is clear that the consideration of water as an essential resource and fundamental right entails the necessary protection of its sources and capture areas, where underground and surface aquifers are considered, as well as springs, wells, and other areas from which the water resource is located and available.
This protection implies the establishment of so-called protection areas or perimeters, such as the one indicated, precisely, in subsection a) of article 33 of the Ley Forestal, which, as has been outlined, refers to a protection radius of 100 meters for permanent springs, a protection area that may vary, and in fact is so established in ordinary legislation, if the spring is far from being permanent, and, on the contrary, is an intermittent or non-permanent spring, regarding which it is not that there is no protection, but rather the radii of the protection areas may be variable as considered by the regulations and the responsible technical entities. In other words, the regulations and jurisprudence recognize the importance and need to provide protection to springs, hence the definition of the radii of their protection areas, whose extension varies depending on the type of spring involved, precisely because, based on the type of spring, such will be the radius of the corresponding protection area, without this being, per se, a situation that generates any unconstitutionality, since, as is well indicated in the cited precedent, the very conditions of each type of source –aquifer, well, and others– are what define the particular conditions of protection, so that there are protection areas specially defined according to the type of source, aquifer, or well involved.
In this sense, the verification of whether a spring is permanent or non-permanent is a determination that falls to the technical entities of the administration, which, in accordance with their respective spheres of competence, would be a matter pertaining to the Dirección de Aguas of the Ministerio del Ambiente y Energía, in strict coordination with other related entities, such as the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados itself, a definition that must likewise be observed even by municipalities at the time of preparing the corresponding regulatory plans and the respective granting of land use permits or their denials.” In this regard, the Ley Forestal contains several norms aimed at protecting said protection areas. Thus, article 33 defines the extent of these protection areas for each type of body of water.
Article 34 prohibits the cutting or removal of trees in those areas, except in the case of projects declared of national convenience; and article 58 establishes a prison sentence of three months to three years for anyone who invades a conservation or protection area. Now, based on the analysis made by the PGR in its report on the statement of motives for bill no. 22401, which gave rise to Law no. 10210 and which incorporated articles 33 bis and 33 ter into the Ley Forestal, it is found that the initiative sought to fill the existing regulatory gaps in the regime of protection areas, since it was considered that the regulations were insufficient to authorize civil works that, by their nature, must be located in these areas, works necessary to provide public services, infrastructure for the use of water granted under concession, and even infrastructure aimed at protecting and restoring these spaces.
It is also pointed out, in said statement of motives, that some authorizations granted by the Dirección de Agua of MINAE must be considered, such as discharge permits with treatment systems that pass through protection areas, agricultural drainage discharge to lower the water table, whether by open channel or pipe, water intake works for water concessions, works in channels, dikes, walls, culverts, bridges, water use concessions, and material extraction concessions in channels. It was also pointed out that, given the problem of abandonment of protection areas in urban zones, the authorization of low-impact basic infrastructure is necessary, as has been done in some protected wilderness areas, to promote ecotourism, recreation, and environmental education, to drive initiatives for the recovery of the urban natural environment as public space, the creation of infrastructure for its conservation and environmental regeneration, and to achieve a balanced ecosystem and thus reverse the state of abandonment and degradation in which they find themselves.
According to the PGR's report, from the study of the legislative file it can be noted that the initially proposed text was significantly modified through several motions that sought to vary the type of permitted activities and that were opposed by the legislators proposing the project. Thus, it is indicated that:
-In article 33 bis, in addition to civil works that by their nature must be in protection areas, the second paragraph was added, authorizing, in all protection areas, the development of a series of infrastructure listed therein that is considered low environmental impact and other elements -without specifying which- that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact, when their purpose is the development of tourism activities, among others. See image of the approved motion:
(Folio 1372 of the legislative file).
-In article 33 ter, in addition to activities and low environmental impact works, subject to technical regulations and aimed at the recovery, rehabilitation, and safeguarding of public-domain bodies of water, generating spaces for protection, recreation, and sustainable mobility, the development of tourism activities and the aim of producing productive linkages were included. See image of the approved motion:
(Folio 1407 of the legislative file).
-A new transitory provision was introduced, to grant a period of 24 months for existing works to remain, without the possibility of ordering their demolition. See image of the approved motion:
From all of which it is verified that the originally presented project had the objective: “to create tools to allow and promote initiatives for the recovery of the urban natural environment as public space, the creation of infrastructure for its conservation and environmental regeneration to achieve a balanced ecosystem and thus reverse the state of abandonment and degradation in which these protection areas find themselves.” And later, motions are incorporated to allow works such as: “observation platforms, bridges, suspension bridges, zip lines, signage elements, and other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact, when their purpose is the development of tourism activities, among others.” And thereby allow the “development of tourism activities … and produce productive linkages, … development of infrastructure…” Verifying that these latter additions made by the legislator lacked technical support.
IV.In general, the environmental impact assessment and the competencies of SETENA.- In accordance with the constitutional principles of: guardianship of the right to the environment; the preventive principle (when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned on compliance with certain requirements); the precautionary principle (when there is danger of serious and irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective measures based on costs to prevent environmental degradation); the principle of in dubio pro natura (in case of doubt or uncertainty, controversies must be resolved and norms must be interpreted in favor of the protection and conservation of the environment); the principle of objectification of environmental guardianship (or principle of linkage to science and technique, according to which it is required to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and provisions of a general nature -both legislative and regulatory-, from which derives the requirement of "linkage to science and technique," thereby conditioning the Administration's discretion in this matter); the principle of progressivity and non-regression in environmental matters (the State's obligation to continuously increase protection and not to adopt measures, policies, or legal norms that worsen the achieved level of protection); the principle of rational use of resources; and more recently the principle of pro natura (based on Advisory Opinion 32/25 on Climate Emergency and Human Rights of the Corte Interamericana de Derechos Humanos, in any legal conflict, the interpretation that favors the protection of nature and the full exercise of environmental rights must always prevail, even outside contexts of doubt or uncertainty); the State has the obligation to protect the environment, in particular, by carrying out technical environmental studies and environmental impact assessments (evaluación de impacto ambiental, EIA) in cases where warranted.
In this regard, this Chamber, in judgment number 2008-15315 of 14:59 hours on October 10, 2008, has established the need for certain activities to have an approved environmental impact assessment. This is because such an administrative procedure allows for identifying and predicting, from a technical-scientific point of view, the effects that an activity may cause on the environment. In this sense, this Constitutional Chamber, in judgment number 2005-05544 of 15:38 hours on May 10, 2005, stated:
“VI.- The environmental impact study as an instrument of protection. Environmental norms must have technical support, since their application must be based on the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subject.
This is so because, since environmental damage and contamination are assessable, the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Hence, the need for an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), which, as determined by the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), consists of a scientific-technical administrative procedure that allows identifying and predicting which effects an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighting them to lead to decision-making (…) Pursuant to Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, of September eighteenth, nineteen ninety-five, activities that require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) are those human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material waste.
Its prior approval by this agency shall be an indispensable requirement to begin the activities, works, or projects. Thus, the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures to avoid its affectation; and among the main measures provided by the legislator in this regard are several technical instruments, among which the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) stands out, as set forth in the cited article. Special emphasis must be placed on the fact that it is the condition of the project or work that will determine, in each case, whether the environmental impact study is required, not the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory.” Likewise, this Court also stated the following:
“(…) The third paragraph of Constitutional numeral 50 clearly states that the State must guarantee, defend, and preserve the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment; which implies affirming that public entities are not only obligated to enforce—upon individuals and other public entities—environmental legislation, but also, above all, that they must adjust their actions to the dictates of those protective normative bodies. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, without any justification existing to exempt them from compliance with environmental requirements such as, by way of example, the environmental impact study required by the Organic Environmental Law for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment” (see judgment number 2001-6503 of 09:26 hours on July 6, 2001).
In summary, according to what is indicated by the constitutional principles on environmental matters, the requirement for prior technical studies responds to the principle of subjecting environment-related decisions to criteria of science and technique, in order to protect the ecological balance of the system and the health of the environment. Furthermore, the requirement for technical studies is not a mere formality but rather a material requirement, meaning it must be materially demonstrated, through a scientific and individualized analysis, the degree of impact of the corresponding measure on the environment, to propose recommendations aimed at reducing the negative impact on it, and to demonstrate how such a measure implies development that meets the needs of the present without endangering the capacity of future generations to meet their own needs (see judgment number 2012-13367 of 11:33 hours on September 21, 2012).
Thus, Article 17 of the Organic Environmental Law (No. 7554 of October 4, 1995) provides that human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat, whose prior approval shall be an indispensable requirement to begin the activities, works, or projects; and that laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall be required to undergo that assessment. Carrying out an environmental impact assessment for activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, constitutes not only a legal obligation but also a constitutional obligation. Thus, this Constitutional Chamber has recognized that the obligation to carry out environmental impact assessments is one of the principles that serve as a parameter of constitutionality and that have been developed so that the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment set forth in Article 50 of the Political Constitution is not a simple formal postulate.
(Voto n° 2003-6322 of 14 hours 14 minutes on July 3, 2003). In this sense, as the PGR indicates in its report, there is no doubt that carrying out prior environmental impact assessments is part of the right to a healthy and ecologically balanced environment, and, therefore, non-compliance with that obligation violates that fundamental right. Likewise, when it adds that this obligation to environmentally assess activities, works, or projects is grounded in Article 14 of the Convention on Biological Diversity (approved by Law No. 7416 of June 30, 1994), insofar as it provides that each State Party “shall introduce appropriate procedures requiring environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity with a view to avoiding or minimizing such effects”; and in Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, which establishes that “environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority.” The PGR also adds that, by virtue of the fact that what is discussed in this action may have application in the protection areas of wetland ecosystems, the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat (Ramsar Convention) approved by Costa Rica through Law No. 7224 of April 7, 1991, imposes a general obligation to conserve and protect wetlands.
To this effect, the Constitutional Chamber has indicated that: “The determination of in which cases an environmental assessment is or is not appropriate is a matter determined by laws and regulations, under the general criterion that the human activities that must be environmentally assessed are those that alter the environment to a significant degree such that said assessment is necessary.” (Voto n° 2017-5994 of 11 hours on April 26, 2017. Reiterated in voto n° 2019-16792 of 11 hours 51 minutes on September 4, 2019). Thus, it is possible that there are activities, works, or projects that, because they do not alter the environment to a significant degree, should not be the subject of an environmental impact assessment, and this can be determined legally or regulatorily (Voto n° 2002-1220 of 14 hours 48 minutes on February 6, 2002). Based on the foregoing, in order to be able to determine, through a regulation, that certain works or activities do not require undergoing the environmental impact assessment procedure, there must be technical criteria that support that decision.
Now, in the case of activities, works, or projects that do significantly alter the environment, they must undergo a prior environmental impact assessment. The majority of this Chamber considers that the determination of which mechanism or technical instrument should be used for that assessment is a technical competence conferred upon the National Environmental Technical Secretariat in Article 84 subsection f) of the Organic Environmental Law, which indicates that this agency is responsible for “preparing guidelines for the activities, works, and projects of environmental impact assessment, as well as managing their disposition and dissemination.” (see dissenting vote of Judge Cruz to voto n° 2024-3227 where it is considered that such determination does not correspond to Setena, nor to a decree, but rather a legal regulation is required by virtue of the principle of legal reserve in this matter).
V.On Articles 33 bis and 33 ter of the Forestry Law (Ley Forestal), challenged herein.- The challenged articles refer to infrastructure works that may be permitted in protection areas, whether civil infrastructure (Art. 33 bis) or recovery and rehabilitation works (Art. 33 ter). They state as follows:
“Article 33 bis- Civil infrastructure in urban and rural protection areas. It is authorized to install and carry out; maintain, repair, and replace civil works and those of public institutions, in the channel and basins of water bodies in urban and rural zones, as well as in their protection areas, such as dikes, walls, culverts, bridges, aqueducts, intakes, diversions, and calibration of water assigned in concession, drainages with meshes for solid waste collection, infrastructure for stormwater discharge, works for transporting wastewater for its proper sanitation, discharges of wastewater from a treatment system, and agricultural drainage discharges to lower the water table, which may be by open channel or pipe; all without deterioration of water quality and the channel.
Likewise, low-environmental-impact works are authorized, such as observation platforms, bridges, hanging bridges, zip lines, signage elements, and other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact, when their purpose is the development of tourism activities, among others.
The responsibility for authorizing these works shall reside exclusively with the Water Directorate (Dirección de Agua) of the Ministry of Environment and Energy, which shall establish the necessary requirements and studies, as well as the administration's deadlines for resolving.” “Article 33 ter- Recovery and rehabilitation works in protection areas in urban and rural zones. The use and management of protection areas established in subsection b) of Article 33 of this law is authorized, exclusively for activities and works of low environmental impact, provided they comply with technical regulations and are oriented towards the recovery, rehabilitation, and safeguarding of public domain water bodies, and the development of tourism activities, which contribute to conserving the water resource and its associated ecosystems and producing productive linkages, generating spaces for protection, recreation, and sustainable mobility, with the objective of avoiding contamination and mitigating the impacts of climate change, provided it is for the benefit of the ecosystem.
The provisions of the preceding paragraph shall be applicable only to the activities authorized in Article 33 bis.
In the case of works for public drinking water and sanitation services, only the provisions of the preceding article shall apply.
The responsibility for authorizing the use and management of these areas shall reside exclusively with the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy; the technical requirements, procedures, and deadlines shall be defined by regulation.” The plaintiff maintains that such regulations violate the principle of technical reasonableness because, without any technical criterion, the legislator qualifies as low environmental impact a broad and generic list of projects, in protection areas that are categorized as sites of high environmental fragility and that, therefore, present a high risk of affectation; violating the principle of technical reasonableness, the right to landscape (Art. 89 Constitutional) and the principle of non-regression. They consider that, because of what is provided, through the challenged regulations, what were previously sites of high environmental fragility have disappeared regressively, being categorized as sites of low environmental significance.
Furthermore, they question that SETENA would not be in charge of previously reviewing and determining the necessary studies or protocols for works in protection areas. Finally, they indicate that the legislator exempted various projects in protection areas from undergoing an environmental impact assessment, and that, therefore, for their approval, a public hearing will not be held nor will their scopes be disclosed, thereby violating the right of participation.
