Access to information on minimum wage violationsAcceso a información sobre infracciones de salarios mínimos

I.Purpose of the appeal. The petitioner alleges he filed information requests with the office of the appealed authority in order to prepare a journalistic work of public interest; however, the appealed minister responded negatively, based on Article 100 of the Organic Law of the Ministry of Labor and Social Security and Convention 81 of the International Labour Organization. He claims that failing to provide the requested information violates his fundamental rights.

II.Preliminary matter. On pages 10 to 15, and 16 to 25, Raúl Francisco Silesky Jiménez, in his capacity as President of the Board of Directors of the Colegio de Periodistas de Costa Rica, and Alejandro Delgado Faith, in his capacity as President of the Instituto de Prensa y Libertad de Expresión IPLEX, appear to file passive intervention (coadyuvancia pasiva), which are admitted.

IV.Regarding the constitutional precedents for the specific case. This Tribunal, in ruling 2003-2120 of 1:30 p.m. on March 14, 2003, developed the scope and nuances of the right protected in Article 30 of the Constitución Política, reiterated by rulings 2004-09234 of 3:42 p.m. on August 25, 2004, 2005-14563 of 12:48 p.m. on October 21, 2005, 2007-011455 of 11:28 a.m. on August 10, 2007, 2010-010982 of 2:57 p.m. on June 22, 2010. As follows: “I.- ADMINISTRATIVE TRANSPARENCY AND PUBLICITY. Within the framework of the Social and Democratic State of Law, each and every one of the public entities and bodies that comprise the respective administration must be subject to the implicit constitutional principles of transparency and publicity, which must be the rule for all administrative action or function. Collective organizations of Public Law—public entities—are called to be true glass houses whose interior all citizens can scrutinize and oversee, in broad daylight.

Public administrations must create and foster permanent and fluid channels of communication or information exchange with citizens and the collective media for the sake of encouraging greater direct and active participation in public management and of implementing the principles of results evaluation and accountability currently incorporated into our constitutional text (Article 11 of the Constitución Política). Under this reasoning, administrative secrecy or confidentiality is an exception that is justified only under qualified circumstances when constitutionally relevant values and assets are protected through it. Various mechanisms exist to achieve higher levels of administrative transparency in a given legal system, such as the statement of reasons for administrative acts, the forms of their communication—publication and notification—, the public information process for drafting regulations and regulatory plans, participation in the administrative procedure, administrative contracting procedures, etc.; however, one of the most valuable tools for achieving this objective is the right of access to administrative information.

II.- THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION. Section 30 of the Constitución Política guarantees free access to ‘administrative departments for purposes of information on matters of public interest,’ a fundamental right that in legal doctrine has been called the right of access to administrative archives and records; however, the most accurate name is the right of access to administrative information, since access to the material or virtual media of public administrations is the instrument or mechanism for achieving the intended purpose, which is for citizens to learn of the information those administrations hold. It is necessary to point out that the administrative information of public interest sought by a citizen is not always found in an administrative file (expediente), archive, or record. The right of access to administrative information is a control mechanism in the hands of citizens, since it allows them to exercise optimal control over the legality and the opportunity, convenience, or merit, and, in general, the effectiveness and efficiency of the administrative function carried out by the various public entities.

Efficient and effective public administrations are those that submit to public control and scrutiny, but citizen control cannot exist without adequate information. In this way, a logical chain can be established between access to administrative information, knowledge and handling of it, effective or timely citizen control, and efficient public administrations. The right of access to administrative information is deeply rooted in a series of principles and values inherent in the Social and Democratic State of Law, which, at the same time, it activates. Thus, effective and direct citizen participation in the management and handling of public affairs is inconceivable without a significant body of information about administrative competencies and services; similarly, the democratic principle is strengthened when the various social, economic, and political forces and groups participate actively and in an informed manner in the formation and execution of public will.

Finally, the right of access to administrative information is an indispensable tool, like many others, for the full effectiveness of the principles of administrative transparency and publicity. The content of the right of access to administrative information is truly broad and consists of a bundle of powers in the hands of the person exercising it, such as the following: a) access to public departments, units, offices, and buildings; b) access to archives, records, files (expedientes), and physical or automated documents—databases, files—; c) the citizen’s power to know the stored personal or nominative data that affect them in some way; d) the citizen’s power to rectify or delete that data if it is erroneous, incorrect, or false; e) the right to know the content of physical or virtual documents and files (expedientes); and f) the right to obtain, at their own cost, certifications or copies of the same.

III.- TYPOLOGY OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION. A clear distinction can be drawn between the right of access to administrative information (a) ad extra—outside—and (b) ad intra—within—an administrative procedure. The former is granted to any person or citizen interested in accessing specific administrative information—uti universi—and the latter, only to the parties interested in a concrete and specific administrative procedure—uti singuli—. This right is regulated in the Ley General de la Administración Pública in its Chapter Six, entitled ‘Del acceso al expediente y sus piezas,’ Title Three of Book Two, in Articles 272 to 274. Section 30 of the Constitución Política evidently refers to the right of access ad extra, since it is absolutely independent of the existence of an administrative procedure. This right has not been developed legislatively in a systematic and coherent manner, which constitutes a serious and grave gap in our legal system that has persisted for more than fifty years since the Constitution took effect.

