Municipal jurisdiction versus the INVU Construction RegulationCompetencia municipal frente al Reglamento de Construcciones del INVU

Opinion: 062 of April 25, 1994 C-062-94 San José, April 25, 1994 Madam Rosa María Quirós Del Valle Municipal Secretary Municipalidad de Goicoechea S.O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication of February 23, supplemented by a note of March 9, both dates of the present year, through which the Municipalidad de Goicoechea consults this Attorney General's Office:

"a) Regarding the legality and unconstitutionality of the agreements of the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, taken in Extraordinary Session No. 42-90, of March 4, 1993, published in La Gaceta No. 96 of May 26, 1993, AND WHETHER THOSE AGREEMENTS ARE OF MANDATORY OBSERVANCE (Sic) by the Municipalities.

• b)Whether in the exercise of the autonomy enjoyed by the Municipalities, they can apply the Patent Regulations (Reglamento de Patentes) if they possess them, as is the case of the Municipalidad de Goicoechea, or if they do not have said Regulations, they can create them, without it being mandatory to follow the agreements of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in accordance with Article 7 of the Código Municipal which allows it to dictate Autonomous Regulations of Organization, Service and any other authorized by Law." The legal opinion underlying the consultation indicates that the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones) issued by the INVU is unconstitutional and illegal. The Ley de Planificación Urbana, in its Transitory Provisions II and III, empowers the INVU to establish the certificate of use for properties it sells, adjudicates, or transfers, but only in its housing developments and residential complexes. That power does not extend to housing developments and residential complexes built by private parties or other state entities and authorized by them. It adds that under the Ley de Planificación it is not clear which aspects of the law said Institute can regulate. Aside from the fact that granting a regulatory power over the law is contrary to the Constitution. Therefore, it is not clear what subject matter the INVU must regulate and the scope of those regulations, as well as which law must be regulated: whether the Construction Law (Ley de Construcciones) or the Urban Planning Law. That despite the autonomy enshrined in the Constitution for the Municipalities, doubt remains regarding the administration of commercial patents, because the INVU's provisions prevent the extension of these patents, in part because the conditions imposed do not arise in the INVU's housing developments and residential complexes. Said provisions prevent the Municipality from fully administering local interests and services.

Given that the consultation concerns the competence of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and the effects of the opinions issued by this Consultative Body, a hearing was granted to said Institution by means of a communication dated March 16 of this year, which, despite repeated telephone efforts, did not address the consultation.

Now, the consultation refers to the regulatory power from two points of view. On the one hand, the scope of the power to regulate regarding construction matters in relation to the Ley de Planificación Urbana and the Ley de Construcciones. On the other hand, the regulation of municipal licenses. The point, then, is to determine what the powers are regarding construction regulations, as well as the need to integrate those regulations with those of the Municipal Council concerning the granting of municipal licenses.

I-. THE REGULATION OF CONSTRUCTION MATTERS CORRESPONDS, IN PRINCIPLE, TO THE MUNICIPALITY Land use in Costa Rica must be framed, in principle, within a process of planning and urban regulation that is primarily the responsibility of the Municipality and, on a subsidiary basis, of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

A-. A PREVALENT COMPETENCE OF THE MUNICIPALITY Given that urban matters are considered to directly concern local interests, the satisfaction of which has been expressly entrusted to the Municipalities, a prevalent competence of these Corporations exists in this matter. Article 15 of the Ley de Planificación Urbana provides:

"In accordance with the precept of Article 169 of the Constitución Política, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall arrange what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano conexos), in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons exist to establish a specific control regime." In this regard, we allow ourselves the following quote:

"The municipal competence to dictate urban plans comes from the law, since it covers matters constitutionally reserved to it, but it also has a constitutional basis, since it is a local matter. This means that the law cannot delegate this authority except to the Municipality and that a law that did the opposite and empowered, for example, the Executive Power, would be unconstitutional for violating municipal autonomy. This does not prohibit administrative controls over the plan, such as those provided for in Article 13 of the law, but it does prohibit the participation of the State or other entities in the plan's preparation, on a constitutive level. It therefore appears unconstitutional that the INVU can not only disapprove a plan but also reform it, even if the Municipality has an appeal against the reform before the Executive Power. Should the Executive confirm it, the Municipality would receive an imposed plan, possibly contrary to the one adopted by it.

(....).