The PGR considers that the second paragraph of Article 33 bis, Article 33 ter in its entirety, and Transitory Provision II are unconstitutional. It states the following:
-First paragraph of Article 33 bis, given that it deals with works and activities that in practice have been authorized, it could not be affirmed that the first paragraph of Article 33 bis expands the type of infrastructure that can be executed in protection areas, and, therefore, that it is a regressive provision. Since there are criteria that justify the need to authorize this type of activities, it is also not possible to find a violation of the principles of objectification of environmental protection and reasonableness. Regarding the reasonableness of what is provided in that first paragraph, it must be considered that these are civil works that are necessary to provide public services, the security and protection of the water resource, and, even, to guarantee other fundamental rights. Hence, it also could not be affirmed that what is provided there is contrary to the principle of rational use of resources.
-Second paragraph of Article 33 bis, by authorizing another type of work and leaving open the possibility of permitting the development of tourism activities, lacks reasonable justification and, therefore, does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression. But also, by classifying certain works as low environmental impact, without having a technical criterion in this regard, it is contrary to the constitutional jurisprudence set forth regarding the need to technically justify the determination of which works require undergoing an environmental impact assessment and the assessment procedure or instrument that, depending on the work or activity, is applicable. For that reason, since a technical justification is not found in the legislative file in this regard, the second paragraph of Article 33 bis is unconstitutional.
-Last paragraph of Article 33 bis, it is not unconstitutional provided it is understood that the competence of the Water Directorate to grant the provided authorizations does not disregard the requirement of constitutional and conventional rank to have a prior environmental impact assessment, when, depending on the corresponding work or activity, it is so technically required, nor does it disregard the competences of SETENA in that matter. Thus, the right of participation is also not violated.
-Regarding the second paragraph of Article 33 ter, in the terms in which it was drafted, it lacks reasonable justification to support the possibility of authorizing another type of work for the development of tourism activities and pursuing other types of purposes, and, therefore, it does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression. Consequently, it deems that it should be declared unconstitutional in its entirety, or, at the very least, limited to the low environmental impact activities that were initially contemplated, declaring the additions made to it unconstitutional. In that last scenario, it should be understood that the authorization of that type of activities is subject to prior environmental impact assessment and the exercise of SETENA's own competences.
-Regarding Transitory Provision II, although it was not challenged, in application of the provisions of Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), it deems that it should be declared unconstitutional. That transitory regulation provides that, for a period of twenty-four months, any work that is located in protection areas may be maintained without the State being able to order its demolition or elimination. Thus, even if the unconstitutionality of the second paragraph of Article 33 bis and Article 33 ter is declared, based on the transitory regulation, works or activities could be temporarily maintained that, in the end, could not obtain the respective authorizations.
For its part, the President of the Legislative Assembly indicates that the regulation is constitutional. They consider that what is stated by the plaintiffs, that Law No. 10210 of May 5, 2022, violates the principle of environmental non-regression, is not acceptable. The regulatory framework of the protection areas regime is not absolute; moreover, the approved legal reform made it possible to clearly establish which activities are permitted and could be authorized, as well as what would be criminally and administratively sanctionable. Thus, the approved law does not modify, much less repeal, Articles 34 and 58 of the cited law, which establish the express prohibition on tree felling (corta de árboles) in protection areas, with the sole exception of projects declared by the Executive Branch to be of national convenience, and the sanctions for violation of this prohibition remain in force, respectively.
Furthermore, the approval of new legislation, which enables the execution of works, projects, or activities that previously lacked an express regulation, should not and cannot be understood as disconnected from the rest of the regulatory framework that protects the environment. On the other hand, it is in no way possible to interpret that the authorization of the Water Directorate constitutes a disauthorization of SETENA's competences, given that its legal and regulatory attributions remain intact for those works that require it, with the only change being that, prior to the reform in question, any work in a protection area was outright rejected, whereas, with the update, it will be up to SETENA to update the technical standards to define the type of Environmental Impact Assessment required for each case. While at the time of responding to the present hearing, the regulation has not yet been approved, it is important to note that a draft already exists under consultation.
On the other hand, the claims must be rejected because technical studies are mandatory in the event of a decrease in protected wild areas or because it must be demonstrated that there is no affectation to the environment, but in the case of the law, greater protection is given to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, and at the same time, other fundamental rights are protected, as has been indicated. They add that, all environmental regulations on EIA remain in force and applicable, and it shall be MINAE, by regulation, that defines the requirements to access the Water Directorate's authorization, an authorization that, when the work, activity, or project requires it, must necessarily have the due environmental feasibility approved by SETENA. Likewise, nothing indicated interferes with, limits, or modifies the competences and regulations that govern SENARA.
In the same vein, Minae and Sinac indicate that the challenged regulation is constitutional. They indicate that, the protection areas of our country are priority and indispensable sites for the protection of the water resource, the provision of ecosystem services, biological connectivity, the conservation and increase of tree cover, and the enjoyment of the population. Therefore, the State, through all its institutions, local governments, bodies, and instruments, must ensure compliance with the legislation that protects and regulates them. Upon reviewing Forestry Law No. 7575 before the addition of Articles 33 bis and 33 ter, a legal vacuum was evident regarding the management that society, from its beginnings, gives to these sites. The need to make use of these areas is not exclusive to the modification of the Forestry Law, as Article 2 ter of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) also exists.
The regulation does not negatively affect any rule or principle indicated by the plaintiff, as it is a categorization that exempts the requirement of environmental feasibility for certain activities, works, and projects, precisely taking into account the fact that they are assumed not to generate significant negative impacts on the environment. Likewise, it does not leave uncovered the State's environmental protection over these activities, as the surveillance and authorization competences of the Water Directorate over the situations they are responsible for attending are reaffirmed. The activities indicated in Articles 33 bis and 33 ter are not part of the activities, works, or projects that require processing an environmental feasibility. For those cases where projects of greater impact must be carried out, the proponents of activities, works, and projects will indeed be required to undergo an environmental impact assessment process before SETENA.
Thus, it could not be interpreted that absolutely all the activities that the population carries out in these environmentally fragile areas must process an environmental feasibility, given that the first thing assessed is the significant negative impact they may produce. The addition to the law does not modify Article 34 of Forestry Law No. 7575, so it cannot be interpreted that tree felling is permitted. So the challenged law comes to organize which activities may be executed in these areas. Finally, the fact that the project does not require an Environmental Impact Assessment process does not imply that the inhabitant is limited from participating in the institutions' processes. Therefore, it is recommended that the unconstitutionality action against Articles 33 bis and the second and fourth paragraphs of numeral 33 ter, both of the Forestry Law, added by Law No. 10210 of May 5, 2022, be dismissed.
Finally, the representative of Senara considers that it is clear that there is a public need to carry out certain works in river channels or protection zones of public channels or springs (manantiales), precisely in order to achieve sustainable use. The protection of the water resource involves two fundamental aspects: the preservation of quantity (through the protection of aquifer recharge areas) and of water quality (through the protection of river margins and avoiding contamination). Articles 33 bis and 33 ter of the Forestry Law deal with works that are indispensable for the sustainable use of the water resource, and furthermore, the legislator emphasizes that such works can be carried out "all without deterioration of water quality and the channel." Article 33 bis of the Forestry Law includes authorization to carry out works, which it calls "low impact," a concept that, although not defined in the law, is also true, it assigns the responsibility for authorizing said works to the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy, which can establish the requirements and studies necessary to authorize these works, so the requirement of technical studies is not being omitted.
Articles 33 bis and 33 ter of the Forestry Law are not at any time rendering ineffective regulations contained in the legal system to guarantee environmental protection, nor in particular forest cover (cobertura boscosa) or the water resource, nor are they exempting from requirements or technical studies. The legislator established the possibility of carrying out works in channels or in protection areas under strict control of MINAE, which shall establish the necessary requirements and the technical studies that give support and motivation to each authorizing act, without it being possible to extract from such regulation, as the appellant improperly claims, that such authorizations are exempted from environmental feasibility or technical studies. With the addition of Articles 33 bis and 33 ter of the Forestry Law, regulations that have assigned competences to entities such as SETENA or SENARA are not repealed, nor is their disapplication authorized, just as it is not authorized to dispense with technical studies that support each authorization, and for that reason, they are also not unconstitutional. For the reasons stated, we request that the Unconstitutionality Action be dismissed.
From all the foregoing, this Chamber considers that, certainly, the challenged regulations contain unconstitutional provisions, as explained below.
This protection implies the establishment of so-called protection areas or perimeters, as indicated, precisely, in subsection a) of Article 33 of the Forestry Law. Therefore, as stated, the legislator must technically support any variation in the works permitted in said protection areas, which has not happened in this case. As indicated by the PGR, “For that reason, since a technical justification is not found in the legislative file in this regard, the second paragraph of Article 33 bis is unconstitutional.” Note that the motion approved to introduce this second paragraph to Article 33 bis finds no justification. In its discussion in the Special Permanent Commission on the Environment, session No. 18 of Wednesday, January 5, 2022, only the following is indicated: “Deputy Pablo Heriberto Abarca Mora: // Thank you, Madam President. // Just to comment to the deputies that this is a work that several factions have carried out.
This motion brings together the original spirit of the project with some indirect consequences that the text previously under discussion could have. So, this text is quite close to what the project intended, but without affecting productive sectors.” // Thank you very much." For that reason, since no technical justification on the matter is found in the legislative record, the second paragraph of Article 33 bis is unconstitutional.
Thus violating the Right of the Constitution by transgressing the principle of technical reasonableness and the principle of objectification in environmental matters.
"The construction of a fixed platform on the riverbank removes trees, modifies the slope, and compacts soils, which increases the sediment load reaching the riverbed. A suspension bridge, even a light one, requires anchored piles or cables that alter the hydraulic dynamics and facilitate the formation of sandbanks. A zipline installed over the canopy interrupts the route of insectivorous birds and pollinating bats, while introducing noise and human traffic. Depending on the magnitude and management of the work, the result could gradually alter the water quality of streams and springs (manantiales), and promote the loss of forest cover (cobertura boscosa) and a reduction in the river's natural capacity to buffer floods, especially in water systems with low resilience. Although each effect may be considered localized, the sum of installations along a riverbank stretch can cause cumulative impacts that exceed reasonable thresholds for low impact.
Therefore, the actual environmental impact will depend on the dimensions, quantity, and spacing of the structures to be built. As long as the purposes are small-scale tourism, research, and education, the impacts can be prevented or mitigated. For this reason, the due process of environmental impact assessment must be carried out." Then, it would be understood that the provision, as it is drafted, "opens a real space for works with negative impacts to be approved that later prove difficult or impossible to reverse. This open door fosters legal precedents and fuels the perception that the riverbank forest, springs (nacientes), and recharge zones are available spaces whenever the proponent labels the work as 'low impact' or of 'tourist interest.' Without an environmental impact study or public consultation, a project can proceed based on a simple technical file and a cadastral map..." (Universidad Nacional).
In this same sense, the Escuela de Biología of the Universidad de Costa Rica indicates, when in the requested evidence it states that: "As the paragraph is drafted, it does not guarantee the real protection of the protection zones. Rather, it leaves open loopholes for the execution of other works, activities, or projects that may affect these zones, because not all infrastructure works are listed in the text. There will be works required by the prevailing environmental circumstances (high precipitation, dragging of banks and sediments, landslides, natural fragmentation of areas, etc.) mainly in riverbeds, but this does not exempt from the obligation that the pertinent technical studies be omitted or not carried out without exception." Besides the violation of the right of citizen participation in this matter, since, by not requiring the environmental assessment, no space is provided for the involvement of the population in the projects that are approved.
The unconstitutionality is not resolved by interpreting that a technical study should be provided in each specific case, but rather, the legislator was the one who should have substantiated in the incorporated motion that the works indicated therein are certainly of "low environmental impact," because by classifying them as such without foundation, several principles are being transgressed: the principle of technical reasonableness applicable to the law; the principle of non-regression in environmental matters, by allowing works that were previously not permitted; the principle of objectification, because this legal provision finds no link to science or technique; the precautionary principle due to the lack of scientific certainty; the pro natura principle, since in case of doubt, it must be resolved in favor of the environment; and in any case, the pro natura principle, since even outside of doubt, a decision must be taken to protect the environment.
So it makes no sense to admit that the legislator classifies certain works as low environmental impact without technical support—which immediately entails the exclusion from the environmental impact assessment—and then interprets that such works are admissible as long as they have particular technical support. As this Chamber has indicated, for a legal provision to determine that certain works or activities do not need to undergo the environmental impact assessment procedure, the legislator must support this decision with technical criteria, which has not occurred in this case, as seen in the motions presented.
"b. Protected wild areas regulated by the Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), that is, national parks, protected reserves, protective zones.
c. Natural ecosystems adjacent to the riverbed that have no legal category but conserve forest cover and hydrological functions.
d. Spaces where there is no presence of human activities (crops, livestock, urban areas, industrial areas).
e. Zones that are not included in Article 33, zones that are not forests, zones that do not correspond to protected wild areas, but that are in ecological natural succession or in processes of ecological restoration." Which would allow that "Whoever wishes to install tourist infrastructure within a national park could argue that the term encompasses the protected wild areas administered by SINAC. Whoever seeks to intervene a river that crosses private farms could affirm that the phrase includes riverbank strips, the surroundings of springs (nacientes), and the recharge zones that Article 33 declares as protection areas. Even an isolated stretch of forest, still without official category, would fit into that reading because it conserves features of naturalness." It is concluded then that: "the reform introduces a malleable concept that, depending on the interpretation, can allow the construction of this type of infrastructure in any type of protected area and weaken the safeguard that the original law conferred on the water resource." (see report from the Escuela de Ciencias Biológicas of the Universidad Nacional).
Thus, regarding the second paragraph of Article 33 bis, the action must be granted.
"The provision uses undefined terms such as 'natural areas' and 'low environmental impact.' By not clarifying their scope, any company or person can adapt the expression to their plans. The lack of precision creates a legal loophole that facilitates works within spaces that the Ley Forestal recognizes as protection areas, including the one hundred meters surrounding a spring (naciente), the riverbank strip, and the aquifer recharge zones themselves.
