Nullity of lease contracts in the maritime-terrestrial zoneNulidad de contratos de arrendamiento en zona marítimo terrestre

Opinion: 078 of 04/24/1998 C-078-98 April 24, 1998 Mr. Carlos Matías Gonzaga Martínez Municipal Executive Municipalidad de La Cruz, Guanacaste Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter of August 20, 1997, in which you request an opinion "governed by Article 173.1 of the General Public Administration Law regarding the nature of Nullity in Lease contracts on the restricted zone in the maritime-terrestrial zone issued by the Municipalidad de La Cruz." The cited Official Letter finds its antecedent in the Municipal Council agreement of La Cruz, No. 2-2 B from ordinary session No. 37-97 of July 15, 1997. Also attached is the legal opinion of the Municipal Advisory Technical Unit, Official Letter No. UTAM-AL-94-97 of July 22, 1997, signed by Lic. William Gerardo Rodríguez Acuña.

I.- NON-EXISTENCE OF PRIOR PROCEDURE Given the requests made by the active Administration so that we may render the opinion referred to in Article 173.1 of the General Public Administration Law, to declare the evident and manifest absolute nullity of acts declaratory of rights, the Procuraduría General de la República has repeatedly and extensively reiterated that prior to issuing such an opinion, it is an indispensable requirement that the requesting Administration certifies that the ordinary administrative procedure, contemplated in Articles 308 and following of the cited Law, was carried out:

"The General Public Administration Law in Article 173 indicates that, via administrative channels, the Administration may declare the absolute nullity of an act declaratory of rights, when it is evident and manifest, upon a favorable prior opinion from this Office. For this purpose, the Administration must initiate the ordinary procedure (Articles 308 and following of the Law), or in cases of urgency and to avoid serious harm to persons or irreparable damage to property, create a special substitute procedure (Article 226). (...) Once said process is completed, the respective file must be sent to this office in order to determine, through the pertinent opinion, whether one is in the presence of a nullity, the degree thereof, and, should it be absolute, whether it is evident and manifest." (Opinion No. C-338-82 of December 9, 1982, reiterated, among others, by opinions Nos. C-176-84 of May 18, 1984, C-141-85 of June 28, 1985, and C-127-92 of August 13, 1992).

The reason for this prior procedure, in addition to the logical verification of the facts that will serve as grounds for the final act, is the due protection of the rights of the administered parties, ensuring they are not harmed by acts or procedures in which they were not given a hearing or the possibility of defense:

"In accordance with the cited provision of the General Public Administration Law, in the case of an absolute, evident, and manifest nullity contained in an administrative act declaratory of rights, the declaration of such nullity can be made by the Administration itself without the need to resort to the lesividad (lesivity) process contemplated in the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction. As a requirement for such action, the need for a favorable opinion issued by this Procuraduría General is expressly regulated. However, and in view of the fact that the legal situations of third persons would be affected, it becomes necessary to guarantee the eventual affected parties a procedure in which they can adduce the reasons they consider opportune for the sake of preserving the act. Such a procedure is regulated in Articles 308 and following of the same General Law,..." (Opinions Nos. C-083-97 of May 23, 1997, and C-109-97 of June 24, 1997).

Carrying out an ordinary procedure that guarantees due process is indispensable, even in extreme cases such as evident illegalities:

"Inquiry is made as to whether, for the elimination of the benefits in question, the Council must grant the affected parties due process (...) The Council's obligation to respect the principle of due process is unobjectable, even if the substance of the matter has already been elucidated. That respect derives from the very reason for due process, in that the process: '... must in its very content be a guarantee of a whole series of rights and principles aimed at protecting the human person against silence, error, or arbitrariness...' Constitutional Chamber No. 1739-92 of 11:45 a.m. on July 1, 1992, 'in addition to constituting a measure of the reasonableness of an administrative decision.' So that even if the act that is the object of annulment is illegal because it is irrational, disproportionate, and unjust, due process must be provided. Which means applying the ordinary procedure provided for in Article 308 and following of the General Public Administration Law." (Opinion No. C-025-94 of February 10, 1994).

On this point, the Constitutional Chamber has been equally emphatic:

"Indeed, just as this Chamber has indicated in other resolutions dealing with acts that declare rights, the possibility of declaring them null finds certain temporal and formal limits in the legal order, without attention to which the administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process is fundamental (...) It is necessary to guarantee the possible affected party or parties the right to a hearing, to a defense, to offer evidence, to access the file, and, finally, to appeal the decision on the merits, all of which constitutes what is encompassed within due process (...)" (Voto No. 1605-90 of 14 hours 48 minutes on November 9, 1990).

In complement to the foregoing, it is appropriate to cite the words of Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:

"... outside of these typical and specific requirements for the declaration of expiration, there is one common to all acts that cause serious harm to the administered party (in this case the concessionaire), imposing duties or eliminating rights: it is the requirement of being duly heard in judgment, or, within the administrative field, of giving the administered party the opportunity to hear the Administration's accusations and combat them by offering evidence in defense of their right (...)" ("Legal Aspects of Railway Concessions", Revista de Ciencias Jurídicas No. 27, 1975, p. 191).