If the Municipality does not issue the Regulatory Plan (Plan Regulador), the INVU may do so in its place, subject to what the Municipality subsequently decides. This is a supplementary or subsidiary competence which, as such, is constitutional..." E. ORTIZ, "Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias"., Separata of the Revista de la Contraloría General de la República, No. 30-1984, p. 57.

B-. NONETHELESS, THE INVU IS THE HOLDER OF A SUBSIDIARY COMPETENCE Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana recognizes the INVU's competence to issue urban regulations (reglamentos urbanísticos), which apply in cantons lacking a municipal regulation on the matter:

"The Institute shall issue the development norms relating to the matters referred to in Article 21 of this law. It may also prepare regulatory plans (planes reguladores) and delimit urban districts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not enacted in the respective matter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law.

The precepts and regulations that the Institute issues shall govern in the jurisdictional territories or the part thereof indicated by the norms, as of their publication in the Diario Oficial." Since the competence of the INVU is subsidiary, in the presence of a construction regulation (reglamento de construcciones) issued by a Municipality and the General Construction Regulations (Reglamento General de Construcciones) issued by the INVU, the municipal regulation prevails in the respective canton. Therefore, the provisions issued by the INVU do not apply in that Municipality. The subsidiary nature of the INVU's competence prevents the recognition of a concurrent competence in urban regulation matters between the state entity and the Municipality. It also prevents the prevalence of the INVU's Construction Regulations over the Construction Regulations issued by a Municipality. This means, on the other hand, that if the Municipality has an interest in the land use in its locality and that constructions on properties in the area meet certain characteristics, the appropriate course is for it to issue the corresponding zoning regulations (reglamentos de zonificación) and construction regulations.

Now, both the Municipality and the INVU, when exercising their powers, must take into account the legal system, determined fundamentally by the Constitution, the Ley de Construcciones and the Ley de Planificación Urbana, which authorize in the head of the Municipality, or where appropriate, of the INVU, a special but subordinate regulatory power, not properly subsumable into the categories of executive and autonomous regulations.

C-. REGARDING THE LEGAL NATURE OF THESE REGULATIONS The urban planning regulations have the objective of enabling the execution of the locality's urban regulatory plan (plan regulador urbano). They constitute, in that sense, a special (the regulation of urban matters) and territorial (they govern for the Municipality that issues them) legal order.

If one were to try to place these regulations in a usual classification of regulations, there would be great difficulty in doing so.

1-. Regarding the nature of an executive regulation Although the Law provides for the existence of urban planning regulations (reglamentos de urbanismo), their objective is not to complete the law, specify its scope, clarify or interpret its content, but rather that, as part of the locality's Regulatory Plan, the regulations establish the urban planning applicable to a specific territory. This, coupled with formal criteria, precludes the possibility of considering them executive regulations.

Indeed, as will be seen below, the executive regulatory power corresponds exclusively to the Executive Power. Likewise, it must be noted that the Ley de Planificación Urbana, by providing for the issuance of regulations by Municipalities and, on a subsidiary basis, by the INVU, does not enshrine an executive regulatory power. And since what is under discussion is the Regulation issued by the INVU, it is worth recalling that although Transitory Provision II of this Law recognizes a regulatory power for it, this does not refer to the power to regulate the law, but rather to that of issuing, on a subsidiary basis, the regulations provided for in Article 21. That is, the zoning regulations for land use (reglamento de zonificación para uso de la tierra), the subdivision and housing development regulation (reglamento de fraccionamiento y urbanización), the Official Map (Mapa Oficial), the urban renewal regulation (reglamento de renovación urbana), and the construction regulation (reglamento de construcciones), among others. Those regulations referred to by the Ley de Planificación Urbana form part of the Regulatory Plan in urban planning matters and all lack the nature of an executive regulation. Their objective is not, we reiterate, to clarify, complement, and integrate a legal provision, but rather to regulate, within the urban planning process, land use in the canton in question, establishing limitations on that use and construction in urban areas.

Similarly, when the Law Creating the INVU originally provided for the regulatory function in this matter, it referred to the regulations necessary to develop and execute the regulatory plans of the various urban centers; not to the regulation of the law, which follows from Article 5 of the law:

"Art. 5: The Institute shall have the following essential powers:

• a)Prepare regulatory plans (planos reguladores) for all urban conglomerates of the nation that, in the judgment of the Institution, merit it, and draft the necessary regulations for their application, which shall be made effective through the Municipal Corporations, after the approval of a general city planning law." 2-. Regarding autonomous regulations These regulations also cannot be considered autonomous regulations of organization or service: they are not, indeed, about regulating the organizational or functional aspects of the Corporation nor the provision of a public service supplied by the Municipality. And this even though said regulations are based on a criterion of self-regulation: they are issued by an entity that enjoys autonomy to determine land use and, by reason of the principle of competence, the matter can only be regulated by this type of regulation.