The most serious consequence is the weakening of the principle of non-regression. Article 34, which prohibits cutting trees in protection areas except for national convenience, is displaced by an Article 33 bis that allows works without that safeguard. In practice, a plan and a technical report contracted by the proponent would suffice to obtain authorization. The reform does not contemplate limits on the number of works per kilometer, restoration plans, or independent monitoring. Nor does it foresee specific sanctions for non-compliance. The regulatory vacuum opens space for an expansion of infrastructure with potential cumulative impacts: loss of riverbank habitat, gradual deterioration of water quality, reduction of the natural capacity to buffer floods, and contamination of the aquifers that supply communities. (see report from the Universidad Nacional) Furthermore, as indicated by the PGR, this provision does not have a reasonable justification to support the possibility of authorizing other types of works for the development of tourist activities and pursuing other types of purposes, and, therefore, it does not conform to the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression. Thus, regarding Article 33 ter, the action must be granted.
"TRANSITORIO II- For a period of twenty-four months, counted from the entry into force of this law, those existing works that are within the protection zone may be maintained without the State being able to order their demolition and/or removal. Within said period, natural or legal persons must obtain the respective authorization and validate the existing constructions in accordance with the regulations issued for such purposes." From which it is understood that, for a period of twenty-four months, any work located in the protection areas can be maintained without the State being able to order its demolition or removal. In this sense, a declaration of unconstitutionality is also appropriate, not only because this "grace period" is equally violative of the right to the environment, but also because, as stated, there is no support for the authorization of the works called "low impact" that the provision annulled here indicates. If this transitory provision were to remain, works or activities that ultimately could not obtain the respective authorizations could be temporarily maintained. Therefore, the appropriate course is to declare its unconstitutionality and consequent annulment from the legal system.
VI.Conclusions.- Taking into consideration what was indicated by the evidence provided by the Universidad Nacional in the sense that "Together, these regulatory loopholes facilitate the installation of tourist, urban, or agro-industrial infrastructure within riverbank strips and within the perimeters of springs—spaces that the original law classified as first-order protection areas. The probable consequences include progressive loss of forest cover (cobertura boscosa), increased erosion, higher peak flows during storms, and a growing load of diffuse pollutants." And taking into consideration everything indicated supra, it is appropriate to grant the action presented and consequently:
-The action is denied regarding the first paragraph of numeral 33 bis.
-The second paragraph of Article 33 bis and the entirety of Article 33 ter are declared unconstitutional, which allow "low environmental impact works," "development of tourist activities," and "among others" (entre otras), for violation of the principle of technical reasonableness, the principle of objectification in environmental matters, the principle of non-regressivity, the pro natura principle, and therefore the right to the environment, because the legislator introduced such works into the provision without any technical support.
-Regarding the last paragraph of Article 33 bis, it is interpreted that the competence of the Dirección de Agua to grant the foreseen authorizations does not disregard the constitutional and conventional requirement of having a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), when, depending on the corresponding work or activity, it is technically required, in accordance with the competencies of SETENA in that matter.
-By virtue of the unconstitutionality that this Chamber is declaring in this action and the provisions of Article 89 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, Transitory Provision II of Ley 10210 is declared unconstitutional.
VII.Partial Dissenting Vote of Judges Castillo Víquez, Salazar Alvarado, and Garro Vargas, drafted by the first. We respectfully depart from the majority's opinion regarding the provisions related to the second paragraph of Articles 33 bis and 33 ter, as well as Transitory Provision II challenged here and incorporated through two substantive motions (mociones de fondo) raised by several deputies and approved on January 5, 2022, within legislative file no. 22.401 that gave rise to the reforms in question, because we consider that the approval of these motions does not put the environment at risk, nor does it incur any type of environmental regression for the following reasons. First, that condition of low environmental impact to which paragraph two of numeral 33 bis alludes regarding those works must be defined beforehand through a technical study; it is not random nor regarding just any area or activity, as per the very pronouncement made by this Tribunal in this judgment, in relation to the final paragraph of that same article challenged here. It is important to clarify that the evidence requested for the better resolution of the case file by resolution at 08:39 hours on June 3, 2025, was requested based on the specific reading of the second paragraph of Article 33 bis, that is, outside its context and the literal text of the rest of the provision.
In our opinion, it is relevant to note that Article 33 bis does not refer solely to areas of high environmental fragility, but rather, according to the title of the article itself, it establishes the possibility of building works in urban and rural protection zones, and therefore, it must be understood in its entirety. The provision stipulates the following:
"Article 33 bis- Civil Infrastructure in urban and rural protection zones. It is authorized to install and carry out; maintenance, repair, and replacement of civil works and those of public institutions, in the riverbed and basins of water bodies in urban and rural zones, as well as in their protection areas, such as dikes, walls, sewers, bridges, aqueducts, intakes, derivations and calibration of water allocated in concession, drains with meshes for solid waste collection, infrastructure for stormwater discharge, works for the transport of wastewater for its proper sanitation, discharges of wastewater from a treatment system, and agricultural drainage discharges to lower the water table, which may be through open channel or pipe; all without deterioration of water quality and the riverbed.
Likewise, low environmental impact works are authorized, such as observation platforms, bridges, suspension bridges, ziplines, signage elements, and Other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas (áreas naturales) with the least possible impact, when their purpose is the development of tourist activities, among others (entre otras).
The responsibility for authorizing these works shall reside exclusively with the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente y Energía, which shall establish the necessary requirements and studies, as well as the administration's deadlines for resolving." On the other hand, certainly the second paragraph of that provision establishes that "low environmental impact works are authorized, such as observation platforms, bridges, suspension bridges, ziplines, signage elements, and Other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact, when their purpose is the development of tourist activities, among others"; however, this does not necessarily mean that the legislator is defining that those works must be considered, in all cases, as low-impact works; but rather, that when they are technically declared as such, their implementation in such areas is appropriate, as some of them already exist. Note the current existence in protected areas of observation platforms and bridges, for example, even for tourism, as occurs in national parks, Isla San Lucas, etc. (see judgment no. 2023-12817, of 14:40 hours on May 31, 2023, among others).
This is because the condition of low environmental impact depends not only on the type of work to be developed but also on its size and the place where it is intended to be implemented, among other factors, as noted by the professor from the Universidad de Costa Rica. Thus, we agree with the draft that it is indeed possible that some of these works are of low environmental impact and others are not. Therefore, it is important that, when dealing with urban and rural protection zones as the provision states, and even more so where there are areas of high environmental fragility due to the proximity of the water resource, it must require a prior technical assessment of its impacts to be declared as low-impact works, which is not clearly noted in the provision in question. However, the final paragraph of that disposition does so with the conforming interpretation that this Tribunal is making in this judgment, by indicating that both that final paragraph of ordinal 33 bis and Article 33 ter are not unconstitutional as long as it must be understood that the competence of the Dirección de Aguas of MINAE to grant the foreseen authorizations does not disregard the constitutional and conventional requirement of having a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), when, depending on the corresponding work or activity, it is technically required, nor does it disregard the competencies of SETENA in that matter.
Thus, from a comprehensive reading of that ordinal 33 bis, only the works provided for in the second paragraph would be authorized in those cases where SETENA is the one that, beforehand, defines, in each particular case, according to the regulatory framework, whether or not those works are low-impact activities, understanding that only if they are so, can they be implemented. In this way, the provision rather excludes the execution of any medium and high-impact work, guaranteeing that in the urban and rural protected areas indicated by Article 33 bis, works of such impacts are not implemented, only those of low impact and when they are so considered under the respective technical criterion based on the regulations that so define it. A specific technical criterion regarding the place where it is intended to be implemented, which can be subsequent to the law, according to what this Tribunal has already accepted on previous occasions under certain conditions, as in judgment no. 2020-13836, of 15:30 hours on July 22, 2020, by indicating the following:
"...Thus, while that environmental impact study was not carried out prior to the approval of the law, the truth is that, given the particularity of this project and the conditions under which the release of that land was approved to modify its use and environmental protection, maintaining its protection outside any use other than the justified one, and conditioning the same to the result that the environmental impact study eventually yields, the principle of objectification of environmental law is not considered violated." Under this comprehensive reading and conforming interpretation, we dismiss the existence of harm to the principle of objectification of environmental law, to that of citizen participation, and to that of non-regressivity in environmental matters, since the introduction of the motions in question is not allowing the execution of any work without the requirement of prior technical studies that determine the non-affectation of these protected areas.
From our perspective, it is disproportionate and unreasonable to demand that the legislator, for any general legal reform, must present in the act, under the deadlines for the exercise of such right, a technical study that justifies their right of amendment, when it is not a matter of an environmental release of a specific and particular area or a specific activity that truly allows demanding a study of such a nature, where a real measurement of the impacts and their mitigations is tangible. Otherwise, it could incur in the unreasonableness of demanding, within the right of amendment, a study impossible to concretize in the terms of abstractionism intended by the Majority, without thereby putting the environment at risk of affectation. It is precisely for this reason that, in this particular case from the perspective of the dissenting vote, such a requirement was not necessary, given that, as already indicated, the list of low-impact activities that are authorized will be subject to the respective technical study, so it is not true that this reform can be interpreted and applied as a "blank check" for the Public Administration to carry out activities that violate the principles governing environmental matters.
Even less so when, in the provision that establishes the competency of the Dirección General de Aguas as the competent authority, the Majority itself makes a conforming interpretation, in the sense that prior to authorization, the technical study approved by SETENA will be required, so that such an interpretation equally makes sense, provided that a conforming interpretation is also made of the second paragraph of Article 33 bis.
On the other hand, it should be noted that Article 33 ter indicates that the provisions of the first paragraph apply to the activities authorized in Article 33 bis, subjecting the authorization of the use and management of the protection areas established therein, "exclusively for activities and low environmental impact works, provided that they comply with technical regulations and are oriented towards the recovery, rehabilitation, and safeguarding of public water bodies, and the development of tourist activities, that contribute to conserving the water resource and its associated ecosystems and producing productive chain linkages, generating spaces for protection, recreation, and sustainable mobility, with the objective of preventing contamination and mitigating the impacts of climate change, always for the benefit of the ecosystem." Thus, both reinforce the protection that exists in environmental matters and subject any other type of interest to being for the benefit of the ecosystem.
Consequently, we partially dissent and consider that the second paragraph of Articles 33 bis and 33 ter of the Ley Forestal are not unconstitutional as long as it is interpreted that this condition of low environmental impact to which ordinal 33 bis alludes regarding those works must be defined beforehand through a technical study, as per the pronouncement made by this Tribunal in this judgment, in relation to the final paragraph of that same ordinal challenged here.
On the other hand, we consider that Transitory Provision II incorporated in that other substantive motion is not unconstitutional either, as it is again demanded an abstract and general technical study, since it originates from already existing situations, not from the authorization of new works. This provision is rather in accordance with the precautionary principle in environmental matters. It should be noted that, in not a few cases, the mere decision to reverse a situation as the Majority intends without a prior study, by eliminating structures already existing in those natural areas, can in many cases imply a greater environmental impact than the one intended to be resolved. Hence, in those cases where such works already exist, we consider that the incorporation of this provision is equally reasonable and justified, by establishing that within a specific, non-indefinite, period, technical studies be carried out to define the condition of each of those structures, in order to eventually even know the consequences of their removal or conservation, before acting without considering the subsequent consequences on the environment.
Por tanto (Therefore):
Presidente (President) Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Res. n.°2025-041905 NOTE BY JUDGE GARRO VARGAS I concurred with the minority vote in dismissing this action of unconstitutionality; however, I considered it necessary to record a note to clarify that in the specific case I do not contradict my own lines of resolution on this matter, given that I consider that the technical elements—such as those demonstrating the reasonableness of the legislative decision—did not have to be incorporated properly during the parliamentary process, but rather must be provided and justified in each specific case for the authorization of low environmental impact works in the protection areas defined in the art.
of the Forestry Law (Ley Forestal).
Grievance Regarding this specific grievance, the claimant particularly challenges the wording of numeral 33 bis, third paragraph, which states the following:
“(…) Likewise, low environmental impact works are authorized, such as observation platforms, bridges, suspension bridges (puentes colgantes), zip lines (tirolesas), signage elements, and other elements that allow access, observation, and safe enjoyment of natural areas with the least possible impact, when their purpose is the development of tourist activities, among others” (Highlighting not in original).
The claimant accuses that the deputies took “negligently, as well as irresponsibly” a decision that corresponded to technicians or specialists, without conducting any technical study that classified the works listed therein as low impact.
My precedents on this matter In resolving various unconstitutionality actions and constitutional consultations, I have emphasized that legislators or the Executive Branch must adopt legal or regulatory provisions, respectively, based on elements that grant sufficient technical reasonableness to the initiative, which in this precise subject matter under analysis is also linked to the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental).
For example, through judgment no. 2020-0013836 – for my own reasons – I declared the unconstitutionality of Law No. 9610 of October 17, 2018, called “Modification of the Limits of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the Development of the Water Supply Project for the Middle Basin of the Tempisque River and Coastal Communities,” considering that during the legislative process, a study was omitted that would justify the removal of protection (desafectación) from the specific protected area and, furthermore, the compensation study for the removal of protection was deficient.
Subsequently, in advisory opinion no. 2020-013837 – jointly with Justices Cruz Castro and Rueda Leal – I declared the unconstitutionality of the legislative procedure followed in legislative file 21.478, regarding the bill “Law for the Sustainable Use of Shrimp Fishing in Costa Rica,” upon proving “a consistent and overwhelming convergence on the part of all consulted entities – one might even say unanimity –” in pointing out that the study used as input for that legislative bill, from an environmental science perspective, had serious deficiencies in its scope and methodology and, moreover, was in itself insufficient because it did not address all the aspects that would guarantee that shrimp fishing with trawl nets would be carried out seeking democratic sustainable development.
Also, through judgment 2020-18213 – for my own reasons – I declared Articles 13 and 14 of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, “Ordering for the Use of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean” unconstitutional because it allows tuna fishing with purse seine nets (redes de cerco) in an area expressly established to be restricted.
Regarding the specific case Unlike the precedents just cited, this is not a case for demanding the necessary technical studies in the legislative process to comply with the principle of reasonableness. This is so because the legislator – contrary to what the claimant interprets – is not ab initio affirming or classifying the list of works cited in the norm as low impact infrastructure and, therefore, is not attributing to itself the possibility of approving them in a legal provision without the corresponding analysis of the magnitude, impact, and characteristics of the specific work that could be carried out. The authorization that the norm provides is not with respect to individualized works, but rather a legal enablement to eventually carry them out, aspiring to harmony between the duty of environmental protection and the enjoyment of private property (in this regard, see the report of the President of the Legislative Assembly).