The regulation of this right has been fragmented and sectoral; thus, for example, the Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 of October 24, 1990, regulates it with respect to documents of scientific and cultural value from the public entities and bodies—passive subjects—that comprise the Sistema Nacional de Archivos (Legislative, Judicial, Executive Branches, and other public entities with legal personality, as well as those deposited in private and individual archives subject to the provisions of that legal body). IV.- ACTIVE AND PASSIVE SUBJECTS OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION. The active subject of the right enshrined in Article 30 of the Carta Magna is every person or every citizen, so the constituent’s purpose was to reduce administrative secrecy to its minimum expression and expand administrative transparency and publicity. Regardless of the above, the constitutional text also provides for privileged institutional access to administrative information, such as, for example, that enjoyed by the investigative committees of the Asamblea Legislativa (Article 121, subsection 23, of the Constitución Política) for the exercise of their political control.

It should be noted that privileged institutional access is regulated by the infra-constitutional system for other hypotheses, such as the Contraloría General de la República (Articles 13 of the Ley Orgánica No. 7428 of August 26, 1994; 20, paragraph 2, of the Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 of June 17, 1983, and its amendments), the Defensoría de los Habitantes (Article 12, paragraph 2, of Law No. 7319 of November 17, 1992, and its amendments), the commissions for Promoting Competition and National Consumer (Article 64 of Law No. 7274 of December 20, 1994), the tax administration (Articles 105, 106, and 107 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc. Regarding the passive subjects of the right of access to administrative information, it must be taken into consideration that section 30 of the Constitución Política guarantees free access to ‘administrative departments,’ meaning that the passive subjects will be all public entities and their bodies, both from the Central Administration—State or greater public entity—and from the Institutional or by-services Decentralized Administration—the majority of autonomous institutions—, Territorial—municipalities—, and Corporate—professional associations (colegios profesionales), productive or industrial corporations such as the Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, the Instituto del Café, the Junta del Tabaco, the Corporación Arrocera, the Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.—.

The right of access must be extended passively to public enterprises that assume collective organizational forms of private law through which some public administration carries out a business, industrial, or commercial activity and intervenes in the economy and the market, such as the Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), the Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., especially when they possess information of public interest. Finally, private persons who permanently or temporarily exercise a public power or competency by virtue of legal or contractual authorization (munera pubblica), such as concessionaires of public services or works, interested managers (gestores interesados), notaries (notarios), public accountants, engineers, architects, surveyors (topógrafos), etc., may eventually become passive subjects when they handle or possess information—documents—of clear public interest.

V.- OBJECT OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION. The constitutional text in section 30 refers to free access to ‘administrative departments,’ it being that unrestricted access to the physical facilities of administrative units or offices would be useless and insufficient to achieve the goal of having informed citizens knowledgeable about administrative management. Consequently, a purposive or axiological interpretation of the constitutional norm must lead to the conclusion that citizens or persons may access any information held by the respective public entities and bodies, regardless of its medium, whether documentary—files (expedientes), records, archives, card files—, electronic or computer-based—databases, electronic files (expedientes), automated files, diskettes, compact discs—, audiovisual, tape-recorded, etc. VI.- INTRINSIC AND EXTRINSIC LIMITS OF THE RIGHT OF ACCESS TO ADMINISTRATIVE INFORMATION.

Regarding the intrinsic limits to the essential content of the right of access to administrative information, we have the following: 1) The purpose of the right is ‘information on matters of public interest,’ so that when the administrative information sought does not concern an issue of that nature, the right is undermined and cannot be accessed. 2) The second limit is constituted by the provision in paragraph 2 of constitutional section 30, stipulating ‘State secrets are preserved.’ The State secret as a limit to the right of access to administrative information is a matter of legal reserve (reserva de ley) (Article 19, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública); however, more than fifty years have passed since the Constitution took effect, and the legislative omission in issuing a law on state secrets and classified matters still persists. This legislative gap has obviously caused serious uncertainty and has fostered the custom contra legem of the Executive Branch to classify, by way of executive decree, on a specific and short-term basis, certain matters as reserved or classified because, in its understanding, they constitute State secrets.

Regarding the sphere, extent, and scope of the State secret, doctrine is unanimous in accepting that it encompasses aspects such as national security (internal or external), national defense against aggressions that threaten the sovereignty and independence of the State, and foreign relations arranged between it and the rest of the subjects of Public International Law (see Article 284 of the Penal Code, when defining the crime of ‘revelation of secrets’). It is not superfluous to distinguish between secrecy for objective and material reasons (ratione materia), referring to the three previously indicated aspects (national security, defense, and foreign relations), and the secrecy imposed on public officials or servants (ratione personae) who, by reason of exercising their functions, know certain types of information regarding which they must observe a duty of discretion and confidentiality (see Article 337 of the Penal Code when defining and punishing the crime of ‘disclosure of secrets’).