On the contrary, these regulations are general provisions that affect the urban planning activity not only of the inhabitants of the Canton in question, but also of any property owner in the canton or anyone interested in building there. They are an expression of local interests, without prejudice to the necessary conciliation with general interests. More specifically, urban planning regulations (reglamentos urbanísticos) are an expression of urban planning.

Now, in the exercise of that regulatory power, the Municipality must respect the principles that may be derived from the Ley de Planificación Urbana, as well as what the Ley de Construcciones establishes on the matter. In that sense, the Construction Regulations cannot provide against the Ley de Construcciones. The principle of normative hierarchy simply prevents it. Nor can it constitute a rule for the execution of the cited Ley de Construcciones, since it is not an executive regulation thereof.

II-. THE INVU'S CONSTRUCTION REGULATIONS IS AN EXECUTIVE REGULATION As indicated, among the regulations provided for in Article 21 of the Ley de Planificación Urbana is that of "Constructions" (Construcciones), the issuance of which corresponds to the Municipalities and, on a subsidiary basis, to the Instituto de Vivienda y Urbanismo. The point is whether the Construction Regulations has the character of an executive regulation, that is, whether it develops, complements, specifies, or interprets what is provided for by the law it regulates, enabling its application.

A-. THE INVU'S CONSTRUCTION REGULATIONS PRESENTS ITSELF AS AN EXECUTIVE REGULATION.

The Construction Regulations issued by the INVU, published in La Gaceta No. 117 of June 22, 1987, states in its point 1, second paragraph of the Introduction:

"As a Regulation to the Ley de Planificación Urbana, enacted by the INVU (Law No. 4240 of November 15, 1968), the Construction Regulations was published in "La Gaceta" No. 56 of March 22, 1983", It continues to state:

2nd-. Mandatory nature of compliance. All the provisions of the Construction Regulations (Regulation to the Ley de Planificación Urbana) are of obligatory observance for the citizens of the country and especially, for the members of the Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica; its non-application constitutes a violation of the Code of Professional Ethics.

These regulations are complementary to the provisions contained in the Ley de Construcciones No. 933 of 1949 and in the most recent specific regulations issued by municipalities, institutions, or other administrative bodies." That is, the Construction Regulations presents itself as an executive regulation to the Ley de Planificación Urbana, and as a complement to the provisions contained in the Ley de Construcciones, No. 833 of 1949; from that point of view, the provision issued by the INVU claims for itself the nature of an executive regulation.

B-. THE CONSTRUCTION REGULATIONS HAS THE OBJECTIVE OF COMPLEMENTING THE LEY DE CONSTRUCCIONES The primary object of the Construction Regulations is to regulate the construction of buildings. And in doing so, it complements the Ley de Construcciones. However, it is not only about norms referring to the ius edificandi. There are also provisions regarding land use.

In that order of ideas, some of its provisions establish restrictions on the right to build or provide for the requirements and conditions that buildings must meet. In some aspects, the regulation concerns —as indicated— aspects regulated, perhaps in a very general way, by the Ley de Construcciones. In that sense, the regulation is presented as complementary to the law. That complementary character of the Construction Regulations is shown, for example, in the regulation of encroachment on public roads, Art. III.4 and III.8 of the Construction Regulations in relation to numerals 10, 34, and 35 of the Law. Regarding private works that cause damage as regulated in Arts. 11 and 12 of the Law and III.9 of the Regulation. Regarding sidewalks, included in numerals 26 of the Law and IV.1 and IV.4 of the Regulation. Regarding building lines regulated in articles 18 of the Law and IV.7 of the Regulation, for example.

Now, regarding the modification introduced to article IV.6.4 of the Regulation by the Agreement of Extraordinary Session No. 4290 of March 4, 1993, we have that it comprises a new regulation, concerning the use of urbanized space. Content that should be included in another type of regulation, insofar as it does not deal with the conditions or requirements that those intending to build must meet. Indeed, it is provided that the approved plans for a housing development (urbanización) constitute an "Official Map in reference to roads and public areas and indicate a pre-established zoning...". But, in addition, granting new permits for commercial use or private services is prohibited until the areas designated for that purpose have been used (article IV.6.4).

