Impropriety of improper hierarchical appeal in aeronautical contractual mattersImprocedencia del recurso jerárquico impropio en materia contractual aeronáutica

I.- This Section of the Court, among other resolutions, in 612-2000 has stated, with respect to the matter it must hear via improper hierarchy (jerarquía impropia), that "Pursuant to numeral 309 of the Ley General de Aviación Civil (Law No. 5150 of May 14, 1973 and its amendments), in relation to article 1 of the Law Creating the Third Section of the Administrative Litigation Court (Ley Nº 7274 of December 10, 1991), resolutions issued by the Consejo Técnico de Aviación Civil shall be heard on appeal by this Section of the Court. The general terms presented by that normative framework, in addition to the variety of matters that can be resolved by the aforementioned Council in the exercise of its powers, both of a technical nature and of an administrative nature, favor the erroneous interpretation that all of its resolutions are subject to such review. However, as will be seen, this is not the case. Firstly, with regard to the matter of administrative procurement (contratación administrativa), the Legislator granted the Contraloría General de la República exclusive competence in that field. Secondly, it has been held in case law that the establishment of this improper hierarchy (jerarquía impropia), by virtue of its special nature, refers exclusively to the technical attributions entrusted to the improper inferior. Consequently, those resolutions issued regarding matters of general administration or its operation, for example, labor-related claims, which have a different type of processing, are excluded from such challenge. Thus, in civil aviation matters, only the Council's decisions handed down by reason of the technical attributions entrusted to it by the Legislator under the protection of the aforementioned Law—for example, those stipulated in numeral 10, or through a special norm regulating civil aviation activity as conceptualized in article 3 ibid.—are susceptible to improper hierarchical review (recurso jerárquico impropio). But even in those cases, it is not sufficient that the acts are issued within that specific competence of the Council, which, incidentally, is limited exclusively to the national territory and therefore matters related to the granting of exploitation of international air services are excluded from that review; it is also necessary that they be simple acts, since composite acts in which there is a concurrence of wills, as is the case of the scenario contemplated in numeral 142 ibid., where not only the certificate issued by the Consejo Técnico de Aviación Civil is required, but also the approval of the Executive Branch, cannot be subject to review by this Office. Moreover, if those acts, despite being final or definitive, by their nature require a demonstrative and declaratory phase, they must be analyzed in the ordinary proceeding and not in this one. Nor are the cancellations of provisional permits and operating certificates reviewable in this venue, in accordance with numeral 15 of Law No. 7251 of August 13, 1991, whose appeal must be heard by the Minister of Public Works and Transport. In conclusion, in the instant case, the challenged resolutions refer to an administrative public bidding procedure, in which, by express provision of specific laws such as the Ley de Contratación Administrativa and the Ley Orgánica de la Contraloría (articles 28, in fine and 30, p. 2º), the improper hierarchy (jerarquía impropia) belongs to the auxiliary body of the Legislative Assembly regarding the supervision of the budget and the public treasury, that is, to the Contraloría General de la República, which has already resolved the disagreement of the appellant consortia regarding their technical disqualification and exhausted the administrative channel, in resolution No. 271-99 issued at twelve o'clock on June 30, 1999, flatly rejecting the appeal (see folios 185 to 188)." Resolutions 889-2000, 967-2000, and 242-2006 may be consulted in the same vein. II.- The aim is for this Court, through this improper hierarchy (jerarquía impropia) proceeding, to review the agreement adopted by Article Seventh of the Extraordinary Session 27-2003 held by the Consejo Técnico de Aviación Civil on May 8, 2003, whose operative part states: "IT IS AGREED: To instruct the Interested Manager, Alterra Partners Costa Rica S.A., to proceed to correct and adjust the Operations Procedures Manual (Manual de Procedimientos Operativos, MPO) of the Juan Santamaría International Airport so that it complies with the ICAO (Annex 14) format and standards, as had been indicated to Alterra Partners Costa Rica S.A. through article second of the extraordinary session No. 71-2002 held on October 24, 2002: ..that starting in the year 2003, the Audits of Annex 14 (Aerodrome Certification) will be carried out by ICAO, for which reason it is reminded and clarified that Costa Rica is obligated to comply with ICAO standards and practices," which implies an analysis of the proper performance, or the breach, of the contract, a matter regarding which it has been reiterated, as indicated on several occasions, that being purely contractual, its examination is impossible in this venue, since by its nature it requires a demonstrative and declaratory phase within the plenary proceeding; hence, the appeal being heard in this instance has no place, and therefore it is appropriate to declare it improperly admitted."