The State secret is regulated in the legal framework in a disjointed, dispersed, and imprecise manner (e.g., the Ley General de Policía No. 7410 of May 26, 1994, when classifying as confidential and, eventually, declarable as a State secret by the President of the Republic, the reports and documents of the Dirección de Seguridad del Estado—Article 16—; the Ley General de Aviación Civil regarding some agreements of the Consejo Técnico de Aviación Civil—Article 303—, etc.). The State secret, insofar as it constitutes an exception to the constitutional principles or values of transparency and publicity of public powers and their management, must be interpreted and applied restrictively at all times. Regarding the limitations or extrinsic limits of the right of access to administrative information, we have the following:

• 1)Article 28 of the Constitución Política establishes morality and public order as an extrinsic limit of any right.
• 2)Article 24 of the Constitución Política guarantees all persons an intangible sphere of privacy from the rest of the subjects of law, such that those intimate, sensitive, or nominative data that a public entity or body has collected, processed, and stored, because they appear in its physical or automated archives, records, and files (expedientes), cannot be accessed by any person, as this would imply an unconstitutional external intrusion or interference. Obviously, the foregoing applies more when the citizen has disclosed confidential information to a public administration, because it is required, for the purpose of obtaining a specific result or benefit. In reality, this limitation is intimately linked to the first intrinsic limit indicated, since, very probably, in such a case, the requested information does not concern matters of public interest but rather private interest. Intimately linked to this limitation are banking secrecy, understood as the duty imposed on any financial intermediation entity not to reveal the information and data it possesses about its clients from any banking operation or banking contract entered into with them, especially in the case of checking accounts, since section 615 of the Código de Comercio expressly enshrines it for that hypothesis, and the industrial, commercial, or economic secrecy of companies regarding certain ideas, products, or industrial procedures and their financial, credit, and tax statements. There will be situations in which an individual's information held by a public entity or body may have, especially when combined with that of other individuals, a clear public dimension and purpose, circumstances that must be progressively and casuistically identified by this Constitutional Tribunal.
• 3)The investigation of crimes, when involving criminal investigations carried out by administrative or judicial police bodies, for the purpose of guaranteeing the accuracy and success of the investigation and, above all, to respect the presumption of innocence, honor, and privacy of the persons involved […].” On the other hand, in ruling No. 2002-11880 of 1:00 p.m. on December 13, 2002, the Chamber specified: “The right to information is one of the rights of the human being and refers to an individual public liberty whose respect must be fostered by the State itself. This right is, at the same time, a social right whose protection, exercise, and respect are indispensable so that the citizen takes an active part in public tasks and can thus participate in the decision-making that affects the community. In that sense, it is an inalienable and indispensable human right insofar as it starts from the premise that information means participation. In this way, if information is a requirement for the individually considered citizen to adopt decisions, informing, at the same time, is promoting citizen participation. The right to information distinguishes three essential faculties of those who exercise it: the faculty to receive, the faculty to investigate, and the faculty to disseminate information. The faculty to receive information refers mainly to obtaining, receiving, and disseminating news or information, which must refer to facts of public importance and be consistent with reality, equally accessible to all, and must refer to relevant facts whose knowledge is aimed at forming opinion and fostering citizen participation, it being an essential requirement that the information be complete and truthful. The second faculty refers to the possibility of investigation, that is, free and direct access to sources of information. Finally, there is the faculty to disseminate, which deals with the citizen's right to the free dissemination of opinions and information; a faculty that can only be exercised in a positive sense, as the possibility of ‘not disseminating’ information or news is not contemplated. Now, the right to information as such is composed of two aspects or dimensions: an active one that allows the communication of information, and a passive one that refers to the right of every individual or person, without any type of discrimination, to receive information; information that, in any case, must be truthful and can be transmitted by any means of dissemination. From the foregoing, it follows that although the right to information protects, in its passive aspect, the possibility of accessing sources of information with the aim of being able to participate in the community's decision-making, it is also true that it is not an unrestricted right, but, on the contrary, is subject to limits, and among them, the right to privacy constitutes a limit to the right to information because, to the extent that the information concerns matters that are not of public relevance, respect for privacy prevails and operates as a limit or barrier to the right to information. Conversely, when the information is of public relevance, access to it and its dissemination prevail as the rule, and therefore, when it concerns the public importance of the communicable object, the intrusion would be justified under the public's right to receive news and the informant's right to transmit it, except, of course, when it involves information that has been previously declared a State secret or is false, in which case its treatment will be different. IV.- In relation to the above, the right to information is considered a legal guarantee indispensable for citizens to be able to exercise, to a greater or lesser extent, their participation in public tasks, and from this point of view, it is a public and subjective right. It is a public right because it requires State intervention to procure information about the activities carried out by governmental bodies; furthermore, it is a subjective right because it entails a legal power, susceptible to regulation by the legal system. This right to information also has a preferential nature, considered to guarantee a constitutional interest: the formation and existence of free public opinion; a guarantee that is of special importance since, from being a prior and necessary condition for the exercise of other rights inherent in the functioning of a democratic system, it becomes, in turn, one of the pillars of a free and democratic society. For the citizen to freely form their opinions and participate responsibly in public affairs, they must be broadly informed so they can form opinions, even opposing ones, and participate responsibly in public affairs. From this perspective, the right to information not only protects an individual interest but entails the recognition and guarantee of a fundamental political institution, which is public opinion, indissolubly linked to political pluralism and therefore of a collective nature. In that sense, free public opinion is contrary to the manipulation of information, whereby the citizen has the right to receive and select the information and opinions they wish, because at the moment any of the existing or possible information disappears, whatever the agent or cause of the disappearance, they are suffering a limitation on the right to choose as a way of exercising the right to receive. The right to be informed is public because it requires State intervention, and it is a subjective right because it entails a legal power, capable of being institutionalized and regulated by the legal system for the satisfaction of goals or interests of a social character, based on the very nature of the human person and the organization of society. In turn, there is a duty of public entities to facilitate information, and for this, they must provide facilities and eliminate existing obstacles. Information professionals are intermediaries between public entities and the recipients of information, and therefore, they equally have the right to obtain information and the duty to transmit it as faithfully as possible. The object of the right to information is news, and by this must be understood those true facts that may hold public importance; on this matter, ruling number 2002-03074 of three twenty-four p.m. on April second, two thousand two, among others, may be consulted.”