A questionable technique is again employed, which is the ad infinitum subdivision no longer of an article, but of a subsection of the norm. Thus, subsection 4 of subsection 6 of article IV is subdivided into 7 provisions, all regulating land use:

Art. IV.6.4.1: change of use in housing developments that do not have a communal or private services area.

Art. IV.6.4.2: requirement for authorizing a change of use facing a national road or the main road of the housing development.

Art. IV.6.4.3: prohibition of new patents, an aspect to which we will refer when analyzing the granting of municipal licenses.

Art. IV.6.4.4. Compatibility between non-residential use and predominant residential use. Prohibition of bars, canteens, and liquor stores, and electronic games of chance, billiards or pool, and the like.

Art. IV.6.4.5: The use permit is given as conditional in non-commercial zones, so the patent may be suspended in the event of nuisances.

Art. IV.6.4.6 Regulation of the use of streets with a right-of-way greater than 10 meters.

Art. IV.6.4.7 renewal of patents, to which we will refer later.

This means that through this regulation, the INVU regulates the use of space within housing developments as if it were a regulation for urban use and, moreover, controls the exercise of an administrative power of the Municipality, that is, the granting of municipal licenses, which in the regulation are wrongly called patents (on this concept, cf. Opinion No. 90-90 of June 6, 1990, and resolution of the Sala Constitucional, No. 2197 of 2:30 p.m. of August 11, 1991.)

That is, new subject matter is regulated, subject matter that is not entirely compatible with the original objective and content of the Construction Regulations.

Now, the Attorney General's Office does not consider that the text of the introduced modifications properly constitutes an executive regulation to the Ley de Construcciones or the Ley de Planificación Urbana, although it certainly involves regulation of the use of urban space, a regulation provided for in this latter Law.

C-. THE INVU IS NOT COMPETENT TO ISSUE EXECUTIVE REGULATIONS The INVU's claim to regulate what is provided by Law through a regulation that, in its view, complements the Law and is executive thereof, does not, however, conform to the provisions of Articles 140, subsection 3 and 18 of the Constitución Política.

From those articles, it is concluded that the power to issue regulations for the laws corresponds exclusively to the Executive Power. That power has not been attributed to the Instituto Nacional de Vivienda by any of the laws regulating the matter.

1-. The power to regulate the laws corresponds exclusively to the Executive Power In accordance with the indicated norms, the power to regulate the laws is exclusive to the Executive Power. That exclusivity of competence has been highlighted by constitutional jurisprudence, which in this regard has stated:

"As can be seen, the Chamber has been consistent in upholding the essential principle of the regulatory power over laws, in the hands of the Executive Power, and from this perspective, not only would Article 31 of the Law of Illicit Enrichment of Public Servants, No. 6872 of June 17, 1983, be contrary to the Constitución Política, insofar as it confers upon the Contraloría General de la República the power to regulate said law, but also, and by connection and in accordance with Article 89 of the Law of this Jurisdiction, the entire Regulation on the matter issued by the Contraloría General de la República on October 8, 1983, and published in La Gaceta No. 198 of October 20 of that same year, for being contrary to the principle of separation of State functions contained in Article 9 and the principle of the executive regulatory power of Article 140, subsection 3) both constitutional..." Sala Constitucional, No. 2934-93 of 3:27 p.m. of June 22, 1993.

"As a principle thesis, it can be affirmed that the regulatory power, that competence assigned to the Executive Power to develop the law (executive regulation) is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law itself, whether the former is obliged to develop some of its principles, because it corresponds to the Executive to apply or ensure that the law is applied, insofar as it is necessary for that, it will decide on its regulation. That is, regulation is granted to the Executive as an instrument that facilitates the exercise of administering." Sala Constitucional, No. 1463-90 of 2:30 p.m. of October 30, 1990.

In accordance with what has been stated, it can be affirmed, as a principle, that the existence of an executive regulation of the Ley de Planificación Urbana or the Ley de Construcciones, issued by an organ or entity other than the Executive Power, would be contrary to the Constitución Política and as such, absolutely void.

2-. The Ley de Planificación Urbana does not attribute executive regulatory power to any entity.