"Article 173 does not expressly require a prior hearing for the administered party who holds the right, who has in the null act the title of their right, but it is evident that to deprive them of both, by annulling the act, it is necessary to exhaust the ordinary administrative procedure provided for by Article 308, given that the declaration of absolute nullity or nullity of full right will necessarily cause them marked grievance." ("Nullities of the Administrative Act in the General Public Administration Law". Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, 1981, pp. 425-426).

If, upon concluding the procedure of Articles 308 and following of the General Public Administration Law, and prior to issuing the final act therein, it is apparent that there exists an absolute, evident, and manifest nullity of the questioned administrative act, that is when one then proceeds to request from this Office the opinion alluded to in Article 173 of the cited General Law (regarding this, see opinions Nos. C-152-90 of September 10, 1990, and C-079-94 of May 11, 1994).

Thus, it must be concluded that the request for the Procuraduría General de la República to pronounce itself in accordance with Article 173.1 of the General Public Administration Law is premature, since the creation of the respective administrative file or files guaranteeing due process to the possible parties harmed by the eventual declaration of nullity has not been accredited, and therefore, its rejection must proceed based on this procedural ground. Therefore, it is not until compliance with the corresponding administrative procedure is met, in accordance with the stated terms, that the opinion of interest may be requested.

II.- OPINION ON EVIDENT AND MANIFEST ABSOLUTE NULLITY IN MATTERS OF PUBLIC FINANCE AND ADMINISTRATIVE CONTRACTING On the occasion of the reform to Article 173 of the General Public Administration Law, introduced by the Organic Law of the Contraloría General de la República, No. 7428 of September 7, 1994, there are two bodies empowered to issue the prior binding opinion that is of interest to the active Administration for declaring evident and manifest absolute nullities, the Procuraduría General de la República and the Contraloría General de la República:

"Article 173.1. When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration via administrative channels without the need to resort to the lesividad (lesivity) contentious process indicated in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, upon a favorable prior opinion from the Procuraduría General de la República. When the nullity concerns administrative acts directly related to the Public Finance (Hacienda Pública), the favorable opinion must be rendered by the Contraloría General de la República. (...)" This competence of the Contraloría General over what is called "Public Finance (Hacienda Pública)" is found enshrined even at the constitutional level:

"Article 183.- The Contraloría General de la República is an auxiliary institution of the Legislative Assembly in the oversight of the Public Finance (Hacienda Pública) (...)" For the correct understanding of what should be considered as "Public Finance (Hacienda Pública)", it is of interest to transcribe some articles of the indicated Organic Law of the Contraloría:

"Article 1.- LEGAL NATURE AND GENERAL ATTRIBUTION The Contraloría General de la República is a fundamental constitutional body of the State, auxiliary to the Legislative Assembly in the superior control of the Public Finance (Hacienda Pública) and governing body of the oversight system contemplated by this Law." (Emphasis not in the original).

"Article 8.- PUBLIC FINANCE (HACIENDA PÚBLICA) Public Finance (Hacienda Pública) is the organization formed by public entities and bodies, including non-state ones, owners or in charge, by any title, of the administration of public patrimony; except the worker-employer contribution which is of a public nature (...)

Public patrimony is the universality constituted by public funds and by the liabilities pertaining to the Public Finance (Hacienda Pública) (...)" (Emphasis is ours).

"Article 9.- PUBLIC FUNDS Public funds are the resources, values, goods, and rights owned by the State, by bodies, companies, or public entities." (Bold not in the original).

"Article 11.- PURPOSE OF THE SUPERIOR CONTROL AND OVERSIGHT SYSTEM The primary purposes of the system contemplated in this Law shall be to guarantee the legality and efficiency of internal controls and of the management of public funds in the entities over which the Contraloría General de la República has jurisdiction, in accordance with this Law." (Emphasis not in the original).

From the integrated reading of all these articles, it is inferred that it is the responsibility of the Contraloría General de la República to issue the opinion on the evident and manifest absolute nullity of administrative acts related to public patrimony (among others, property owned by the State) subject to the administration of public bodies.

In the case at hand, and in accordance with Law No. 6043 of March 2, 1977, the maritime-terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State (Article 1°), and its administration corresponds to the Municipalities of the respective jurisdiction (Article 3°).

To that extent, it is easy to conclude that the opinion mentioned in Article 173.1 of the General Public Administration Law is the responsibility of the Contraloría General, and not the Procuraduría General de la República, when it involves pronouncing on the evident and manifest absolute nullity of "lease contracts" granted by a Municipality in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone.

Regarding the competence of the Contraloría General de la República to hear the legality of matters involving public goods and their disposal by private parties, we cite below part of the text of some alluding opinions:

"In any case, we note that the administrative acts whose legality is questioned are issued within a procedure developed with the purpose of allowing the exploitation, by a private party, of a hydroelectric plant through an infrastructure that has been created by a public entity. Thus, since this is a complaint relating to the use and exploitation of goods that make up a public patrimony, the matter is left to the proper competence of the Contraloría General de la República, as the superior oversight body of Public Finance (Hacienda Pública)." (Opinion No. C-130-96 of August 6, 1996).

"By virtue of what is provided in subsection 1) just transcribed, it is opportune to indicate that the binding opinion determining the eventual evident and manifest violations of the Legal Order presented by both the Municipal Council agreement authorizing the signing of the 'Reforestation Agreement' and the agreement itself, should be issued by the Contralor Body. (...)

