Constitutionality of Controlled Agricultural Burn RegulationsConstitucionalidad de normas sobre quemas agrícolas controladas

Document Review *210126960007CO* File No.: 21-012696-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and twenty minutes on the twenty-fifth of August, two thousand and twenty-one.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, attorney (abogado), national identity card (cédula de identidad) n° CED02; CARLOS WONG BONILLA, bachelor of laws (bachiller en derecho), national identity card n° CED03; and DANY ALBERTO VILLALOBOS VILLALOBOS, national identity card n° CED04, in his capacity as representative of the FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, legal entity registration number (cédula de persona jurídica) n° CED01; against Article 24 of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (Ley n° 7779 of April 30, 1998), Article 5 of the Law on Boundary Fences and Burns (Ley n° 121 of October 26, 1909), the Regulations for Controlled Agricultural Burns (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAET of May 6, 2009), and Articles 85 and 88 of the Regulations to the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (Decreto Ejecutivo n° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT of August 8, 2000).

RECITALS:

1. 1By written filing received in the Secretaría de la Sala Constitucional at 10:06 a.m. on July 1, 2021, the petitioner (gestionante) brings this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against Article 24 of the Law on Land Use, Management, and Conservation of Soils (Ley n° 7779 of April 30, 1998), Article 5 of the Law on Boundary Fences and Burns (Ley n° 121 of October 26, 1909), the Regulation for Controlled Agricultural Burns (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAE of May 6, 2009), and Articles 85 and 88 of the Regulation to the Law on Land Use, Management, and Conservation of Soils (Decreto Ejecutivo n° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT of August 8, 2000). The petitioner contends that the challenged rules violate Articles 7, 21, 50, and 89 of the Political Constitution, insofar as a safe climate and clean air are components of the human right to a healthy and ecologically balanced environment; yet those rules authorize agricultural burns (quemas agrícolas) that are in practice uncontrolled, without any assessment of the effects of greenhouse gases (gases de efecto invernadero, GEI), at a time when the world is experiencing a climate crisis.The petitioner argues that these burns do not guarantee the protection of biodiversity (biodiversidad), terrestrial and marine ecosystems, or public health—a matter that constitutes unconstitutionality/unconventionality (inconstitucionalidad/inconvencionalidad), both by action and by omission. The petitioner further states that even if environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) were conducted, they would in practice be useless for quantifying emissions, given the absence of smokestacks—let alone filters to mitigate them—that would allow measurement of the volume of gases and their effects on the atmosphere, since those gases are released from hundreds of hectares simultaneously and without any control whatsoever.

The petitioner adds that the challenged rules transgress the Paris Agreement (Ley n° 94059), the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (Ley n° 8538), and the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer (Ley n° 7228), among others; as well as the precautionary principle (principio precautorio), the prevention principle (principio preventivo), the objectivization principle (principio de objetivación), the solidarity principle (principio de solidaridad), and the principle of intra- and intergenerational protection (principio de protección intra y extra generacional). The petitioner considers that the primary legal basis to be weighed in this action is the application of the principle of progressivity (principio de progresividad) in defense of fundamental rights, as provided in Article 26 of the American Convention on Human Rights. In this regard, the petitioner highlights the contradiction between the way in which this issue has been handled in Costa Rica and the provisions of Advisory Opinion OC-23-17 of the Corte Interamericana de Derechos Humanos, which establishes State obligations to conduct environmental assessments so as not to cause harm to other States.

The petitioner notes that every time a burn is authorized, ecosystems are affected—as SETENA has pointed out—because there is a loss of biodiversity, in addition to the release of gases that contribute to the greenhouse effect, also referred to as greenhouse gases (GEI) or ozone-depleting substances (sustancias agotadoras de la capa de ozono, SAO). The petitioner further argues that the acts issued by the Ministerio de Agricultura y Ganadería do not undergo any prior review by SETENA, meaning that environmental factors, cumulative effects, and impacts on ecosystems are not weighed; and on this basis, the petitioner argues that every authorized agricultural burn violates the precautionary principle, since nothing is analyzed in depth so that climate mitigation or biodiversity loss prevention measures can be adopted. The petitioner states that the challenged rules violate the principle of progressivity, as provided in the American Convention on Human Rights, since there is no progressive action in accordance with the new demands in the area of climate protection.

The petitioner cites Articles 295 of the General Health Law (Ley General de Salud) and 49 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente). The petitioner argues that these two articles, which would be linked by connection (conexidad) to constitutional Articles 21 and 50, make clear the idea that stands in conflict with the challenged rules, since under any rational logic there are no grounds on which to authorize agricultural burns. In this respect, protection of a healthy and ecologically balanced environment obliges the Costa Rican State to adopt measures based on foresight with respect to all those elements that allow for adequate sustainable development (desarrollo sostenible), well-being, and a life of dignity for individuals, such that good air quality is inherent to these guarantees. When Article 24 of the Law on Land Use, Management, and Conservation of Soils or Article 5 of the Law on Boundary Fences and Burns state that agricultural burns are authorized, they leave out all of the effects of those burns and focus solely on "facilitating" productive agricultural processes, disregarding the present and future economic, social, and environmental costs—a matter in which the petitioner finds a manifest defect against the constitutional provisions set forth in constitutional Articles 21, 50, and 89.

The petitioner argues that the legislators who drafted the Law on Boundary Fences and Burns in the last century, or those who conceived the Law on Land Use, Management, and Conservation of Soils, never appreciated the significance of the climate crisis or the destruction of biodiversity as they bear on the health and lives of persons. However, this cannot be permitted in the twenty-first century, and for this reason the petitioner requests that the unconstitutionality of those rules be upheld. Unborn persons, also known as future generations, are individuals already recognized within our legal order and form an integral part of the subjects whose interests environmental human rights must protect. This is reflected in the definition of environmental damage (daño ambiental) in Article 2, paragraph e) of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA). For this reason, the petitioner requests that the rights of future generations be considered when resolving this case, as new subjects deserving of full respect even though they are not physically present here and now.

Regarding the recognition of future generations, the petitioner also invokes Principle 3 of the Rio 92 Declaration. The petitioner argues that keeping the challenged rules in force endangers many factors, assets, and subjects, and for this reason agricultural burn practices must come to an end, since, as Article 2, paragraph e) of the LOA provides, it is prohibited to maintain practices that endanger communities, as they threaten society and the economy itself. The petitioner considers that the Sala Constitucional must analyze the fact that the LOA itself contains, in Articles 59 and 62, the definition of pollution (contaminación) and that of atmospheric pollution (contaminación atmosférica), and the State's duty to halt conduct that causes damage to the atmosphere. Therefore, it is improper to continue allowing the existence and enforcement of agricultural burns and the regulations that operationalize and give enforceability to such practices, which are unsustainable and violate the human right to live in a healthy environment at a time of global climate crisis.

The petitioner insists that, in any event, the Executive Branch has not included agricultural burns within its regulations and procedures in SETENA, and this is yet another example of the negligent attitude with which these matters are handled. Moreover, even if they were to regulate it now, no one can deny that burns contaminate the air, destroy the productive potential of the soil, eliminate biodiversity, and cause atmospheric pollution—reasons for which it is clear that agricultural burns must be prohibited throughout Costa Rica, given that the country has even signed protocols, conventions, and international agreements by which it commits to reducing the release of GEI and SAO into the atmosphere. For its part, the Paris Agreement, ratified by Ley n° 9405 as of November 4, 2016, requires, by its spirit, a change in perspective so as to see agricultural burns for what they truly are, namely: events that generate GEI and SAO that contribute to the climate crisis affecting us globally and leading us into the Anthropocene (Antropoceno).

The climate problem cannot be seen as something that only individual States must confront; rather, there is a shared obligation among different States to act, and for this reason the essence of that agreement must be applied in this case, declaring the challenged rules to be in violation of international conventions (inconvencionales). The Paris Agreement is binding in minimum terms such as the following: "Article 4. 1. In order to achieve the long-term temperature goal set out in Article 2, Parties aim to reach global peaking of greenhouse gas emissions as soon as possible, recognizing that peaking will take longer for developing country Parties, and to undertake rapid reductions thereafter in accordance with best available science, so as to achieve a balance between anthropogenic emissions by sources and removals by sinks (sumideros) in the second half of this century, on the basis of equity, and in the context of sustainable development and efforts to eradicate poverty. 2.

Each Party shall prepare, communicate and maintain successive nationally determined contributions (contribuciones determinadas a nivel nacional) that it intends to achieve. Parties shall pursue domestic mitigation measures, with the aim of achieving the objectives of such contributions. 3. The successive nationally determined contribution of each Party shall represent a progression beyond the nationally determined contribution then in force for that Party and shall reflect the highest possible ambition of that Party, taking into account its common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances... 7.2. 2. Parties recognize that adaptation is a global challenge faced by all, with local, subnational, national, regional, and international dimensions, and that it is a key component of and contributes to the long-term global response to climate change (cambio climático), whose purpose is to protect people, livelihoods, and ecosystems, taking into account the urgent and immediate needs of those developing country Parties that are particularly vulnerable to the adverse effects of climate change." The petitioner argues that it can be understood from these articles that Costa Rica is obligated to take actions that reduce the effects of the climate crisis, and that to this end the provisions of the LOA and the Ley General de Salud must be applied.

The petitioner considers it essential that, in order to align with international requirements, the unconventionality of the rules permitting agricultural burns—which have taken only a strictly "cost-reducing" view rather than a comprehensive environmental approach—be declared. The Advisory Opinion of the Corte Interamericana de Derechos Humanos referred to states on this topic: "158. In a similar vein, the International Court of Justice has indicated that the duty of due diligence entails carrying out an environmental impact assessment where there is a risk that a proposed activity may have a significant adverse impact in a transboundary context and, particularly, when it involves shared resources..." And the climate is, of course, a shared resource, and burns entail significant environmental effects. The petitioner argues that with every authorized burn, rather than the precautionary principle, it is the prevention principle that is violated, since there is no uncertainty whatsoever regarding the environmental damage and public health effects caused by each burn event. In other words, there is no uncertainty, since it is abundantly clear that damage always occurs.

Now then, returning to the analysis of the Paris Agreement in relation to the present action, the petitioners contend that, as seen in Article 5, the parties are obligated to change the polluting dynamic and to prohibit agricultural burns (quemas agrícolas), given that some of these even cause irreversible damage within protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), as is known to occur in Guanacaste and other regions. The aforementioned international instrument provides: "Article 5. 1. Parties should take action to conserve and enhance, as appropriate, sinks and reservoirs of greenhouse gases as referred to in Article 4, paragraph 1(d), of the Convention, including forests." Therefore, if biodiversity and even forests—or forests in the process of regeneration—are being destroyed by agricultural burns, the State must proceed to align that international conservation effort with the provisions of the ratified instruments; it is thus manifest that by authorizing supposedly controlled burns, not only are constitutional tensions being generated, but the State is also confronted with norms that are in violation of its conventional obligations (inconvencionalidades), and for this reason the petitioners ask that this action be declared with merit.

They further add that the foregoing is supported by the ratification of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change. And although the validity of this instrument was extended through the year 2020, it nonetheless contains a roadmap to which the parties remain definitively committed. The Protocol provides as follows: "Article 2. 1. In order to promote sustainable development, each Party included in Annex I, in achieving its quantified emission limitation and reduction commitments under Article 3, shall: (a) Implement and/or further elaborate policies and measures in accordance with its national circumstances, such as: (i) Enhancement of energy efficiency in relevant sectors of the national economy; (ii) Protection and enhancement of sinks and reservoirs of greenhouse gases not controlled by the Montreal Protocol, taking into account its commitments under relevant international environmental agreements: promotion of sustainable forest management practices, afforestation and reforestation; (iii) Promotion of sustainable forms of agriculture in the light of climate change considerations…".

The petitioners allege that agricultural burns could never be considered sound sustainable agricultural practices and, accordingly, both of the questioned statutory provisions and the regulatory norms that sanction those burning processes must be considered contrary to what has been ratified at the international level. The contested rules focus on maintaining agricultural burns as practices that "normalize" the destruction of the environment, giving precedence to practices that, although rooted in customary tradition, entail future harms of diverse kinds—something that is entirely inconceivable. The petitioners indicate that, to date, the effects of open-air burns—and above all their effects on the atmosphere—have erroneously never been seriously assessed, even though it is more than evident that we are living through a moment of climate crisis in which all States must contribute to preventing it.

They contend that going forward this Court should consider that we are even facing a new legally protected interest (bien jurídico) called: CLIMATE. This is an interest of complex legal nature that encompasses factors such as air, the atmosphere, global warming, and others. The climate is a dynamic macro legally protected interest that must be observed on a global scale but has particular characteristics and local and regional effects depending on the analysis. This new interest, "climate," is closely linked to the protection of environmental human rights, such as access to water in sufficient quantity and quality, access to the air needed by all living beings, the rights of ecosystems, and the economic and social factors of present and future generations. The petitioners argue that if this Court examines, for example, the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas or the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, in its article 85, it will find no reference to avoiding greenhouse gases (gases de efecto invernadero, GEI) or any indication regarding climate change and how to reduce it; rather, everything is focused on obtaining authorization for agricultural purposes, without ever passing through the filter of the precautionary or preventive principles, or the principle of objectivation (principio de objetivación), since no prior studies are ever conducted within the framework of science and technology to quantify and weigh white smoke emissions, air pollution, biodiversity loss, effects on people, and atmospheric pollution.

Nor is anything done in a preventive manner to avoid damage to biodiversity. The persistent approaches to date are entirely contrary to what is set forth in the LOA, the Ley General de la Salud, the Kyoto Protocol, the Paris Agreement, and the Vienna Agreement on the ozone layer. They further add that regarding sugarcane burns, the Court recognized the following: "It is public knowledge that the burns carried out in connection with the cultivation of sugarcane produce plant debris (brozas), ash, and haze capable of affecting human health, as they may cause irritation of the respiratory tract and eye conditions such as conjunctivitis. Furthermore, fires in agricultural activity are one of the sources of carbon dioxide that today accumulates in the earth's atmosphere and, it is claimed, could be responsible for the ill-famed 'greenhouse effect' that affects the entire world" (Resoluciones 4947-2002 y 11144-2004).

The petitioners indicate that the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants (contaminantes orgánicos persistentes), Ley No. 8538 of August 23, 2006, is applicable to this case; it expressly provides in Annex C, Part III: "Source categories: Polychlorinated dibenzo-para-dioxins and dibenzofurans, pentachlorobenzene (*), hexachlorobenzene, and polychlorinated biphenyls may also be formed and released unintentionally from the following source categories, in particular: (a) Open burning of waste…; (e) Combustion installations using wood or other biomass fuels." Article 1 of the same Convention states: "Article 1.- Objective. Mindful of the precautionary principle as set forth in Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development, the objective of this Convention is to protect human health and the environment from persistent organic pollutants." In the matter at hand, with respect to agricultural burns, biomass (biomasa) and wood from the land are incinerated, generating prohibited gases; yet none of this is evaluated.

As an example, Article 13 of the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas does not establish any mechanism to assess the cumulative environmental effect of each event, nor does it require obtaining a prior environmental license—meaning there are no science- and technology-based verifications to pass each permit through the filter of the precautionary principle or the principle of objectivation, thereby also generating violations of the principles of proportionality and reasonableness and the principle of progressivity. The petitioners argue that Costa Rica's rules and policies conflict with its acquired international obligations, since not even an assessment of the effectiveness of compliance with the international instrument—as required by Article 16 of the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants—exists or is carried out. And if reports are in fact submitted, it is clear that these have never weighed the effects of agricultural burns; had they done so, it would be clear that little or nothing has been done, given that the incineration procedures do not even go through SETENA.

In the field of the Sustainable Development Goals, to which the State is committed, Goal 13 provides: "Take urgent action to combat the climate crisis and its effects." The petitioners observe that the words used are "climate crisis" and this is because the concept of climate change has already been superseded. They allege that, from all of the foregoing, it follows that the practice of agricultural burns could never be considered a pathway capable of materializing that Goal 13. They argue that if this Court studies soft law, from the Rio+20 Declaration to the papal encyclical Laudato si', it will find significant references indicating that action must be taken against the climate crisis, where the only viable roadmap is to eliminate practices such as those the petitioners ask to be declared unconstitutional here. They set forth that they find a direct confrontation between the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer and Articles 24 of the Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos and the Ley de Cercas Divisorias y Quemas.

For example, Article 2, paragraphs 1 and 2, and concordant provisions of the aforementioned instrument, establish as duties of Costa Rica the adoption of appropriate measures to protect human health and the environment against adverse effects resulting from—or that may result from—human activities that modify or may modify the ozone layer (capa de ozono). Furthermore, paragraph 2 is more specific, providing in subparagraph (b) that the State shall adopt appropriate legislative or administrative measures and shall cooperate in the coordination of appropriate policies to control, limit, reduce, or prevent human activities that damage the ozone layer. Therefore, it is clear that by having laws that authorize agricultural burns and, in addition, regulations that establish procedures for carrying out those burning events, the State is confronted with violations of its conventional obligations, given that the burns authorized by Costa Rica are incompatible with the preservation of the ozone layer.

This is so because a burn is a typical event adverse to the ozone layer, to the extent that greenhouse gases (GEI) are generated and some of those gases also contain chlorinated, brominated, or fluorinated chemical substances that deplete the ozone layer, known by their acronym as ozone-depleting substances (sustancias agotadoras del ozono, SAO). For all of the foregoing, Article 1, paragraph 2), of that Convention is being breached. The petitioners affirm that Costa Rica has ratified the United Nations Convention to Combat Desertification in Countries Experiencing Serious Drought and/or Desertification, Particularly in Africa, through Ley n° 7699, which highlights the national obligation to act to prevent desertification (desertificación) at the global level. They allege that the problem of agricultural burns contributes to the degradation of soils and other assets, while at the same time affecting other nations through the emission of greenhouse gases.