The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo lacks the power to execute the laws, be it that of its creation (No. 1788 of August 24, 1954), be it the Ley de Planificación Urbana or the Ley de Construcciones. A power that corresponds, on the contrary, to the Executive Power and that could not be entrusted —as it has not been, in effect— by any law to that autonomous entity or to any Municipality either. In that sense, it is not possible to impute to any of those legal norms the recognition of an executive regulatory power in favor of the INVU and, therefore, a violation of the Texto Fundamental.

III-. THE GRANTING OF MUNICIPAL LICENSES CORRESPONDS EXCLUSIVELY TO THE MUNICIPALITIES The Municipalidad de Goicoechea maintains that in the exercise of its autonomy, it can apply the Patent Regulations (Reglamento de Patentes) it issued, without having to be subject to what is provided by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

A-. THE SCOPE OF MUNICIPAL AUTONOMY Article 169 of the Constitución Política provides:

"The administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal council members elected by popular vote, and an executive official to be designated by law." These corporations are autonomous, as enshrined in numeral 170 of the same Texto Fundamental:

"Municipal corporations are autonomous." In relation to this article, constitutional jurisprudence indicates that:

"...From the foregoing, it follows that the intent of the constituent power with the introduction of Article 170 was to create a regime of 'autonomy' of broad coverage for municipal corporations, entities destined for the fulfillment of general purposes (Article 169), which guarantee them normative, administrative, and political independence within their respective territorial competences. Added to this is the elective nature of the members and the democratic character of the entity (Art. 169 and 171 of the Constitution) which allows it the formulation of its own policies (programs and goals) to attend to local interests and services..." Sala Constitucional, No. 3789-92 of 12 noon of November 27, 1992.

Autonomy that includes the possibility of creating municipal taxes, generally called patents:

"Article 170 of the Constitución Política provides that municipal corporations are autonomous. From this autonomy is derived, in principle, the taxing power enjoyed by municipal governments, as they are true local governments, for which the initiative for the creation, modification, or extinction of municipal taxes corresponds to those entities, subject to the legislative authorization established in Article 121, subsection 13) of the Constitución Política, which is, by its nature, more an act of approval, but in both cases, both authorization and approval, involve a tutelary activity, as will be discussed." Sala Constitucional, No. 1631 of 3:15 p.m. of August 21, 1991.

From the transcribed text and the text of Article 121, subsection 13 of the Constitution, it is derived that municipalities could not establish the so-called patent taxes (Article 96 of the Código Municipal) by means of a Patent Regulation. However, they could regulate the granting of municipal licenses by means of a regulation, that is, an autonomous service regulation. This because the granting of municipal licenses is an act that corresponds exclusively to the Municipalities.

Therefore, it must be concluded that the cited Regulation would indeed find its basis in the transcribed constitutional norms and in Articles 7 and 21 of the Código Municipal. The foregoing, coupled with the criterion of competence, means that there is a reservation in favor of that regulation to regulate that matter, so what is regulated prevails over any other regulation that may have been issued on the matter by another entity, not the holder of a prevalent competence. Nevertheless, the validity of the municipal regulation on the granting of licenses must be assessed in accordance with the principle of hierarchy, for which it must respect the applicable constitutional, legal, and regulatory norms, as will be indicated below.

B-. THE GRANTING OF MUNICIPAL LICENSES CORRESPONDS TO THE MUNICIPALITIES Articles 98 and 99, in order, of the Código Municipal provide:

"No one may open establishments dedicated to for-profit activities or engage in street vending without having the respective municipal license." "The municipal license referred to in the previous article may only be denied when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the requirements demanded by laws and regulations in force, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws, or, in their absence, by the municipal regulations in force." In relation to these provisions, it should be noted that the Código Municipal does not establish limits for the granting of this municipal license. That is, the administrative act that authorizes an individual to carry out a for-profit activity within the Municipality. This obliges an analysis of what was done by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

1-. Agreement No. 4290 regulates the competence of the Municipality to grant licenses The cited Agreement provides in the relevant part:

"Art. IV.6.4.3. No new patents and construction permits for non-residential uses shall be authorized on lots located facing tree-lined walks (alamedas) or streets with a right-of-way less than 10 meters. Existing patents shall continue in the same situation (sic) in which they were authorized." "Art. IV.6.4.7 For the renewal of patents, the provisions of Articles 98, 99, and 100 of the Código Municipal shall be followed, taking into account the history of the establishment, as well as the confinement of nuisances, the control of which shall be carried out by the Municipality, preserving the conditions established by other laws and regulations.