Given that, in the case at hand, it involves an immovable property owned by the Municipal Government—a component of the Public Finance (Hacienda Pública)—and it is intended to analyze the legal appropriateness of having agreed to its use by a third party, one is in the presence of an act whose eventual absolute, evident, and manifest nullity is to be opined on by the Contraloría General de la República." (Opinion No. C-007-97 of January 16, 1997).

"For this Procuraduría, it is clear that what is discussed in the consultation is a matter related to the donation of a property owned by the Municipality, that is, an integral part of the Public Finance (Hacienda Pública). Therefore, what is decided on this matter by the Contraloría General de la República is binding for the consulting administration, and furthermore, the competence of said entity is exclusive and excluding, even in relation to this Procuraduría. (...)

It is important to warn that the indicated exclusive and excluding competence includes even the analysis of the appropriateness of absolute, evident, and manifest nullities of administrative acts related to matters of Public Finance (Hacienda Pública)." (Pronouncement No. OJ-036-97 of August 8, 1997).

This competence is also recognized by the Contraloría General de la República itself, as can be seen, by way of example, from Official Letter DAJ-2328 of December 11, 1997, from that entity, which, in what is of interest, we transcribe below:

"... it should be noted that according to the understanding of Articles 8 and 9 of the Organic Law of the Contralor Body, the eventual nullity of acts directly related to the Public Finance (Hacienda Pública) must be opined upon by the Contraloría General. (...) Hence, the State Representation is correct as stated in opinion C-197-97, in the sense that in this case a transfer of competence has operated, such that since the goods related to the merit opinion are an integral part of the Public Finance (Hacienda Pública), the competent body to render it is precisely the Contraloría General de la República, an opinion that would definitively be binding for the consulting administration..." In addition to what has been explained, it must also be remembered that the Contraloría General de la República is also competent to hear matters relating to administrative contracting, a subject matter in which it may even declare, on its own motion, the absolute nullity of administrative contracts of the subjects under its oversight (Article 28 of its Organic Law), among which the Municipalities are of course included. For this purpose, opinions Nos. C-083-97 of May 23, 1997, and C-191-97 of October 8, 1997, are illustrative:

"Given that, in the present matter, it involves analyzing the legality of a specific act of a contractual nature, specifically concerning the forgiveness of a debt whose creditor subject is INCOPESCA, in addition to implying the use of a good whose administration corresponds to that Institute, the examination of the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the agreement (...) falls under the jurisdiction of the Contraloría General. By virtue of the foregoing considerations, the request for the issuance of the opinion contemplated in Article 173 of the General Public Administration Law, which is of interest to that Institute, must be sent to the Contraloría General, this Procuraduría being incompetent for such purpose due to the subject matter (...)" (Opinion No. C-083-97).

"(...) in matters of administrative contracting, the Contraloría General de la República holds specific jurisdiction to verify the legality—and consequently the examination of nullity—that affects the specific acts of this nature carried out by the Administration. Hence, the concept of Public Finance (Hacienda Pública) contained in Article 173 of the General Law is inclusive of those cases in which the legality of administrative contracts is discussed. (...)

Being consistent with the modifications undergone both by Article 173 and by the regulations contained in Law No. 7428, it is feasible to conclude that requests aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of administrative acts adopted in the exercise of the administrative contracting power correspond, for the purpose of rendering the corresponding opinion, to the Contraloría General de la República." (Opinion No. C-191-97 of October 8, 1997).

Likewise, regarding this competence of the Contraloría General in matters of administrative contracting, one can read resolutions Nos. 2398-91 of 15 hours 20 minutes on November 13, 1991, and 3410-92 of 14 hours 45 minutes on November 10, 1992, of the Constitutional Chamber.

In conclusion, if these are indeed lease contracts on the maritime-terrestrial zone, the opinion on their evident and manifest absolute nullity is the responsibility of the Contraloría General de la República, and not of this Office; therefore, once the corresponding administrative procedures are carried out, as already explained, the files must be sent for their respective study to that entity.

To conclude this section, it is opportune to make some considerations about the powers stipulated for the Procuraduría General de la República in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.

Article 4° of that Law stipulates:

"Article 4°.- The Procuraduría General de la República, on its own initiative or at the request of any entity or institution of the State or an interested party, shall exercise legal control for the due compliance with the provisions of this law. Consequently, it shall take the pertinent actions regarding any actions that violate or tend to infringe these provisions or related laws, or that seek to obtain rights or recognition thereof against those norms, or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention thereof. The foregoing is without prejudice to what corresponds to other institutions or offices in accordance with their legal powers." This norm has been attempted to be used to attribute to the Procuraduría a legal power to declare nullities of acts or contracts concerning the maritime-terrestrial zone. However, one must be categorical that such a possibility is precluded, and that the text alludes to a duty to "take the pertinent actions" to achieve that result, not to do it itself. The actions may consist, for example, of addressing the corresponding public bodies and urging them to initiate the pertinent procedures to achieve that end.