This Convention on desertification provides in Article 8 that what is established therein will be linked to the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Convention on Biological Diversity; thus, pursuant to that trio of instruments, the State is obligated to act against climate change, and by permitting agricultural burns, little or nothing is being done. Special mention is made of Annex III of the Convention to Combat Desertification, which refers to the measures that must be taken by States of Latin America and the Caribbean; in Article 2, subparagraphs (b) and (c), the urgency of acting to avoid unsustainable problems is indicated—within which the conducting of burns in the agricultural and livestock sector, as authorized by the contested provisions in this action, could well fall. The petitioners argue that, pursuant to Article 3 of the Convention, subparagraph (c), which sets forth the principles of the instrument, all parties are obligated to implement a spirit of solidarity to prevent desertification, and that Costa Rica is currently not collaborating in reducing the phenomenon of desertification by maintaining agricultural burns as part of productive processes, since it is evidently neglecting the resources of soil, air, biodiversity, water, and climate.

Furthermore, it notes that Costa Rica ratified the Convention on Biological Diversity by means of Ley n° 7416, and from that body of law it is highlighted that Article 6 establishes a series of provisions to ensure biological diversity, as developed in paragraphs 1 and 2. If the effects of agricultural burns (quemas agrícolas) on biodiversity are analyzed, it will be seen that no effective protection of human life and wildlife has been integrated into plans and programs in our State, since with each burn mammals, land tortoises, birds, etc. are killed, in addition to damaging the soil, air, water, sea, etc. As evidence of the foregoing, they note that neither the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas nor the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, in its Article 85, contains mitigation measures in favor of the life that perishes in flames day after day. For this reason, it is clear that Costa Rica, in addition to contributing greenhouse gases (GEI), participates in the annihilation of biological diversity.

They request that consideration be given to the fact that the Ley de la Biodiversidad (LB) even states in Article 8—which is linked by connection to Article 50 of the Constitution—that private property must fulfill an environmental function, and therefore, by permitting agricultural burns, that function is not fulfilled on the lands where this procedure is used during the sugarcane harvest (zafra) season or when burning of pastures (which are forests in regeneration) is authorized. Along the same lines, they consider that the challenged provisions conflict with Article 49 of the LB, since biodiversity has been neglected by allowing burns simply to favor cost reduction, whether for weed removal or for harvesting sugarcane. They contrast the absence of technical standards for granting burn permits with Article 50 of the LB, which requires that all human activities (which would include agricultural burns) must conform to what science and technology indicate in order to be consistent with respect for vital cycles.

However, none of this occurs here, which is why burns are entirely unconstitutional, since provision 50 of this law is linked by connection to Article 50 of the Constitution and is applicable to this case. They indicate that in Costa Rica, behaviors are maintained that allow agricultural burns to be carried out, which in reality contradict the determination of climate justice, thereby harming both present and future generations, as well as biodiversity. They also cite the environmental principles contained in the Charter of Nature, which was adopted in 1982. In summary, they allege the following:

Regarding Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas, they state that:

1. These provisions enshrine an open and express authorization, on the part of the legislators, to consider agricultural burns as culturally authorized and normalized procedures in Costa Rica, but without measuring or weighing the fact that through those two articles, the free emission of GEI and ozone-depleting substances (SAO) is being legally permitted.

2. These incendiary practices have ultimately also permitted biodiversity to be burned and have allowed the release of air pollution in the form of white smoke and substances that directly affect neighbors and ecosystems (both terrestrial and marine). And since there is no chimney at each burn site, it is impossible to measure the gases emitted, meaning that no environmental assessment of any kind is possible.

3. With these two challenged articles, the soil resource has been harmed by eliminating the components necessary for natural fertility to exist, and in turn effects have been generated that cause the soil to erode and degrade year after year before the very eyes of the authorities, who have only thought about conveniences for producers to reduce costs, but nothing more, forgetting future generations.

4. With agricultural burns, it has been forgotten that in Costa Rica there is an obligation to respect the principles of sustainable development and solidarity among States. It is also forgotten that all property or real estate has an ecological function to respect. The provisions contribute to undermining the effectiveness of environmental human rights by failing to mention the need for environmental assessments according to the standards required by any State in times of a climate crisis, and for this reason they come into conflict with Articles 21, 50, and 89 of the Constitution and duly ratified conventions. Although they insist that in practice it seems impossible to them to carry out an environmental assessment procedure.

These two articles state in part: "Article 24: In order to carry out burns on agriculturally suitable land, the indications of the Ministry of Agriculture and Livestock must be followed…" and Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas states: "Field burns are prohibited. However, they may be carried out, with prior permission from the local political authority, which shall grant it only when it concerns clearing land for agricultural purposes…". With those lines quoted verbatim, they find conflicts with Article 21 of the Constitution, insofar as, for the legislators, it sufficed—in order to pollute—that a permit be requested from the respective administrative authority, without giving thought to the lives and health of persons, due to the degradation and subsequent harmful effects on the environment. It was not even envisioned that the quality of life could be endangered by the smoke and gases that would emanate from each agricultural burn.

It is perfectly clear that it was never considered that the climate could suffer a setback from GEI or SAO, and even less thought was given to the fact that people could ultimately have to face a loss of productivity on their lands, resulting in harm to future food security. With those authorizations, whose basis is grounded in the provisions identified herein as unconstitutional, no thought was ever given to the loss of lives due to global warming, and even less was it foreseen that future generations could find their right to a balanced climate—one that would guarantee them a full life—rendered impossible. Nor was consideration given to the fact that agricultural burns would lead to a climate crisis in which future generations would lose coastal and natural landscapes.

7. The administrative authorities that grant such permits have never thought about the effects that would be produced on the water cycle, as we increasingly approach the Anthropocene (Antropoceno) as a geological period and the violation of environmental human rights.

8. Nor has it been considered that the provisions authorizing burns take a step forward toward becoming ecocidal.

9. Also, with those two articles, Article 50 of the Constitution is violated, since with each burn biodiversity is destroyed and incinerated, the chemical composition of soils is harmed, and serious and even irreversible erosive processes are generated. It was never observed that the seas and marine ecosystems in Costa Rica and the rest of the world would be affected by GEI and SAO, and that the climate, as a common good of humanity, would be negatively transformed and altered, to the point of accelerating desertification.

10. The reality is that, by authorizing agricultural burns as a cultivation practice, one acts against an ecologically balanced environment, and that these are practices contrary to the obligation to defend and preserve that right.

11. Article 89 of the Constitution is also transgressed by the burns, since forests in regeneration that exist in pastures are eliminated again and again, preventing the existence of pleasant landscapes and sites with ecosystems where different species can participate in a natural forest succession.

12. On the other hand, it has never been considered that with each burn, dead and charred landscapes are generated, laden with smoke and other particles that constitute visual pollution, since observing dozens of hectares of burned land—for example, in sugarcane fields—brings desolation and sadness to onlookers, affecting their right to well-being and adequate integral development. Furthermore, with those two provisions, several ratified international conventions and several constitutional principles are transgressed.

Regarding the Reglamento para quemas agrícolas controladas:

1. This regulation, which depends on provision 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, is unconstitutional, since it follows the disposition of authorizing agricultural burns regardless of their effects on air, biodiversity, ecosystems, climate, the atmosphere, and present and future generations. The foregoing equally violates Articles 21, 50, and 89 of the Constitution.

2. It is clear that when representatives of the Executive Branch established the word "controlled" in the regulation, the precautionary principle (principio precautorio), the preventive principle (principio preventivo), or the principle of objectification (principio de objetivación) were never weighed, and for this reason the entire body of regulations is unconstitutional, since no authorization issued to date requires prior recourse to SETENA or anything of the sort, leaving a void of constitutional rank, as each authorization is contrary to the duty of care that falls upon the State with regard to the environment, as derived from Article 50 of the Constitution.

3. In the regulation, in very bad faith, the Executive Branch establishes in the initial recitals, as its basis, the Ley Orgánica del Ambiente, Articles 25, 49, 59, 60, 62, and 63; but the articles within that text itself do not address environmental assessments, the protection of the air resource, or the prohibition of atmospheric pollution, and this deficiency generates unconstitutionality by contradiction—that is, by incoherence, which is one of the constitutional rules of reasonableness.

4. In the foregoing, there is a violation of Articles 21 and 50 of the Constitution, since the government issued a provision citing support aimed at protecting aspects related to climate change, but in the body of the regulation no legal safeguards were established, and thus there is a neglect of or omission from the duty to protect biodiversity and that common good which is a safe climate.

5. It highlights that, although that regulation mentions in the initial recitals provision 295 of the Ley General de Salud, which prohibits society from generating contaminants into the atmosphere, apparently all of this is forgotten, and then in the articles themselves not even mitigation measures are established to prevent this type of pollution. The rationale is simple to understand, for the truth is that there is no known way to establish a mitigation measure for atmospheric pollution to date.

6. When dealing with an agricultural burn without a prior environmental assessment, it is manifest that the entire body of regulatory law is unconstitutional for violation of the principles of reasonableness, proportionality, and coherence.

7. The officials forgot that the public environmental interest must permeate the entire legal system, as stated in Article 11, paragraph 3 of the LB, and they also forgot the duty to integrate that body of law with the rest of the applicable provisions, as they were obliged to do by Article 11, paragraph 4, also of the LB, which are linked to Articles 21 and 50 of the Constitution.

8.

When this regulation establishes in its Article 1 as its objective "to regulate the procedure for granting permits for controlled agricultural burns (quemas agrícolas controladas), the scope thereof, as well as to establish the preventive measures that must be observed when carrying out this practice," a falsehood is committed, since no mitigation or prevention measures exist to avoid incinerating the biodiversity present in the fields to be burned, nor are any regulations established to mitigate the impact on the atmosphere or to prevent the climate crisis; therefore, fundamental aspects are left uncontrolled, and for this reason the regulation is unconstitutional. Above all else, that regulation lacks any control mechanism to address climate change or to protect the ozone layer (capa de ozono), as required by the ratified conventions.

9. Article 12 of the regulation only calls for the participation of SINAC to prevent burns in protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas), but not to assess the effects on wildlife (vida silvestre) in general, let alone to weigh the effects of combustion gases on the atmosphere, thereby transgressing the State's duty of care (deber de cuidado estatal) and Article 50 of the Constitution, in addition to several ratified conventions.

10. Article 13 of that regulation establishes certain formal requirements to avoid problems on neighboring properties (predios vecinos), but says nothing about greenhouse gases (gases de efecto invernadero, GEI) or ozone-depleting substances (sustancias agotadoras de la capa de ozono, SAO), nor about the loss of biodiversity, or about the harmful effects on human life and future generations, thus leaving a gap that is both unconstitutional and contrary to international conventions (inconvencional), given that, moreover, conventions contain norms that compel the State to exercise a duty of care toward biodiversity, the atmosphere, and the climate. Also in that Article 13, a violation of Article 21 of the Constitution is evident, since the life and quality of life of future generations is set aside.

11. Regarding the impacts in areas where schools predominate, there are serious conflicts with that Article 13, since it is evident that burns harm the health and well-being of girls and boys. Ad effectum videndi, attached documents are submitted in the annexes, showing that there are systematic damages and impacts on persons, among whom affected minors are listed. For all these reasons, if neither Article 13 nor the rest of the regulation establishes measures to prevent GEI or SAO and the loss of biodiversity, it must be declared unconstitutional and, as a necessary consequence, the entire regulation must be removed from the legal order (ordenamiento jurídico). They point out that there are conventional norms that require Costa Rica to establish regulations to prevent pollution and the loss of biodiversity, but this regulation achieves none of this, thus failing to comply with international obligations such as the Paris Agreement, the Convention to Combat Desertification, the Convention on Biological Diversity, etc.

12. Article 22 of that regulation states that burns may be suspended if there is a risk to health or the environment, but it is clear that the mere act of carrying out a burn—more than a mere eventual risk—brings systematic and irreversible harm to ecosystems, to quality of life, and to the health of present and future generations; hence, that provision is, more than anything, merely decorative and contradicts what is established from a constitutional standpoint, while at the same time conflicting with the provisions of Article 5.1 of the Paris Agreement. The Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer is also violated, specifically Article 2, paragraphs 1, 2, and the following and related provisions of that instrument, since administrative measures must be aimed at preventing burns. That precautionary measure (medida cautelar) of suspension is almost sarcastic given the negative implications that arise with each burn, where harm to environmental human rights (derechos humanos ambientales) and to biodiversity invariably occurs, without question.

13. More than merely violating the precautionary principle (principio precautorio), the prevention principle (principio preventivo) is being violated, since it is abundantly clear that with each burning event, biodiversity is lost in an uncontrolled and never-monitored manner.

14. The provisions of Articles 1 and 13 of that regulation run counter to norms of statutory rank (rango legal), such as Article 295 of the Ley General de Salud and Articles 49 and following and related provisions of the Ley Orgánica del Ambiente, which, by connection (por conexidad), are linked to Articles 21 and 50 of the Constitution.

15. For all of the foregoing, that regulation is unconstitutional from beginning to end.

Regarding Articles 85 and 88 of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos:

1. Finally, Articles 85 and 88 of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos are unconstitutional, since—as with the preceding commentary on the other regulation—it is manifest that neither Article 85 nor Article 88 sets forth measures to prevent GEI or SAO, nor to prevent the loss of biodiversity. Nor do these provisions address anything that would suggest the depletion of the ozone layer will be avoided or that the climate is being given any consideration; on the contrary, they continue the approach of viewing agricultural burns solely from a non-sustainable agricultural perspective.

2. Article 85 is manifestly unconstitutional in that it transgresses the duty to defend, preserve, and guarantee the right to live in a healthy environment.

3. Article 88 sets forth a prohibition on burns in forest lands (terrenos forestales), buffer zones (zonas protectoras), national parks, wildlife refuges (refugios de vida silvestre), or sites adjacent to these; it follows that, consistent with the logic of this action, if the authorization for burns provided in Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and the Ley de Cercas y Quemas is eliminated, this article would lose its raison d'être, since all burns would fall outside the law without exception on account of their location, and it is on that basis that the declaration is being sought.

The claims (pretensiones) of the challenging party (parte accionante) are: that the challenged norms be declared unconstitutional, given that agricultural burns contribute to the generation of GEI and SAO, causing serious environmental harm to the soil resource, to the sea, to biodiversity, to marine and terrestrial ecosystems, to the climate, to the atmosphere, and to present and future generations in their life and quality of life. That a declaration be issued recognizing safe climate as a common good of humanity, as emanates from Articles 21 and 50 of the Constitution in connection with Article 26 of the American Convention on Human Rights. That a declaration be issued stating that, given the possibility of carrying out agricultural burns, duly ratified international instruments are being contravened, and that this is contrary to environmental human rights as a new category or typology of human rights.

That it is entirely irrational to have authorized agricultural burns in Costa Rica for decades without requiring that each event pass through the filter of SETENA, where reasonableness and proportionality, the precautionary principle, and the principle of objectivity (principio de objetivación) would be weighed—and that this has contributed to the global climate crisis with irreversible effects on health, quality of life, and the respect owed to biodiversity and to the landscape, whether rural or natural. That, given the climatic effects generated by agricultural burns from Costa Rica, our State has failed to make contributions aimed at preventing international harm that will affect present and future generations, bringing us ever closer to the Anthropocene (Antropoceno) and to becoming ecocidal (ecocidas). Finally, they request a declaration that, by keeping the challenged norms in force, our legal order is contradictory and wholly ineffective in the face of the international obligations assumed.

1. 2The petitioning party bases its standing on Article 75, second paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). They consider themselves directly entitled to bring this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), since this matter involves diffuse environmental interests (intereses difusos ambientales).
2. 3By written submission received on August 12, 2021, the petitioner Nombre01 states that approximately a month and a half (more than 40 days) have passed since this action of unconstitutionality was filed, and expresses concern that no notification of its progress, a procedural warning, or a rejection has been received, and accordingly requests information.
3. 4Article 9 of the Law on Constitutional Jurisdiction empowers the Court to summarily reject (rechazar de plano) or reject on the merits, at any time, even from the moment of filing, any petition brought before it that is manifestly inadmissible, or when the Court considers that there are sufficient grounds to reject it, or that the petition is a mere reiteration or reproduction of a previously rejected petition that is identical or similar.

Justice Castillo Víquez drafts; and,

CONSIDERING:

I. OBJECT OF THE ACTION

The petitioning party brings this action against Article 24 of the Law on Land Use, Management and Conservation of Soils (Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos) (Ley n° 7779 of April 30, 1998), Article 5 of the Law on Boundary Fences and Burns (Ley de Cercas Divisorias y Quemas) (Ley n° 121 of October 26, 1909), the Regulation on Controlled Agricultural Burns (Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas) (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAET of May 6, 2009), as well as Articles 85 and 88 of the Regulations to the Law on Land Use, Management and Conservation of Soils (Decreto Ejecutivo n° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT of August 8, 2000).

II. GRIEVANCES

The petitioners allege that the challenged regulations violate Articles 7, 21, 50, and 89 of the Political Constitution, because they authorize burns (quemas) on agricultural land, which are uncontrolled because the effects of greenhouse gases (gases de efecto invernadero) are not assessed. They consider that during burns, neither biodiversity, terrestrial and marine ecosystems, nor public health are guaranteed protection, a matter that constitutes a constitutional and conventional violation, both by act and by omission. They assert that even if environmental impact studies were conducted, they would not be useful for quantifying emissions. They contend that the Paris Agreement, the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, and the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, among other international instruments, are violated, as well as the precautionary principle (principio precautorio), the preventive principle, the principle of objectivization (principio de objetivación), the solidarity principle, and the principle of intra- and inter-generational protection.