For existing commercial activities that, due to their location, do not conform to the above provisions, only the renewal of the patent shall be permitted, provided that the municipality certifies that said establishment has confined the possible nuisances to the surroundings, at least in the last year of the patent's validity. For the transfer of a patent to another location, the expansion of uses, or the modification of use, it shall only be authorized if the proposed lot complies with the provisions set forth in this Regulation." The modification to the Construction Regulations carried out on March 4, 1993, thus establishes restrictions for the granting of municipal licenses by the Municipalities. In this order of ideas, it is appropriate to point out that the modification is directed both at the Municipalities that apply said Regulation, in the absence of their own, and at the rest of the Municipalities. The foregoing is all the more serious in that the establishment of a use for the buildings existing in the locality implies a restriction on the competence of the Municipality.

2-. The scope of Transitory Provision III of the Ley de Planificación It is consulted whether that restriction can be based on Transitory Provision III of the Ley de Planificación Urbana, according to which:

The Institute may immediately establish, in its developments and residential complexes, the use certificate for the properties it sells, awards, or transfers. In accordance with that limitation, and as long as it is not merged into the general zoning regime of the respective locality, no municipality shall grant construction permits or licenses for the use of those properties that do not conform to the municipal use certificate, unless the aforementioned Institute authorizes it.

In this regard, it should first be noted that we are in the presence of a transitional provision. Its transitional nature is determined, however, by the adoption by the corresponding municipality of a zoning regulation for the locality.

Secondly, the limit legally imposed on the Municipalities prevents them from granting construction permits or licenses that disregard the use of the properties sold, awarded, or transferred by the INVU. That limitation is specific insofar as it refers exclusively to properties that have a connection with the Institute, whether because the latter sold, awarded, or transferred them. Since it is not an absolute and general restriction, it does not apply to properties that have been built, sold, or transferred through another commercial arrangement in the locality.

Regarding the latter, the Municipality may, consequently, issue licenses for the operation of for-profit activities. However, its action is not absolutely free, since it cannot disregard the zoning regulation or other provisions on "urban development" it has issued, nor the provisions of the general Regulation issued on the matter by the INVU, based on Transitory Provision II of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), on the one hand. Nor can it grant a license without the corresponding use certificate, on the other hand, as provided in Article 29 of the Urban Planning Law:

"Without the corresponding use certificate, no licenses shall be granted for commercial or industrial establishments. In case of violation, the premises shall be closed, without prejudice to any criminal liability incurred." The foregoing rule is a consequence of the prohibition on any entity disregarding the general provision it has issued (principle of the non-derogability of singular regulations). In this case, the Zoning Regulation. Apart from the fact that the use certificate requirement is legal in origin, inasmuch as it is imposed by Article 28 of the Urban Planning Law:

"It is forbidden to use or dedicate lands, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning. Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate attesting to the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate stating that circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates shall be mandatory." Therefore, when granting a license, the Municipality must respect the use previously defined for a piece of land, in addition to being guided by the objective of urban regulation, i.e., a harmonious and rational ordering of urban growth.

IV-. JURISDICTION TO DECLARE UNCONSTITUTIONALITY The Procuraduría is requested to address the presumed unconstitutionality of the agreement adopted by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in extraordinary session No. 4290, sole article, of March 4, 1993.

In this regard, it is necessary to recall that this Advisory Body lacks jurisdiction to declare the unconstitutionality of a normative provision or an act. Said jurisdiction belongs exclusively to the Sala Constitucional, as has been reiterated on multiple occasions and more recently in legal opinion No. C-022-94 of February 8 of this year. However, in the exercise of its advisory function, this Body may express its criterion regarding the legal regularity of a specific provision. In the present case, it considers—as indicated—that we are facing an Executive Decree (Reglamento Ejecutivo) of the Urban Planning Law and the Constructions Law, issued not by the Executive Branch, but by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Likewise, that said Regulation governs aspects that, because they specifically concern local interests, fall within the sphere of competence of the Municipality, such as the regulation of municipal licenses, incorrectly called "patentes" in the Regulation.

The problem is how to eliminate the legal irregularity from the legal system. In this regard, it is clear that this irregularity can be eliminated by the authoring entity, to the extent that it can modify or repeal the issued regulation. Likewise, the Municipality that considers its autonomy to be affected may file the corresponding Unconstitutionality Action before the Sala Constitucional. The foregoing, in order for the regulatory agreement to completely disappear.