Said activity of the Procuraduría General is more clearly stated in Article 5° of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Decreto No. 7841-P of December 16, 1977, when it mentions that it "shall take action when it is a matter of annulling concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions in contravention of the Law." III.- SOME NOTES ON THE SO-CALLED LEASE CONTRACTS ON THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE Although it is not part of the request posed to us by that Municipality, it is appropriate to make some comments about the figure of lease contracts on the maritime-terrestrial zone, for the purpose of their being taken into account in the present or future cases that become known.

The term lease contract on the maritime-terrestrial zone was used to name the figure by which a right to the use (aprovechamiento) of that strip of public domain was granted prior to Law No. 6043.

Such contracts were due to a general tendency to call acts in which the Administration granted the possibility to private parties to use its land by that name, especially starting with the Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961. We see this more clearly in instruments such as the Convenio MAG-ITCO-ICT of March 20, 1972, published in the Official Gazette La Gaceta No. 89 of May 10, 1972, where this possibility was established, even over public domain lands such as islands or border zones:

"First Clause: By virtue of this agreement, the ITCO and the ICT, acting by delegation of the Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Livestock, may grant, within the purposes contemplated in their respective organic laws, lease contracts for lands of the National Reserves." (Emphasis is ours).

In the case of the maritime-terrestrial zone, we see it clearly established in Law No. 4558 of April 22, 1970:

"Article 6°.- The fifty meters of the maritime-terrestrial zone from the ordinary high tide shall be inalienable and in no case may be the object of lease or sale. Therefore, no one may claim any right over said strip, which shall be dedicated to public use for leisure, recreation, or free movement purposes. (...)

Article 7°.- The remaining one hundred fifty meters, inland, may be the object of lease, within the following standards: (...)" (Bold not in the original).

Prior to that Law, as read from its own Transitory Provision I, lease contracts were granted by the Instituto de Tierras y Colonización, today the Instituto de Desarrollo Agrario:

"Transitory Provision I.- Current lease contracts granted by the Instituto de Tierras y Colonización shall be governed by the standards set by that institution prior to this law." The cited Law No. 4558 had its effectiveness suspended by Law No. 5602 of November 4, 1974, until a new law was enacted regulating "everything related to the lease and sale of maritime or fluvial beaches and maritime or fluvial islands." In its Article 3°, Law No. 5602 absolutely prohibited the lease of beaches or islands, maritime or fluvial, during the period of suspension of the effectiveness of Law No. 4558, except for cases of extensions proceeding according to this latter Law. The Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, finally repealed No. 4558 of April 22, 1970, and regulated the private use of the maritime-terrestrial zone, especially its restricted zone, through a system of concessions, a legal figure more in keeping with the public domain regime that characterizes that coastal strip.

Furthermore, it dedicated its first two transitory provisions to defining the situation of the lease contracts in effect at that time:

"Transitory Provision I.- The concessions or lease contracts granted based on previous laws, except for the exceptions established herein, shall pass to the control of the respective municipalities and shall continue on the same terms and conditions under which they were agreed, but upon their expiration and if their extension is agreed upon, they shall be modified in accordance with the norms of this law. The foregoing referring to the maritime-terrestrial zone.

Transitory Provision II.- The municipalities and the Instituto de Tierras y Colonización must send to the Instituto Costarricense de Turismo, within the first six months of the effectiveness of this law, copies of the contracts or concessions they may have granted in the maritime-terrestrial zone, without prejudice to the interested parties presenting, also within that period, their contracts to this Institute, all for the purposes of their registration therein. Once this period has expired without said contracts having been presented, they shall lack validity and shall be deemed extinguished. (...)" Given this legal landscape, we recommend that Municipality analyze the origin in time of the "lease contracts" referred to in its Official Letter.

If these are contracts granted during the effectiveness of Law No. 4558 or other previous laws that so permitted, they should have been sent to the Instituto Costarricense de Turismo within the first six months from the enactment of Law No. 6043, to be registered therein. If this was not done, they would lack validity and be deemed extinguished, in accordance with this same Law.

In the event that they were indeed sent to the Instituto Costarricense de Turismo, the lease contracts, upon their expiration, should have been extended in accordance with the regulations of Law No. 6043; otherwise, elements of nullity would be present.

In the event that lease contracts were granted during the suspension of Law No. 4558, they would be absolutely null:

"Article 71.- All acts, contracts, agreements, and provisions carried out or made as of the enactment of Law No. 5602 of November 4, 1974, and that are contrary to its provisions, are absolutely null." Those contracts granted after the entry into force of Law No. 6043 and that would have disposed over the maritime-terrestrial zone in a manner different from that stipulated therein, or that would have been granted without fulfilling the requirements listed for that purpose by this Law and its Regulation, would suffer the same fate.

Finally, if one were in the presence of concession contracts over the maritime-terrestrial zone, processed and issued in full compliance with Law No. 6043 and its Regulation, which were mistakenly called lease or rental contracts, it is logical to think that this simple circumstance does not prevent affirming their validity and effectiveness, although it is recognized that it is not a desirable practice. On this matter, doctrine has stated:

"Of course, the existence of a permit or a concession does not depend on the arbitrary name given to it: it depends on the legal structure of the act creating the respective right; so that no matter how much the law, the regulation, or the particular administrative act speaks of a 'permit,' the respective act will be a 'concession' if it meets the characteristics of one, and vice versa. It is the nature and essence of the act, and not its erroneous denomination, that must be considered to legally qualify it." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 345).