III. STANDING

The petitioning party's standing derives from Article 75, second paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction, inasmuch as the party comes in defense of diffuse interests in a healthy and ecologically balanced environment. Furthermore, the action meets the admissibility requirements set forth in Articles 73 through 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, and its object is among those indicated in Articles 10 of the Political Constitution and 73 of the aforementioned Law.

IV.ON THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 24 OF LEY N° 7779, ARTICLE 5 OF LEY N° 121, AND DECRETO EJECUTIVO N° 35368 MAG-S-MINAET. In judgment n° 2015-012499 of 11:02 hours on August 12, 2015, this Court addressed the constitutionality of Article 24 of the Law on Land Use, Management and Conservation of Soils, Article 5 of the Law on Boundary Fences and Burns, and the Regulation on Controlled Agricultural Burns; based on the following order of considerations:

"(…) I.- On the admissibility of the action. In the present matter, the petitioner's standing derives from the second paragraph of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, insofar as the petitioner comes in defense of diffuse interests, such as those related to environmental protection. Furthermore, the action meets the admissibility requirements set forth in Articles 73 through 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction, and its object is among those indicated in Articles 10 of the Political Constitution and 73 of the aforementioned Law.

II. Object of the action.- Law on Land Use, Management and Conservation of Soils

'Article 24.- In order to carry out burns on land suitable for agricultural use, the guidelines of the Ministry of Agriculture and Livestock must be followed in accordance with the permit issued for such purposes, pursuant to the current Regulation on Controlled Agricultural Burns, as well as the provisions set forth for that purpose by the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) and the Penal Code.' Law on Boundary Fences and Burns 'Article 5.- Field burns are prohibited. However, they may be carried out, upon prior authorization from the local political authority, which shall grant it only when the purpose is land clearing to enable agricultural use, provided that the provisions of Articles 1, 3, and 4 of the law of June 20, 1854 are observed, along with the following:

• a)Requiring appropriate guarantees and precautions to prevent greater destruction than intended and any harm to third parties; b) Personal notification or notification by official notice from the authority to all adjoining landowners or interested parties, of the day and time at which fire is to be set, made at least two days in advance. Setting fire to fields within four hundred meters above springs (manantiales) that rise in hills shall not be permitted.

Nor shall fire be authorized in fields located within a radius of two hundred meters of springs that rise on flat terrain.

In any case, whoever carries out burns must pay for the damages and losses caused by the fire. The owner, possessor, or tenant of the land that, at the time of the fire, was being prepared for that purpose is presumed to be the perpetrator of the burn. Any person has the right to report violations of the provisions of this article, and the authority, after hearing the landowner, may provisionally suspend the authorization granted.

Anyone who violates the provisions of this article shall suffer a fine of fifty to one hundred colones, even if no fraudulent intent is involved; if there is fraudulent intent, the provisions of the Penal Code shall apply.'

III.On Article 24 of Ley N° 7779 'Law on Land Use, Management and Conservation of Soils'. Recently, in judgment 2014-016583 of sixteen hours on October eighth, two thousand fourteen, the Court declared the challenge to this provision to be without merit. To that effect, it held that:

'One should note that the elimination sought could constitute a violation of the commitment to gradual reduction aimed at decreasing COPs gases alongside controls on agricultural burns. The annulment of the legal provision implies, in our view, the very opposite of progress under current conditions; it reveals a contradiction, given that even under existing regulations, agricultural burns may occur without licenses — all the more so if no regulation exists at all, which would represent a genuine regulatory setback. In this manner, the proposed remedy causes more harm than the disadvantages said to result from the continued application of the provision. Consequently, the petitioners' claim creates the aggravating circumstance that the absence of regulation would give prevalence to another freedom, since what is not prohibited is permitted, subject only to the application of civil and criminal rules when damage to property and the environment is caused, which could be applied only under limited circumstances.

Eliminating a provision does not always produce the effect of changing a particular social behavior; what matters is the fact of removing it from the legal order when, in itself, it is a mechanism for social change to protect the environment, rather than a denial of a reality that brings about its deterioration — which is why the advisability of maintaining the primary function of law, of regulating through administrative authorizations and controlling lawful agricultural burning activities, as well as sanctioning unlawful ones, is reaffirmed.' It is necessary to reiterate what was set forth in the partially transcribed judgment, in the sense that the activity of burning is not a prohibited activity. That being so, annulling the provision that subjects the activity to a specific regulatory framework would produce the contradictory result of allowing the activity to be carried out without any type of control. The same argument must apply to Article 5 of Ley N° 121.

III.Regarding Decreto 35368 MAG-S-MINAET.- The petitioner argues that the Decree is unconstitutional because it infringes upon the principle of legality (principio de legalidad) and the principle of reservation of law (principio de reserva de ley), exceeding the regulatory powers granted to the Executive Branch under Article 140, paragraph e), of the Political Constitution. Under that premise, the 27 articles comprising it are unconstitutional. Despite having been required to substantiate the alleged unconstitutionality of the Regulation, the petitioner merely noted that, since Article 24 of the Law on Land Use, Management and Conservation of Soils was unconstitutional, Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET should suffer the same fate. Such an argument is insufficient for the purpose of analyzing the Regulation in question, which is why the action must be summarily rejected with respect to this aspect.

IV.Conclusion.- In view of the foregoing, the action must be dismissed. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro file a dissenting vote with respect to the rejection of the action and declare Article 24 of the Law on Land Use, Management and Conservation of Soils and Article 12 of Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET unconstitutional. Justice Hernández López files a separate opinion note with respect to Article 12 of Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET (…)".

In the specific case at hand, this Court finds no grounds that would warrant departing from the aforementioned criterion, and therefore proceeds to reject this action on the merits with respect to the legal and regulatory provisions mentioned.

V.Furthermore, regarding the petitioners' allegation that the Regulation on Controlled Agricultural Burns does not provide for authorization by SETENA or for environmental impact studies (estudios de impacto ambiental), a similar argument was raised in the action of unconstitutionality resolved by judgment n° 2014-004239 of 16:00 hours on March 26, 2014, in which the following was decided:

(…) III.- Object of the Action. The petitioner challenges the constitutionality of the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET of May 6, 2009), on the grounds that it is contrary to Articles 21 and 50 of the Political Constitution and to the principle of Supremacy of International Conventions in environmental matters; however, the petitioner does not set forth a clear argument as to how the regulation violates them. The principal objection raised by Mr. Nombre02 is that Decreto Ejecutivo Nº 35368 does not require a mandatory environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) to demonstrate the negative impacts that burns of standing sugarcane produce on the environment and on public health. This, in his view, is to the detriment of the provisions of Article 1 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; Articles 53, subparagraph (b), 59, and 62 of the Ley Orgánica del Ambiente; and Articles 1, 2, and 297 of the Ley General de Salud, Nº 5395 of October 23, 1973.

Additionally, he objects to the ten-calendar-day period within which SINAC must issue a technical opinion pursuant to Article 12 of the challenged Decree, on the grounds that this period is insufficient; however, he does not set forth the technical reasons why the public authority would require a period longer than that established in the provision. Furthermore, he objects to the restriction imposed on the Ministry of Health and local municipalities that prevents them from suspending a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit unless the Ministry of Agriculture and Livestock jointly intervenes, pursuant to Article 19 of the challenged Decree. He also challenges the erroneous grounding of the Decree in the Ley Forestal, in Articles 1 and 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and in Article 21 of the Ley General de Caminos Públicos, arguing that burns do not support the justification for the cited body of rules, since that legislation is based on prohibitive principles rather than purely regulatory ones. Finally, he challenges the lack of technical studies to determine whether boilers that burn biogenic fossil fuels exceed boiler emission levels, as provided under the Reglamento de Calderas.

IV.On the Lack of Specificity in the Arguments of Unconstitutionality. The Ley de la Jurisdicción Constitucional, in Article 3, provides that "The Political Constitution shall be deemed infringed when such infringement results from comparing the text of the challenged rule or act—or its effects, or its interpretation or application by public authorities—against constitutional rules and principles." Now, in order for this Court to find the infringement established and to declare the unconstitutionality of the challenged rule or act—with the consequent annulment and removal from the legal order—anyone who files an unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) bears the burden of demonstrating how the provision infringes the constitutional rule or principle, and must also explain why the claim should be upheld. This Court refers to this as the burden of argumentation (carga de la argumentación), meaning that "a rule that is facially contrary to the Constitution shifts the burden of argumentation to those who maintain that there is in fact no conflict between that rule and the Political Constitution; the opposite occurs when a challenge is brought against a rule that, on first examination, does not appear to be contrary to the Constitution, in which case it is the petitioner who must advance arguments that are persuasive as to the unconstitutionality" (see sentencia número 0184-95 of 16:30 hours of January 10, 1995).

In a subsequent ruling, this Court set forth the following with respect to the lack of specificity in the arguments of unconstitutionality in unconstitutionality actions:

"The unconstitutionality action is filed on the argument that the challenged Decreto Ejecutivo is harmful and violates the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, the right to health, and the international commitments undertaken under the Kyoto Protocol. Despite the opportunity afforded to the petitioners, what the Procuraduría General de la República has indicated is confirmed: there is no specific analysis of the provisions of the challenged Decreto Ejecutivo that are considered unconstitutional; rather, the action merely sets forth disagreements in a generic and abstract manner against the entirety of the Reglamento, and further against all activities carried out by sugar mills and estates, on the grounds that they cause inconveniences to the quality of life and health of neighboring residents, without specifying which constitutional arguments must be considered against each of the provisions or groups of provisions of the challenged Reglamento. […] The first paragraph of Article 78 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes the requirement that filings initiating unconstitutionality actions be authenticated by an attorney, given that it is considered necessary that there be arguments advanced by a legal professional—arguments that this Court does not rule out may reflect a serious study of the technical and scientific merits of a given subject matter, given the diversity and universality of the rules of the legal order.

Unlike proceedings for guarantees—that is, habeas corpus and amparo (recursos de hábeas corpus y de amparo) proceedings—which any interested party may file directly before the constitutional jurisdiction in defense of their fundamental rights, generally against acts or omissions that injure that party in their personal sphere (though not always, as in environmental cases), in proceedings for the defense of the Political Constitution (such as the unconstitutionality action), the legislature entrusted the authenticating attorney with a task whose demands are even greater—more elaborate and exhaustive, if you will—than what that attorney must set forth in the petition (libelo de interposición) by virtue of their professional role, in order to demonstrate to the Court the injury to the constitutional rule by a lower-ranking rule, thereby undermining the principle of constitutional supremacy (principio de supremacía constitucional) enshrined in Article 10 of the Political Constitution.

Indeed, the substantive and formal drafting of the Law, as well as of other secondary provisions, entails a highly costly process for the State, one in which organized civil society has participated in many ways, both for and against, and whose procedures of formation, approval, and promulgation must not be analyzed lightly. In this regard, this Court must acknowledge that there is very limited scope for this Court to compensate for the manifest deficiencies of the legal professionals who authenticate filings in this constitutional jurisdiction, without compromising the impartiality and rigor of analysis that each unconstitutionality action demands." (Sentencia número 005285-2012 of 15.03 hours of April 25, 2012).

In this case, this Court finds that, despite the opportunity afforded to the petitioner, there is no specific analysis of the provisions of the challenged Decreto Ejecutivo that are considered unconstitutional; rather, the petitioner merely sets forth disagreements in a generic and abstract manner against the Reglamento and the activities carried out by sugarcane producers, estates, and farms throughout the country—particularly those located in Cañas, Carrillo, and Liberia, all in the province of Guanacaste—on the grounds that they cause problems with quality of life, the health of residents, and environmental damage. The petitioner considers that, given the activities they carry out, those parties should be required to conduct an environmental impact assessment, since the only mechanism provided for by the challenged decree—in its Article 12—is the possibility of SINAC issuing a technical opinion, and the petitioner deems the ten-calendar-day period established for this purpose to be insufficient; however, no technical reasons are set forth as to why the public authority would require a period longer than that established in the provision.

Furthermore, the petitioner objects to the restriction imposed on the Ministry of Health and local municipalities that prevents them from suspending a burn that fails to comply with the conditions and requirements specified in the permit unless the Ministry of Agriculture and Livestock jointly intervenes, pursuant to Article 19 of the challenged Decree. Furthermore, the petitioner objects to the absence of technical studies to determine whether boilers that burn biogenic fossil fuels exceed boiler emission levels, as provided under the Reglamento de Calderas. Notwithstanding the foregoing considerations, they are raised without any specificity in the constitutional arguments that must be considered against each of the provisions or groups of provisions of the challenged Reglamento. Likewise, the active third-party interveners (coadyuvantes activos) Gad Amit Kaufman and Carolina Rugeles Quijano contribute no additional elements that would make it possible to establish the legal grounds underlying their position regarding the unconstitutionality of the cited decree; they merely cite domestic and international legal doctrine, laws, international treaties and conventions subscribed to by Costa Rica, and rulings issued by this Court that they consider to be contradicted by the Reglamento in question, without providing an exhaustive analysis to demonstrate the injury to the constitutional rule by the lower-ranking Decree in question.

For this reason, as with the precedents partially transcribed above, this Court considers that it is not possible for it to compensate for the manifest deficiency of the legal professional who authenticated the present action, without compromising the impartiality and rigor of analysis that this unconstitutionality action must entail; accordingly, the present unconstitutionality action must be dismissed. (…)

VI.ON THE ALLEGED INCONSISTENCY BETWEEN THE REGLAMENTO PARA QUEMAS AGRÍCOLAS CONTROLADAS AND THE LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, THE LEY GENERAL DE SALUD, AND THE LEY DE BIODIVERSIDAD. The petitioning party alleges that there is an inconsistency between the challenged regulatory rule and other legal provisions in environmental matters. In this regard, this Court has repeatedly held that conflicts between infra-constitutional rules are a matter of ordinary legality (legalidad ordinaria), outside the scope of competence of this Constitutional Court. In this regard, in sentencia n° 2014-004239 of 16:00 hours of March 26, 2014, the following was considered:

V.On the Alleged Violation of the Regulatory Provisions of Decreto 35368-MAG-S-MINAET by the Ley Forestal, the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and the Ley General de Caminos Públicos. The petitioner (accionante) challenges the erroneous grounding of the Decree in the Ley Forestal, in Articles 1 and 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, and in Article 21 of the Ley General de Caminos Públicos, arguing that — in his view — burns do not support the justification for the regulatory framework in question, since that framework rests on prohibitory principles rather than purely regulatory ones. In this regard, it is first appropriate to establish that, with respect to this point as well, neither the petitioner nor the active intervening parties (coadyuvantes activos) have conducted a thorough analysis capable of identifying an actual conflict between the provision in question and a higher-ranking norm; and, moreover — and more importantly — what is being raised is a claimed contradiction between Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET and the statutes cited, which the Court has repeatedly held to be a matter of legality that, pursuant to Article 49 of the Constitution, falls within the administrative court jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa) and not within the constitutional jurisdiction.

On this point, for example, the judgments of this Court No. 2012-004792, issued at 14:30 hours on April 18, 2012, and No. 2011-008712, issued at 15:56 hours on June 29, 2011, both stated the following:

"On repeated occasions (as, for example, in judgment No. 2000-01149 issued at 15:39 hours on February 2, 2000), this Court has held that determining whether a regulatory provision (norma reglamentaria) violates or exceeds what is established in a statute is a matter of legality, the resolution of which does not fall within this jurisdiction. Article 49 of the Constitution assigns review of the legality of the State's administrative function to the administrative court jurisdiction, not to the constitutional jurisdiction. If this Court were to supervise, by means of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), the various possible instances of violation of the principle of legality that may arise in administrative agencies, it would in practice substitute — contrary to the text of the Constitution — for the courts of that jurisdiction." Thus, if the petitioner considers that the challenged provisions are unlawful, he may, if he so chooses, bring his claims before the aforementioned administrative court jurisdiction to assert his rights. (…)

On the basis of the foregoing considerations, the petitioner's claim is equally inadmissible in the case under study, since it constitutes a matter of ordinary legality that must be addressed before the competent court jurisdiction.

VII. ON ARTICLES 85 AND 88 OF DECRETO EJECUTIVO N° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT

Furthermore, the petitioners challenge the constitutionality of Articles 85 and 88 of the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, which provide as follows:

"Article 85.- The MAG, in coordination with MINAE and the MS, shall issue the fundamental principles pursuant to which the practice of burns in agricultural activities may be authorized." "Article 88.- No one may carry out burns on forest land, protected areas, national parks, wildlife refuges, or areas adjacent to them, as provided by Article 35 of the Ley Forestal." Regarding these regulatory provisions, the petitioners argue that, in their view, they are unconstitutional for the same reasons as the Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas — namely, that they contain no measures to prevent greenhouse gases (gases de efecto invernadero) or ozone-depleting substances (sustancias agotadoras de ozono), nor to prevent the loss of biodiversity. In substance, the petitioners' objection is not to the content of those provisions, but rather to what the regulation fails to regulate. Nonetheless, they do not explain why this constitutes a matter of constitutional relevance.

Furthermore, their argument is repetitive in asserting that, if Article 24 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and Article 5 of the Ley de Cercas Divisorias y Quemas did not authorize controlled agricultural burns (quemas agrícolas controladas), these regulatory provisions would lose their rationale. As was indicated in the judgment quoted in Considerando IV, this constitutes a contradiction in terms, since eliminating the rules that regulate controlled agricultural burns could, on the contrary, lead to that activity being carried out in an uncontrolled manner, to the consequent detriment of the environment and the rights of third parties. In conclusion, this action is equally dismissed with respect to the aforementioned regulatory provisions.