V.Regarding the specific case. Starting, then, from the considerations outlined in the partially transcribed judgments, in which the scope of the right protected in Article 30 of the Political Constitution has been developed with complete clarity, it is considered fully and suitably demonstrated that the petitioner has not been provided the information he requested, namely, a complete list of natural and legal persons who, from August 6, 2010, to December 14, 2010, have committed infractions for non-compliance with the payment of minimum wages and have received warnings for that reason, under the application of the government policy “Campaña Nacional sobre salarios mínimos”. Also, he requested a complete list of the natural and legal persons who were visited a second time, following the referenced inspections, all to prepare a journalistic piece for the Seminario El Financiero. As reported by the Minister of Labor and Social Security, the request was denied based on the provisions of numeral 100 of the Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, according to which it is prohibited to “disclose the data obtained on the occasion of inspections”.

She did so, she argues, in compliance with the principle of supplementary application contained in 272 of the Ley General de la Administración Pública, according to which “(…) only the parties, their representatives, and any attorney, shall have the right at any phase of the procedure to examine, read and copy any piece of the case file (…)”. The labor inspection processes carried out by that ministry, she maintains, are concrete and specific procedures, not protected by the scope of constitutional ordinal 30 (report on folios 27 to 68). In the specific case, this Chamber considers that the Public Administration violated the direct and immediate effectiveness of the fundamental right contemplated in Article 30 of the Political Constitution, without a necessary, sufficient, or reasonable justification, but rather, it is considered, unjustified and harmful to the Law of the Constitution. From no point of view are the reasons mentioned by the respondent authority in its report admissible to this Constitutional Jurisdiction.

Such arguments contradict the jurisprudential line established by the Constitutional Court on this matter, partially transcribed ut supra. The information requested is of clear public interest, as it refers to infractions for non-compliance with the payment of minimum wages. This involves both workers and employers, especially since information was not requested on a specific subject, but in a general manner. In addition to this, it is evident from the respondent Authority’s own report and the evidence it provides for the resolution of this amparo that the information requested by the petitioner had already been publicly known; proof of this are the two MTSS press releases (folios 33, 54 to 61 of the case file), where it was stated: in the first release, dated October 15, 2010, regarding the official results of the data corresponding to the first visits that inspectors carried out, which serve to warn employers about non-compliance with the law, if any, so that in a second visit, the correction of the fault can be verified.

Said release shows the status of the inspections carried out, which were still in the investigation stage. Now, in the second release, which reflects the progress of official results, dated November 24, 2010, it set forth the data obtained from August 6 to November 19, 2010, where it was stated that the data corresponds to the first inspection visit, in which a warning is issued to those who do not comply with the payment of minimum wages. It explains that at that time, the inspectors of the Ministry of Labor and Social Security were conducting the second visit. It is inferred from the referenced MTSS press releases, the commitment to policies of broad disclosure of information adopted by the respondent Ministry, both the reports and the progress of the results; note that the published information refers to inspection progress data, not to processes in the judicial channel. These elements reinforce the criterion of this Constitutional Court, regarding the general interest of the information on the inspections carried out with respect to the Campaign in question.