Sincerely yours, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes AGRARIAN ATTORNEY c.c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Contralor General de la República

Dictamen : 078 del 24/04/1998 C-078-98 24 de abril, 1998 Señor Carlos Matías Gonzaga Martínez Ejecutivo Municipal Municipalidad de La Cruz, Guanacaste Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio de 20 de agosto de 1997 en el que nos solicita dictamen "regulado por el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública sobre el carácter de Nulidad en los contratos de Arrendamiento sobre la zona restringida en la zona marítimo terrestre emitidos por la Municipalidad de La Cruz".

El citado Oficio encuentra su antecedente en el acuerdo del Concejo Municipal de La Cruz, No. 2-2 B de la sesión ordinaria No. 37-97 del 15 de julio de 1997. También se adjunta criterio jurídico de la Unidad Técnica de Asesoría Municipal, Oficio No. UTAM-AL-94-97 de 22 de julio de 1997, suscrito por el Lic. William Gerardo Rodríguez Acuña.

I.- INEXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO PREVIO Ante las solicitudes que plantea la Administración activa a fin de que rindamos el dictamen a que se refiere el artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, la Procuraduría General de la República ha reiterado profusamente que previo a emitir tal dictamen, es requisito indispensable la acreditación por parte de la Administración solicitante de que se realizó el procedimiento administrativo ordinario, contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley de cita:

" La Ley General de la Administración Pública en el artículo 173 indica que en vía administrativa la Administración podrá declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, cuando ésta fuere evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de este Despacho. Para tal efecto la Administración debe iniciar el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley), o bien en casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas crear un procedimiento sustitutivo especial (artículo 226). (...) Una vez cumplido dicho trámite, el dictamen pertinente si se está en presencia de una nulidad, el grado de ésta y en caso de ser absoluta, si la misma es evidente y manifiesta." (Dictamen No. C-338-82 de 9 de diciembre de 1982, reiterado, entre otros, por los dictámenes Nos. C-176-84 de 18 de mayo de 1984, C-141-85 de 28 de junio de 1985 y C-127-92 de 13 de agosto de 1992).

La razón de ser de este procedimiento previo, además de la lógica verificación de los hechos que servirán de motivo al acto final, es la debida tutela a los derechos de los administrados, y que no se les perjudique mediante actos o trámites en el que no se les haya dado audiencia o posibilidad de defensa:

"De conformidad con el numeral citado de la Ley General de la Administración Pública en tratándose de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contenida en un acto administrativo declaratorio de derechos, la declaratoria de tal nulidad se puede hacer por la propia Administración sin necesidad de acudir al proceso de lesividad contemplado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Como requisito para tal proceder, se regula expresamente la necesidad de contar con un dictamen favorable emitido por esta Procuraduría General. Sin embargo, y en vista de que se afectarían situaciones jurídicas de terceras personas, deviene necesario garantizar a los eventuales perjudicados un procedimiento en el cual puedan aducir las razones que consideren oportunas en aras de la preservación del acto. Tal procedimiento se encuentra regulado en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General,..." (Dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-109-97 de 24 de junio de 1997).

La realización de un procedimiento ordinario en el que se garantice el debido proceso es indispensable, aún en casos extremos como el de evidentes ilegalidades:

"Se consulta si para la eliminación de los beneficios en cuestión, el Consejo debe otorgar a los afectados el debido proceso (...) La obligación del Consejo de respetar el principio del debido proceso es inobjetable, aunque el fondo del asunto haya sido ya dilucidado. Ese respeto deriva de la razón misma del debido proceso, en cuanto a que el proceso: "... debe en su mismo contenido ser garantía de toda una serie de derechos y principios tendientes a proteger la persona humana frente al silencio, al error o a la arbitrariedad..." Sala Constitucional N. 1739-92 de las 11:45 hrs. de 1° de julio de 1992, "además de constituir una medida de la razonabilidad de una decisión administrativa. De modo que aunque el acto que es objeto de anulación sea ilegal por irracional, desproporcionado e injusto, debe darse el debido proceso. Lo que significa aplicar el procedimiento ordinario previsto en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública." (Dictamen No. C-025-94 de 10 de febrero de 1994).

Sobre este punto, la Sala Constitucional ha sido igualmente enfática:

"En efecto, tal y como lo ha señalado esta Sala, en otras resoluciones tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales sin cuya atención la administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia el principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al lo que se engloba dentro del debido proceso (...)" (Voto No. 1605-90 de 14 horas 48 minutos del 9 de noviembre de 1990).

En complemento de lo anterior, conviene citar las palabras del Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:

"... fuera de estos requisitos típicos y específicos de la declaratoria de caducidad, hay uno común a todos los actos que deparan perjuicio grave al administrado (en este caso al concesionario), imponiéndole deberes o suprimiéndole derechos: es el requisito de ser debidamente oído en juicio, o, dentro del campo administrativo, de dar oportunidad al administrado para que oiga las imputaciones de la Administración y las combata ofreciendo prueba en defensa de su derecho (...)" ("Aspectos legales de Concesiones Ferrocarrileras", Revista de Ciencias Jurídicas No. 27, 1975, p. 191).