On the other hand, as is well known, all legal operators are obliged to apply the Constitution. This application is carried out not by means of the non-application of lower rules considered unconstitutional, but through the technique of interpretation in conformity with the Constitution, according to which—to the extent possible—it must be determined whether the text admits an interpretation that is consistent with the Fundamental Text. As a last resort, regarding the conflict submitted to us, it should be noted that the Municipality must establish whether, in accordance with the established regulatory framework, the Regulation issued by the INVU is applicable to it, which depends greatly on the existence of a Constructions Regulation issued by the Municipality and on whether the urban development projects were or were not sold or built by the regulatory Entity in the field of urban planning.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the criterion of the Procuraduría General de la República that:

1-. The amendment to the Constructions Regulation, approved by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in Extraordinary Session No. 44290 of March 4, 1993, appears, due to its content, as an executive decree of the Urban Planning Law and the Constructions Law.

2-. Said amendment also regulates the power of Municipalities to grant municipal licenses.

3-. Nonetheless, it is not for this Advisory Body to declare the unconstitutionality of any normative provision.

4-. As to the binding nature of this provision, one must adhere to the assumptions of Transitory Provision II of the Urban Planning Law.

5-. The autonomy enjoyed by Municipalities allows them to regulate the future granting of municipal licenses. Said granting must, in any case, be in accordance with the provisions of the Urban Planning Law and, therefore, with the use previously defined for a specific piece of land.

Yours very truly, Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General

Dictamen : 062 del 25/04/1994 C-062-94 San José, 25 de abril de 1994 Sra.

Rosa María Quirós Del Valle Secretaria Municipal Municipalidad de Goicoechea S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio de 23 de febrero, completado por nota del 9 de marzo, ambas fechas del presente año, por medio de los cuales la Municipalidad de Goicoechea consulta a esta Procuraduría:

"a) Sobre la legalidad e inconstitucionalidad de los acuerdos de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, tomados en Sesión Extraordinaria N. 42-90, del día 4 de marzo de 1993, publicado en La Gaceta N. 96 del 26 de mayo de 1993, Y SI ES DE OBLIGATORIO ACATAMIENTO (Sic) esos acuerdos por parte de las Municipalidades.

• b)Si en el ejercicio de la autonomía de que gozan las Municipalidades, puede (sic) aplicar el Reglamento de Patentes las que lo posean como es el caso de la Municipalidad de Goicoechea, o si no se tiene dicho Reglamento lo pueden crear, sin que sea obligatorio atender los acuerdos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de conformidad con el artículo 7 del Código Municipal que le permite dictar Reglamentos Autónomos de Organización, de Servicio y de cualquier otro autorizado por la Ley".

El dictamen legal que funda la consulta señala que el Reglamento de Construcciones emitido por el INVU es inconstitucional e ilegal. La Ley de Planificación Urbana, en sus disposiciones transitorias II y III faculta al INVU para establecer el certificado de uso para los inmuebles que venda, adjudique o traspase, pero en sus urbanizaciones y conjuntos residenciales. Esa potestad no se extiende a las urbanizaciones y conjuntos residenciales construidos por los particulares u otros entes estatales y autorizados. Se agrega que conforme la Ley de Planificación no es claro qué aspectos de la ley puede reglamentar dicho Instituto. Aparte de que otorgar una potestad reglamentaria de la ley es contrario a la Constitución. Por lo que no es claro qué materia debe regular el INVU y el alcance de dichas regulaciones, así como qué ley debe ser reglamentada: si la de Construcciones o la de Urbanismo. Que a pesar de la autonomía que consagra la Constitución a las Municipalidades queda la duda respecto de la administración de las patentes comerciales, por cuanto las disposiciones del INVU impiden extender dichas patentes, en parte porque las condiciones impuestas no se presentan en las urbanizaciones y conjuntos residenciales del INVU. Dichas disposiciones impiden a la Municipalidad administrar en forma plena los intereses y servicios locales.

En vista de que la consulta concierne la competencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y dados los efectos de los dictámenes vertidos por este Órgano Consultivo, mediante oficio de 16 de marzo del año en curso se confirió audiencia a dicha Institución, que, a pesar de reiteradas gestiones telefónicas, no se refirió a la consulta.

Ahora bien, la consulta se refiere a la potestad reglamentaria desde dos puntos de vista. Por una parte, los alcances de la potestad de reglamentación en materia de construcciones frente a las Leyes de Planificación Urbana y de Construcciones. Por otra parte, la reglamentación en materia de licencias municipales. El punto es, entonces, determinar cuáles son las potestades en materia de reglamentación de construcciones, así como la necesidad de integrar esa reglamentación con la propia del Concejo Municipal en orden al otorgamiento de licencias municipales.