This, of course, under the decisive safeguarding and control of the competent authorities for the respective approval and oversight of the works to be carried out. All of which can also be subject to verification or challenge in the ordinary channels of legality or even through the amparo recourse if an injury to the fundamental rights of any affected person is verified. Note that above emphasis was placed on the phrase “such as,” which demonstrates – in my opinion – that the norm lists some examples of works that, in each case, must be evaluated so that they are effectively low impact for the environment and, specifically, for the zone intended to be safeguarded to, in turn, protect water resources.
In accordance with the foregoing, as this is not a generic authorization for those works to be built, a technical study justifying the legislative initiative is not required. In contrast, that technical study is required to support the decision of evaluating a specific petition and resolving whether it qualifies as low impact.
Anamari Garro V.
FILE (EXPEDIENTE) N° 23-002032-0007-CO Observations from SALA CONSTITUCIONAL voted with ballot Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Reproduction and/or distribution for profit is prohibited.
It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 08-05-2026 09:12:18.
Control constitucional: Sentencia interpretativa Sentencia con Voto Salvado Sentencia con nota separada Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:
Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: AMBIENTE Subtemas:
NO APLICA.
AMBIENTE. INFRAESTRUCTURA VIAL EN ÁREAS DE PROTECCIÓN URBANAS Y RURALES Sentencia: 041905-25 del 17 de diciembre del 2025 Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad Norma impugnada: Artículo 33 bis y parcial a la 33 ter (párrafos dos y cuatro) de la Ley Forestal, adicionados mediante la Ley No. 10210 de 05 de mayo de 2022. Publicada en La Gaceta No. 101 de 01 de junio de 2022. Parte dispositiva:
Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], portador de la cédula de identidad nro. [Valor 001], en su condición personal y en calidad de presidente y apoderado generalísimo sin límite de suma de la Federación de Acueductos de la Zona Protectora El Chayote, cédula jurídica nro. [Valor 002], para que se declaren inconstitucionales el artículo 33 bis y los párrafos segundo y cuarto del ordinal 33 ter, ambos de la Ley Forestal, adicionados mediante Ley nro. 10210 de 5 de mayo de 2022, publicada en La Gaceta nro. 101 del 01 de junio de 2022, por estimarlos contrarios a los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política, así como a los principales constitucionales de derecho ambiental de no regresión, progresividad y tutela científica. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el Presidente de la Asamblea Legislativa, el Ministro de Ambiente y Energía, el Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento.
Resultando:
ambiental desaparecieron de forma regresiva al ser categorizados ahora como sitios de baja significancia ambiental. Lo anterior se aleja completamente de la realidad. Las áreas de protección continúan siendo sitios ambientalmente frágiles, conforme a la citada normativa de SETENA. Aunado a ello, la ley aprobada dispone de mecanismos agravados y de condiciones especiales para que una actividad, obra o proyecto pueda ser realizada en estos espacios. De conformidad con la normativa vigente y aplicable, tanto las áreas de protección como las áreas ambientalmente frágiles son espacios con restricciones y limitaciones de uso, por razones técnicas y jurídicas, que deben ser valoradas al momento de tramitar la viabilidad ambiental. No son, necesariamente, espacios donde cualquier tipo de actividad humana deba, por definición, estar prohibida, como parece sugerir el accionante. El accionante omite señalar en sus alegatos que el artículo 34 de la Ley Forestal, que establece la prohibición de la corta de árboles en áreas de protección, con la única excepción de aquellos proyectos declarados de conveniencia nacional y el artículo 58 de la misma ley, que establece sanciones a dicho incumplimiento, continúan vigentes y deben aplicarse de manera coherente, al momento de analizar la autorización de las obras, actividades y proyectos que definen los artículos 33 bis y 33 ter de la ley forestal.
Toda la normativa ambiental sobre EIA continúa vigente y aplicable y será MINAE, vía reglamento, quien defina los requisitos para acceder a la autorización de Dirección de Agua, autorización que, cuando la obra, actividad o proyecto lo requiera, necesariamente deberá contar con la debida viabilidad ambiental aprobada por SETENA. Por lo tanto, se rechaza lo señalado en cuanto a que se afectan competencias en materia de Estudios de Impacto Ambiental y en cuanto a que la ley 10210, no es clara en relación a las competencias de Setena y de la Dirección de aguas; se rechazan esos argumentos, dado que se considera que la ley es lo suficientemente clara, y la norma cuestionada responde a la razonabilidad jurídica y técnica y tiene su ámbito de aplicación claramente delimitado; asimismo, se rechaza lo alegado en cuanto a que la nueva norma venga a constituir una duplicidad o afectación en cuanto a la protección ambiental, más bien, como se ha indicado, se busca, mayor precisión normativa para garantizar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Afectación de competencias de SENARA.- La ley aprobada no desconoce, interfiere ni de ninguna manera afecta las competencias de SENARA. Corolario de lo anterior, la voluntad del legislador en el párrafo primero del artículo 33 bis fue brindar seguridad jurídica tanto a las instituciones públicas, como a organizaciones como ASADAS y a usuarios privados, con el fin de que contaran con una autorización de rango legal, para la realización de estas obras necesarias que por su naturaleza, deben hacer uso de áreas de protección. Nada de lo indicado interfiere, limita o modifica las competencias y normativa que rige SENARA. Se solicita sea rechazada la acción de inconstitucionalidad.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.Sobre el objeto de la impugnación.- El accionante, personalmente y en calidad de presidente de la Federación de Acueductos de la Zona Protectora El Chayote, impugna los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996), introducidos mediante Ley no. 10210 de 5 de mayo de 2022), que disponen lo siguiente:
“Artículo 33 bis- Infraestructura civil en áreas de protección urbanas y rurales. Se autoriza instalar y realizar; dar mantenimiento, reparación y reposición de obras civiles y de instituciones públicas, en el cauce y vasos de los cuerpos de agua en las zonas urbanas y rurales, así como en sus áreas de protección tales como diques, muros, alcantarillas, puentes, acueductos, tomas, derivaciones y calibración de agua asignada en concesión, drenajes con mallas para recolección de residuos sólidos, infraestructura para la descarga de aguas pluviales, obras para el transporte de aguas residuales para su debido saneamiento, vertidos de aguas residuales procedentes de un sistema de tratamiento y descargas de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería; todo, sin deterioro de la calidad del agua y el cauce.
Asimismo, se autorizan obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y Otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras.
La responsabilidad de autorizar estas obras residirá exclusivamente en la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, los cuales establecerán los requisitos y estudios necesarios, así como plazos de la administración para resolver.” (subrayado corresponde a los párrafos que se impugnan).
“Artículo 33 ter- Obras de recuperación y rehabilitación en áreas de protección en zonas urbanas y rurales. Se autoriza el uso y la gestión de las áreas de protección establecidas en el inciso b) del artículo 33 de esta ley, exclusivamente para actividades y obras de bajo impacto ambiental, siempre y cuando cumplan con las regulaciones técnicas y estén orientadas a la recuperación, la rehabilitación y el resguardo de los cuerpos de agua de dominio público, y al desarrollo de actividades turísticas, que coadyuven a conservar el recurso hídrico y sus ecosistemas asociados y producir encadenamientos productivos, generando espacios de protección, esparcimiento y movilidad sostenible, con el objetivo de evitar la contaminación y mitigar los impactos del cambio climático, siempre que sea para beneficio del ecosistema.
Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable únicamente para las actividades autorizadas en el artículo 33 bis.
En el caso de obras para servicios públicos de agua potable y saneamiento, se aplicará únicamente lo dispuesto en el artículo anterior.
La responsabilidad de autorizar el uso y la gestión de estas áreas residirá exclusivamente en la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía; los requisitos técnicos, procedimientos y plazos se definirán vía reglamento.” (subrayado corresponde a los párrafos que se impugnan).
El accionante sostiene que las normas son contrarias a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política y a los principios de progresividad y no regresión y tutela científica y expone los siguientes argumentos:
Violación al principio de razonabilidad técnica, por “obras de bajo impacto ambiental”, violación al artículo 89 Constitucional y violación al principio de no regresión ambiental: Señala que en el expediente legislativo no existe ningún estudio que justifique la redacción del artículo 33 bis, y, por tanto, debe declararse inconstitucional en su totalidad. Indica que la norma está vinculada con el agua y la biodiversidad, y, por ello, debía existir total certeza de cualquier afectación, que solo se podría lograr si los diputados hubieran contado con estudios que fundamentaran su decisión. Cuestiona que, sin ningún criterio técnico, calificaron como de bajo impacto ambiental una lista amplia y genérica de proyectos, por mera discrecionalidad y sin tomar en cuenta que todas las áreas de protección están categorizadas como sitios de alta fragilidad ambiental y que, por eso, presentan un alto riesgo de afectación.
Argumenta también que las obras que permite la norma pueden generar un impacto visual negativo y que el paisaje está protegido por el artículo 72 de la Ley Orgánica del Ambiente y 89 de la Constitución Política. Cuestiona que no es posible proteger el paisaje si todos los proyectos autorizados han sido considerados de bajo impacto ambiental. También sostiene que, al categorizarse como obras de bajo impacto ambiental, se impide analizar el efecto acumulativo de otras obras, el cual, debe ser analizado según la opinión consultiva no. OC-23-17 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Concluye que calificar de forma genérica y con numerus apertus una infinidad de proyectos en áreas de protección como de bajo impacto, sería inconstitucional por regresión, pues los proyectos declarados como de bajo impacto requieren simplemente de una declaración jurada de compromisos ambientales de parte del desarrollador y eso es bajar la rigurosidad y la protección ambiental, siendo que en los sitios de alta fragilidad ambiental nunca podrían hacerse proyectos de bajo impacto ambiental.
Así al disponerse que las obras en áreas de protección son de bajo impacto automáticamente relajaron nuestro ordenamiento jurídico pues el efecto acumulado de otras obras pasará de lado (ver sobre el efecto acumulado OC-23-17). Indican que por lo dispuesto en la norma 33 bis lo que antes eran sitios de alta fragilidad ambiental desaparecieron de forma regresiva al ser categorizados somo sitios de baja significancia ambiental. Citando un voto de la Sala Constitucional sobre el principio de progresividad, solicita que se declare que el segundo párrafo del artículo 33 bis porque es inconstitucional e inconvencional. También, solicita que se declare inconstitucional el párrafo segundo del artículo 33 ter. Violación al derecho al ambiente por excluir competencias de SETENA y SENARA y violación al principio de progresividad: Cuestiona que el último párrafo del artículo 33 bis señala que la responsabilidad de autorizar las obras recaerá, exclusivamente, en la Dirección de Aguas, y que a ese órgano le corresponde establecer los requisitos y estudios necesarios.
Estima que, de lo anterior, podría malinterpretarse que SETENA no estaría encargada de revisar previamente y determinar los estudios o protocolos necesarios para las obras en áreas de protección. Por ello, en caso de que no se acoja la inconstitucionalidad total del artículo 33 bis según lo indicado en el punto anterior, solicita que se emita un criterio interpretativo indicando que la Dirección de Aguas debe requerir una viabilidad ambiental previa que garantice que se han valorado todos los elementos y se han tomado todas las medidas de mitigación, prevención y preservación del ambiente. En apoyo de lo anterior, indica que los artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente son acordes con normas supra e infra legales que obligan a Costa Rica a cumplir con las evaluaciones de impacto ambiental y cita varios votos de la Sala Constitucional y una opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-23-17) sobre la importancia de las evaluaciones de impacto ambiental.
Cita como fundamento el artículo 14 de la Convención sobre Diversidad Biológica y el 3° de la Convención Ramsar que obliga a las partes a adoptar medidas cuando se puedan producir daños a los ecosistemas de humedal. En ese sentido, anota varias recomendaciones de la Conferencia de las Partes de la Convención Ramsar que establecen la necesidad de realizar evaluaciones de impacto ambiental en los humedales. También, menciona el principio 11 de la Carta Mundial de la Naturaleza, las Metas y Principios de la Evaluación de Impacto Ambiental del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente y la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Y, con base en todo lo anterior, señala que existe una línea vital que no fue observada por los legisladores que podría significar que se incumpla la exigencia legal y constitucional de llevar a cabo evaluaciones de impacto ambiental. En este mismo sentido, se sostiene que para autorizar las obras señaladas en el párrafo primero del artículo 33 bis sobre vertidos de aguas residuales y descargas de drenajes agrícolas se requiere la participación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento (SENARA) y la norma señala que su autorización corresponde exclusivamente a la Dirección de Aguas.
Solicita que, en caso de que no se declare inconstitucional toda la norma, se emita una sentencia interpretativa en la que se indique que se mantienen las competencias de SETENA y SENARA y que la Dirección de Aguas debe coordinar con ambas instancias de previo a otorgar las autorizaciones. Violación al derecho de participación y de acceso a información ambiental: Indica que el legislador exoneró a varios proyectos en áreas de protección de someterse a una evaluación de impacto ambiental, y que, por eso, para su aprobación no se realizara una audiencia pública ni se expondrán sus alcances. Lo anterior porque ningún proyecto categorizado como de “bajo impacto ambiental” tendrá audiencia pública ni estudios, ni medidas de mitigación, ni nada. Incluso ningún proyecto de baja significancia es dado a conocer al público. También la opinión consultiva OC-23-17 reconoce y señala la participación ciudadana como un derecho humano. También considera que la pérdida del derecho de participación también transgrede el principio de buena fe y hasta el de transparencia que debe tener la Administración Pública.
II.Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad y la legitimación en este caso.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales.
A partir de lo dicho, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. En este sentido, esta acción fue admitida en tanto se alega la defensa de intereses difusos, en protección del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política).
Por lo tanto, en cuanto a este último, el accionante cuentan con la legitimación suficiente para presentar esta acción. Finalmente se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, pues se trata de la impugnación de varias normas legales; y además el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.