VIII. CONCLUSION

On the basis of the foregoing considerations, this action is dismissed on the merits, as hereby ordered. Justice (Magistrado) Castillo Víquez files a separate opinion (nota separada), solely regarding the alleged violation of the regulatory provisions of Decreto N° 35368-MAG-S-MINAET by the Ley Orgánica del Ambiente, Ley General de Salud, and Ley de Biodiversidad. Justice Cruz Castro files a dissenting vote (voto salvado) and declares unconstitutional Article 24 of Ley N° 7779, "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos," and Article 12 of Decreto 35368 MAG-S-MINAET, known as the "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas." Justice Rueda Leal files a dissenting vote and orders that the action proceed against the challenged regulations.

IX.Separate Opinion of Justice Castillo Víquez. I agree with my colleagues in the arguments they advance for the outright dismissal of this action, since there is no evident and manifest contradiction between the statute and the implementing regulation being challenged. The Court's position — that when a regulatory provision violates or exceeds what is established in a statute this is a matter of legality, the resolution of which does not fall within this jurisdiction — is, in general terms, legally sound. There is no doubt that it is the ordinary judge who is competent to determine the scope of the interpretation and application of a statute and, consequently, it is that judge who is called upon to establish whether a regulatory provision does or does not violate the statutory norm. However, there is an important nuance in this matter: in my view, when there is manifest and obvious evidence that a regulatory provision exceeds, suppresses, or contradicts the text of a statute, there is no doubt that the principle of the force, authority, or efficacy of the Law (principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley) is flagrantly violated — a principle that has constitutional protection and must be safeguarded by this Court.

As is well known, the principle of the force, authority, or efficacy of the Law refers to the Law's power (active force), its resistance (passive force), and its framework for challenge. Based on the first aspect of this concept, a statute, once it enters into force, repeals or modifies any norm of equal or lower rank. Based on the second, a statute cannot be repealed or modified by a norm of lower rank. Finally, based on the third, a statute may only be challenged on grounds of unconstitutionality and, therefore, may only be annulled by a decision of the Sala Constitucional. The constitutional basis for this principle is found in Article 129 of the Constitution, which establishes that a statute may only be repealed, abrogated, or modified by a subsequent norm of equal rank. Moreover, the principle of the force, authority, or efficacy of the Law is an essential prerequisite of the social and democratic rule of law (Estado social y democrático de Derecho), since it is grounded in a central idea: the parliamentary normative act is superior in rank to normative acts issued by the other branches of government, in particular the Executive Branch, meaning that all branches of government, when exercising their regulatory power (potestad normativa) (Article 6(d) of the Ley General de la Administración Pública), must conform to what has been established by the legislature.

When this does not occur, the normative rank of the statute — which, in the normative hierarchy, occupies the third position in importance after the Constitution and International Treaties (Articles 10 and 7) — is disregarded and, consequently, a key principle of the social and democratic rule of law is violated. Therefore, when a regulatory provision manifestly and obviously exceeds, suppresses, or contradicts a statute of the Republic, Article 129 of the Constitution and the principle of the force, authority, or efficacy of the Law are violated, and the Constitutional Court does have jurisdiction over the matter — without prejudice to the concurrent jurisdiction of ordinary court judges in cases not falling within the scenario described above.

X.Dissenting Vote of Justice Cruz C. In the same vein as I stated in votes No. 2014-004239 and 2015-012499, I believe that this action should be admitted and, moreover, declared well-founded, for the reasons already expressed in those votes:

There are sufficient grounds to declare Article 24 of the Law on Soil Use, Management, and Conservation (Ley n° 7779 of April 30, 1998) unconstitutional. As the Procuraduría expressed in the report submitted in case file 13-009349-0007-CO, the regulation currently governing the practice of controlled agricultural burns (quemas agrícolas controladas) does not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for that activity. This is an alarming situation, as data from the FAO indicate that agricultural burns, even controlled ones, produce negative effects on the environment and public health—constitutionally protected values recognized in Articles 21 and 50 of the Constitution, whose protection is an inescapable duty of this Constitutional Court. The Procuraduría also noted on that occasion that SETENA has documented the negative effects of these burns on sugarcane crops, soils, aquifers (mantos acuíferos), wild flora and fauna, air, and atmosphere.

The advisory body also noted that, according to data from the Environmental Quality Management Directorate of MINAE, numerous environmental and health impacts triggered by this agricultural practice have been confirmed, including the proliferation of pests, weed growth, and the generation of acid rain (lluvia ácida). In the aforementioned ruling I agreed with the position of the Procuraduría, and I reiterate it on this occasion, to the effect that environmental policies in the country must increasingly focus on making the necessary efforts to gradually phase out the practice of agricultural burns while, in parallel, implementing the existing technologies in this field to achieve the desired results. In that case file, the Procuraduría provided relevant scientific data for the resolution of the sub lite, among which it is noteworthy that, according to the National Implementation Plan of the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants, open-air biomass burning processes are estimated to account for 55% of dioxin and furan releases.

Furthermore, according to the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, carbon dioxide and methane are identified as greenhouse gases (gases de efecto invernadero). For this reason, Costa Rica has undertaken various specific commitments to reduce greenhouse gases, both under the aforementioned Framework Convention and the Kyoto Protocol, as well as through the Executive Branch's commitment to carbon neutrality by 2021. Indeed, as is publicly known, Costa Rica committed at the UN Conference on Climate Change in Bali to achieve "carbon neutral" status, and this declaration of commitments generates significant legal consequences within the United Nations framework, an aspect that cannot be overlooked in this matter. For these reasons, and in light of the negative impacts on the environment and human health, the activity of agricultural burning must be subject to an environmental impact assessment, particularly given that, in addition to Articles 50 and 21 of the Constitution, governing principles in environmental matters are also being violated—namely, the principle of rational use of resources, through which it is possible to guarantee residents an ecological balance between the country's development and the right to a healthy environment (see rulings 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998, and 6716-2002), and of course, the prevention principle (principio preventivo) and the precautionary principle (principio precautorio) that govern the subject matter.

The case law of this Court has also highlighted the importance of environmental impact studies in safeguarding the right to a healthy environment and, ultimately, of Constitutional Law. The Court has indicated that this environmental assessment mechanism seeks to ensure that certain activities with significant environmental impacts undergo an analytical scientific procedure in which their potential consequences are examined. As the Procuraduría explains, this technical procedure facilitates the identification and prediction of the positive or negative effects that an activity may cause to the environment. Furthermore, this environmental assessment procedure allows for citizen participation by neighboring residents who might eventually be affected by this agricultural practice, ensuring they have access to the information necessary to resolve their doubts and concerns. Taking into account the foregoing, we consider that Article 24 of Ley Nº 7779 is unconstitutional for failing to require an environmental impact assessment prior to the granting of the corresponding permits for controlled agricultural burns.

I subsequently filed a dissenting vote in ruling N° 2014-004239 of 16:00 hours on March 26, 2014, which examined Decreto 35368, and I considered Article 12 to be unconstitutional. On this occasion, I reiterate the arguments set forth in that ruling. Article 12 of the Regulations for Controlled Agricultural Burns (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAET of May 6, 2009) is unconstitutional on two grounds: the elimination of the requirement to consult SINAC for its technical opinion (criterio técnico) in all cases, and the application of positive silence (silencio positivo) in environmental matters. 1) On the elimination of SINAC's technical opinion. It is noted that this new regulation, as the Procuraduría indicates in its report, eliminated the requirement to consult SINAC so that it could render its binding technical opinion (criterio técnico vinculante) regarding the impacts on the biota and the various ecosystems—thereby excluding the possibility of requesting an environmental impact assessment of the proposed burn.

Decreto No. 35368, now being challenged, repeals Articles 86 and 87 of the Regulations to the Law on Soil Use, Management, and Conservation (in its Article 25) and instead provides (in its Article 12) for consultation with SINAC only in the case of land "whose plots to be burned are located adjacent to forest reserves, protected zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments," while Article 15 of that same body of regulations prohibits burns "in areas protected by law, such as ... protected zones, national parks, wildlife refuges, or areas adjacent to them." The elimination of the consultation with SINAC in all cases violates:

— the principle of state protection (tutela) of the right to a healthy and ecologically balanced environment, derived from Article 50 of the Constitution and related to the right to health.

— the principle of the objectification of environmental protection (tutela ambiental), or the principle of binding adherence to science and technical knowledge, according to which it "translates into the necessity of supporting decision-making in this area with technical studies, both with regard to administrative acts and to provisions of a general nature—whether legal or regulatory—from which derives the requirement of 'binding adherence to science and technical knowledge,' thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter" (Resolución No. 17126-2006). This principle has been recognized by this Court on previous occasions when it established that: the environmental principle of "binding adherence to science and technical knowledge" that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require a technical basis to support them, and in that capacity, limit and condition the discretion of the Administration in its actions" (Voto No. 14293-2005 reaffirmed by Voto No. 11562-2006).

— the precautionary principle in environmental matters, since dispensing without technical basis with the SINAC consultation in all cases, and indeed reducing it to scenarios that are inapplicable by virtue of the prohibition in Article 15, paragraph e), of that same body of regulations, violates this principle, which has already been reiterated by the case law of this Court when it states: "...in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, it is necessary that caution and prevention be the dominant principles... One must not lose sight of the fact that we are in an area of law in which the most important rules are those that can prevent all types of harm to the environment, because there is no rule that can repair, after the fact, harm already done; the need for prevention is more urgent in the case of developing countries" (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

— it violates paragraph three of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Ley No. 7414 of June 13, 1994), in the part that states that the State Parties must "take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects." This is because dispensing with MINAE's technical opinion regarding burns that may cover thousands of hectares, with significant generation of greenhouse gases, violates this obligation. This also violates Article 7 of the Constitution. 2) On the lack of justification and positive silence in environmental matters. Article 12 of the challenged Decree lacks the required technical justification in its recitals (considerandos), and since this bears on the right to a healthy environment, such failure to provide justification acquires constitutional relevance (votos números 459-1991, 4702-1993 y 2074-2001). In addition to the foregoing, Article 12 of the challenged Regulations establishes a period of 10 calendar days for SINAC to issue its technical opinion, with the effects of positive silence applying if it fails to do so within that period. This runs contrary to the principle of the inadmissibility of positive silence in environmental matters, recognized by constitutional case law:

"...this Court has consistently recognized that the principle of positive silence does not operate as a matter of right when the protection of the environment is at stake." (Voto No. 5745-1999).

"This Court has already established in a consistent line of case law that with regard to the protection of interests essential to the Nation, such as the environment... positive silence does not operate by reason of the Administration's failure to fulfill its duties, without prejudice to the liability it may incur for the damages its delay causes to those subject to its authority. (See in that regard rulings numbers 6332-94, of eighteen hours and twelve minutes on October 26, nineteen ninety-four, and 1895-00, of fifteen hours and forty-six minutes on February 29, two thousand)." (Voto No. 5245-2002).

"The challengers allege that, according to constitutional case law, the legal fiction of positive silence does not operate in matters of natural resources. The petitioners are correct in their argument, since, as a substantive limit on the application of positive silence, environmental matters have been excluded—through the case law of this Court—by virtue of the transcendent value and rank of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized in Article 50 of the Constitution. Case law on this subject is abundant…

Based on the case-law standard set forth above and, furthermore, under Article 4 of the Ley Forestal — a provision that prohibits the application of implied approval (silencio positivo) in matters of natural resources — the phrase referenced above is unconstitutional, inasmuch as it treats implied approval as having taken effect in the delimitation of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) upon the passage of thirty calendar days without SINAC (that is, any of the administrative areas that comprise it) having issued a ruling on the classification made by private parties. It must be understood, however, that if the SINAC official responsible fails to rule on the validity of documents issued by private professionals within a reasonable time, that official may be subject to the penalties established by law (Resolución No. 2009-13072. To the same effect, voto No. 2009-13073).

XI. DISSENTING VOTE (VOTO SALVADO) OF JUSTICE RUEDA LEAL

In sentencia n.º 2014016583, issued at 16:00 hours on October 8, 2014, concerning Article 24 of the Law on Land Use, Management, and Conservation of Soils (Ley n.º 7779 of April 30, 1998), I filed a dissenting vote in the following terms:

"DISSENTING VOTE OF JUSTICES ARMIJO SANCHO AND RUEDA LEAL, AUTHORED BY THE LATTER.

Contrary to the majority opinion, we find that there are sufficient grounds to uphold the unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad) filed. As stated by the Procuraduría, the regulation currently governing controlled agricultural burns (quemas agrícolas controladas) does not require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for that activity. This is an alarming situation, as FAO data indicate that agricultural burns, even controlled ones, produce harmful effects on the environment and on health — constitutionally protected values recognized in Articles 21 and 50 of the Constitution, the protection of which is an unavoidable mandate of this Constitutional Court. The Procuraduría also reports that SETENA has catalogued the negative effects of these burns on sugarcane crops, soils, aquifers (mantos acuíferos), wild flora and fauna, air, and the atmosphere.

The advisory body further states that, according to data from MINAE's Environmental Quality Management Directorate (Dirección de Gestión de Calidad Ambiental), numerous environmental and health impacts triggered by this agricultural practice have been documented, such as the promotion of pest and weed proliferation and the generation of acid rain (lluvia ácida). We share the Procuraduría's view that environmental policies in the country must increasingly be directed toward making the necessary efforts to gradually eliminate the practice of agricultural burns and, in parallel, to implement existing technologies in this field in order to achieve the desired outcomes. The Procuraduría continues to provide scientific data relevant to the resolution of the sub lite, among which it is noted that, according to the National Implementation Plan of the Stockholm Convention on organic pollutants, open-air biomass burning processes are estimated to account for 55% of dioxin and furan (dioxinas y furanos) releases.

Furthermore, under the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, carbon dioxide and methane are identified as greenhouse gases (gases de efecto invernadero). For this reason, Costa Rica has undertaken various specific commitments to reduce greenhouse gases, both under the aforementioned Framework Convention and the Kyoto Protocol, as well as through the Executive Branch's commitment to carbon neutrality by 2021. Indeed, as is publicly known, Costa Rica committed at the UN Climate Change Conference in Bali to achieving carbon-neutral status, and this declaration of commitments generates significant legal consequences within the United Nations framework — an aspect that cannot be overlooked in this matter. For these reasons, and in view of the negative impacts on the environment and on human health, the activity of agricultural burning must be subject to an environmental impact assessment, especially since, in addition to Articles 50 and 21 of the Constitution, the governing principles of environmental law are also violated — namely, the principle of rational use of resources, which enables guaranteeing to the population an ecological balance between the country's development and the right to a healthy environment (see sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002), and, of course, the preventive and precautionary principles that govern this subject matter.

The case law of this Court has also highlighted the importance of environmental impact studies in safeguarding the right to a healthy environment and, ultimately, Constitutional Law. The Court has stated that this environmental assessment mechanism ensures that certain activities with significant environmental impacts undergo an analytical scientific procedure in which their potential consequences are examined. As the Procuraduría explains, this technical procedure facilitates the identification and prediction of the positive or negative effects that an activity may have on the environment. Furthermore, this environmental assessment procedure allows for the civic participation of neighboring residents who might eventually be affected by this agricultural practice, ensuring they have access to the information necessary to address their questions and concerns. Taking the foregoing into consideration, we find that Article 24 of Ley Nº 7779 is unconstitutional for failing to require an environmental impact assessment prior to the issuance of the corresponding permits for controlled agricultural burns." Based on the foregoing considerations, I find that this action should be admitted for further proceedings, and I therefore file this dissenting vote.

XII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE FILE

The parties are hereby notified that any paper documents, objects, or evidence contained in any additional device of an electronic, computer-based, magnetic, optical, telematic, or new-technology nature that have been submitted to the Court must be retrieved from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial," approved by the Corte Plena in session N° 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Boletín Judicial number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Consejo Superior del Poder Judicial in session N° 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

POR TANTO:

This action is dismissed on the merits. Justice Castillo Víquez files a separate note, solely with respect to the alleged violation by the regulatory provisions of Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET of the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley General de Salud, and Ley de Biodiversidad. Justice Cruz Castro files a dissenting vote and declares Article 24 of Ley N° 7779, "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos," and Article 12 of Decreto 35368 MAG-S-MINAET, entitled "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas," to be unconstitutional. Justice Rueda Leal files a dissenting vote and orders that the action against the challenged provisions be admitted for further proceedings.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

*JR8EXHKMCUQ61* Telephone: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 m south of the Iglesia del Perpetuo Socorro). Reception of matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, calles 19 y 21, Dirección05

Revisión del Documento *210126960007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veinticinco de agosto de dos mil veintiuno .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, abogado, cédula de identidad n° CED02; CARLOS WONG BONILLA, bachiller en derecho, cédula n° CED03; y DANY ALBERTO VILLALOBOS VILLALOBOS, cédula de identidad n° CED04, en su condición de representante de la FEDERACIÓN COSTARRICENSE PARA LA CONSERVACIÓN DEL AMBIENTE, cédula de persona jurídica n° CED01; contra el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Ley n° 7779 de 30 de abril de 1998), artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas (Ley n° 121 del 26 de octubre de 1909), el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAET del 6 de mayo de 2009), y los artículos 85 y 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Decreto Ejecutivo n° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto de 2000).