"El art. 173 no exige expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente, quien tiene en el acto nulo el título de su derecho, pero es evidente que para privarlo de ambos, anulando el acto, es preciso agotar el procedimiento administrativo ordinario previsto por el art. 308, dado que la declaratoria de nulidad absoluta o de pleno derecho necesariamente le causará marcado agravio." ("Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública". Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, 1981, ps. 425-426).

Si concluido el trámite del procedimiento de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, y previo al dictado del acto final en éste, se desprende que existe una nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo cuestionado, es cuando se pasa, entonces, a solicitar a esta Dependencia el dictamen a que hace alusión el artículo 173 de la citada Ley General (al respecto pueden verse los dictámenes Nos. C-152-90 de 10 de setiembre de 1990 y C- 079-94 de 11 de mayo de 1994).

Así las cosas, debe concluirse que la solicitud para que la Procuraduría General de la República se pronuncie conforme al artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública resulta prematura, ya que no se ha acreditado el levantamiento del o los respectivos expedientes administrativos en que se garantice el debido proceso a los posibles perjudicados con la eventual declaratoria de nulidad, debiéndose proceder, por tanto, a su rechazo con base en este motivo de forma. No será, pues, hasta que se dé cumplimiento con el correspondiente procedimiento administrativo, conforme a los términos dichos, que pueda ser solicitado el dictamen que interesa.

II.- DICTAMEN SOBRE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA EN MATERIA DE HACIENDA PÚBLICA Y CONTRATACION ADMINISTRATIVA Con ocasión de la reforma al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, introducida por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 de 7 de setiembre de 1994, dos son los órganos facultados para emitir el dictamen previo vinculante que interesa a la Administración activa para declarar las nulidades absolutas evidentes y manifiestas, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República:

"Artículo 173.1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República. (...)" Esta competencia de la Contraloría General sobre la denominada "Hacienda Pública" la encontramos consagrada incluso a nivel constitucional:

"Artículo 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)" Para el correcto entendimiento de lo que debe ser considerado como "Hacienda Pública" es de interés transcribir algunos artículos de la indicada Ley Orgánica de la Contraloría:

"Artículo 1.- NATURALEZA JURIDICA Y ATRIBUCION GENERAL La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley." (El destacado no es del original).

"Artículo 8.- HACIENDA PUBLICA Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos públicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la administración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza pública (...)

Patrimonio público es la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a cargo de la Hacienda Pública (...)" (El destacado es nuestro).

"Artículo 9.- FONDOS PUBLICOS Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos." (La negrita no es del original).

"Artículo 11.- FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO DE CONTROL Y FISCALIZACION SUPERIORES Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley." (El destacado no es del original).

De la lectura integrada de todos estos artículos se colige que corresponde a la Contraloría General de la República emitir el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos relacionados con el patrimonio público (entre otros, bienes propiedad del Estado) sometido a la administración de órganos públicos.

En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado (artículo 1°) y su administración corresponde a las Municipalidades de la jurisdicción respectiva (artículo 3°).

En esa medida, es fácil concluir que el dictamen del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública corresponde darlo a la Contraloría General, y no a la Procuraduría General de la República, cuando se trate de pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de "contratos de arrendamiento" otorgados por una Municipalidad en la zona restringida de la zona marítimo terrestre.

Sobre la competencia de la Contraloría General de la República para conocer de la legalidad de asuntos en que se involucran bienes públicos y su disposición por particulares, citamos de seguido parte del texto de algunos dictámenes alusivos:

"En todo caso, hacemos notar que los actos administrativos cuya legalidad se cuestiona, se dictan dentro de un procedimiento que se desarrolla con el objeto de permitir la explotación, por un particular, de una planta hidroeléctrica a través de una infraestructura que ha sido creada por un ente público. Tratándose así de una denuncia relativa a la utilización y aprovechamiento de bienes que integran un patrimonio público, el asunto queda librado a la competencia propia de la Contraloría General de la República, como órgano superior de vigilancia de la Hacienda Pública." (Dictamen No. C-130-96 de 6 de agosto de 1996).

"En virtud de lo que se dispone en el inciso 1) recién transcrito es oportuno indicar que el dictamen vinculante que determine las eventuales violaciones evidentes y manifiestas al Ordenamiento Jurídico que presenten tanto el acuerdo del Concejo Municipal que autorizó la firma del "Convenio de Reforestación", como la de éste mismo, corresponde ser emitido por el Ente Contralor. (...)

Dado que, en el caso que nos ocupa, se trata de un bien inmueble propiedad del Gobierno Municipal -componente de la Hacienda Pública- y se pretende analizar la procedencia jurídica de haber acordado su utilización por parte de un tercero, es que se está en presencia de un acto cuya eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponde dictaminar a la Contraloría General de la República." (Dictamen No. C-007-97 de 16 de enero de 1997).

"Para esta Procuraduría es claro que lo discutido en la consulta es materia relacionada con la donación de un inmueble propiedad de la Municipalidad, es decir, parte integral de la Hacienda Pública, por lo que lo dispuesto en este asunto por la Contraloría General de la República es vinculante para la administración consultante, además de que la competencia de dicha entidad es exclusiva y excluyente, incluso, en relación con esta Procuraduría. (...)