III.En general sobre las áreas de protección y la ley N°10210 (que incorporó los artículos 33 bis y 33 ter a la Ley Forestal, aquí impugnados).- El recurso hídrico es de carácter esencial para la preservación de la vida y la salud, por lo que su protección es consustancial a la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas al derecho de propiedad privada que tienen como finalidad proteger y conservar el recurso hídrico contra acciones humanas que puedan degradar el estado natural de las fuentes de agua, preservar o regenerar la cobertura forestal aledaña a los cuerpos de agua y garantizar el derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Mediante resolución de esta Sala Nº 2019-009221 de las once horas cuarenta y un minutos del veintidós de mayo de dos mil diecinueve se indicó lo siguiente:
“V.- Sobre el agua como derecho fundamental y la protección de las nacientes, los mantos acuíferos y la determinación de las correspondientes áreas de protección. El recurso hídrico es de carácter esencial para la preservación de la vida y la salud, por lo que su protección es consustancial a la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En este sentido, la jurisprudencia de la Sala es clara en reconocer el derecho al agua como un derecho fundamental, siendo así que junto con la realización de esfuerzos serios para su otorgamiento a la población, existe el deber de las instituciones públicas de hacer un uso responsable y adecuado del recurso hídrico disponible, lo cual implica la necesidad de adquirir certeza del agua susceptible de explotación –disponibilidad- garantizando su otorgamiento presente y la futura sostenibilidad del servicio, evitando que con la utilización actual del recurso se produzca un riesgo ambiental que comprometa la existencia y dotación futura del líquido.
La Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse de manera contundente y detallada sobre la protección que debe otorgarse al recurso hídrico nacional, clarificando tanto el marco normativo de protección, como las instituciones que conforman el sector hídrico, reconociendo y precisando el ámbito de competencias de dichas instancias y la trascendencia de sus actuaciones en materia de otorgamiento, aprovechamiento y protección del agua –ver, entre muchas otras, sentencias números 2004-1923, 2008-14092, 2008-15657, 2017-6340 y 2017-17353-. Asimismo, parte importante de esta preocupación por la tutela ambiental respecto del agua, ha sido la valoración del amplio espectro de fuentes de captación del recurso hídrico y cómo proteger el entorno para garantizar su existencia y pervivencia, así se trate de fuentes de carácter subterráneo, o bien su afloramiento en fuentes de carácter superficial. Particularmente relevante para la situación que ahora se conoce, resulta la definición en cuanto a los perímetros de protección de estas fuentes, respecto de los cuales la Sala, en las sentencias de referencia, y particularmente en la mencionada 2004-1923, ha indicado que:
“a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Una de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. Esa actividad consiste en proyectar y trazar sobre la superficie una demarcación bajo la que se asienta un acuífero o parte de éste, en la que se establece un régimen específico de utilización del dominio hidráulico –ordenación y restricción de las concesiones de agua preexistentes, impedimento de otorgar nuevas- y de control de las actividades e instalaciones que puedan afectarlo –a través de autorizaciones- (v. gr. minas, canteras; actividades urbanas que incluyan tanques sépticos, cementerios, rellenos sanitarios –almacenamiento, transporte y tratamiento de residuos sólidos y líquidos-; actividades agrícolas y ganaderas con depósito y distribución de fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas; actividades industriales con almacenamiento, transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos, farmacéuticos y radiactivos, industrias alimentarias y mataderos, etc.).
Evidentemente, la definición de perímetros por las autoridades nacionales –MINAE e ICAA- debe ser respetada por los gobiernos locales (Municipalidades) y el INVU (dada su competencia residual en materia de planificación urbana en ausencia de planes reguladores locales) para compatibilizar, desarrollar y reflejar efectivamente los condicionamientos establecidos en la definición de los perímetros de protección en la normativa contenida en los respectivos Planes Reguladores sobre los usos de suelo o de ordenación del territorio (v. gr. reglamento de zonificación, de construcciones, etc.). Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo.
La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.
Las medidas a tomar a partir de los perímetros y cartografía de vulnerabilidad varían según se trate de una (a) área sin ocupación territorial, siendo útil para definir las actividades que en el futuro puedan instalarse o no; (b) áreas ya ocupadas, en cuyo caso se efectúa un mapeo de la vulnerabilidad natural y de las áreas con mayor susceptibilidad a la contaminación, pudiéndose, ante la amenaza de un índice elevado de contaminación, reubicar las actividades, las fuentes de abastecimiento e introducir tecnología para el tratamiento y disposición de contaminantes; (c) áreas ya contaminadas, para lo cual se podrán buscar fuentes alternas, evitar la propagación de las plumas de contaminación y, de ser posible, por su elevado costo, tratar las aguas del acuífero después de su extracción; (d) áreas para nuevas captaciones, supuesto en el cual se debe inventariar las actividades potencialmente contaminantes y el área de impacto de cada una de éstas.” De tal manera, es claro que la consideración del agua como recurso esencial y derecho fundamental, conlleva la necesaria protección de sus fuentes y de las áreas de captación, donde se consideran desde los mantos acuíferos subterráneos y superficiales, así como las nacientes, pozos y demás áreas desde las que se ubica y dispone del recurso hídrico.
Esta protección implica el establecimiento de las denominadas áreas o perímetros de protección, como la señalada, precisamente, en el inciso a) del artículo 33 de la Ley Forestal, la cual, según se ha reseñado, refiere un radio de protección de 100 metros respecto de las nacientes permanentes, área de protección que puede variar, y de hecho así se establece en la legislación ordinaria, si la naciente dista de ser permanente, y, por el contrario, es una naciente de carácter intermitente o no permanente, respecto de las cuales no es que no exista protección alguna, sino que los radios de las áreas de protección pueden ser variables según así se considere por la normativa y las instancias técnicas responsables. Dicho de otro modo, la normativa y la jurisprudencia reconocen la importancia y la necesidad de brindar protección a las nacientes, y de ahí la definición de los radios de las áreas de protección de las mismas, cuya extensión varía dependiendo del tipo de naciente de que se trate, justamente, porque partiendo del tipo de naciente, así será el radio del área de protección correspondiente, sin que ello sea, per se, una situación que genere inconstitucionalidad alguna, pues como bien se indica en el precedente de cita, las propias condiciones de cada tipo de naciente –acuífero, pozo y demás- son las que definen las condiciones particulares de protección, de modo que haya áreas de protección especialmente definidas de acuerdo al tipo de naciente, manto o pozo de que se trate.
En este sentido, la verificación de si una naciente es de carácter permanente o no permanente, es una determinación que compete a las instancias técnicas de la administración, que de conformidad con sus respectivos ámbitos de competencia, sería un asunto propio de la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, en estricta coordinación con otras instancias relacionadas, como el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, y el propio Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, definición que igualmente debe ser observada incluso por las municipalidades al momento de la elaboración de los correspondientes planes reguladores y los respectivos otorgamientos de los permisos de uso de suelo o sus denegatorias.” Al respecto, la Ley Forestal contiene varias normas tendientes a proteger dichas áreas de protección. Así el artículo 33 define la medida de esas áreas de protección para cada tipo de cuerpo de agua.
El artículo 34 prohíbe la corta o eliminación de árboles en esas áreas, salvo cuando se trate de proyectos declarados de conveniencia nacional; y el artículo 58 establece la pena de prisión de tres meses a tres años para quien invada un área de conservación o protección. Ahora bien, tomando como base en análisis que hizo la PGR en su informe sobre la exposición de motivos del proyecto de ley no. 22401 que dio origen a la Ley no. 10210 y que incorporó los artículos 33 bis y 33 ter a la Ley Forestal, se constata que la iniciativa pretendía llenar los vacíos normativos existentes en el régimen de las áreas de protección, pues se consideró que la normativa resultaba insuficiente para autorizar obras civiles que por su naturaleza deben ubicarse en esas áreas, obras necesarias para brindar servicios públicos, infraestructura para el aprovechamiento de agua otorgado en concesión e, incluso, infraestructura tendiente a proteger y restaurar esos espacios.
Se señala además, en dicha exposición de motivos que, deben considerarse algunas autorizaciones que extiende la Dirección de Agua del MINAE, como permisos de vertidos con sistema de tratamiento que pasan por áreas de protección, descarga de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería, obras de captaciones para las concesiones de agua, obras en cauce, diques, muros, alcantarillas, puentes, concesiones de aprovechamiento de aguas y concesiones de explotación de materiales en cauces. También se señaló que, ante la problemática de abandono de las áreas de protección en las zonas urbanas, es necesaria la autorización de infraestructura básica de bajo impacto como se ha hecho en algunas áreas silvestres protegidas, que promuevan el ecoturismo, la recreación y la educación ambiental, para impulsar iniciativas de recuperación del entorno natural urbano como espacio público, la creación de infraestructura para su conservación y regeneración ambiental y lograr un ecosistema equilibrado y así revertir el estado de abandono y degradación en que se encuentran.
Según el informe de la PGR, del estudio del expediente legislativo puede notarse que el texto inicialmente propuesto fue modificado significativamente a través de varias mociones que pretendieron variar el tipo de actividades permitidas y que fueron adversadas por los diputados proponentes del proyecto. Así se indica que:
-En el artículo 33 bis, además de las obras civiles que por su naturaleza deben estar en las áreas de protección, se añadió el segundo párrafo, autorizando, en todas las áreas de protección, el desarrollo de una serie de infraestructura ahí enlistada que es considerada de bajo impacto ambiental y otros elementos -sin especificar cuáles- que permitan el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras. Ver imagen de la moción aprobada:
(Folio 1372 del expediente legislativo).
-En el artículo 33 ter, además de las actividades y obras de bajo impacto ambiental, sujetas a las regulaciones técnicas y orientadas a la recuperación, la rehabilitación y el resguardo de los cuerpos de agua de dominio público, que generen espacios de protección, esparcimiento y movilidad sostenible, se incluyó el desarrollo de actividades turísticas y la finalidad de producir encadenamientos productivos. Ver imagen de la moción aprobada:
(Folio 1407 del expediente legislativo).
-Se introdujo un nuevo transitorio, para otorgar un plazo de 24 meses para que las obras existentes se mantengan, sin que se pueda ordenar su derribo. Ver imagen de la moción aprobada:
De todo lo cual se constata que el proyecto originalmente presentado tenía como objetivo: “crea herramientas para permitir e impulsar iniciativas de recuperación del entorno natural urbano como espacio público, la creación de infraestructura para su conservación y regeneración ambiental para lograr un ecosistema equilibrado y así revertir el estado de abandono y degradación en que se encuentran estas áreas de protección.” Y luego, se le incorporan mociones para permitir obras como: “plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización, y otros elementos que permita el acceso, observación y disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras.” Y con ello permitir el “desarrollo de actividades turísticas … y producir encadenamientos productivos, … desarrollo de infraestructura…”Constatándose que estas últimas adiciones realizadas por el legislador, carecieron de sustento técnico.
IV.En general la evaluación de impacto ambiental y las competencias de SETENA.- Conforme a los principios constitucionales de: tutela del derecho al ambiente; el principio preventivo (cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos); el principio precautorio (cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente); el principio pro in dubio natura (en caso de duda o incerteza las controversias deben resolverse y las normas deben interpretarse a favor de la protección y conservación del ambiente); el principio de objetivación de la tutela ambiental (o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual se impone acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia); el principio de progresividad y no regresión en materia ambiental (la obligación del Estado de ir aumentado la protección y de no adoptar medidas, políticas o normas jurídicas que empeoren la situación de protección alcanzada); el principio de uso racional de los recursos; y más recientemente del principio pro natura (a partir de Opinión Consultiva 32/25 sobre Emergencia Climática y Derechos Humanos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en cualquier conflicto jurídico debe prevalecer, siempre, la interpretación que favorezca la protección de la naturaleza y el pleno ejercicio de los derechos ambientales, incluso fuera de contextos de duda o incertidumbre); el Estado tiene la obligación de proteger el ambiente, en particular, mediante la realización de estudios técnicos en materia ambiental y la evaluación de impacto ambiental en aquellos casos en que lo amerite.
Al respecto, esta Sala, en la sentencia número 2008-15315 de las 14:59 horas del 10 de octubre de 2008, ha establecido la necesidad de que determinadas actividades cuenten con una evaluación de impacto ambiental aprobada. Esto debido a que tal procedimiento administrativo permite identificar y predecir desde un punto de vista técnico-científico los efectos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. En este sentido esta Cámara Constitucional, en la sentencia número 2005-05544 de las 15:38 horas del 10 de mayo de 2005, señaló:
“ VI.- El estudio de impacto ambiental como instrumento de protección. Las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, la necesidad de una evaluación de impacto ambiental que según determina el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, consiste en un procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (…) De conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, las actividades que requieren un estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos.
Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran varios instrumentos técnicos entre los que destaca el Estudio de Impacto Ambiental, según lo dispuesto en el artículo citado. Debe hacerse especial énfasis en que será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental, no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias”.
Asimismo, este Tribunal también indicó lo siguiente:
“(…) El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir – a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente” (véase la sentencia número 2001-6503 de las 09:26 horas del 06 de julio de 2001).
En síntesis, según lo señalado por los principios constitucionales en materia ambiental, la exigencia de estudios técnicos previos responde al principio de sometimiento de las decisiones relacionadas con el ambiente a criterios de la ciencia y la técnica, a fin de proteger el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. Además, el requerimiento de estudios técnicos no es una mera formalidad, sino que se trata de un requisito material, es decir materialmente se tiene que demostrar, mediante un análisis científico e individualizado, el grado de impacto de la medida correspondiente en el ambiente, plantear recomendaciones orientadas a menguar el impacto negativo en este, y demostrar cómo tal medida implica un desarrollo que satisface las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).
De esta forma, el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) dispone que las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuya aprobación previa será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos; y que las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán someterse a esa valoración. La realización de una evaluación de impacto ambiental para las actividades que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, no constituye solo una obligación legal, sino también, una obligación constitucional. Así esta Sala Constitucional ha reconocido que la obligación de realizar evaluaciones de impacto ambiental es uno de los principios que sirven de parámetro de constitucionalidad y que han sido desarrollados con el fin de que el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, no sea un simple postulado formal.
(Voto n° 2003-6322 de las 14 horas 14 minutos de 3 de julio de 2003). En este sentido, tal como lo indica la PGR en su informe, no existe duda de que la realización de evaluaciones de impacto ambiental previas integra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y, por tanto, el incumplimiento de esa obligación lesiona ese derecho fundamental. Asimismo cuando agrega que, esa obligación de evaluar ambientalmente las actividades, obras o proyectos, encuentra fundamento en el artículo 14 del Convenio sobre Diversidad Biológica (aprobado mediante Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994), en cuanto dispone que cada Estado parte “establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental de sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad biológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos”; y en el principio 17 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que establece que “deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente.” También agrega la PGR que, en virtud de que lo discutido en esta acción puede tener aplicación en las áreas de protección de los ecosistemas de humedal, la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convención de Ramsar) aprobada por Costa Rica mediante Ley no. 7224 de 7 de abril de 1991, que impone una obligación general de conservar y proteger los humedales.