RESULTANDO:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala Constitucional a las 10:06 horas del 1° de julio de 2021, el gestionante interpone esta acción de inconstitucionalidad contra el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Ley n° 7779 de 30 de abril de 1998), el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas (Ley n° 121 del 26 de octubre de 1909), el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAE del 6 de mayo de 2009), y los artículos 85 y 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Decreto Ejecutivo n° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto de 2000). Estima que la normativa impugnada viola los numerales 7, 21, 50 y 89 de la Constitución Política, en el tanto que un clima seguro y un aire limpio son componentes del derecho humano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; no obstante, autorizan quemas de terrenos agrícolas que en realidad son descontroladas, donde no se valoran los efectos de los gases de efecto invernadero, en un momento en el que se vive una crisis climática.Consideran que con las quemas no se garantiza que la biodiversidad ni los ecosistemas terrestres y marinos y la salud pública se protejan, asunto que constituye una inconstitucionalidad/inconvencionalidad, por acción y por omisión. Afirman que aunque se hicieran estudios de impacto ambiental, en la práctica serían inservibles para cuantificar las emanaciones, al no existir unas chimeneas -y menos filtros para mitigar- que permitieran medir cuántos gases y los efectos de estos a la atmósfera, pues salen desde centenares de hectáreas a la vez, sin control alguno. Agrega que se transgreden el Acuerdo de París (Ley n° 94059), el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes (Ley n° 8538) y la Convención de Viena para la protección de la capa de ozono (Ley n° 7228), entre otros; así como los principios precautorio, preventivo, de objetivación, de solidaridad y el de protección intra y extra generacional.Consideran que el principal sustento jurídico que deberá ponderarse en esta acción, es la aplicación del principio de progresividad en defensa de los derechos fundamentales previsto en la norma 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sobre lo anterior, evidencian la contradicción en la forma en que este tema ha sido manejado en Costa Rica, con lo dispuesto en la opinión consultiva OC-23-17 de Corte Interamericana de Derechos Humanos, que establece obligaciones estatales para hacer evaluaciones ambientales para no perjudicar a otros Estados. Señalan que cada vez que se autoriza una quema, se afectan, como lo ha señalado SETENA, los ecosistemas, pues hay pérdida de la biodiversidad, amén de que se lanzan gases que colaboran con el efecto invernadero o también llamados gases de efecto invernadero (GEI) o sustancias agotadoras de la capa de ozono (SAO). Agregan que los actos que emite el Ministerio de Agricultura y Ganadería no pasan por ninguna revisión previa de la SETENA, por lo que no se ponderan los factores ambientales, efectos acumulados, ni las afectaciones a los ecosistemas, de ahí argumentan que en cada quema agrícola que se autoriza, se violenta el principio precautorio, por no analizarse a profundidad nada para que se tomen medidas de mitigación climática o de prevención sobre la perdida de la biodiversidad.Indican que con las normas cuestionadas se violenta el principio de progresividad, previsto en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, puesto que no se actúa progresivamente conforme lo obligan las nuevas exigencias en materia de protección climática. Citan los artículos 295 de la Ley General de Salud y 49 de la Ley Orgánica del Ambiente. Manifiestan que estos dos artículos, que estarían vinculados por conexidad a las normas 21 y 50 constitucionales, dejan clara la idea que confronta las normas cuestionadas, pues dentro de una lógica racional, no es posible bajo ningún criterio autorizar las quemas. En este sentido, la tutela del ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado costarricense a tomar medidas en función de una previsión en todos aquellos elementos que permitan un adecuado desarrollo sostenible, un bienestar y una vida digna de los individuos, de forma tal que la buena calidad del aire, es inherente a estas garantías.Cuando la norma 24 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos o el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas dicen que se autorizan las quemas agrícolas, dejan por fuera todos los efectos de las quemas y se concentran únicamente en "facilitar" los procesos agrícolas productivos olvidando el costo económico, social y ambiental, presente y futuro, donde encuentran un vicio flagrante contra las disposiciones constitucionales previstas en las normas 21, 50 y 89 constitucionales. Exponen que los legisladores que redactaron la Ley de Cercas Divisorias y Quemas en el siglo pasado o los que gestaron la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos, nunca apreciaron la significancia de la crisis climática, o la destrucción de la biodiversidad, frente a la salud y la vida de las personas. Sin embargo, esto no puede ser permitido en el siglo XXI y por esto solicitan que se acoja la inconstitucionalidad de esas normas.Las personas que no han nacido, también conocidas como las generaciones futuras, ya son individuos reconocidos dentro de nuestro ordenamiento jurídico y son parte integrante de los sujetos por los que los derechos humanos ambientales deben velar. Esto en la definición de daño ambiental, en el artículo 2 inciso e) de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA). Por lo anterior, piden que se consideren los derechos de las generaciones futuras al resolver este caso como los nuevos sujetos que merecen total respeto, aunque no existan presencialmente en el aquí y el ahora. Sobre el reconocimiento de las generaciones futuras, adicionan el principio 3 de la Declaración de Río 92. Alegan que mantener las normas cuestionadas vigentes atenta contra muchos factores, bienes y sujetos, y por esto esas prácticas de quemas agrícolas deben terminar, pues como lo señala la norma 2, inciso e), de la LOA, es prohibido mantener prácticas que pongan en peligro a las comunidades, pues se atenta contra la sociedad y la misma economía.Estiman que la Sala Constitucional debe analizar que la misma LOA contempla, en los artículos 59 y 62, la definición de contaminación y la de contaminación atmosférica, y el deber estatal de detener las conductas que propicien daños a la atmósfera. Por tanto, mal se hace, al seguir permitiendo la vigencia y la existencia de las quemas agrícolas y los reglamentos que operativizan y le dotan de ejecutoriedad a este tipo de prácticas, las cuales son insostenibles y violatorias al derecho humano de vivir en un ambiente sano, en un momento de crisis climática global. Insisten en que, en todo caso, el Poder Ejecutivo no tiene contempladas las quemas agrícolas dentro de sus regulaciones y procedimientos en SETENA y esto es un ejemplo más de la actitud negligente con la que se actúa. Incluso, aunque lo regularan ahora, nadie puede negar que hacer quemas contamina el aire, destruye el potencial productivo del suelo, elimina biodiversidad y permite la contaminación atmosférica, razones por las cuales es claro que las quemas agrícolas deben ser prohibidas en toda Costa Rica, ya que, incluso, se han firmado protocolos, convenios y acuerdos internacionales donde el país se compromete a disminuir el lanzamiento de GEI y SAO a la atmósfera.Por su parte, el Acuerdo de París ratificado mediante Ley n° 9405, desde el 4 de noviembre de 2016, obliga, por su espíritu, a cambiar la mirada y ver las quemas agrícolas como lo que son en realidad, a saber: eventos que generan GEI y SAO que contribuyen a la crisis climática que nos afecta mundialmente y nos lleva al Antropoceno. La problemática climática no puede ser vista como algo que solo se debe enfrentar desde el Estado, sino que existe una obligación solidaria de los diferentes Estados en actuar y, por esto, se tiene la obligación de aplicar la esencia de ese acuerdo en este caso, declarando como inconvencionales las normas impugnadas. El Acuerdo de París es vinculante en mínimos tales como el siguiente: "Artículo 4. 1. Para cumplir el objetivo a largo plazo referente a la temperatura que se establece en el artículo 2, las Partes se proponen lograr que los emisiones mundiales de gases de efecto invernadero alcancen su punto máximo lo antes posible, teniendo presente que las Partes que son países en desarrollo tardarán más en lograrlo, y a partir de ese momento reducir rápidamente las emisiones de gases de efecto invernadero, de conformidad con la mejor información científica disponible, para alcanzar un equilibrio entre las emisiones antropógenas por las fuentes y la absorción antropógena por los sumideros en la segunda mitad del siglo, sobre la base de la equidad y en el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza. 2.Cada Parte deberá preparar, comunicar y mantener las sucesivas contribuciones determinadas a nivel nacional que tenga previsto efectuar. Las Partes procurarán adoptar medidas de mitigación internas, con el fin de alcanzar los objetivos de esas contribuciones. 3. La contribución determinada a nivel nacional sucesiva década Parte representará una progresión con respecto a lo contribución determinada a nivel nacional que esté vigente para esa Parte y reflejará la mayor ambición posible de dicha Parte, teniendo en cuenta sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus capacidades respectivas, a la luz de las diferentes circunstancias nacionales... 7.2. 2. Las Partes reconocen que la adaptación es un desafío mundial que incumbe a todos, con dimensiones locales, subnacionales, nacionales, regionales e internacionales, y que es un componente fundamental de la respuesta mundial a largo plazo frente al cambio climático y contribuye a esa respuesta, cuyo fin es proteger a las personas, los medios de vida y los ecosistemas, teniendo en cuenta las necesidades urgentes e inmediatas de las Partes que son países en desarrollo particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático”.Alegan que se entiende de estos artículos, que Costa Rica está obligada a tomar acciones que reduzcan los efectos de la crisis climática, y para esto se debe aplicar lo señalado en la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley General de Salud. Estiman que es fundamental que para entroncar con las exigencias internacionales, se declare la inconvencionalidad de las normas que permiten las quemas agrícolas que solo han tenido una visión estrictamente "abaratadora de costos", más no una visión integral ambiental. La Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos referida señala sobre el tema: "158. En sentido similar, la Corte Internacional de Justicia ha indicado que el deber de debida diligencia implica llevar a cabo un estudio de impacto ambiental cuando existe un riesgo de que una actividad propuesta pueda tener un impacto adverso significativo en un contexto transfronterizo y, particularmente, cuando involucra recursos compartidos..." Y por supuesto que el clima es un recurso compartido y que las quemas conllevan a efectos significativos ambientales. Afirman que con cada quema autorizada, más que el principio precautorio, se violenta el principio preventivo, pues no hay incertidumbre alguna sobre los daños ambientales y afectaciones a la salud pública que causa cada evento incendiario. Es decir, no existe incertidumbre, pues es meridanamente claro que sí hay daños siempre. Ahora bien, retomando el análisis del Acuerdo de París en función de la presente acción, dicen que como se aprecia en el artículo 5, es obligación de las partes cambiar la dinámica contaminadora y prohibir las quemas agrícolas, puesto que algunas de estas incluso generan daños irreversibles dentro de áreas silvestres protegidas, tal y como se sabe que sucede en Guanacaste y otras regiones. La norma internacional mencionada señala: "Artículo 5. 1. Las Partes deber/an adoptar medidas para conservar y aumentar, según corresponda, los sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero a que se nace referencia en el artículo 4, párrafo 1 d), de la Convención, incluidas los bosques".Por ende, si se destruye la biodiversidad y hasta bosques, o bosques en regeneración con las quemas, el Estado debe proceder a armonizar esa lucha conservacionista internacional con lo que se señala en la normativa ratificada, es decir, es manifiesto que con las autorizaciones a quemas supuestamente controladas, se está generando, no solo roces constitucionales, sino que se está ante normas inconvencionales y, por esto, piden que esta acción sea declarada con lugar. Añaden que lo anterior se ve respaldado con la ratificación del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. Y es que, si bien a este instrumento se le extendió su vigencia hasta el año 2020, en realidad conlleva una hoja de ruta con la que se sigue comprometidos definitivamente. Este protocolo contempla lo siguiente: "Artículo 2. 1.-Con el fin de promover el desarrollo sostenible, cada una de las Partes incluidas en el anexo I, al cumplir los compromisos cuantificados de limitación y reducción de las emisiones contraídos en virtud del artículo 3: 0) Aplicará y/o seguirá elaborando políticas y medidas de conformidad con sus circunstancias nacionales, por ejemplo las siguientes: i) Fomento de la eficiencia energética en los sectores pertinentes de la economía nacional, ii) Protección y mejora de los sumideros y depósitos de los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, teniendo en cuenta sus compromisos en virtud de los acuerdos internacionales pertinentes sobre el medio ambiente: promoción de prácticas sostenibles de gestión forestal, la forestación y la reforestación, iii) Promoción de modalidades agrícolas sostenibles a la luz de las consideraciones del cambio climático...".Alegan que jamás se podrían considerar las quemas agrícolas como prácticas sostenibles agrícolas correctas y, por esto, tanto los dos artículos de rango legal cuestionados, como las normas reglamentarias que avalan esos procesos incendiarios, deben ser considerados contrarios a lo ratificado internacionalmente. La normativa cuestionada se enfoca en mantener las quemas agrícolas como prácticas que "normalizan" la destrucción del ambiente, haciendo prevalecer prácticas que, si bien tienen un trasfondo consuetudinario, conllevan perjuicios futuros de diversa gama, lo que es totalmente inconcebible. Indican que a la fecha erradamente nunca se ha entrado seriamente a valorar los efectos de las quemas al aire y sobre todo la atmósfera, cuando es más que evidente que se vive un momento de crisis climática donde todos los Estados deben contribuir a evitarla. Estiman que de ahora en adelante esta Sala debería considerar que incluso se está ante un nuevo bien jurídico a proteger que se llama: CLIMA.Que es un bien de naturaleza jurídica compleja que incluye a factores como el aire, atmósfera, calentamiento global, etc. El clima es un macro bien jurídico dinámico, que debe ser observado a escala mundial, pero que tiene particularidades y efectos locales y regionales, según sea el análisis. Este nuevo bien "clima", está estrechamente vinculado a la protección de los derechos humanos ambientales, como el acceso al agua en cantidad y calidad suficiente, al aire que necesitamos todos los seres vivos, a los derechos de los ecosistemas y a los factores económicos, sociales de esta y las futuras generaciones. Aduce que si la Sala toma; por ejemplo, el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas o el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en su artículo 85, no verá que exista nada referido a evitar los GEI o que señale algo respecto al cambio climático y cómo disminuirlo, sino que todo va enfocado a buscar una autorización con fines agrícolas, donde nunca se pasa por el tamiz de lo precautorio ni lo preventivo, o del principio de objetivación, pues nunca se hacen estudios previos dentro de la ciencia y la técnica para cuantificar y ponderar los humos blancos, la contaminación al aire, pérdida de la biodiversidad, efectos en las personas, y la contaminación a la atmósfera.Tampoco se hace nada dentro de lo preventivo, para evitar los daños a la biodiversidad. Los enfoques persistentes a la fecha son netamente contrarios a lo señalado en la LOA, o la Ley General de la Salud, así como el Protocolo de Kioto, el Acuerdo de París y el Acuerdo de Viena sobre la capa de ozono. Agregan que sobre las quemas de caña de azúcar la Sala reconoció lo siguiente: "Es de dominio público que las quemas que se realizan con ocasión del cultivo de la caña de azúcar producen brozas, cenizas y brumas susceptibles de afectar la salud humana ya que pueden provocar irritaciones en el tracto respiratorio y afecciones de los ojos como conjuntivitis. Además, los incendios en la actividad agrícola son una de las fuentes de dióxido de carbono que hoy día se acumula en la atmósfera terrestre y según, se afirma, podría ser responsable del tristemente célebre "efecto de invernadero" que afecta a todo el mundo" (Resoluciones 4947-2002 y 11144- 2004).Señalan que aplica para este caso, el Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, Ley No. 8538 del 23 de agosto del 2006, que señala expresamente en el anexo C, Parte III: "Categorías de fuentes: Pueden también producirse y liberarse en forma no intencionada dibenzoparadioxínas y dibenzofuranos policlorados, pentaclorobenceno (*), hexaclorobenceno y bifenilos policlorados a partir de las siguientes categorías de fuentes, en particular: a) Quema a cielo abierto de desechos...; e) Instalaciones de combustión de madera u otros combustibles de biomasa;" Por su parte el artículo 1 dice: "Articulo 1.- Objetivo. Teniendo presente el principio de precaución consagrado en el principio 15 de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, el objetivo del presente Convenio es proteger la salud humana y el medio ambiente frente a los contaminantes orgánicos persistentes".En el caso que nos ocupa, respecto a las quemas agrícolas se incinera biomasa y madera de los terrenos generando gases prohibidos, pero nada de esto se evalúa, para muestra el artículo 13 del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, que no establece ningún mecanismo para valorar el efecto acumulado al ambiente de cada evento y menos se ordena obtener una licencia ambiental previa, es decir, que no existen verificaciones dentro de la ciencia y la técnica que hagan pasar cada permiso por el tamiz de los principios precautorio o de objetivación, generando una violación a su vez del principio de proporcionalidad y razonabilidad, y del principio de progresividad. Aducen que las normas y las políticas de Costa Rica confrontan las obligaciones internacionales adquiridas, pues no siquiera existe ni se cumple con una evaluación de la eficacia del cumplimiento del instrumento internacional, como lo pide al artículo 16 del Convenio de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes.Y si es que, sí aportan informes, es claro que estos nunca han ponderado los efectos de las quemas agrícolas, pues de haberlo hecho se tendría claro que poco o nada se ha hecho, dado que los procedimientos de incineración ni siquiera pasan por SETENA. En el campo de los Objetivos del Desarrollo Sostenible, con el que el Estado está comprometido, se establece en el principio 13: "Adoptar medidas urgentes para combatir la crisis climática y sus efectos". Observan que las palabras utilizadas son las de “crisis climática" y esto es porque el concepto de cambio climático ya fue superado. Alegan que, de todo lo anterior expuesto, se desprende que la práctica de las quemas agrícolas jamás podría ser considerada una vía que pueda conllevar a materializar ese objetivo 13. Aducen que, si esta Sala estudia el soƒt law, desde la Declaración de Río más 20 hasta la encíclica papal Laudato si´ se encontrarán referencias significativas que señalan que se deben tomar acciones contra la crisis climática, donde la única hoja de ruta viable es eliminar prácticas como las piden acá que sean declaradas inconstitucionales.Exponen que encuentran una confrontación directa entre lo que señala el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y las normas 24 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos y la Ley de Cercas Divisorias y Quemas. Por ejemplo, el artículo 2, incisos 1 y 2, siguientes y concordantes del instrumento señalado, establece como deberes de Costa Rica el tomar las medidas apropiadas para proteger la salud humana y el medio ambiente contra los efectos adversos resultantes, o que, puedan resultar de las actividades humanas que modifiquen, o puedan modificar la capa de ozono. Incluso, el inciso 2 es más puntual, al decir en su aparte b), que el Estado deberá adoptar medidas legislativas o administrativas adecuadas y que debe cooperar en la coordinación de las políticas apropiadas para controlar, limitar, reducir o prevenir las actividades humanas que dañen la capa de ozono. Por ende, es claro que, si se tienen leyes que autorizan las quemas y, además, reglamentos que establecen procedimientos para materializar esos eventos incendiarios, se está ante inconvencionalidades, dado que las quemas autorizadas por Costa Rica, son incompatibles con la preservación de la capa de ozono.Esto, dado que una quema es un típico evento adverso a la capa de ozono, en el tanto se generan GEI y también algunos de esos gases contienen sustancias químicas clorinadas, bromínadas