Consequently, in light of the considerations expressed, this Constitutional Court considers that the omission of the respondent authorities to allow access to the information that the petitioner requested constitutes a serious violation of his right of access to public information for informational purposes. The Chamber notes that the requested information is not contemplated within the exceptions established for this purpose. By virtue of the foregoing, it is necessary to declare the filed amparo remedy granted. The Minister of Labor and Social Security is ordered to immediately provide the petitioner with all the information requested from him in December of 2010, under the warnings of law. Likewise, the State must be condemned to pay the costs, damages, and losses caused. Based on the foregoing, the amparo must be granted, not without first warning the respondent authority, based on the provisions of Article 50 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, that it must not incur in the future in the acts or omissions that gave merit to the acceptance of this matter.”

“I.- Objeto del recurso. Alude el amparado, presentó escritos de solicitud de información ante el despacho de la autoridad recurrida con el fin de elaborar un trabajo periodístico de interés público; sin embargo, la ministra recurrida respondió negativamente, con fundamento en el artículo 100 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo. Acusa, al no brindarle la información requerida se violenta sus derechos fundamentales.

II.Cuestión preliminar. A folios 10 al 15, y 16 al 25 se apersona Raúl Francisco Silesky Jiménez, en su condición de Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Periodistas de Costa Rica y, Alejandro Delgado Faith, en su condición de Presidente del Instituto de Prensa y Libertad de Expresión IPLEX., a fin de plantear coadyuvancia pasiva, las cuales se admiten.

IV.Sobre los antecedentes constitucionales para el caso concreto. Este Tribunal en la sentencia 2003-2120 de las 13:30 hrs. del 14 de marzo del 2003, desarrolló los alcances y matices del derecho protegido en el artículo 30 de la Constitución Política, reiterada por las sentencias, 2004-09234 de las 15:42 horas de 25 de agosto de 2004, 2005-14563 de las 12:48 hrs. de 21 de octubre de 2005, 2007-011455 de las 11:28 horas de 10 de agosto 2007, 2010-010982 de las 14:57 horas de 22 de junio de 2010. De la siguiente manera: “I.- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados.

Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.

II.- EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El ordinal 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, derecho fundamental que en la doctrina se ha denominado derecho de acceso a los archivos y registros administrativos, sin embargo, la denominación más acertada es la de derecho de acceso a la información administrativa, puesto que, el acceso a los soportes materiales o virtuales de las administraciones públicas es el instrumento o mecanismo para alcanzar el fin propuesto que consiste en que los administrados se impongan de la información que detentan aquéllas. Es menester indicar que no siempre la información administrativa de interés público que busca un administrado se encuentra en un expediente, archivo o registro administrativo. El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos.

Las administraciones públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público, pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa, conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones públicas eficientes. El derecho de acceso a la información administrativa tiene un profundo asidero en una serie de principios y valores inherentes al Estado Social y Democrático de Derecho, los cuales, al propio tiempo, actúa. Así, la participación ciudadana efectiva y directa en la gestión y manejo de los asuntos públicos resulta inconcebible si no se cuenta con un bagaje importante de información acerca de las competencias y servicios administrativos, de la misma forma, el principio democrático se ve fortalecido cuando las diversas fuerzas y grupos sociales, económicos y políticos participan activa e informadamente en la formación y ejecución de la voluntad pública.

Finalmente, el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable, como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad administrativas. El contenido del derecho de acceso a la información administrativa es verdaderamente amplio y se compone de un haz de facultades en cabeza de la persona que lo ejerce tales como las siguientes: a) acceso a los departamentos, dependencias, oficinas y edificios públicos; b) acceso a los archivos, registros, expedientes y documentos físicos o automatizados –bases de datos ficheros-; c) facultad del administrado de conocer los datos personales o nominativos almacenados que le afecten de alguna forma, d) facultad del administrado de rectificar o eliminar esos datos si son erróneos, incorrectos o falsos; e) derecho de conocer el contenido de los documentos y expedientes físicos o virtuales y f) derecho de obtener, a su costo, certificaciones o copias de los mismos.

III.- TIPOLOGIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. Se puede distinguir con claridad meridiana entre el derecho de acceso a la información administrativa (a) ad extra –fuera- y (b) ad intra –dentro- de un procedimiento administrativo. El primero se otorga a cualquier persona o administrado interesado en acceder una información administrativa determinada –uti universi- y el segundo, únicamente, a las partes interesadas en un procedimiento administrativo concreto y específico –uti singuli-. Este derecho se encuentra normado en la Ley General de la Administración Pública en su Capítulo Sexto intitulado “Del acceso al expediente y sus piezas”, Título Tercero del Libro Segundo en los artículos 272 a 274. El numeral 30 de la Constitución Política, evidentemente, se refiere al derecho de acceso ad extra, puesto que, es absolutamente independiente de la existencia de un procedimiento administrativo.