Al efecto, la Sala Constitucional ha señalado que: “La determinación de en qué casos procede o no una evaluación ambiental es una cuestión determinada por las leyes y los reglamentos, bajo el criterio general de que las actividades humanas que deben ser evaluadas ambientalmente son aquellas que alteran el ambiente en un grado significativo como para que dicha evaluación sea necesaria.” (Voto n° 2017-5994 de las 11 horas de 26 de abril de 2017. Reiterado en el voto n° 2019-16792 de las 11 horas 51 minutos de 4 de setiembre de 2019). De tal modo, es posible que existan actividades, obras o proyectos que, por no alterar el ambiente en un grado significativo, no deban ser objeto de una evaluación de impacto ambiental, y ello puede determinarse legal o reglamentariamente (Voto n° 2002-1220 de 14 horas 48 minutos de 6 de febrero de 2002). Con base en lo anterior, para que se pueda determinar, mediante una norma, que ciertas obras o actividades no requieren someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, debe contarse con criterios técnicos que fundamenten esa decisión.
Ahora bien, para el caso de actividades, obras o proyectos que sí alteren significativamente el ambiente deben someterse a una evaluación de impacto ambiental previa. Considerando la mayoría de esta Sala que la determinación de cuál mecanismo o instrumento técnico deba utilizarse para esa evaluación es una competencia técnica conferida a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en el artículo 84 inciso f) de la Ley Orgánica del Ambiente, que señala que a ese organismo le corresponde “elaborar guías para las actividades, obras y proyectos de evaluación de impacto ambiental, así como gestionar su disposición y divulgación.” (ver voto salvado del magistrado Cruz al voto n° 2024-3227 donde se considera que tal determinación no corresponde a Setena, ni a un decreto, sino que se exige una norma legal en virtud del principio de reserva legal en esta materia).
V.Sobre los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal, aquí impugnados.- Los artículos impugnados se refieren a obras de infraestructura que se pueden permitir en áreas de protección, sea infraestructura civil (art.33 bis) u obras de recuperación y rehabilitación (art.33 ter). Así se indican:
“Artículo 33 bis- Infraestructura civil en áreas de protección urbanas y rurales. Se autoriza instalar y realizar; dar mantenimiento, reparación y reposición de obras civiles y de instituciones públicas, en el cauce y vasos de los cuerpos de agua en las zonas urbanas y rurales, así como en sus áreas de protección tales como diques, muros, alcantarillas, puentes, acueductos, tomas, derivaciones y calibración de agua asignada en concesión, drenajes con mallas para recolección de residuos sólidos, infraestructura para la descarga de aguas pluviales, obras para el transporte de aguas residuales para su debido saneamiento, vertidos de aguas residuales procedentes de un sistema de tratamiento y descargas de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería; todo, sin deterioro de la calidad del agua y el cauce.
Asimismo, se autorizan obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y Otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras.
La responsabilidad de autorizar estas obras residirá exclusivamente en la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, los cuales establecerán los requisitos y estudios necesarios, así como plazos de la administración para resolver.” “Artículo 33 ter- Obras de recuperación y rehabilitación en áreas de protección en zonas urbanas y rurales. Se autoriza el uso y la gestión de las áreas de protección establecidas en el inciso b) del artículo 33 de esta ley, exclusivamente para actividades y obras de bajo impacto ambiental, siempre y cuando cumplan con las regulaciones técnicas y estén orientadas a la recuperación, la rehabilitación y el resguardo de los cuerpos de agua de dominio público, y al desarrollo de actividades turísticas, que coadyuven a conservar el recurso hídrico y sus ecosistemas asociados y producir encadenamientos productivos, generando espacios de protección, esparcimiento y movilidad sostenible, con el objetivo de evitar la contaminación y mitigar los impactos del cambio climático, siempre que sea para beneficio del ecosistema.
Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable únicamente para las actividades autorizadas en el artículo 33 bis.
En el caso de obras para servicios públicos de agua potable y saneamiento, se aplicará únicamente lo dispuesto en el artículo anterior.
La responsabilidad de autorizar el uso y la gestión de estas áreas residirá exclusivamente en la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía; los requisitos técnicos, procedimientos y plazos se definirán vía reglamento.” El accionante sostiene que tales normas violan el principio de razonabilidad técnica por cuanto sin ningún criterio técnico el legislador califica como de bajo impacto ambiental una lista amplia y genérica de proyectos, en áreas de protección están categorizadas como sitios de alta fragilidad ambiental y que, por eso, presentan un alto riesgo de afectación; violando el principio de razonabilidad técnica, el derecho al paisaje (art.89 Constitucional) y el principio de no regresión. Considera que por lo dispuesto las normas impugnadas lo que antes eran sitios de alta fragilidad ambiental desaparecieron de forma regresiva al ser categorizados somo sitios de baja significancia ambiental. Además, cuestiona que SETENA no estaría encargada de revisar previamente y determinar los estudios o protocolos necesarios para las obras en áreas de protección. Finalmente indica que, el legislador exoneró a varios proyectos en áreas de protección de someterse a una evaluación de impacto ambiental, y que, por eso, para su aprobación no se realizara una audiencia pública ni se expondrán sus alcances, violando con ello el derecho de participación.
La PGR considera que el segundo párrafo del artículo 33 bis, el artículo 33 ter en su totalidad y en transitorio II resultan inconstitucionales. Así indica lo siguiente:
-Primer párrafo del artículo 33 bis, dado que se trata de obras y actividades que en la práctica han sido autorizadas, no podría afirmarse que el primer párrafo del artículo 33 bis amplíe el tipo de infraestructura que puede ejecutarse en las áreas de protección, y, por tanto, que sea una disposición regresiva. Al existir criterios que justifican la necesidad de autorizar ese tipo de actividades, tampoco es posible encontrar una violación a los principios de objetivación de la tutela ambiental y razonabilidad. En orden a la razonabilidad de lo dispuesto en ese primer párrafo, debe tenerse en cuenta que se trata de obras civiles que son necesarias para prestar servicios públicos, la seguridad y protección del recurso hídrico e, incluso, para garantizar otros derechos fundamentales. De ahí que tampoco podría afirmarse que lo allí dispuesto resulte contrario al principio de uso racional de los recursos.
-Segundo párrafo del artículo 33 bis, al autorizar otro tipo de obras y dejar abierta la posibilidad de permitir el desarrollo de actividades turísticas, no cuenta con una justificación razonable y, por ello, no se ajusta a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión. Pero es que, además, al clasificar determinadas obras como de bajo impacto ambiental, sin contar con un criterio técnico al respecto, resulta contrario a la jurisprudencia constitucional expuesta sobre la necesidad de justificar técnicamente la determinación de cuáles obras requieren someterse a la evaluación de impacto ambiental y el procedimiento o instrumento de evaluación que, según la obra o actividad resulta aplicable. Por esa razón, al no encontrarse en el expediente legislativo una justificación técnica al respecto, el segundo párrafo del artículo 33 bis resulta inconstitucional.
-Último párrafo del artículo 33 bis, no resulta inconstitucional siempre que se entienda que la competencia de la Dirección de Agua de otorgar las autorizaciones previstas, no desconoce la exigencia de rango constitucional y convencional de contar con una evaluación de impacto ambiental previa, cuando, dependiendo de la obra o actividad correspondiente, técnicamente así se requiera, ni desconoce las competencias de la SETENA en esa materia. Así tampoco se viola el derecho de participación.
-Sobre el segundo párrafo del artículo 33 ter, en los términos en que fue redactado, no cuenta con una justificación razonable que respalde la posibilidad de autorizar otro tipo de obras para el desarrollo de actividades turísticas y perseguir otro tipo de fines, y, por ello, no se ajusta a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión. En consecuencia, estima que debe declararse inconstitucional en su totalidad, o, al menos, limitarlo a las actividades de bajo impacto ambiental que inicialmente estaban contempladas, declarando inconstitucionales las adiciones que se le practicaron. En ese último escenario, debería entenderse que la autorización de ese tipo de actividades queda sujeta a la evaluación de impacto ambiental previa y al ejercicio de las competencias propias de la SETENA.
-Sobre el transitorio II, si bien no fue cuestionado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, estima que debe declararse inconstitucional. Esa norma transitoria dispone que, por el plazo de veinticuatro meses, cualquier obra que se encuentre en las áreas de protección puede mantenerse sin que el Estado pueda ordenar su derribo o eliminación. De tal modo, aunque se declare la inconstitucionalidad del párrafo segundo del artículo 33 bis y del artículo 33 ter, con base en la norma transitoria, podrían mantenerse temporalmente obras o actividades que, al final, no podrían obtener las autorizaciones respectivas.
Por su parte, el Presidente de Asamblea Legislativa indica que la normativa resulta constitucional. Considera que no es de recibo lo señalado por los accionantes en cuanto a que la Ley No. 10210 de 5 de mayo de 2022, viole el principio de no regresión ambiental. El marco normativo del régimen de las áreas de protección no es absoluto, además, la reforma legal aprobada permitió establecer con claridad cuáles actividades se encuentran permitidas y podrían ser autorizadas, así como, qué resultaría sancionable penal y administrativamente. Así, la ley aprobada no modifica ni mucho menos deroga los artículos 34 y 58 de la citada ley, que establecen la prohibición expresa de la corta de árboles en áreas de protección, con la única excepción de que se trate de proyectos declarados por el Poder Ejecutivo de conveniencia nacional y las sanciones ante la violación a esta prohibición siguen vigentes, respectivamente.
Además, la aprobación de nueva legislación, que habilita la realización de obras, proyectos o actividades que no contaban previamente con una norma expresa, no debe ni puede entenderse inconexa del resto del marco normativo que tutela el medio ambiente. Por otro lado, de ninguna manera es posible interpretar que la autorización de Dirección de Aguas constituya una desautorización de las competencias de SETENA, siendo que sus atribuciones legales y reglamentarias continúan intactas para aquellas obras que lo requieran, con el único cambio de que, previo a la reforma de marras, cualquier obra en área de protección era rechazada de entrada, mientras que, con la actualización, corresponderá a la SETENA actualizar las normas técnicas para definir el tipo de Evaluación de Impacto Ambiental que se requiera para cada caso. Si bien al momento de contestar la presente audiencia, el reglamento aún no se ha aprobado, es importante señalar que ya existe un borrador en consulta.
Por otro lado, los alegatos deben rechazarse porque los estudios técnicos son obligatorios en caso de que se dé una disminución de áreas silvestres protegidas o porque haya que demostrar que no hay una afectación al ambiente, pero en el caso de la ley, se da una protección mayor al derecho fundamental al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y a la misma vez, se tutelan otros derechos fundamentales tal como se ha indicado. Agrega que, toda la normativa ambiental sobre EIA continúa vigente y aplicable y será MINAE, vía reglamento, quien defina los requisitos para acceder a la autorización de Dirección de Agua, autorización que, cuando la obra, actividad o proyecto lo requiera, necesariamente deberá contar con la debida viabilidad ambiental aprobada por SETENA. Asimismo, nada de lo indicado interfiere, limita o modifica las competencias y normativa que rige SENARA.
En el mismo sentido, indica el Minae y Sinac que la normativa impugnada resulta constitucional. Indican que, las áreas de protección de nuestro país son sitios prioritarios e indispensables para la protección del recurso hídrico, el aprovisionamiento de servicios ecosistémicos, la conectividad biológica, la conservación y aumento de la cobertura arbórea y el disfrute de la población. Por lo tanto, el Estado, a través de todas sus instituciones, gobiernos locales, instancias e instrumentos, debe velar por el cumplimiento de la legislación que las protege y regula. Revisada la Ley Forestal n°7575 antes de la adición de los artículos 33 bis y 33 ter, se evidenciaba un vacío legal sobre el manejo que la sociedad desde sus inicios da a estos sitios. La necesidad de hacer uso de estas áreas no es exclusiva de la modificación a la Ley Forestal, pues también está el artículo 2 ter de la Ley General de Caminos Públicos.
La norma no afecta negativamente ninguna regla o principio de los señalados por el accionante, pues se trata de una categorización que exime el requisito de la viabilidad ambiental para ciertas actividades, obras y proyectos, precisamente tomando en cuenta el hecho de que se asume que no generan impactos negativos significativos al ambiente. Igualmente no deja al descubierto la tutela ambiental del Estado sobre estas actividades pues se reafirman las competencias de vigilancia y autorización la Dirección de Agua sobre las situaciones que les toca atender. Las actividades indicadas en los artículos 33 bis y 33 ter no forman parte de las actividades, obras o proyectos que requieren tramitar una viabilidad ambiental. Para aquellos casos donde si deban realizarse proyectos de un impacto mayor los proponentes de actividades, obras y proyectos si requerirán someterse a un proceso de evaluación de impacto ambiental ante la SETENA.
Así, no podría interpretarse que absolutamente todas las actividades que desarrolla la población sobre estas áreas ambientalmente frágiles deban tramitar una viabilidad ambiental, dado que lo primero que se valora es el impacto negativo significativo que pueden producir. La adición a la ley no modifica el artículo 34 de la ley forestal N° 7575 por lo que no puede interpretarse que se permita la corta de árboles. Así que la ley impugnada viene a ordenar que actividades sí pueden ejecutarse en estas áreas. Finalmente, el hecho de que el proyecto no requieran de un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental no implica que el habitante esté limitado de participar en los procesos de las instituciones. Por lo que se recomienda que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 33 bis y los párrafos segundo y cuarto del ordinal 33 ter, ambos de la Ley Forestal, adicionados mediante Ley N° 10210 del 05 de mayo de 2022.