o fluorinadas que agotan la capa de ozono, conocidos por sus siglas SAO. Por todo lo anterior, conforme al artículo 1, inciso 2), de ese convenio se incumple. Afirman que Costa Rica ha ratificado la Convención ONU de Lucha contra Desertificación por Sequía en África por medio de la Ley n° 7699, que destaca la obligación nacional de actuar para prevenir la desertificación a nivel mundial. Alegan que la problemática de las quemas afecta en la degradación de los suelos y otros bienes, pero a su vez afecta a otras naciones al emitirse los GEI. Esta Convención sobre desertificación señala en la norma 8 que existirá una vinculación entre lo acá dispuesto y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la Convención sobre la Diversidad Biológica, por lo que de acuerdo con esa troica de instrumentos se está obligados a actuar contra el cambio climático y al permitirse las quemas agrícolas, poco o nada se está haciendo.Hacen especial mención del Anexo III de la Convención de Lucha contra Desertificación, que se refiere a las medidas que se deben tomar desde los Estados de América Latina y el Caribe, en el artículo 2, puntos b) y c), señalan la urgencia de actuar para evitar problemas insostenibles, dentro de lo que podría caber el hacer quemas en el sector agropecuario, tal y como las autorizan las normas cuestionadas en esta acción. Aducen que, conforme al numeral 3 del Convenio, inciso c), que recoge los principios del instrumento, se señala la obligación de todas las partes de implementar un espíritu solidario para evitar la desertificación y Costa Rica, en este momento, no está colaborando con la disminución del fenómeno de desertificación, al mantener las quemas como parte de los procesos productivos pues, evidentemente, descuida el recurso suelo, aire, biodiversidad, agua y el clima. Por otra parte, señala que Costa Rica ratificó la Convención sobre la Diversidad Biológica por medio de la Ley n° 7416 y de ese cuerpo normativo rescatan que se establecen en el artículo 6, una serie de disposiciones para asegurar la diversidad biológica, tal y como se desarrolla en los incisos 1 y 2.Si se analizan los efectos de las quemas agrícolas en la biodiversidad, no se verá que se hubieren integrado en los planes y programas una protección efectiva de la vida humana y de la vida silvestre en nuestro Estado, pues con cada quema se matan mamíferos, tortugas terrestres, aves, etc., amén de perjudicar el recurso suelo, el aire, el agua, el mar, etc. Como prueba de lo anterior, señalan que ni el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas ni en el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, en su artículo 85, existen medidas de mitigación a favor de la vida que muere quemada día a día. Por esto, es claro que Costa Rica además de contribuir con GEI, participa en la aniquilación de la diversidad biológica. Solicitan que se valore que la Ley de la Biodiversidad (LB) incluso señala en el numeral 8, que está vinculado al numeral 50 constitucional por conexidad, que la propiedad privada debe cumplir una función ambiental y, por esto, al permitirse las quemas agrícolas, no se cumple esa función en los terrenos donde se utiliza ese procedimiento en la época de zafra o cuando se autoriza quemar pastizales (que son bosques en regeneración).En la misma línea anterior, consideran que las normas cuestionadas confrontan el numeral 49 de la LB, puesto que han descuidado la biodiversidad al permitir quemas, simplemente para favorecer el abaratar costos, ya sea para la eliminación de malezas, o para recolectar la caña de azúcar. Contrastan la inexistencia de normas técnicas para otorgar permisos para quemas con el ordinal 50 de la LB que obliga a que todas las actividades humanas (donde estarían las quemas agrícolas), deban ajustarse a lo que la ciencia y la técnica señalan para estar acorde con el respeto de los ciclos vitales. Sin embargo, acá nada de esto ocurre, por lo que las quemas son totalmente inconstitucionales, pues la disposición 50 de esta ley está por conexidad vinculada a la norma 50 constitucional y es aplicable para este caso. Indican que en Costa Rica se mantienen conductas que permiten hacer quemas agrícolas que en realidad contradicen la determinación de justicia climática, perjudicando por consiguiente a ésta y las futuras generaciones, tanto como la biodiversidad.También citan los principios ambientales contenidos en la Carta de la Naturaleza que fuera acogida desde 1982. En síntesis, alega lo siguiente: Respecto a los numerales 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, dicen que: 1. Las normas consagran una autorización abierta y expresa, por parte de los legisladores, para considerar las quemas agrícolas como procedimientos autorizados y normalizados culturalmente en Costa Rica, pero sin medir, ni ponderar que mediante esos dos artículos se está permitiendo legalmente emitir a la libre GEI y SAO. 2. Dichas prácticas incendiarias a la postre también han permitido quemar biodiversidad y han permitido liberar contaminación al aire como humos blancos, sustancias que afectan directamente a los vecinos y a los ecosistemas (tanto terrestres como marinos). Y al no existir una chimenea en cada quema, es imposible medir los gases emanados, por lo que no existe posibilidad de ninguna valoración ambiental. 3.Con estos dos artículos cuestionados se ha perjudicado el recurso suelo, al eliminarse los componentes necesarios para que exista una fertilidad natural, y a su vez se han generado efectos que hacen que el mismo se erosione y se degrade año a año a vista y paciencia de las autoridades, que únicamente han pensado en facilidades para los productores para abaratar gastos, pero nada más, olvidando a las generaciones futuras. 4. Con las quemas agrícolas se ha olvidado que en Costa Rica existe una obligación de respetar los principios de desarrollo sostenible y de solidaridad entre Estados. También se olvida que toda propiedad o bien inmueble tiene una función ecológica que respetar. Las normas colaboran en evitar la efectividad de los derechos humanos ambientales, al no mencionar la necesidad de que existan valoraciones ambientales de acuerdo a los estándares exigidos por cualquier Estado en momentos de una crisis climática y por esto rozan con los artículos 21, 50 y 89 constitucionales y los convenios debidamente ratificados.Aunque insiste que en la práctica les parece imposible poder hacer un procedimiento de valoración ambiental. Estos dos artículos dicen por su parte: “Artículo 24: Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería…” y el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas dice: “Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse, previo permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas…”. Con esas líneas citadas textualmente, encuentran roces al artículo 21 constitucional, en el tanto que para los legisladores bastó, para contaminar, el que se solicitara un permiso a la autoridad administrativa respectiva, sin pensarse en la vida y la salud de las personas, por la degradación y los efectos dañosos posteriores al medio ambiente.No se vislumbró ni siquiera, que la calidad de vida se viera en peligro con los humos y gases que iban a emanar en cada quema agrícola. Es perfectamente claro, que nunca se consideró que el clima podría sufrir un revés con los GEI o las SAO y menos se pensó, en que a la postre las personas podrían tener que enfrentarse a la pérdida de productividad en sus terrenos, teniendo como consecuencia una afectación a la seguridad alimentaria del futuro. Con esas autorizaciones, cuyo fundamento se ampara en las normas acá señaladas como inconstitucionales, jamás se llegó a pensar en las pérdidas de vidas por el calentamiento global y menos se dimensionó que las generaciones futuras podrían ver imposibilitados su derecho a tener un clima equilibrado que les garantizase una vida plena. Tampoco se llegó a ponderar que con las quemas agrícolas se iba a llegar a una crisis climática, donde las generaciones futuras iban a perder paisajes costeros y naturales. 7.Las autoridades administrativas que otorgan esos permisos, jamás han pensado en las afectaciones que vendrían a producirle al ciclo del agua, donde cada vez más nos acercamos al Antropoceno como periodo geológico y a la violación de los derechos humanos ambientales. 8. Tampoco se ha considerado que con las normas que autorizan las quemas se da un paso al frente para ser ecocidas. 9. También, con esos dos artículos se violenta el numeral 50 constitucional, pues con cada quema se destruye y se incinera biodiversidad, se perjudica la composición química de los suelos y se generan procesos erosivos serios y hasta irreversibles. Nunca se observó que los mares y que los ecosistemas marinos en Costa Rica y el resto del mundo, se iban a ver afectados por los GEI y los SAO, y que el clima, como bien común de la humanidad, se iban a transformar y alterar negativamente, hasta el punto de acelerar la desertificación. 10.La realidad es que, al autorizarse las quemas agrícolas como práctica para cultivar, se esta en contra de un ambiente ecológicamente equilibrado y que estas son prácticas contrarias a la obligación de defender y preservar ese derecho. 11. El artículo 89 constitucional también se ve transgredido con las quemas, dado que los bosques en regeneración que existen en pastizales, una y otra vez son eliminados, no permitiendo tener paisajes agradables y sitios con ecosistemas, donde las diferentes especies puedan participar en una sucesión natural del bosque. 12. Por otro lado, jamás se ha pensado que con cada quema se generan paisajes muertos y carbonizados, cargados de humos y otras partículas, que son contaminación visual, toda vez que, al observar decenas de hectáreas quemadas; por ejemplo, en campos de caña de azúcar, traen desolación y tristeza a los observantes afectando su derecho al bienestar y a un adecuado desarrollo integral.Además, con esas dos normas, se transgreden varios convenios internacionales ratificados y varios principios constitucionales. Respecto al Reglamento para quemas agrícolas controladas: 1. Este reglamento que depende de la norma 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, es inconstitucional, puesto que sigue la disposición de autorizar las quemas agrícolas sin importar los efectos de estas en el aire, la biodiversidad, los ecosistemas, el clima, la atmósfera y las generaciones presentes y futuras. Lo anterior violenta, igualmente, las normas 21, 50 y 89 constitucionales. 2. Es claro que cuando los representantes del Poder Ejecutivo establecen en el reglamento la palabra “controladas”, nunca se ponderó el principio precautorio, ni el preventivo o el de objetivación, y por esto existe una inconstitucionalidad de toda la normativa, dado que ninguna autorización emitida hasta el momento prevé acudir previamente a la SETENA, ni nada por el estilo, lo cual deja un vacío de rango constitucional, pues cada autorización es contraria al deber de cuidado que recae sobre el Estado frente al medio ambiente emanado del ordinal 50 de la Carta Magna. 3.En el reglamento, de muy mala fe, el Poder Ejecutivo establece en los fundamentos iniciales, como sustento, la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 25, 49, 59, 60, 62 y 63; pero en los artículos propiamente de ese texto no habla sobre las valoraciones ambientales o sobre la protección al recurso aire, o sobre la no contaminación a la atmósfera y esa falencia es generadora de inconstitucionalidad por contradicción. Es decir, por incongruencia, que es una de las reglas constitucionales de la razonabilidad. 4. En lo anterior, existe una violación a los artículos 21 y 50 constitucionales, dado que el gobierno emitió una norma, señalando sustento tendiente a proteger sobre los aspectos relativos al cambio climático, pero en el cuerpo del reglamento no establecieron diques jurídicos y con esto se tiene un descuido o una omisión al deber de proteger la biodiversidad y a ese bien común que es el clima seguro. 5.Destaca que, aunque en ese reglamento se menciona, en el fundamento inicial, la norma 295 de la Ley General de Salud, que prohíbe a la sociedad generar contaminantes a la atmósfera, al parecer todo esto se olvida y luego en el articulado, ni siquiera se establecen medidas de mitigación para evitar ese tipo de contaminación. La razón de ser es simple de entender, pues la verdad es que no existe manera alguna de establecer una medida de mitigación a la contaminación atmosférica conocida hasta la fecha. 6. Cuando se trata de una quema agrícola sin una valoración ambiental previa, es manifiesto que se está ante una inconstitucionalidad de toda la normativa reglamentaria por violación al principio de razonabilidad, de proporcionalidad y de coherencia. 7. Olvidaron los funcionarios que el interés público ambiental debía permear todo el ordenamiento jurídico, como se señala en el nominal 11, inciso 3, de la LB y también olvidaron el deber de integrar ese cuerpo normativo con el resto de normas vigentes, tal y como los obligaba el numeral 11, inciso 4, también de la LB que están vinculados a los artículos 21 y 50 constitucionales. 8.Cuando este reglamento establece en su numeral 1 como objetivo “regular el trámite del otorgamiento de los permisos de quemas agrícolas controladas, el alcance de los mismos, así como el establecer las medidas de prevención que deberán acatarse al ejecutar esta práctica” se cae en una falsedad, pues no existen medidas de mitigación, ni de prevención, para no incinerar la biodiversidad que está en los campos a quemar, ni tampoco se establecen regulaciones para mitigar el impacto a la atmósfera, o para evitar la crisis climática, así que no se controlan aspectos fundamentales y por esto es inconstitucional. Lo que menos tiene ese reglamento es un mecanismo de control, para controlar el cambio climático o para proteger la capa de Ozono como lo exigen los convenios ratificados. 9. El reglamento en su artículo 12, solo pide la participación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación para evitar quemas en áreas silvestres protegidas, pero no para valorar los efectos sobre la vida silvestre en general, ni mucho menos para ponderar los efectos de los gases emanados de la combustión a la atmósfera, transgrediendo el deber de cuidado estatal y el numeral 50 constitucional, amén de varios convenios ratificados. 10.En el numeral 13 de ese reglamento se establecen algunos requisitos formales para evitar problemas en los predios vecinos, pero nada se dice sobre los GEI o las SAO, ni sobre la pérdida de la biodiversidad, o sobre los efectos dañosos a la vida humana y las generaciones futuras, por lo que queda un vacío que es inconstitucional así como inconvencional, dado que, además, se tiene normas previstas en convenios, que obligan al Estado a tener un deber de cuidado con la biodiversidad, con la atmósfera y con el clima. También en esa norma 13 se nota una violación al artículo 21 constitucional, pues la vida y calidad de vida de las generaciones futuras es dejada de lado. 11. Respecto a las afectaciones en zonas donde predominan escuelas, se tiene que existen disonancias serias con ese ordinal 13, puesto que es evidente que las quemas perjudican la salud y el bienestar de las niñas y los niños. Ad effectum videndi, aportan documentos adjuntos en los anexos, donde se ve que existen daños y afectaciones sistemáticas a las personas, entre los cuales figuran menores de edad afectados.Por todo esto, si en este artículo 13, ni en el resto del reglamento, se establecen medidas para evitar los GEI o las SAO y la pérdida de la biodiversidad, debe ser declarado inconstitucional y, por ende, de forma consecuente, toda la norma debe desaparecer del ordenamiento jurídico. Señalan que existen normas convencionales que exigen a Costa Rica establecer regulaciones para evitar la contaminación y la pérdida de la biodiversidad, pero con este reglamento nada de esto se da, por lo que se incumple con obligaciones internacionales como el Acuerdo de París, el Convenio contra la Desertificación, la Convención de la Diversidad Biológica, etc. 12. El artículo 22 de ese reglamento señala que las quemas se pueden suspender si existe un riesgo para la salud o para el ambiente, pero es claro que el solo hecho de hacer una quema, más que un riesgo eventual, trae daños sistemáticos e irreversibles a los ecosistemas, a la calidad de vida y a la salud de la presente y futuras generaciones, de ahí que esa norma más que todo decorativa y un contrasentido con lo que se establece desde el punto de vista constitucional, confrontando al mismo tiempo lo dispuesto en el Acuerdo de París en su artículo 5.1.También se violenta el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, en el artículo 2 incisos 1, 2 y siguientes, y concordantes del instrumento, puesto que las medidas administrativas deben estar enfocadas a evitar las quemas. Esa medida cautelar de suspensión es casi sarcástica por las implicaciones negativas que se dan con cada quema, donde siempre hay daños a derechos humanos ambientales y a la biodiversidad sin lugar a dudas. 13. Más que violarse el principio precautorio, se violenta el principio preventivo, pues es más que claro que con cada evento incendiario, se pierde biodiversidad de forma incontrolada y nunca fiscalizada. 14. Con lo previsto en los artículos 1 y 13 de ese reglamento, se va en contra de normas de rango legal, tal y como lo sería el numeral 295 de la Ley General de Salud y el ordinal 49 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica del Ambiente, que por conexidad están vinculados a las normas 21 y 50 constitucionales. 15.Por todo lo anterior, ese reglamento es inconstitucional de principio a fin. Respecto a los artículos 85 y 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos: 1. Finalmente, las normas 85 y 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos son inconstitucionales, puesto que al igual que en el anterior comentario al otro reglamento, es manifiesto que ni en el artículo 85, ni el 88 se señalan medidas para evitar los GEI o las SAO, ni para evitar la pérdida de la biodiversidad. Tampoco se aborda en estos algo que acerque a pensar que se evitará la disminución a la capa de ozono o que el clima es valorado, todo lo contrario, se sigue la línea de ver a las quemas agrícolas únicamente desde la perspectiva agrícola no sostenible. 2. El artículo 85 es a todas luces inconstitucional al transgredir el deber de defender, preservar y garantizar el derecho a vivir en un ambiente sano. 3.El numeral 88 lleva a ver una prohibición para hacer quemas en terrenos forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, ni sitios aledaños a estas, se tiene que conforme a la lógica de esta acción, si se elimina la autorización de quemas previstas en la norma 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley de Cercas y Quemas, se tiene que este ordinal perdería razón de ser, pues todas las quemas estarían al margen de la ley sin excepciones por su ubicación y en ese tanto es que se pide la declaratoria. Las pretensiones de la parte accionante son: que se declare inconstitucionales las normas impugnadas, dado que con las quemas agrícolas se participa en la generación de gases de efecto invernadero (GEI) y de las sustancias agotadoras de la capa de ozono (SAO), se causan graves daños ambientales al recurso suelo, al mar, a la biodiversidad, a los ecosistemas marinos y terrestres, al clima, a la atmósfera y a la generación presente y futuras en su vida y calidad de vida.Que se diga que se reconoce el clima seguro como bien común de la humanidad, conforme emana de las normas 21 y 50 constitucionales en vinculación al numeral 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Que se diga que, atendiendo la posibilidad de hacer quemas agrícolas, se contravienen instrumentos internacionales debidamente ratificados y esto es contrario a los derechos humanos ambientales, como nueva categoría o tipología de derechos humanos. Que es totalmente irracional tener autorizadas las quemas agrícolas en Costa Rica desde hace decenas de años sin que se hubiese exigido que para cada evento se tuviera que pasar por el tamiz de SETENA donde se ponderara la razonabilidad y la proporcionalidad, el principio precautorio y el de objetivación y esto ha contribuido a la crisis climática mundial con efectos irreversibles en la salud, la calidad de vida y respeto debido a la biodiversidad y al paisaje, sea rural o natural.Que dados los efectos climáticos generados con las quemas agrícolas desde Costa Rica, nuestro Estado ha dejado de hacer aportes en procura de evitar un daño internacional donde esta y las futuras generaciones se verán afectadas, acercándonos cada vez más al Antropoceno y a ser ecocidas. Finalmente, piden que se declare que, al mantener vigentes las normas cuestionadas, nuestro ordenamiento jurídico es contradictorio y nada efectivo frente a las obligaciones internacionales asumidas.
2. 2La parte accionante fundamenta su legitimación en el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Consideran que están legitimados directamente para gestionar esta acción de inconstitucionalidad, pues en este asunto se involucran los intereses difusos ambientales.
3. 3Por escrito recibido el 12 de agosto de 2021, el accionante Nombre01 manifiesta que hace cerca de mes y medio (más de 40 días) se interpuso esta acción de inconstitucionalidad y le preocupa que no le han notificado el curso o una prevención, o que esta fuera rechazada, por lo que solicita información.
4. 4El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