Este derecho no ha sido desarrollado legislativamente de forma sistemática y coherente, lo cual constituye una seria y grave laguna de nuestro ordenamiento jurídico que se ha prolongado en el tiempo por más de cincuenta años desde la vigencia del texto constitucional. La regulación de este derecho ha sido fragmentada y sectorial, así, a título de ejemplo, la Ley del Sistema Nacional de Archivos No. 7202 del 24 de octubre de 1990, lo norma respecto de los documentos con valor científico y cultural de los entes y órganos públicos –sujetos pasivos- que conforman el Sistema Nacional de Archivos (Poderes Legislativo, Judicial, Ejecutivo y demás entes públicos con personalidad jurídica, así como los depositados en los archivos privados y particulares sometidos a las previsiones de ese cuerpo legal). IV.- SUJETOS ACTIVO Y PASIVO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El sujeto activo del derecho consagrado en el artículo 30 de la Carta Magna lo es toda persona o todo administrado, por lo que el propósito del constituyente fue reducir a su mínima expresión el secreto administrativo y ampliar la transparencia y publicidad administrativas.

Independientemente de lo anterior, el texto constitucional prevé, también, un acceso institucional privilegiado a la información administrativa como, por ejemplo, del que gozan las comisiones de investigación de la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 23, de la Constitución Política) para el ejercicio de su control político. Debe advertirse que el acceso institucional privilegiado es regulado por el ordenamiento infraconstitucional para otras hipótesis tales como la Contraloría General de la República (artículos 13 de la Ley Orgánica No. 7428 del 26 de agosto de 1994; 20, párrafo 2º, de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No. 6872 del 17 de junio de 1983 y sus reformas), la Defensoría de los Habitantes (artículo 12, párrafo 2º, de la Ley No. 7319 del 17 de noviembre de 1992 y sus reformas), las comisiones para Promover la Competencia y Nacional del Consumidor (artículo 64 de la Ley No. 7274 del 20 de diciembre de 1994), la administración tributaria (artículos 105, 106, y 107 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios), etc..

En lo tocante a los sujetos pasivos del derecho de acceso a la información administrativa, debe tomarse en consideración que el numeral 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos”, con lo que serán sujetos pasivos todos los entes públicos y sus órganos, tanto de la Administración Central –Estado o ente público mayor- como de la Administración Descentralizada institucional o por servicios –la mayoría de las instituciones autónomas-, territorial –municipalidades- y corporativa –colegios profesionales, corporaciones productivas o industriales como la Liga Agroindustrial de la Caña de Azúcar, el Instituto del Café, la Junta del Tabaco, la Corporación Arrocera, las Corporaciones Ganadera y Hortícola Nacional, etc.-. El derecho de acceso debe hacerse extensivo, pasivamente, a las empresas públicas que asuman formas de organización colectivas del derecho privado a través de las cuales alguna administración pública ejerce una actividad empresarial, industrial o comercial e interviene en la economía y el mercado, tales como la Refinadora Costarricense de Petróleo Sociedad Anónima (RECOPE), la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL), Radiográfica de Costa Rica Sociedad Anónima (RACSA), Correos de Costa Rica Sociedad Anónima, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (EPSH), etc., sobre todo, cuando poseen información de interés público.

Por último, las personas privadas que ejercen de forma permanente o transitoria una potestad o competencia pública en virtud de habilitación legal o contractual (munera pubblica), tales como los concesionarios de servicios u obras públicas, los gestores interesados, los notarios, contadores públicos, ingenieros, arquitectos, topógrafos, etc. pueden, eventualmente, convertirse en sujetos pasivos cuando manejan o poseen información –documentos- de un claro interés público. V.- OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. El texto constitucional en su numeral 30 se refiere al libre acceso a los “departamentos administrativos”, siendo que el acceso irrestricto a las instalaciones físicas de las dependencias u oficinas administrativas sería inútil e insuficiente para lograr el fin de tener administrados informados y conocedores de la gestión administrativa. Consecuentemente, una hermenéutica finalista o axiológica de la norma constitucional, debe conducir a concluir que los administrados o las personas pueden acceder cualquier información en poder de los respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental –expedientes, registros, archivos, ficheros-, electrónico o informático –bases de datos, expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos-, audiovisual, magnetofónico, etc..

VI.- LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas.

Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos).