Finalmente el representante del Senara considera que, resulta claro que existe una necesidad pública de realizar ciertas obras en los cauces de los ríos o zonas de protección de cauces públicos o manantiales, precisamente para poder hacer un aprovechamiento sostenible. La protección del recurso hídrico involucra dos aspectos fundamentales: la preservación de la cantidad (mediante la protección de las áreas de recarga acuífera) y de la calidad del agua (mediante la protección de los márgenes de los ríos y evitar la contaminación). Los artículos 33 bis y 33 ter de la ley Forestal trata de obras indispensables para el aprovechamiento sostenible del recurso hídrico, y además el legislador enfatiza que tales obras se pueden realizar "todo, sin deterioro de la calidad de agua ni el cauce". El artículo 33 bis de la ley forestal incluye autorización para realizar obras, que denomina como de "bajo impacto", concepto que si bien no se define en la ley, también es cierto, que asigna la responsabilidad de autorizar dichas obras a la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente y Energía, quien puede establecer los requisitos y estudios necesarios para autorizar estas obras, así que no se están omitiendo la exigencia de estudios técnicos.
Los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal en ningún momento están dejando sin efecto normas que contiene el ordenamiento jurídico para garantizar la protección ambiental, ni en particular la cobertura boscosa ni el recurso hídrico, ni está eximiendo de requisitos ni estudios técnicos. El legislador estableció la posibilidad de realizar obras en cauce o en áreas de protección bajo un control estricto del MINAE quien establecerá los requisitos necesarios y los estudios técnicos que den sustento y motivación a cada acto autorizante, sin que se pueda extraer de tal normativa, como indebidamente afirma el recurrente, que tales autorizaciones quedan eximidas de viabilidad ambiental ni de estudios técnicos. Con la adición de los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal no se derogan normas que han asignado competencias a entes como la SETENA o bien el SENARA, ni se autoriza su desaplicación, así como tampoco se autoriza prescindir de estudios técnicos que den respaldo a cada autorización, y por tal razón tampoco resultan inconstitucionales. Por las razones expuestas, solicitamos que la Acción de inconstitucionalidad sea declarada sin lugar.
De todo lo anterior, esta Sala considera que, ciertamente en las normas impugnadas se encuentran disposiciones inconstitucionales, como de seguido se explica.
Esta protección implica el establecimiento de las denominadas áreas o perímetros de protección, como la señalada, precisamente, en el inciso a) del artículo 33 de la Ley Forestal. Por lo tanto, según se dijo, el legislador debe sustentar técnicamente cualquier variación en las obras que se permitan en dichas áreas de protección, lo cual no se ha dado en este caso. Tal como lo indica la PGR “Por esa razón, al no encontrarse en el expediente legislativo una justificación técnica al respecto, el segundo párrafo del artículo 33 bis resulta inconstitucional.” Nótese que la moción aprobada para introducir este segundo párrafo al artículo 33 bis, no encuentra ninguna justificación. En su discusión en la Comisión Permanente Especial de Ambiente, sesión n°18 del miércoles 05 de enero del 2022, solamente se indica lo siguiente: “Diputado Pablo Heriberto Abarca Mora: // Gracias, diputada presidenta. // Nada más para comentarle a los diputados y diputadas que este es un trabajo que hemos realizado varias fracciones.
Esta moción reúne el espíritu original del proyecto con algunas consecuencias indirectas que podría tener el texto que estaba anteriormente en discusión. De manera que, este texto se acerca bastante a lo que pretendía el proyecto, pero sin afectar a sectores productivos. // Muchas gracias.“ Por esa razón, al no encontrarse en el expediente legislativo una justificación técnica al respecto, el segundo párrafo del artículo 33 bis resulta inconstitucional.
Violentándose el Derecho de la Constitución por transgresión del principio de razonabilidad técnica y del principio de objetivación en materia ambiental.
“La construcción de una plataforma fija sobre la ribera remueve árboles, modifica la pendiente y compacta suelos, lo que eleva la carga de sedimentos que llega al cauce. Un puente colgante, aún ligero, necesita pilas o cables anclados que alteran la dinámica hidráulica y facilitan la formación de bancos de arena. Una tirolesa instalada sobre el dosel interrumpe la ruta de aves insectívoras y de murciélagos polinizadores, mientras introduce ruido y tráfico humano. Dependiendo de la magnitud y gestión de la obra, el resultado podría alterar gradualmente la calidad del agua de cauces y manantiales y promover la pérdida de cobertura boscosa y una reducción de la capacidad natural del río para amortiguar crecidas, sobre todo en sistemas hídricos de escasa resiliencia. Aunque cada efecto pueda considerarse puntual, la suma de instalaciones a lo largo de un tramo ribereño puede provocar impactos acumulativos que superan los umbrales razonables de bajo impacto.
Por lo tanto, el impacto ambiental real dependerá de las dimensiones, cantidad y distanciamiento de las estructuras a construir. Mientras los fines sean turismo en baja escala, investigación y educación, los impactos se pueden prevenir o mitigar. Por esta razón, se debe realizar el debido proceso de evaluación de impacto ambiental.” Luego, se entendería que la norma, así como está redactada, “abre un espacio real para que se aprueben obras con impactos negativos que luego resulten difíciles o imposibles de revertir. Esa puerta abierta fomenta precedentes jurídicos y alimenta la percepción de que el bosque ribereño, las nacientes y las zonas de recarga son espacios disponibles siempre que el proponente etiquete la obra como “bajo impacto” o de “interés turístico”. Sin estudio de impacto ambiental ni consulta pública, un proyecto puede avanzar a partir de un simple expediente técnico y un plano catastrado…” (Universidad Nacional).
En este mismo sentido lo indica la Escuela de Biología de la Universidad de Costa Rica, cuando en la prueba solicitada indica que: “A como está redactado el párrafo, no garantizan la protección real de las zonas de protección. Más bien, deja abiertos portillos para la ejecución de otras obras, actividades o proyectos que vaya a afectar estas zonas, debido a que no todas las obras de infraestructura aparecen anotadas en el escrito. Habrá obras que se requieran por circunstancias ambientales (alta precipitación, arrastre de bordes y sedimentos, deslizamientos, fragmentación de zonas de manera natural, etc.) imperantes en los cauces de ríos principalmente, pero esto no exime que se omitan o no se realicen los estudios técnicos pertinentes sin excepción.” Además de la violación al derecho de participación ciudadana en esta materia, pues, al no exigirse la evaluación ambiental no se da espacio para el involucramiento de la población en los proyectos que se aprueben.
La inconstitucionalidad no se soluciona interpretando que se deba dar un estudio técnico en cada caso concreto, sino que, el legislador fue quien debió sustentar en la moción incorporada, que las obras allí indicadas son ciertamente de ”bajo impacto ambiental”, pues al calificarlas así sin fundamento, se están transgrediendo varios principios: el principio de razonabilidad técnica aplicable a la ley; el principio de no regresión en materia ambiental, al permitirse obras que antes no estaban permitidas; al principio de objetivación, pues esta norma legal no encuentra vinculación ni a la ciencia ni a la técnica; al principio precautorio por la falta de certeza científica; al principio pro natura pues en caso de duda debe resolverse a favor del ambiente; y en todo caso al principio pro natura, pues incluso en contextos fuera de duda se debe resolver en protección del ambiente. Así que carece de sentido que se admita que el legislador califique sin sustento técnico ciertas obras como de bajo impacto ambiental -lo cual trae aparejado de inmediato la exclusión de la evaluación de impacto ambiental- y luego se interprete que tales obras son admisibles siempre que cuenten con sustento técnico particular.
Tal como lo ha indicado esta Sala, para que una norma legal determine que ciertas obras o actividades no requieren someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, el legislador debe sustentar con criterios técnicos que fundamenten esa decisión, lo cual no se ha dado en este caso, según se vio en las mociones presentadas.
“b. Áreas silvestres protegidas reguladas por el Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), es decir, parques nacionales, reservas protegidas, zonas protectoras.
c. Ecosistemas naturales contiguos al cauce que no poseen categoría legal, pero conservan cobertura boscosa y funciones hidrológicas.
d. Espacios donde no hay presencia de actividades humanas (cultivos, ganadería, zonas urbanas, zonas industriales).
e. Zonas que no se encuentran incluidas en el artículo 33, zonas que no son bosques, zonas que no corresponden a áreas silvestres protegidas, pero que están en sucesión natural ecológica o en procesos de restauración ecológica.” Lo cual permitiría que “Quien desee instalar infraestructura turística dentro de un parque nacional podría alegar que el término abarca las áreas silvestres protegidas que administra el SINAC. Quien busque intervenir un río que atraviesa fincas privadas podría afirmar que la frase incluye las franjas ribereñas, los alrededores de nacientes y las zonas de recarga que el artículo 33 declara áreas de protección. Incluso un tramo de bosque aislado, todavía sin categoría oficial, cabría en esa lectura porque conserva rasgos de naturalidad.” Concluyéndose entonces que: “la reforma introduce un concepto maleable que, dependiendo de la interpretación, puede permitir la construcción de este tipo de infraestructura en cualquier tipo de área protegida y debilitar la salvaguarda que la ley original confirió al recurso hídrico.” (ver informe de Escuela de Ciencias Biológicas de la Universidad Nacional).
Así entonces en cuanto segundo párrafo del artículo 33 bis corresponde declarar con lugar la acción.
“La norma usa términos sin definir como “áreas naturales” y “bajo impacto ambiental”. Al no aclarar su alcance, cualquier empresa o persona puede adaptar la expresión a sus planes. La carencia de precisión crea un portillo legal que facilita obras dentro de espacios que la Ley Forestal reconoce como áreas de protección, incluidos los cien metros que rodean una naciente, la franja ribereña y las propias zonas de recarga acuífera.
La consecuencia más grave es el debilitamiento del principio de no regresión. El artículo 34, que prohíbe cortar árboles en áreas de protección salvo conveniencia nacional, queda desplazado por un artículo 33 bis que permite obras sin esa salvaguarda. En la práctica, bastaría un plano y un informe técnico contratado por el proponente para obtener la autorización. La reforma no contempla límites al número de obras por kilómetro, planes de restauración ni monitoreo independiente. Tampoco prevé sanciones específicas ante incumplimientos. El vacío regulatorio abre espacio para una expansión de infraestructura con impactos potenciales acumulativos: pérdida de hábitat ribereño, deterioro paulatino de la calidad del agua, reducción de la capacidad natural para amortiguar crecidas y contaminación de los acuíferos que abastecen a las comunidades. (ver informe de la Universidad Nacional) Por lo demás, como lo indica la PGR, esta norma no cuenta con una justificación razonable que respalde la posibilidad de autorizar otro tipo de obras para el desarrollo de actividades turísticas y perseguir otro tipo de fines, y, por ello, no se ajusta a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión. Así entonces en cuanto al artículo 33 ter corresponde declarar con lugar la acción.
“TRANSITORIO ll- Por el plazo de veinticuatro meses, contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, aquellas obras existentes que se encuentren dentro de la zona de protección podrán mantenerse sin que se pueda ordenar, por parte del Estado, su derribo y/o eliminación. En dicho plazo, las personas físicas o jurídicas deberán obtener la autorización respectiva y validar las construcciones existentes de acuerdo con la reglamentación emitida para tales efectos.” De lo cual se entiende que, por el plazo de veinticuatro meses, cualquier obra que se encuentre en las áreas de protección puede mantenerse sin que el Estado pueda ordenar su derribo o eliminación. En este sentido, corresponde también la declaratoria de inconstitucionalidad, no solo porque ese “plazo de gracia” resulta igualmente violatorio del derecho al ambiente, sino porque, como se dijo, no hay sustento para la autorización de las obras denominadas de “bajo impacto” que la normativa aquí anulada indica. De permanecer esta norma transitoria, podrían mantenerse temporalmente obras o actividades que, al final, no podrían obtener las autorizaciones respectivas. Por ello lo procedente es declarar su inconstitucionalidad y consecuente anulación del ordenamiento jurídico.
VI.Conclusiones.- Tomando en consideración lo indicado por la prueba aportada por la Universidad Nacional en el sentido de que “En conjunto, estos portillos normativos facilitan la instalación de infraestructura turística, urbana o agroindustrial dentro de las franjas ribereñas y en los perímetros de nacientes—espacios que la ley original calificó como áreas de protección de primer orden. Las consecuencias probables incluyen pérdida progresiva de cobertura boscosa, mayor erosión, flujos pico más altos durante tormentas y una carga creciente de contaminantes difusos.” Y tomando en consideración todo lo indicado supra, procede declarar con lugar la acción presentada y en consecuencia:
-Se declara sin lugar la acción en cuanto al primer párrafo del numeral 33 bis.
-Se declara inconstitucional el segundo párrafo del artículo 33 bis y todo el artículo 33 ter, que permiten “obras de bajo impacto ambiental”, “desarrollo de actividades turísticas” y “entre otras”, por violación del principio de razonabilidad técnica, del principio de objetivación en materia ambiental, del principio de no regresividad, del principio pro natura y por tanto del derecho al ambiente, por haber introducido el legislador tales obras en la norma, sin ningún sustento técnico.
-En cuanto al último párrafo del artículo 33 bis, se interpreta que la competencia de la Dirección de Agua de otorgar las autorizaciones previstas, no desconoce la exigencia de rango constitucional y convencional de contar con una evaluación de impacto ambiental previa, cuando, dependiendo de la obra o actividad correspondiente, técnicamente así se requiera, en concordancia con las competencias de la SETENA en esa materia.
-En virtud de la inconstitucionalidad que esta Sala está declarando en esta acción y de lo dispuesto en el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se declara inconstitucional el transitorio II de la Ley 10210.
VII.Voto salvado parcial de los magistrados Castillo Víquez, Salazar Alvarado y Garro Vargas, con redacción del primero. Nos separamos respetuosamente del criterio de la mayoría, en relación con lo dispuesto respecto del párrafo segundo de los artículos 33 bis y 33 ter, así como del transitorio II aquí impugnados e incorporados mediante dos mociones de fondo planteadas por varios diputados y aprobadas el 5 de enero de 2022 dentro del expediente legislativo nro. 22.401 que dio origen a las reformas en cuestión, por cuanto consideramos que, con la aprobación de esas mociones no se pone en riesgo el ambiente, ni se incurre en ningún tipo de regresión ambiental por los siguientes motivos. En primer término, esa condición de bajo impacto ambiental a la que alude el párrafo dos del numeral 33 bis respecto de esas obras, debe ser definida previamente bajo un estudio técnico, no es al azar ni respecto de cualquier área o actividad, conforme el mismo pronunciamiento que hace este Tribunal en esta sentencia, en relación con el párrafo final de ese mismo artículo aquí impugnado. Es importante aclarar, que la prueba para mejor resolver solicitada en el expediente mediante resolución de las 08:39 horas del 3 de junio de 2025, se solicitó a partir de la lectura específica del párrafo segundo del artículo 33 bis, es decir fuera de su contexto y literalidad del resto de la norma.