"I.- Esta Sección del Tribunal, entre otras resoluciones, en la 612-2000 ha expresado, con relación a la materia que debe conocer por jerarquía impropia que "De conformidad con el numeral 309 de la Ley General de Aviación Civil (Ley Nº 5150 de 14 de mayo de 1973 y sus reformas), en relación con el artículo 1 de la Ley de Creación de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo (Ley Nº 7274 de 10 de diciembre de 1991), las resoluciones emitidas por el Consejo Técnico de Aviación Civil serán conocidas en alzada por esta Sección del Tribunal. Los términos generales que presenta esa normativa, en adición a la variedad de temas que pueden ser resueltos por el citado Consejo en ejercicio de sus potestades, tanto de carácter técnico cuanto de índole administrativa, favorecen la errónea interpretación de que todas sus resoluciones son pasibles de tal recurso. Sin embargo, como se verá ello no es así. En primer término, en lo que respecta a materia de contratación administrativa, el Legislador otorgó a la Contraloría General de la República competencia exclusiva en ese campo. En segundo lugar, jurisprudencialmente se ha dicho que el establecimiento de esta jerarquía impropia, en virtud de su especial naturaleza, refiere exclusivamente a las atribuciones técnicas encomentadadas al inferior impropio. Con ello, quedan excluidas de tal impugnación aquellas resoluciones que sean emitidas respecto de temas de administración en general o de su funcionamiento, verbigracia, reclamos de sustento laboral, los cuales tienen otro tipo de tramitación. De esta forma, en materia de aviación civil, únicamente son susceptibles de recurso jerárquico impropio las decisiones del Consejo dictadas en razón de las atribuciones técnicas encomendadas a él por el Legislador al amparo de la Ley supra citada por ejemplo las estipuladas del numeral 10, o bien, a través de una norma especial que regule la actividad de aviación civil conceptualizada en el artículo 3 ibíd. Pero aún en esos casos, no basta con que los actos sean dictados dentro de esa competencia específica del Consejo que por cierto se limita exclusivamente al territorio nacional y por ende se excluye de ese recurso lo relacionado con el otorgamiento de explotación de servicios aéreos internacionales, sino también es necesario que se trate de actos simples, pues los compuestos en los que hay concurrencia de voluntades, como es el caso del supuesto contemplado en el numeral 142 ibíd, donde se requiere no sólo del certificado extendido por el Consejo Técnico de Aviación Civil, sino de la aprobación del Poder Ejecutivo, no pueden ser objeto de revisión por este Despacho. Mas aún, si esos actos, pese a ser finales o definitivos, por su naturaleza requieren de una fase demostrativa y declarativa deben ser analizados en la vía ordinaria y no en ésta. Tampoco son revisables en esta sede, de conformidad con el numeral 15 de la Ley Nº 7251 de 13 de agosto de 1991, las cancelaciones de permisos provisionales y de certificados de explotación, cuyo recurso de apelación debe ser conocido por el Ministro de Obras Públicas y Transportes. En conclusión, en la especie, las resoluciones impugnadas se encuentran referidas a un procedimiento administrativo de contratación licitación pública, en los que por disposición Ley Orgánica de la Contraloría (artículos 28, in fine y 30, p. 2º) la jerarquía impropia le corresponde al órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en lo que respecta a la supervisión del presupuesto y de la hacienda pública, es decir, a la Contraloría General de la República, la cual ya resolvió la disconformidad de los consorcios recurrentes respecto de su descalificación técnica y agotó la vía administrativa, en la resolución Nº 271-99 dictada a las doce horas del 30 de junio de 1999, rechazando de plano la apelación (ver folios 185 al 188)." En igual sentido puede consultarse las resoluciones 889-2000, 967-2000 y 242-2006. II.- Se pretende que por esta vía de jerarquía impropia, que el Tribunal revise el acuerdo tomado por artículo Sétimo de la Sesión extraordinaria 27-2003 celebrada por el Consejo Técnico de Aviación Civil el 8 de mayo del 2003 que en lo dispositivo dice: "SE ACUERDA: Instruir al Gestor Interesado, Alterra Partners Costa Rica S.A., para que proceda a corregir y ajustar el Manual de Procedimientos Operativos (MPO) del Aeropuesto Internacional Juan Santamaría para que cumpla con el formato y estándares OACI (Anexo 14), como se le había indicado a Alterra Partners Costa Rica S.A. mediante artículo segundo de la sesión extraordinaria Nº 71-2002 celebrada el 24 de octubre del 2002:..que a partir del año 2003 se realizarán las Auditorías del Anexo 14 (Certificación de Aeródromos) por parte de la OACI, por lo que se les recuerda y aclara que Costa Rica está obligada a cumplir los estándares y prácticas de la OACI" lo que implica un análisis de la ejecución conforme, o del incumplimiento del contrato, materia sobre lo cual se ha reiterado como se indicó en no pocas oportunidades, que por ser netamente contractual imposibilita su examen en esta sede, ya que por su naturaleza requiere de fase demostrativa y declarativa dentro de la vía plenaria, de ahí que no tenga cabida el recurso que se conoce en grado, por lo que procede declararlo mal admitido."