Es importante advertir que la indicada competencia exclusiva y excluyente comprende incluso el análisis de procedencia de las nulidades absolutas, evidente y manifiestas de actos administrativos relacionados con la materia de la Hacienda Pública." (Pronunciamiento No. OJ-036-97 de 8 de agosto de 1997).

Esta competencia es también reconocida por la misma Contraloría General de la República, como puede apreciarse, a manera de ejemplo, del Oficio DAJ-2328 de 11 de diciembre de 1997 de ese ente, que en lo que interesa transcribimos a continuación:

"... cabe indicar que de la inteligencia de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica del Órgano Contralor, la eventual nulidad de los actos directamente relacionados con la Hacienda Pública debe ser dictaminada por la Contraloría General. (...) De ahí que, lleva razón la Representación del Estado según lo consigna en el dictamen C-197-97, en el sentido de que en la especie ha operado un traslado de competencia, de modo que siendo los bienes relacionados con el dictamen de mérito, parte integral de la Hacienda Pública, el órgano competente para rendirlo es justamente la Contraloría General de la República, dictamen que definitivamente sería vinculante para la administración consultante..." Amén de lo explicado, debe recordarse asimismo que la Contraloría General de la República es competente también para el conocimiento de asuntos relativos a la contratación administrativa, materia en la que puede incluso declarar de oficio la nulidad absoluta de contratos administrativos de los sujetos sometidos a su fiscalización (artículo 28 de su Ley Orgánica), dentro de los cuales se encuentran por supuesto las Municipalidades. A ese propósito, son ilustrativos los dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-191-97 de 8 de octubre de 1997:

"Dado que, en el presente asunto, se trata de analizar la legalidad de una (sic) acto concreto con naturaleza contractual, específicamente en lo que atañe a la condonación de una deuda cuyo sujeto acreedor lo es el INCOPESCA amén de que implica la utilización de un bien cuya administración corresponde a ese Instituto, el examen de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del convenio (...) es competencia de la Contraloría General. En virtud de las anteriores consideraciones, la solicitud para la emisión del dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública que interesa a ese Instituto deberá ser remitida a la Contraloría General, siendo incompetente esta Procuraduría para tal efecto en razón de la materia (...)" (Dictamen No. C-083-97).

"(...) en materia de contratación administrativa, la Contraloría General de la República ostenta competencia específica para verificar la legalidad -y consecuentemente el examen de nulidad- que incida en los específicos actos de esta naturaleza que realice la Administración. De donde el concepto de Hacienda Pública contenido en el artículo 173 de la Ley General sea comprensivo de aquellos casos en que se discuta la legalidad de los contratos administrativos. (...)

Siendo consecuentes con las modificaciones sufridas tanto por el artículo 173, como por las regulaciones contenidas en la Ley No. 7428, es dable concluir que las solicitudes tendentes a que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos adoptados en el ejercicio de la potestad de contratación administrativa corresponde, para efectos de rendir el dictamen correspondiente, a la Contraloría General de la República." (Dictamen No. C-191-97 de 8 de octubre de 1997).

Igualmente, sobre esta competencia de la Contraloría General en materia de contratación administrativa, pueden leerse las resoluciones Nos. 2398-91 de 15 horas 20 minutos del 13 de noviembre de 1991 y 3410-92 de 14 horas 45 minutos del 10 de noviembre de 1992 de la Sala Constitucional.

En conclusión, y de tratarse efectivamente de contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre, el dictamen sobre su nulidad absoluta evidente y manifiesta compete a la Contraloría General de la República, y no a este Despacho; por lo que, una vez que se lleven a cabo los procedimientos administrativos que corresponden, según lo ya explicado, deberán remitirse los Para terminar este apartado, es oportuno hacer algunas consideraciones sobre las atribuciones estipuladas a la Procuraduría General de la República en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.

Estatuye el artículo 4° de esa Ley:

"Artículo 4°.- La Procuraduría General de la República, por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte interesada, ejercerá el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de éstos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención a las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales." Esta norma se ha pretendido utilizar para atribuirle a la Procuraduría una facultad legal para declarar nulidades de actos o contratos referentes a la zona marítima terrestre. Sin embargo, se debe ser categórico en que tal posibilidad le está vedada, y que el texto a lo que hace alusión es a un deber de "hacer las gestiones pertinentes" para lograr ese resultado, no a hacerlo por ella misma. Las gestiones pueden consistir, por ejemplo, en dirigirse a los organismos públicos correspondientes e instarles a que inicien los trámites pertinentes para alcanzar aquel fin.

Dicha actividad de la Procuraduría General se encuentra más claramente enunciada en el artículo 5° del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, cuando menciona que aquella "gestionará cuando se trate de anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones en contravención a la Ley".

III.- ALGUNOS APUNTES SOBRE LOS DENOMINADOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO SOBRE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Aunque no constituye parte de la solicitud a nosotros planteada por esa Municipalidad, sí conviene hacer algunos comentarios sobre la figura de los contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre, con el propósito de que sean tomados en cuenta en el presente o futuros casos que se conozcan.