En nuestro criterio, es relevante advertir que el artículo 33 bis no hace alusión únicamente a zonas de alta fragilidad ambiental, sino que, conforme al título del propio artículo, establece la posibilidad de construir obras en áreas de protección urbanas y rurales, por lo que, hay que entenderla en su integralidad. La norma dispone lo siguiente:
“Artículo 33 bis- Infraestructura civil en áreas de protección urbanas y rurales. Se autoriza instalar y realizar; dar mantenimiento, reparación y reposición de obras civiles y de instituciones públicas, en el cauce y vasos de los cuerpos de agua en las zonas urbanas y rurales, así como en sus áreas de protección tales como diques, muros, alcantarillas, puentes, acueductos, tomas, derivaciones y calibración de agua asignada en concesión, drenajes con mallas para recolección de residuos sólidos, infraestructura para la descarga de aguas pluviales, obras para el transporte de aguas residuales para su debido saneamiento, vertidos de aguas residuales procedentes de un sistema de tratamiento y descargas de drenaje agrícola para bajar el nivel freático que puede ser por canal abierto o por tubería; todo, sin deterioro de la calidad del agua y el cauce.
Asimismo, se autorizan obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y Otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras.
La responsabilidad de autorizar estas obras residirá exclusivamente en la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía, los cuales establecerán los requisitos y estudios necesarios, así como plazos de la administración para resolver.” De otro lado, ciertamente el segundo párrafo de esa norma establece que “se autorizan obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y Otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras”; sin embargo, esto no quiere decir, necesariamente, que el legislador está definiendo que esas obras deben ser consideradas en todos los casos, como obras de bajo impacto; sino que, cuando así sean técnicamente declaradas, es que procede su implementación en tales áreas, como ya existen algunas de ellas. Adviértase la existencia actual en áreas protegidas de plataformas de observación y puentes, por ejemplo, incluso para turismo, como sucede en los parques nacionales, la isla San Lucas, etc. (véase la sentencia nro. 2023-12817, de las 14:40 horas del 31 de mayo de 2023, entre otras).
Esto, porque la condición de bajo impacto ambiental no depende solo del tipo de obra a desarrollar, sino también de su tamaño y del lugar donde se pretende implementar, entre otros factores, tal como lo advierte el profesor de la Universidad de Costa Rica. De manera que, coincidimos con el proyecto en que sí es posible que algunas de esas obras sean de bajo impacto ambiental y otras no. Por eso es importante que, al tratarse de áreas de protección urbanas y rurales tal como dice la norma y más aún donde existan zonas de alta fragilidad ambiental, por estar cerca el recurso hídrico, deba requerirse de previo la valoración técnica de sus impactos para ser declaradas como obras de bajo impacto, lo cual no se advierte con claridad en la norma en cuestión. No obstante, sí lo hace el párrafo final de esa disposición con la interpretación conforme que está realizando este Tribunal en esta sentencia, al señalar que tanto ese párrafo final del ordinal 33 bis como el 33 ter, no son inconstitucionales siempre y cuando deba entenderse que, la competencia de la dirección de Aguas del MINAE para otorgar las autorizaciones previstas, no desconoce la exigencia de rango constitucional y convencional de contar con una evaluación de impacto ambiental previa, cuando, dependiendo de la obra o actividad correspondiente, técnicamente así se requiera, ni desconoce las competencias de la SETENA en esa materia.
Así las cosas, desde una lectura íntegra de ese ordinal 33 bis, solo estarían autorizadas las obras que dispone el párrafo segundo, en aquellos casos en que SETENA sea la que, de previo defina, en cada caso particular, de acuerdo al marco normativo, si esas obras son o no actividades de bajo impacto, entendiendo que solo si lo son, podrían ser implementadas. De esa manera, la norma más bien excluye la realización de cualquier obra de mediano y alto impacto, garantizando que en las áreas protegidas urbanas y rurales que indica el artículo 33 bis, no sean implementadas obras de tales impactos, solo las de bajo impacto y cuando así sean consideradas bajo el criterio técnico respectivo fundado en la normativa que así lo define. Criterio técnico específico respecto del lugar donde se pretende implementar, que puede ser posterior a la ley, según este Tribunal ya ha aceptado en anteriores ocasiones bajo determinadas condiciones, como en la sentencia nro. 2020-13836, de las 15:30 horas del 22 de julio de 2020, al indicar lo siguiente:
"…Así las cosas, si bien ese estudio de impacto ambiental no se realizó de previo a la aprobación de la ley, lo cierto es que, dada la particularidad de este proyecto y en las condiciones en que se aprobó la desafectación de ese terreno para modificar su uso y protección ambiental, manteniendo su tutela fuera de cualquier uso diverso al justificado, y condicionando el mismo al resultado que eventualmente arroje el estudio de impacto ambiental, no se considera vulnerado el principio de objetivación del derecho ambiental”.
Bajo esa lectura integral e interpretación conforme, descartamos que exista una lesión al principio de objetivación del derecho ambiental, al de participación ciudadana y al de no regresividad en materia ambiental, pues con la introducción de las mociones en cuestión no se está permitiendo la realización de obra alguna sin la exigencia de los estudios técnicos previos requeridos que determinen la no afectación de estas zonas protegidas. Desde nuestro criterio resulta desproporcionado e irrazonable exigirle al legislador que, para cualquier reforma legal general deba presentar en el acto, bajo los plazos del ejercicio de tal derecho, un estudio técnico que justifique su derecho de enmienda, cuando no se está ante una desafectación ambiental de un área concreta y particular o de una actividad en específico, que realmente permita exigir un estudio de tal naturaleza, donde sea tangible una medición real de los impactos y sus mitigaciones.
De lo contrario, podría incurrirse en la irrazonabilidad de exigir, dentro del derecho de enmienda, un estudio imposible de concretar en los términos de abstraccionismo pretendido por la Mayoría, sin que con ello se ponga en riesgo de afectación al ambiente. Es precisamente por esto que, en este caso en particular desde la perspectiva del voto de minoría no era necesario tal requerimiento, toda vez que, como ya se indicó, el elenco de actividades de bajo impacto que se autorizan estará sujeto al respectivo estudio técnico, de forma tal que no es cierto que esta reforma pueda interpretarse y aplicarse como un “cheque en blanco” para que la Administración Pública realice actividades que violenten los principios que rige en materia ambiental. Menos aún, cuando en la norma que establece la competencia a la Dirección General de Aguas como la autoridad competente, la misma Mayoría hace una interpretación conforme, en el sentido de que previo a la autorización se requerirá del estudio técnico aprobado por SETENA, por lo que tal interpretación tiene igualmente sentido, en el tanto y cuanto también se haga una interpretación conforme del párrafo segundo del artículo 33 bis.
De otro lado, adviértase que el artículo 33 ter señala que lo dispuesto en el primer párrafo aplica a las actividades autorizadas en el artículo 33 bis, sujetando la autorización del uso y la gestión de las áreas de protección ahí establecidas, “exclusivamente para actividades y obras de bajo impacto ambiental, siempre y cuando cumplan con las regulaciones técnicas y estén orientadas a la recuperación, la rehabilitación y el resguardo de los cuerpos de agua de dominio público, y al desarrollo de actividades turísticas, que coadyuven a conservar el recurso hídrico y sus ecosistemas asociados y producir encadenamientos productivos, generando espacios de protección, esparcimiento y movilidad sostenible, con el objetivo de evitar la contaminación y mitigar los impactos del cambio climático, siempre que sea para beneficio del ecosistema”. De modo que ambas refuerzan la tutela que existe en materia ambiental y se sujeta cualquier otro tipo de interés, a que sea en beneficio del ecosistema.
Por consiguiente, salvamos el voto parcialmente y estimamos que el segundo párrafo de los artículos 33 bis y 33 ter de la Ley Forestal, no son inconstitucionales siempre y cuando se interprete que, esa condición de bajo impacto ambiental a la que alude el ordinal 33 bis respecto de esas obras, sea definida previamente bajo un estudio técnico, conforme el pronunciamiento que hace este Tribunal en esta sentencia, en relación con el párrafo final de ese mismo ordinal aquí impugnado.
De otro lado, consideramos que el transitorio II incorporado en esa otra moción de fondo tampoco resulta inconstitucional, al exigírsele nuevamente un estudio técnico abstracto y general, pues parte de situaciones ya existentes, no de la autorización de nuevas obras. Esta norma más bien resulta ajustada al principio precautorio en materia ambiental. Adviértase que, no en pocos casos, la sola decisión de revertir una situación como pretende la Mayoría sin un estudio previo, al eliminar estructuras ya existentes en esas áreas naturales, en muchos casos puede implicar una afectación ambiental mayor que la que se pretende solventar. De ahí que, en esos casos donde ya existen ese tipo de obras, consideramos que, igualmente la incorporación de esta disposición es razonable y justificada, al establecer que en un plazo determinado y no de forma indefinida, se realicen los estudios técnicos que definan la condición de cada una de esas estructuras, a fin de conocer eventualmente incluso, las consecuencias de su remoción o conservación, antes de actuar sin considerar las ulteriores consecuencias en el ambiente.
Por tanto:
Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.
Anamari Garro V. Ingrid Hess H.
Res. n.°2025-041905 NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS Concurrí con el voto de la minoría en la desestimatoria de esta acción de inconstitucionalidad, sin embargo, consideré necesario consignar una nota para aclarar que en el caso concreto no me contradigo con mis propias líneas de resolución en la materia, toda vez que estimo que los elementos técnicos –como aquellos que demuestran la razonabilidad de la decisión legislativa– no debían incorporarse propiamente durante el trámite parlamentario, sino que se deben aportar y justificar en cada caso concreto para la autorización de obras de bajo impacto ambiental en las áreas de protección definidas en el art. 33 de la Ley Forestal.
Agravio En lo relativo a este concreto agravio, la parte accionante cuestiona particularmente la redacción del numeral 33 bis párrafo tercero que señala lo siguiente:
“(…) Asimismo, se autorizan obras de bajo impacto ambiental tales como plataformas de observación, puentes, puentes colgantes, tirolesas, elementos de señalización y otros elementos que permita el acceso, la observación y el disfrute seguro de las áreas naturales con el menor impacto posible, cuando tengan como fin el desarrollo de actividades turísticas, entre otras” (Lo destacado no corresponde al original).
El accionante acusa que los diputados tomaron “de forma negligente, así como irresponsable” una decisión que les correspondía a técnicos o especialistas, sin mediar ningún estudio técnico que calificara las obras allí enumeradas como de bajo impacto.
Mis precedentes en esta materia En la resolución de varias acciones de inconstitucionalidad y consultas de constitucionalidad he enfatizado en que los legisladores o el Poder Ejecutivo deben adoptar las normas legales o reglamentarias, respectivamente, basados en elementos que otorguen una suficiente razonabilidad técnica a la iniciativa, lo que en esta precisa temática bajo análisis se vincula –además– con el principio de objetivación de la tutela ambiental.
Por ejemplo, mediante sentencia n.°2020-0013836 –por mis propias razones– declaré la inconstitucionalidad de la ley n.º 9610 de 17 de octubre de 2018, denominada “Modificación de límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras”, al considerar que durante el trámite legislativo se omitió realizar un estudio que justificara la desafectación del área protegida concreta y, además, el estudio de compensación de la desafectación fue deficiente.
Luego, en la opinión consultiva n.°2020-013837 –juntamente con los magistrados Cruz Castro y Rueda Leal– declaré la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo seguido en el expediente legislativo 21.478, respecto al proyecto de ley “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”, al acreditar “una consistente y abrumadora convergencia por parte de todos los entes consultados –se diría que incluso una unanimidad–” en señalar que el estudio utilizado como insumo para ese proyecto legislativo, desde el punto de vista científico ambiental, tuvo serias deficiencias en su alcance y metodología y, además, era en sí mismo insuficiente, porque no abordaba todos los aspectos que garantizarían que la pesca de camarón con redes de arrastre se llevara a cabo procurando el desarrollo sostenible democrático.
También, mediante sentencia 2020-18213 –por mis propias razones– declaré inconstitucionales los arts. 13 y 14 del decreto ejecutivo n°38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” porque este permite que se realice pesca de atún con redes de cerco en una zona que expresamente se estableció para ser restringida.
Sobre el caso concreto A diferencia de los antecedentes recién citados, este no es un caso para exigir los estudios técnicos necesarios en el trámite legislativo con el fin de cumplir con el principio de razonabilidad. Lo anterior es así porque el legislador –contrariamente a lo que interpreta el accionante– no está ab initio afirmando o calificando el elenco de obras citadas en la norma como infraestructuras de bajo impacto y, por lo tanto, tampoco se está atribuyendo la posibilidad de aprobarlas en una norma legal sin el correspondiente análisis de la magnitud, impacto y características de la obra en particular que se podría realizar. La autorización que la norma prevé no es respecto de obras individualizadas, sino una habilitación legal para eventualmente poder realizarlas aspirando a la armonía entre el deber de protección ambiental y el disfrute de la propiedad privada (a ese respecto, véase el informe del Presidente de la Asamblea Legislativa).
Lo anterior, claro está, bajo el decidido resguardo y control de las autoridades competentes de la respectiva aprobación y fiscalización de las obras que vayan a realizarse. Todo lo cual también puede ser objeto de verificación o impugnación en las vías ordinarias de legalidad o incluso en la vía del amparo si se constata una lesión a los derechos fundamentales de alguna persona afectada. Nótese que supra se enfatizó en la frase “tales como”, lo que demuestra –a mi juicio– que la norma enumera unos ejemplos de obras que, en cada caso, deberán evaluarse de modo que efectivamente sean de bajo impacto para el medio ambiente y, concretamente, para la zona que se pretende resguardar para, a su vez, tutelar el recurso hídrico.
Conforme a lo expuesto, al no tratarse de una autorización genérica a efecto de que se construyan esas obras, no es suyo exigido un estudio técnico que justifique la iniciativa legislativa. En cambio, ese estudio técnico sí es exigible para respaldar la decisión de valorar una determinada petición y resolver si califica como de bajo impacto.
Anamari Garro V.
Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.
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