CONSIDERANDO:

I. OBJETO DE LA ACCIÓN

La parte accionante interpone esta acción contra el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Ley n° 7779 de 30 de abril de 1998), artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas (Ley n° 121 del 26 de octubre de 1909), el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAET del 6 de mayo de 2009), así como los artículos 85 y 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Decreto Ejecutivo n° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT del 8 de agosto de 2000).

II. AGRAVIOS

Los accionantes alegan que la normativa impugnada viola los numerales 7, 21, 50 y 89 de la Constitución Política, porque autorizan quemas de terrenos agrícolas, las cuales son descontroladas porque no se valoran los efectos de los gases de efecto invernadero. Consideran que durante las quemas no se garantiza que la biodiversidad ni los ecosistemas terrestres y marinos y la salud pública se protejan, asunto que constituye una inconstitucionalidad e inconvencionalidad, por acción y omisión. Afirman que, aunque se hicieran estudios de impacto ambiental, no serían útiles para cuantificar las emanaciones. Estiman que se transgreden el Acuerdo de París, el Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos persistentes y la Convención de Viena para la protección de la capa de ozono, entre otros instrumentos internacionales, así como los principios precautorio, preventivo, de objetivación, de solidaridad y el de protección intra y extra generacional.

III. LEGITIMACIÓN

La legitimación de la parte accionante proviene del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, toda vez que acude en defensa de intereses difusos a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.

IV.SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 24 DE LA LEY N° 7779, EL ARTÍCULO 5 DE LA LEY N° 121 Y EL DECRETO EJECUTIVO N° 35368 MAG-S-MINAET. En la sentencia n° 2015-012499 de las 11:02 horas del 12 de agosto de 2015, esta Sala se refirió a la constitucionalidad del artículo 24 de la Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos, el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas y el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas; con base en el siguiente orden de consideraciones:

“(…) I.- Sobre la admisibilidad de la acción. En el presente asunto, la legitimación del accionante deriva del párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en tanto el acude en la defensa de intereses difusos, como son aquellos relacionados con la protección al medio ambiente. Además, la acción cumple los requisitos de admisibilidad dispuesto por los artículos 73 a 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y su objeto es de los indicados en los numerales 10 de la Constitución Política y 73 de la Ley citada.

II. Objeto de la acción.- Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos

“Artículo 24.- Para practicar quemas en terrenos de aptitud agrícola, deberán seguirse las indicaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadería conforme al permiso extendido para los efectos, según el Reglamento de quemas agrícolas controladas vigente, así como disponen para el efecto la Ley Orgánica del Ambiente y el Código Penal.” Ley de Cercas Divisorias y Quemas “Artículo 5.- Queda prohibido hacer quemazones en los campos. Sin embargo, podrán hacerse, previo permiso de la autoridad política local, que lo concederá sólo cuando se trate de desmontes para habilitar terrenos con fines agrícolas y siempre que se observen las disposiciones de los Artículos 1, 3 y 4 de la ley de 20 de junio de 1854, y además, las siguientes:

• a)Exigir las garantías y precauciones convenientes para evitar mayor destrucción que la que se pretende y todo perjuicio de terceros; b) Notificación personal o por medio de cédula de la autoridad a todos los colindantes o interesados, el día y la hora a que deba darse el fuego, hecha con anticipación de dos días por lo menos. No se permitirá dar fuego en los campos a menos de cuatrocientos metros sobre los manantiales que nazcan en los cerros.

Tampoco se autorizará el fuego de los campos situados a menos de doscientos metros del radio de los manantiales que nazcan en terrenos planos.

En todo caso, el que hiciere quemazones debe pagar los daños y perjuicios que a causa del fuego se ocasionen. Se presume autor de la quemazón el propietario poseedor o arrendatario del terreno que en la época del fuego estaba preparado para ese objeto. Toda persona tiene derecho de denunciar la infracción de las disposiciones de este artículo, y la autoridad, oyendo al dueño del fundo, puede suspender provisoriamente la autorización concedida.

El que infringiere lo dispuesto en este artículo, sufrirá la pena de cincuenta cien colones de multa, aunque no mediare dolo, que si lo hubiere, se estará a lo que dispone el Código Penal.”

III.Sobre el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos". Recientemente, en la sentencia 2014-016583 de las dieciséis horas del ocho de octubre del dos mil catorce, la Sala declaró sin lugar la impugnación hecha en relación con esta norma. Al efecto consideró que:

“Véase que la eliminación que se pide podría constituirse en una infracción al compromiso de gradualidad que persigue la disminución de los gases COPs junto a los controles de las quemas agrícolas. La anulación de la norma legal implica, en nuestro criterio, todo lo contrario al progreso de las condiciones actuales, revela un contrasentido, si vemos que aun frente a las regulaciones actuales se pueden presentar quemas agrícolas sin licencias, cuando más si no existe del todo, lo que implicaría una verdadera desmejora regulatoria. De este modo, el remedio planteado perjudica más que las desventajas que se dice tienen la continua aplicación de la norma. En consecuencia, la pretensión de los accionantes crea el agravante, que la ausencia de la regulación, haría prevalecer otra libertad, pues lo que no está prohibido está permitido, salvo la aplicación de las reglas civiles y penales cuando se generen daños a la propiedad y al ambiente que podrían ser aplicadas en limitadas condiciones.

No siempre el eliminar una norma tiene el efecto de cambiar una determinada conducta social; lo importante es el hecho de anularla del ordenamiento jurídico cuando en si mismo, es un mecanismo de cambio social para proteger el ambiente y no la negación de una realidad provocando su deterioro, razón por la cual se reafirma la conveniencia de mantener la función principal del Derecho, de regular mediante autorizaciones administrativas y controlar las actividades de quemas agrícolas lícitas, como también sancionar las ilícitas.” Es preciso reiterar lo expuesto en la sentencia parcialmente transcrita, en el sentido de que la actividad de quemas, no es una actividad prohibida. Así las cosas, anular la norma que somete la actividad a una determinada regulación, provocaría el contrasentido de permitir que la actividad se realice sin ningún tipo de control. El mismo argumento debe aplicarse al artículo 5 de la Ley N° 121.

III.En cuanto al Decreto 35368 MAG-S-MINAET.- El accionante aduce que el Decreto es inconstitucional pues lesiona el principio de legalidad y el de reserva de ley, excediendo las potestades reglamentarias concedidas al Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso e) de la Constitución Política. Bajo esa premisa, los 27 artículos que lo conforman, son inconstitucionales. Pese a haber sido prevenido para que fundamentara la presunta inconstitucionalidad del Reglamento, el accionante se limitó a señalar que siendo inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, la misma suerte debía correr el Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. Tal argumento es insuficiente a efecto de analizar el Reglamento en cuestión, razón por la cual la acción debe ser rechazada de plano en relación con este aspecto.

IV.Conclusión.- En virtud de lo expuesto, la acción debe ser desestimada. Los Magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan en voto en relación con el rechazo de la acción y declaran inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso de Suelos. y el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET. La Magistrada Hernández López pone nota en relación con el artículo 12 del Decreto N° 35368 MAG-S-MINAET (…)”.

En este caso concreto, no observa esta Sala que existan elementos de juicio que permitan apartarse del criterio precitado, por lo que procede rechazar por el fondo esta acción en cuanto a las normas legales y reglamentarias mencionadas.

V.A mayor abundamiento, respecto a lo alegado por los accionantes, en cuanto a que el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas no prevé la autorización de SETENA ni estudios de impacto ambiental, en similar sentido este alegato fue planteado en la acción de inconstitucionalidad resuelta por sentencia n° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014, en la cual se dispuso lo siguiente:

“(…) III.- Objeto de la acción. El gestionante cuestiona la constitucionalidad del Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo N° 35368-MAG-S-MINAET del 06 de mayo de 2009), por considerarlo contrario a los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y al principio de Supremacía de los Convenios Internacionales en materia ambiental; sin embargo, no establece una argumentación clara de cómo los quebranta el reglamento. La principal objeción que plantea el señor Nombre02, es que el Decreto Ejecutivo Nº 35368, no dispone la obligatoriedad de una evaluación de impacto ambiental que evidencie los impactos negativos que producen las quemas de caña de azúcar en pie, en el ambiente y en la salud. Ello -según su opinión-, en detrimento de lo dispuesto en los artículos 1, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 53, inciso b), 59 y 62, de la Ley Orgánica del Ambiente; 1, 2 y 297, de la Ley General de Salud, Nº 5395 del 23 de octubre de 1973.

Adicionalmente, se pronuncia en contra del plazo de diez días naturales para que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) emita un criterio técnico, según lo dispuesto en el artículo 12, del Decreto cuestionado, pues considera que resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma. Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19 del Decreto cuestionado. Además, cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios.

Finalmente, cuestiona la carencia de estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas.

IV.Sobre la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en su artículo 3, dispone que “Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales”. Ahora bien, para que este Tribunal tenga por configurada la infracción y declarar la inconstitucionalidad de la norma o acto impugnado, con la consecuente anulación y expulsión del ordenamiento jurídico, quien promueva una acción de inconstitucionalidad tiene la carga de demostrar cómo esa disposición infringe la norma o principio constitucional y, además, debe indicar por qué debe estimarse la demanda. Ello es denominado por esta Sala como la carga de la argumentación, es decir, que “una norma que facialmente sea contraria a la Constitución, vuelca la carga de la argumentación a quienes sostengan que en realidad no hay conflicto entre esa norma y la Constitución Política; lo contrario sucede si se acciona contra una norma que en primer examen no parece contraria a la Constitución, en cuya hipótesis es el accionante el que debe avanzar con los argumentos que convenzan acerca de la inconstitucionalidad ” (véase sentencia número 0184-95 de las 16:30 horas del 10 de enero de 1995).

En una sentencia posterior, esta Sala expuso, en cuanto a la falta de concreción de los argumentos de inconstitucionalidad en materia de acciones de inconstitucionalidad, lo siguiente:

“La acción de inconstitucionalidad se interpone con el argumento de que el Decreto Ejecutivo impugnado es nocivo, lesiona e infringe los derechos fundamentales a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el derecho a la salud y a los compromisos internacionales suscritos con el Protocolo de Kyoto. Pese a la oportunidad otorgada a los accionantes, se confirma lo que indica la Procuraduría General de la República, de que no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que el mismo se limita a establecer discrepancias de forma genérica y en abstracto contra la totalidad del Reglamento, más aún contra toda actividad que desempeñan los ingenios Azucareros y Haciendas, pues sostienen que causan inconvenientes en la calidad de vida y en la salud de los habitantes circunvecinos, sin concretar qué argumentos de constitucionalidad se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos del normas del Reglamento impugnado. […] El párrafo primero del artículo 78 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece la obligación de autenticar los escritos de interposición de acciones de inconstitucionalidad, toda vez que se estima necesario que existan argumentos esgrimidos por un profesional en Derecho, que no descarta este Tribunal responda a un serio estudio del fondo técnico y científico de una determinada materia, dada la diversidad y universalidad de las normas del ordenamiento jurídico.

A diferencia de los procesos de garantías, es decir, los recursos de hábeas corpus y de amparo, que los puede interponer directamente cualquier interesado ante la jurisdicción constitucional en defensa de sus derechos fundamentales, generalmente contra actos u omisiones que le lesionan en su esfera particular (aunque no siempre como en los casos ambientales), en los procesos de defensa de la Constitución Política (como la acción de inconstitucionalidad), el legislador confió al abogado autenticante una labor cuya exigencia es aún mayor, si se quiere más elaborada y exhaustiva que debe plasmar en el libelo de interposición en razón de su oficio profesional, para demostrar al Tribunal la lesión a la norma constitucional por parte de una norma de menor rango, socavando el principio de supremacía constitucional contenida en el artículo 10 de la Constitución Política. Precisamente la elaboración material y formal de la Ley, así como de las demás disposiciones secundarias, suponen un proceso sumamente costoso para el Estado, en la que de muchas maneras para su elaboración ha participado la sociedad civil organizada a favor o en contra, y cuyos procedimientos de formación, aprobación y promulgación no debe analizarse a la ligera.

En este sentido, debe reconocer esta Sala que existe un reducido espacio para este Tribunal para socorrer las ausencias manifiestas de los profesionales en derecho que autentican los escritos en esta jurisdicción constitucional, sin exponer la imparcialidad y análisis que se debe a cada una de las acciones de inconstitucionalidad.” (Sentencia número 005285-2012 de 15.03 horas de 25 de abril de 2012).

En este caso, considera este Tribunal, que pese a la oportunidad otorgada al accionante, no existe un análisis concreto de las disposiciones del Decreto Ejecutivo impugnado que se consideran inconstitucionales, sino que se limita a establecer las discrepancias de forma genérica y en abstracto contra el Reglamento y la actividad que desempeñan los productores azucareros, las haciendas y las fincas del país -en especial las ubicadas en Cañas, Carrillo y Liberia, todas de las provincia de Guanacaste-, pues sostiene que causan problemas en la calidad de vida, salud de los habitantes y daños ambientales. Considera que debido a la actividad que realizan debería exigírseles un estudio de impacto ambiental, pues lo único que plantea el decreto impugnado -en su numeral 12- es la posibilidad de emitir un criterio técnico por parte de Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y estima que el plazo de diez días naturales establecidos para tales efectos resulta insuficiente; sin embargo, no establece cuáles son las razones técnicas para que la autoridad pública requiera de un plazo mayor al establecido en la norma.

Por otra parte, se opone a la restricción que tienen el Ministerio de Salud y las municipalidades para suspender una quema que incumpla las condiciones y requisitos especificados en el permiso si, en forma conjunta, no interviene el Ministerio de Agricultura y Ganadería en los términos del artículo 19, del Decreto cuestionado. Por otra parte, se manifiesta en contra de que no existan estudios técnicos para establecer si las calderas de quemas de combustibles fósiles biomásicos exceden o no los niveles de emisión de calderas, en los términos dispuestos en Reglamento de Calderas. No obstante las consideraciones anteriores, las realiza sin que exista concreción en los argumentos de constitucionalidad que se deben tomar en cuenta en contra de cada una de las disposiciones o grupos de normas del Reglamento impugnado. Asimismo, los coadyuvantes activos Gad Amit Kaufman y Carolina Rugeles Quijano, tampoco aportan elementos adicionales que permitan establecer las razones jurídicas que fundamentan su posición respecto a la inconstitucionalidad del decreto de cita, pues se limitan a citar doctrina nacional e internacional, las leyes, los Tratados y Convenios Internacionales suscritos por Costa Rica y las sentencias dictadas por este Tribunal que consideran que el Reglamento en cuestión contradice, sin establecer un análisis exhaustivo para demostrar la lesión de la norma constitucional por parte del Decreto en cuestión de menor rango.

Razón por la cual, al igual que los antecedentes parcialmente trascritos, considera esta Sala que no le es posible socorrer la ausencia manifiesta del profesional en derecho que autenticó la presente acción, sin exponer la imparcialidad y análisis que debe tener esta acción de inconstitucionalidad y, por ende, debe declararse sin lugar la presente acción de inconstitucionalidad. (…)”.

VI.SOBRE LA SUPUESTA INCONGRUENCIA ENTRE EL REGLAMENTO PARA QUEMAS AGRÍCOLAS CONTROLADAS Y LA LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE, LA LEY GENERAL DE SALUD Y LA LEY DE BIODIVERSIDAD. La parte accionante alega que existe incongruencia entre la norma reglamentaria impugnada y otras disposiciones legales en materia ambiental. Al respecto, en reiteradas ocasiones esta Sala ha señalado que los conflictos entre normas infra constitucionales es materia de legalidad ordinaria, fuera del ámbito de competencia de este Tribunal Constitucional. En este sentido, en la misma sentencia n° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014 se consideró lo siguiente:

“(…) V.- Sobre la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Forestal, la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y la Ley General de Caminos Públicos. El accionante cuestiona la errónea fundamentación del Decreto en la Ley Forestal, en el artículo 1 y 24, de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y en el artículo 21, de la Ley General de Caminos Públicos, pues -según su criterio-, las quemas no contribuyen a la justificación de la normativa expresada pues, ésta última, parte de principios prohibitivos y no netamente regulatorios. Al respecto, conviene establecer, en primer lugar, que tampoco en cuanto a este aspecto ni el accionante ni los coadyuvantes activos realizan un análisis exhaustivo que permita dilucidar un conflicto de la norma en cuestión con la de mayor rango y, además, más importante aún, lo que se plantea es la contradicción existente entre el Decreto Ejecutivo 35368-MAG-S-MINAET con las leyes citadas, lo cual, la Sala reiteradamente ha dicho que es un asunto de legalidad que, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa y no a la constitucional.