El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva. En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes:

• 1)El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público.
• 2)El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional.
• 3)La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas[…]”. De otra parte, en la sentencia N° 2002-11880 de las 13:00 hrs. de 13 de diciembre de 2002, la Sala precisó: “El derecho a la información es uno de los derechos del ser humano y está referido a una libertad pública individual cuyo respeto debe ser propiciado por el propio Estado. Este derecho, es a la vez, un derecho social cuya tutela, ejercicio y respeto se hace indispensable para que el ciudadano tome parte activa en las tareas públicas y pueda así participar en la toma de decisiones que afectan a la colectividad. En ese sentido, es un derecho humano inalienable e indispensable en la medida en que se parte de que información significa participación. De esta manera, si la información es requisito para que el ciudadano individualmente considerado adopte decisiones, informar, a la vez, es promover la participación ciudadana. El derecho de la información distingue tres facultades esenciales de quienes lo ejercen: la facultad de recibir, la facultad de investigar y la facultad de difundir informaciones. La facultad de recibir información se refiere principalmente a la obtención, recepción y difusión de noticias o informaciones, las cuales deben referirse a hechos con trascendencia pública y ser conformes con la realidad, asequible por igual a todos, debiendo referirse a hechos relevantes cuyo conocimiento esté dirigido a formar opinión y a fomentar la participación del ciudadano, siendo requisito esencial que la información sea completa y veraz. La segunda facultad se refiere a la posibilidad de investigación, es decir, al libre y directo acceso a las fuentes de información. Por último está la facultad de difundir, que se trata del derecho del ciudadano a la libre difusión de opiniones e informaciones; facultad que sólo puede ejecutarse en sentido positivo pues no se contempla la posibilidad de “no difundir” informaciones o noticias. Ahora bien, el derecho a la información como tal, está compuesto por dos vertientes o dimensiones: una activa que permite la comunicación de informaciones y otra pasiva que se refiere al derecho de todo individuo o persona, sin ningún tipo de discriminación, a recibir información; información que, en todo caso, deberá ser veraz y que puede ser transmitida por cualquier medio de difusión. A partir de lo anterior se tiene que si bien el derecho a la información tutela en su aspecto pasivo la posibilidad de acceder a fuentes de información con el ánimo de poder participar en la toma de decisiones de la colectividad, también es lo cierto que no se trata de un derecho irrestricto, sino que, por el contrario, está sujeto a límites y entre ellos, el derecho a la intimidad se constituye en un límite para el derecho a la información por cuanto, en la medida en que la información verse sobre asuntos que no sean de relevancia pública, se impone el respeto a la intimidad y opera como límite o barrera frente al derecho a la información. Por el contrario, cuando la información es de relevancia pública, el acceso a la misma y su difusión, se imponen como regla y por ello, cuando se trate de la trascendencia pública del objeto comunicable, se justificaría la intromisión amparándose en el derecho del público a la recepción de noticias y en el derecho del informador a transmitirla, salvo, claro está, cuando se trata de una información que haya sido declarada previamente como secreto de Estado o sea falsa en cuyo caso el tratamiento de la misma, será diferente. IV.- En relación con lo anterior, el derecho a la información es considerado como una garantía jurídica indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer, en mayor o menor medida, su participación en las tareas públicas y desde este punto de vista, se trata de un derecho público y subjetivo. Es un derecho público por cuanto exige la intervención del Estado para procurar información sobre las actividades que desempeñan los órganos gubernamentales, además, es un derecho subjetivo, por cuanto supone un poder jurídico, susceptible de regulación por el ordenamiento jurídico. Ese derecho a la información, además, tiene un carácter preferente al considerarse que garantiza un interés constitucional: la formación y existencia de una opinión pública libre; garantía que reviste una especial trascendencia ya que, de ser una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático, se convierte, a su vez, en uno de los pilares de una sociedad libre y democrática. Para que el ciudadano pueda formar libremente sus opiniones y participar de manera responsable en los asuntos públicos, ha de ser informado ampliamente de modo que pueda formar opiniones, incluso contrapuestas, y participar responsablemente en los asuntos públicos. Desde esta perspectiva, el derecho a la información no sólo protege un interés individual sino que entraña el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, cual es la opinión pública, indisolublemente ligada con el pluralismo político y por ende, de naturaleza colectiva. En ese sentido, la opinión pública libre es contraria a la manipulación de la información, con lo cual, el ciudadano tiene el derecho a recibir y seleccionar las informaciones y opiniones que desee pues en el momento en que cualquiera de las informaciones existentes o posibles desaparece, cualquiera que sea el agente o la causa de la desaparición, está sufriendo una limitación al derecho a optar como forma de ejercitar el derecho de recibir. El derecho a ser informado es público por cuanto exige la intervención del Estado y es un derecho subjetivo por cuanto supone un poder jurídico, susceptible de ser institucionalizado y regulado por el ordenamiento jurídico para la satisfacción de fines o intereses de carácter social, basados en la naturaleza misma de la persona humana y en la organización de la sociedad. A su vez, existe un deber de los entes públicos a facilitar la información y para ello, deberán dar facilidades y eliminar los obstáculos existentes. Los profesionales de la información son intermediarios entre los entes públicos y los destinatarios de la información y por ende, tienen igualmente el derecho a obtener información y el deber de transmitirla lo más fielmente posible. El objeto del derecho a la información es la noticia y por tal se ha de entender aquellos hechos verdaderos que puedan encerrar una trascendencia pública; sobre el particular, se puede consultar la sentencia número 2002-03074 de las quince horas y veinticuatro minutos de dos de abril de dos mil dos, entre otras”.