Se le denominaba contrato de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre a la figura por medio de la cual se otorgaba un derecho al aprovechamiento de esa franja de dominio público con anterioridad a la Ley No. 6043.

Tales contratos obedecían a una tendencia general de llamar así a los actos en que la Administración concedía la posibilidad a particulares de utilizar terrenos suyos, sobre todo a partir de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961. Esto lo vemos más claramente en instrumentos como el Convenio MAG-ITCO-ICT de 20 de marzo de 1972, publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 89 de 10 de mayo de 1972, donde se establecía esa posibilidad, aún sobre terrenos de dominio público como las islas o las zonas fronterizas:

"Cláusula Primera: En virtud del presente convenio el ITCO y el ICT actuando por delegación del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, podrán otorgar dentro de los fines contemplados en sus respectivas leyes orgánicas, contratos de arrendamiento de terrenos de las Reservas Nacionales." (El destacado es nuestro).

En el caso de la zona marítimo terrestre, lo vemos claramente establecido en la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970:

"Artículo 6°.- Los cincuenta metros de la zona marítimo- terrestre a partir de la pleamar ordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden ser objeto de arrendamiento o venta. Por lo tanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada a uso público para fines de esparcimiento, recreo o libre circulación. (...)

Artículo 7°.- Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de arrendamiento, dentro de las siguientes normas: (...)" (La negrita no es del original).

Con anterioridad a esa Ley, según se lee de su mismo Transitorio I, los contratos de arrendamiento eran otorgados por el Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario:

"Transitorio I.- Los actuales contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto de Tierras y Colonización, se regirán por las normas fijadas por esa institución con anterioridad a la presente ley." La Ley No. 4558 de cita fue suspendida en su vigencia por la Ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974, hasta tanto se promulgara una nueva ley que regulara "todo lo relativo al arrendamiento y venta de playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales".

En su artículo 3°, la Ley No. 5602 prohibió de manera absoluta el arrendamiento de playas o islas, marítimas o fluviales, durante el plazo de suspensión de la vigencia de la Ley No. 4558, salvo los casos de prórrogas procedentes conforme a esta última Ley. La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, derogó finalmente la No. 4558 de 22 de abril de 1970, y reguló el uso particular de la zona marítimo terrestre, especialmente su zona restringida, a través de un sistema de concesiones, figura jurídica más acorde con el régimen de dominio público que caracteriza a esa faja costera.

Además, dedicó sus dos primeros transitorios a definir la situación de los contratos de arrendamiento vigentes a ese momento:

"Transitorio I.- Las concesiones o contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes anteriores, salvo las excepciones aquí establecidas, pasarán a control de las municipalidades respectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su vencimiento y si fuere acordada su prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de esta ley. Lo anterior referido a la zona marítima terrestre.

Transitorio II.- Las municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización deberán remitirle al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de esta ley, copias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin perjuicio de que los interesados presenten, también en ese plazo, sus contratos a este Instituto, todo para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término sin haberse presentado dichos contratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos. (...)" Ante este panorama legal, recomendamos a esa Municipalidad analizar el origen en el tiempo de los "contratos de arrendamiento" a que se hace referencia en su Oficio.

Si se trata de contratos otorgados durante la vigencia de la Ley No. 4558 u otras leyes anteriores que así lo permitieran, los mismos habrían de haberse remitido al Instituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses a partir de la promulgación de la Ley No. 6043, para ser registrados en el mismo. De no haberse hecho así, carecerían de validez y se tendrían por extinguidos, de acuerdo a esta misma Ley.

En caso de que sí se hubiesen remitido al Instituto Costarricense de Turismo, los contratos de arrendamiento a su vencimiento, habrían de haberse prorrogado conforme a la normativa de la Ley No. 6043; caso contrario, habría elementos de nulidad presentes.

En el evento de que se hubiesen otorgado contratos de arrendamiento durante la suspensión de la Ley No. 4558, ellos serían absolutamente nulos:

"Artículo 71.- Son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones, realizados o tomados a partir de la promulgación de la ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974 y que fueren contrarios a sus disposiciones." Igual suerte correrían aquellos contratos otorgados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley No. 6043 y que hubiesen dispuesto sobre la zona marítimo terrestre de una forma distinta a la estipulada en ella, o que se hubiesen otorgado sin cumplir los requisitos que al efecto elenca ésta y su Reglamento.

Finalmente, si se estuviera en presencia de contratos de concesión sobre la zona marítimo terrestre, tramitados y extendidos en todo conforme a la Ley No. 6043 y su Reglamento, a los que por error se les denominó contratos de arrendamiento o arriendo, es lógico pensar que esta simple circunstancia no obsta para afirmar su validez y vigencia, aunque se reconoce que no es una práctica deseable. Al efecto ha dicho la doctrina:

"Por supuesto, la existencia de un permiso o de una concesión no depende de la arbitraria denominación que se le dé: depende de la estructura jurídica del acto creador del respectivo derecho; de modo que por más que la ley, el reglamento o el acto administrativo particular hablen de "permiso", el acto respectivo será una "concesión" si reúne los caracteres de ésta y viceversa. Es la naturaleza y esencia del acto, y no su denominación errónea, lo que debe considerarse para calificarlo jurídicamente." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 345).

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR AGRARIO c.c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Contralor General de la República