Respecto a este tema, por ejemplo, las sentencias de este Tribunal Nº 2012-004792, de las 14:30 horas del 18 de abril de 2012 y 2011-008712, de las 15:56 horas del 29 de junio de 2011, en las que se dispuso lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones (como, por ejemplo, en la sentencia número 2000-01149 de las 15:39 horas del 2 de febrero del 2000) esta Sala ha sostenido que, determinar si una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción. El artículo 49 de la Carta Fundamental asigna el control de la legalidad de la función administrativa del Estado a la jurisdicción contencioso administrativa, no a la constitucional. Si esta Sala pretendiera fiscalizar por medio de la acción de inconstitucionalidad las distintas posibles hipótesis de infracción al principio de legalidad que pueden darse en los despachos administrativos, en la práctica suplantaría -a contrapelo del texto constitucional- a los tribunales de esa materia.” Así, si el accionante considera que las disposiciones cuestionadas son ilegales, puede acudir, si a bien lo tiene, ante la mencionada jurisdicción contencioso-administrativa a hacer valer sus derechos. (…)”.

Con base en las consideraciones citadas, igualmente, en el caso en estudio, resulta improcedente el referido reclamo del accionante, toda vez que constituye un aspecto de legalidad ordinaria que debe ser discutido en la vía jurisdiccional competente.

VII. SOBRE LOS ARTÍCULOS 85 Y 88 DEL DECRETO EJECUTIVO N° 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT

De otra parte, los accionantes reclaman la inconstitucionalidad de los artículos 85 y 88 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, los cuales disponen lo siguiente:

“Artículo 85.- El MAG, en coordinación con el MINAE y el MS, emitirá los principios fundamentales mediante los cuales podría autorizarse la práctica de quemas en actividades agrarias.” “Artículo 88.- Nadie podrá realizar quemas en terrenos forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre ni aledaños a ellas, conforme lo dispone el artículo 35 de la Ley Forestal”.

Sobre estas normas reglamentarias los accionantes manifiestan que, en su criterio, son inconstitucionales por los mismos motivos que el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas, sea que no contienen medidas para evitar los gases de efecto invernadero o las sustancias agotadoras de ozono, ni la pérdida de biodiversidad. En el fondo, la disconformidad de los accionantes no es con el contenido de esas disposiciones, sino con lo que el reglamento no regula. Pese a esto, no fundamentan por qué esto constituye un aspecto de relevancia constitucional. Además, su alegato es reiterativo en cuanto a que, si el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y el artículo 5 de la Ley de Cercas Divisorias y Quemas no autorizaran las quemas agrícolas controladas, estas normas reglamentarias perderían razón de ser. Lo cual, conforme se indicó en la sentencia transcrita en el considerando IV, constituye un contrasentido, pues eliminar las normas que regulan las quemas agrícolas, por el contrario, podría provocar que se realice esa actividad en forma descontrolada, con el consecuente perjuicio al ambiente y los derechos de terceras personas. En conclusión, igualmente, procede desestimar esta acción en cuanto a las normas reglamentarias precitadas.

VIII. CONCLUSIÓN

Con base en las consideraciones anteriores, procede rechazar por el fondo esta acción, como en efecto se dispone. El magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente, Ley General de Salud y la Ley de Biodiversidad. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara inconstitucional el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos" y el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas". El magistrado Rueda Leal salva el voto y dispone cursar la acción contra la normativa impugnada.

IX.Nota separada del Magistrado Castillo Víquez. Coincido con mis colegas en los argumentos que esgrimen para rechazar de plano la acción, toda vez que no hay una contradicción evidente y manifiesta entre la Ley y el Reglamento que se impugna. La postura del Tribunal, en el sentido de cuando una norma reglamentaria violenta o excede lo dispuesto en una ley es un tema de legalidad, cuya discusión no corresponde a esta jurisdicción, en términos generales, acierta jurídicamente. No cabe duda que es al Juez ordinario a quien compete determinar los alcances de la interpretación y aplicación de la Ley y, por consiguiente, es él el llamado a establecer si una norma reglamentaria vulnera o no la norma legal. Sin embargo, hay un matiz importante en este asunto, y es que, desde mi punto de vista, cuando hay una evidencia manifiesta, que salta a la vista, que la norma reglamentaria excede, suprime- o contradice el texto de la Ley- no cabe duda que, de forma grosera, se vulnera el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley; principio que tiene cobertura constitucional y que debe ser tutelado por este Tribunal.

Como es bien sabido, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley nos remite a la potencia (fuerza activa), a la resistencia (fuerza pasiva) y al régimen de impugnación de la Ley. Con base en el primer aspecto del concepto, la Ley, una vez que entra en vigencia, deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango. Con fundamento en el segundo, la Ley no puede ser derogada ni modificada por una norma de inferior rango. Por último, con base en el tercero, la Ley sólo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad y, por ende, sólo a través de una resolución de la Sala Constitucional se puede anular. El basamento constitucional de este principio lo encontramos en el numeral 129 de la Carta Fundamental, que señala que la Ley sólo puede ser derogada, abrogada o modificada por otra norma posterior de igual rango. Por otra parte, el principio de fuerza, autoridad o eficacia de ley es un presupuesto esencial del Estado social y democrático de Derecho, toda vez que parte de una idea nuclear: el acto normativo parlamentario es superior en rango al acto normativo que emiten los otros Poderes del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, lo que supone que todos los Poderes del Estado, cuando ejercen la potestad normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública inciso d), deben de ajustarse a lo dispuso por el legislador.

Cuando ello no ocurre, se desconoce el rango normativo de la Ley que, en la escala jerárquica normativa, ocupa el tercer lugar en importancia después de la Constitución Política y los Tratados Internacionales (artículos 10 y 7) y, por consiguiente, se vulnera un principio clave del Estado social y democrático de Derecho. Ergo, cuando de manera evidente y manifiesta una norma reglamentaria rebasa, suprime o contradice una Ley de la República, se vulnera el numeral 129 de la Carta Fundamental y el principio de fuerza, autoridad o eficacia de la Ley, y el Tribunal Constitucional sí tiene competencia en este asunto, sin demérito de la competencia que también le asiste a los integrantes de la jurisdicción ordinaria cuando no estamos en el supuesto comentado.

X.Voto Salvado Magistrado Cruz C. En el mismo sentido en que lo indiqué en los votos números 2014-004239 y 2015-012499, considero que esta acción debe admitirse y además, declararse con lugar, con vista en las razones ya expresadas en dichos votos:

Existen razones suficientes para declarar inconstitucional el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Ley n° 7779 de 30 de abril de 1998). Tal y como lo expresó la Procuraduría en el informe rendido en el expediente 13-009349-0007-CO, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría también indicó en aquella oportunidad, que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera.

El órgano asesor expuso asimismo, que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida. En la sentencia referida compartí el criterio de la Procuraduría, y lo reitero en esta ocasión, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. En aquel expediente, la Procuraduría aportó datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos.

Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero. Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia.

La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes.

Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas.

Luego, salvé el voto en la sentencia N° 2014-004239 de las 16:00 horas del 26 de marzo de 2014 que analizó el Decreto 35368 y consideré inconstitucional el artículo 12. En esta oportunidad, reitero los argumentos dados en aquella sentencia. El artículo 12 del el Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas (Decreto Ejecutivo n° 35368-MAG-S-MINAET del 6 de mayo de 2009), es inconstitucional por dos aspectos: la eliminación de la consulta al SINAC para que rinda su criterio técnico en todos los casos, y la aplicación del silencio positivo en materia ambiental. 1) Sobre la eliminación del criterio técnico del SINAC. Se observa que este nuevo reglamento, tal como lo indica la Procuraduría en su informe, eliminó la consulta al SINAC para que rindiera su criterio técnico vinculante en relación con las repercusiones a la biota y los diversos ecosistemas -excluyendo la posibilidad de que solicitara la evaluación del impacto ambiental de la quema propuesta - .

El Decreto No. 35368 ahora impugnado, deroga los artículos 86 y 87 del Reglamento a la Ley de uso, manejo y conservación de suelos (en su artículo 25) y en su lugar prevé (en su artículo 12) una consulta al SINAC, únicamente en el caso de terrenos “cuyos lotes por quemar se encuentren ubicados contiguo a reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales”, mientras que el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo prohíbe realizar quemas “en áreas protegidas por Ley, tales como ... zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre o aledaños a ellas”. La eliminación de la consulta al SINAC en todos los casos, violenta:

-el principio de la tutela del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a cargo del Estado, derivado del artículo 50 constitucional y relacionado con el derecho a la salud.

-el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica, según el cual "se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarías- , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia(Resolución No. 17126-2006). Principio reconocido por esta Sala en anteriores oportunidades cuando se estableció que: principio ambiental "de la vinculación a la ciencia y a la técnica" que rige la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación" (Voto No. 14293-2005 reiterado por el 11562-2006).

-el principio precautorio en materia ambiental, pues prescindir sin sustento técnico de la consulta al SINAC en todos los casos, e incluso reducirla a supuestos inaplicables en virtud de la prohibición del artículo 15, inciso e) de ese mismo cuerpo normativo, quebranta este principio que ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta Sala cuando se indica: “...en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes ... No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata ” (Votos números 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001 y 2515-2002).

-viola el párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Lev No. 7414 del 13 de junio de 1994), en la parte que indica que, los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos Ello por cuanto, prescindir del criterio técnico del MINAE respecto de quemas que pueden abarcar miles de hectáreas, con generación significativa de gases de efecto invernadero. Lo cual viola además, el artículo 7o de la Constitución Política. 2) Sobre la falta de fundamentación y el silencio positivo en materia ambiental. El artículo 12 del Decreto impugnado carece de la requerida fundamentación técnica en sus considerandos, lo cual, por tener implicaciones en el derecho a un ambiente sano, tal omisión de fundamentación adquiere relevancia constitucional (votos números 459-1991,4702-1993 y 2074-2001). Además de lo anterior, el artículo 12 del Reglamento impugnado prevé un plazo de 10 días naturales para que el SINAC emita su criterio técnico, con los efectos de un silencio positivo en caso de que no se pronuncie durante ese plazo. Lo anterior, contraponiéndose al principio de improcedencia del silencio positivo en materia ambiental, reconocido por la jurisprudencia constitucional:

“...esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente”. (Voto No. 5745-1999).

“Esta Sala ya ha establecido en una consistente línea jurisprudencial que en cuanto a la protección de intereses esenciales para la Nación, tales como el medio ambiente... no opera el silencio positivo por la omisión de la Administración en el cumplimiento de sus deberes, sin perjuicio de la responsabilidad a la que se pueda hacer acreedor por los daños que su atraso ocasione a los administrados. (Ver en ese sentido las sentencias números 6332-94, de las dieciocho horas con doce minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, y 1895-00, de las quince horas con cuarenta y seis minutos del veintinueve de febrero de dos mil)". (Voto No. 5245-2002).

“Los impugnantes alegan que, según la jurisprudencia constitucional, en materia de recursos naturales no opera la ficción jurídica del silencio positivo. Llevan razón los accionantes en su argumento, ya que, como límite material para la aplicación del silencio positivo, se ha excluido -vía jurisprudencia de esta Sala- lo medioambiental en virtud del trascendente valor y jerarquía que posee el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política. La jurisprudencia sobre este tema es abundante…

Partiendo del criterio jurisprudencial expuesto e incluso, a tenor del artículo 4o de la Ley Forestal (norma que prohíbe la aplicación del silencio positivo en materia de recursos naturales), la frase supra señalada es inconstitucional, pues tiene por operado el silencio positivo en la delimitación del Patrimonio Natural del Estado con el transcurso de treinta días naturales sin que el SINAC (es decir, cualquier de las áreas que lo conforman) se haya pronunciado sobre la clasificación realizada por los particulares. Ahora bien, debe entenderse que si el funcionario responsable del SINAC no se pronuncia sobre la validez de los documentos emitidos por los profesionales privados dentro de un plazo razonable, podría exponerse a las sanciones dispuestas en las leyes” (Resolución No. 2009-13072. En igual sentido, el voto No. 2009-13073).

XI. VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL

En la sentencia n.º 2014016583 de las 16:00 horas del 8 de octubre de 2014, relacionado con el artículo 24 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos (Ley n.º 7779 de 30 de abril de 1998), salve el voto en este sentido:

“VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS ARMIJO SANCHO Y RUEDA LEAL CON REDACCIÓN DEL SEGUNDO.

Contrario al criterio de mayoría, estimamos que sí existen razones suficientes para acoger la acción de inconstitucionalidad planteada. Tal como lo expresa la Procuraduría, el reglamento que actualmente rige la actividad de quemas agrícolas controladas no exige la evaluación de impacto ambiental en esa actividad. Esto es una situación alarmante, pues datos de la FAO señalan que las quemas agrícolas, aun las controladas, producen efectos negativos al ambiente y la salud, bienes constitucionales contemplados en los numerales 21 y 50 constitucionales, cuya protección deviene competencia ineludible de este Tribunal Constitucional. La Procuraduría igualmente informa que la SETENA ha enlistado los efectos negativos de estas quemas en los cultivos de caña de azúcar, afectación de suelos, mantos acuíferos, flora y fauna silvestre, aire y atmósfera. El órgano asesor expone también que según datos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental del MINAE, se han verificado numerosas afectaciones al ambiente y la salud desencadenadas por esta práctica agrícola, tales como el favorecimiento a la proliferación de plagas, malezas y generación de lluvia ácida.

Compartimos el criterio de la Procuraduría, en el sentido de que las políticas ambientales en el país deben ir dirigiéndose cada vez más a realizar los esfuerzos necesarios para que se vaya eliminando de manera paulatina la práctica de quemas agrícolas y, de manera paralela, ir implementando las tecnologías existentes en este campo para alcanzar los efectos deseados. La Procuraduría continúa aportando datos científicos relevantes para la resolución del sub lite, entre los cuales se destaca que según el Plan Nacional de Implementación del Convenio de Estocolmo sobre contaminantes orgánicos, se estima que los procesos de quema de biomasa a cielo abierto aportan el 55% de liberaciones de dioxinas y furanos. Además, según el Protocolo de Kyoto de la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el dióxido de carbono y el metano son gases identificados como de efecto invernadero.

Por esta razón, Costa Rica ha adquirido diversos compromisos específicos en la reducción de gases de efecto invernadero, tanto en el Convenio marco citado, como en el Protocolo de Kyoto y el compromiso del Poder Ejecutivo en la neutralidad de carbono para el 2021. Incluso, como es de conocimiento público, Costa Rica se comprometió en la Conferencia de la ONU sobre Cambio Climático en Bali, a alcanzar la condición de “carbono neutral”, por lo que esta declaración de compromisos genera importantes consecuencias jurídicas dentro del marco de las Naciones Unidas, aspecto que no puede ser pasado por alto en este asunto. Por estas razones y en vista de los impactos negativos sobre el ambiente y la salud de las personas, la actividad de quema agrícola debe estar sometida a una evaluación de impacto ambiental, máxime que además de los artículos 50 y 21 de la Constitución Política, también se vulneran principios rectores en materia ambiental el de uso racional de los recursos, a partir del cual se permite garantizar a los habitantes un equilibrio ecológico entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente (ver sentencias 6322-2003, 3705-1993, 4423-1993, 5974-1998 y 6716-2002) y, por supuesto, los principios preventivo y precautorio que rigen la materia.

La jurisprudencia de este Tribunal también ha destacado la importancia de los estudios de impacto ambiental en el resguardo del derecho al ambiente y, en definitiva, del Derecho de la Constitución. La Sala ha indicado que este mecanismo de evaluación ambiental procura que determinadas actividades significativamente impactantes en términos ambientales cuenten con un procedimiento científico analítico en el que se examinen sus eventuales consecuencias. Tal como lo explica la Procuraduría, este procedimiento técnico facilita la identificación y predicción de los efectos positivos o negativos que una actividad puede provocar sobre el ambiente. Además, a través de este procedimiento de evaluación ambiental se permite la participación ciudadana de las personas vecinas que eventualmente se verían afectadas con esta práctica agrícola, procurándoles que tengan acceso a la información necesaria para evacuar sus dudas e inquietudes.

Tomando en consideración lo expuesto, consideramos que el artículo 24 de la Ley Nº 7779 es inconstitucional por omitir la exigencia de una evaluación de impacto ambiental previo a la autorización de los permisos correspondientes para quemas agrícolas controladas.” A partir de las consideraciones antedichas estimo que esta acción debe ser cursada, motivo por el cual salvo el voto.

XII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se rechaza por el fondo esta acción. El magistrado Castillo Víquez redacta nota separada, únicamente en cuanto a la alegada violación de las normas reglamentarias del Decreto Nº 35368-MAG-S-MINAET con lo dispuesto en la Ley Orgánica del Ambiente, Ley General de Salud y la Ley de Biodiversidad. El magistrado Cruz Castro salva el voto y declara inconstitucional el artículo 24 de la Ley N° 7779 "Ley de Uso Manejo y Conservación de Suelos" y el artículo 12 del Decreto 35368 MAG-S-MINAET denominado "Reglamento para Quemas Agrícolas Controladas". El magistrado Rueda Leal salva el voto y dispone cursar la acción contra la normativa impugnada.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

*JR8EXHKMCUQ61*