V.Sobre el caso concreto. Partiendo, pues, de las consideraciones esbozadas en las sentencias parcialmente transcritas, en las cuales se ha desarrollado con toda claridad los alcances del derecho protegido en el artículo 30 de la Constitución Política, se tiene como plena e idóneamente demostrado, al amparado no se le ha suministrado la información que solicitó, a saber, una lista completa de personas físicas y jurídicas que desde el 6 de agosto de 2010 hasta el 14 de diciembre de 2010 han presentado infracciones por incumplimiento del pago a los salarios mínimos y han recibido advertencias por ese motivo, bajo la aplicación de la política gubernamental “Campaña Nacional sobre salarios mínimos”. También, solicitó una lista completa de las personas físicas y jurídicas que fueron visitadas por segunda vez, tras las inspecciones referidas, todo para elaborar un trabajo periodístico para el Seminario El Financiero.

Según informó la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, lo pedido se negó con sustentó en lo dispuesto en el numeral 100 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según el cual está prohibido “divulgar los datos que se obtengan con motivo de las inspecciones”. Lo hizo, argumenta, en cumplimiento al principio de aplicación supletoria contenido en el 272 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual “(…) únicamente las partes, sus representantes, y cualquier abogado, tendrán derecho en cualquier fase del procedimiento a examinar, leer y copiar cualquier pieza del expediente (…)”. Los procesos inspectivos laborales que lleva a cabo esa cartera ministerial, sostiene, son procedimientos concretos y específicos, no están tutelados por los alcances del ordinal 30 constitucional (informe a folios 27 al 68). En la especie, estima esta Sala, la Administración Pública infringió la eficacia directa e inmediata del derecho fundamental contemplado en el artículo 30 de la Constitución Política, sin una justificación necesaria, suficiente ni razonable, sino, se considera, injustificada y lesiva al Derecho de la Constitución.

Desde ningún punto de vista son admisibles para esta Jurisdicción Constitucional, las razones mencionadas por la autoridad recurrida en su informe. Tales argumentos contradicen la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional en esta materia, parcialmente transcritas ut supra. La información requerida reviste un claro interés público, por referirse a infracciones por incumplimiento del pago a los salarios mínimos. Ello inmiscuye tanto a trabajadores como a patronos, máxime que no se solicitó información de un sujeto determinado, sino a manera general. Aunado a ello, se desprende del propio informe de la Autoridad recurrida y de la prueba que aporta para la resolución del presente amparo, la información solicitada por el amparado, ya había sido públicamente conocida, prueba de ello son los dos comunicados de prensa de MTSS (folios 33, 54 a 61 del expediente), donde se expuso: en el primer comunicado, de 15 de octubre de 2010, sobre los resultados oficiales de los datos correspondientes a las primeras visitas que los inspectores realizaron, las cuales sirven para prevenir a los patronos sobre el incumplimiento de la ley, si lo hay, para en una segunda visita, constatar la corrección de la falta.

Dicho comunicado, evidencia, el estado en el cual se encontraban las inspecciones realizadas, las cuales aún estaban en etapa de investigación. Ahora bien, en el segundo comunicado, el cual refleja el avance de resultados oficiales, de 24 de noviembre de 2010, expuso los datos obtenidos desde el 6 de agosto a 19 de noviembre de 2010, donde se expuso, los datos corresponden a la primera visita de inspección, en la cual se hace una prevención a quienes no cumplen con el pago de salarios mínimos. Explica, en ése momento los inspectores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se encontraban realizando la segunda visita. Se infiere de los comunicados de prensa de MTSS, referidos, el compromiso de políticas de divulgación amplia de la información adoptada por el Ministerio recurrido, tanto los informes como los avances de los resultados, nótese, la información publicada, refiere a datos de avance de inspección, no de procesos en vía judicial.

Dichos elementos, refuerzan el criterio de este Tribunal Constitucional, en cuanto al interés general de la información de las inspecciones realizadas con respecto a la Campaña en cuestión. En consecuencia, a la luz de las consideraciones expuestas, estima este Tribunal Constitucional que la omisión de las autoridades recurridas, de permitirle el acceso a la información que el recurrente solicitó, constituye una grave violación a su derecho de acceso a la información pública con propósitos de información. La Sala, aprecia, la información solicitada no se contempla dentro de las excepciones establecidas al efecto. En mérito de lo expuesto, se impone declarar con lugar el recurso de amparo interpuesto. Se ordenar a la Ministra de Trabajo y Seguridad Social suministre, inmediatamente, al recurrente toda la información que le fue solicitada en diciembre de 2010, bajo los apercibimientos de ley.

De la misma forma, se debe condenar al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios ocasionados. Por lo expuesto, se debe estimar el amparo, no sin antes advertir a la autoridad accionada, con sustento en lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que no debe incurrir a futuro en los actos u omisiones que dieron mérito a la acogida de este asunto.”