I-. LA REGLAMENTACIÓN EN MATERIA DE CONSTRUCCIONES CORRESPONDE, EN PRINCIPIO, A LA MUNICIPALIDAD La utilización del suelo en Costa Rica debe estar enmarcada, en principio, dentro de un proceso de planificación y regulación urbana que está a cargo, fundamentalmente, de la Municipalidad y en forma subsidiaria, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

A-. UNA COMPETENCIA PREVALENTE DE LA MUNICIPALIDAD Dado que se considera que lo urbano atañe directamente los intereses locales, cuya satisfacción ha sido confiada expresamente a las Municipalidades, existe en la materia una competencia prevalente de estas Corporaciones. Dispone el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana:

"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor".

Al respecto, nos permitimos la siguiente cita:

"La competencia municipal para dictar los planes urbanísticos proviene de la ley, puesto que cubre materia constitucionalmente reservada a ésta, pero tiene también fundamento constitucional, puesto que es materia local. Esto quiere decir que la ley no puede hacer la delegación sino en el Municipio y que sería inconstitucional, por violatoria de la autonomía municipal, la ley que hiciera lo contrario y habilitara, por ejemplo, al Poder Ejecutivo. Esto no prohíbe los contralores administrativos sobre el plan, como los previstos por el artículo 13 de la ley, pero sí la participación del Estado o de otros entes en la elaboración del plan, a título constitutivo. Luce como inconstitucional, en consecuencia, que el INVU pueda no sólo improbar un plan sino también reformarlo, aun si el Municipio tiene apelación contra la reforma ante el Poder Ejecutivo. En el evento de que éste confirme, el Municipio recibiría un plan impuesto y eventualmente opuesto al adoptado por él.

(....).

Si el Municipio no dicta el Plan Regulador, el INVU podrá hacerlo en su lugar, supeditado a lo que el Municipio disponga posteriormente. Se trata de una competencia supletoria o subsidiaria que, en tanto que tal, es constitucional..." E, ORTIZ, "Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias"., Separata de la Revista de la Contraloría General de la República, N. 30-1984, p. 57.

B-. NO OBSTANTE, EL INVU ES TITULAR DE UNA COMPETENCIA SUBSIDIARIA El Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana reconoce al INVU competencia para emitir reglamentos urbanísticos, que se aplican en los cantones que carezcan de un reglamento municipal en la materia:

"El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieran promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.

Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ellos que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial".

Puesto que la competencia del INVU es subsidiaria, en presencia de un reglamento de construcciones emitido por una Municipalidad y el Reglamento General de Construcciones emitido por el INVU, prevalece en el cantón respectivo el reglamento municipal. Por lo que no se aplican en esa Municipalidad las disposiciones emitidas por el INVU. El carácter subsidiario de la competencia del INVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad. Se impide, además, la prevalencia del Reglamento de Construcciones del INVU sobre el Reglamento de Construcciones emitido por una Municipalidad. Lo que significa, por otra parte, que si la Municipalidad tiene interés en que el uso de la tierra en su localidad y que las construcciones en los inmuebles de la zona reúnan ciertas características, lo procedente es que emita los reglamentos de zonificación y de construcciones correspondientes.

Ahora bien, tanto la Municipalidad como el INVU al ejercitar sus potestades deben tomar en cuenta el ordenamiento jurídico, determinado fundamentalmente por la Constitución, la Ley de Construcciones y la de Planificación Urbana, que autorizan en cabeza de la Municipalidad, o en su caso, del INVU, una potestad reglamentaria especial pero subordinada, no subsumible propiamente en las categorías de reglamentos ejecutivo y autónomo.

C-. EN CUANTO A LA NATURALEZA JURIDICA DE ESTOS REGLAMENTOS Los reglamentos de planificación urbana tienen como objeto posibilitar la ejecución del plan regulador urbano de la localidad. Constituyen en ese sentido, un ordenamiento especial (la regulación de lo urbanístico) y territorial (rigen para la Municipalidad que los emite).

Si se tratase de ubicar dichos reglamentos en una clasificación usual de los reglamentos, habría gran dificultad para hacerlo.

1-. En cuanto a la naturaleza de reglamento ejecutivo Si bien la Ley prevé la existencia de los reglamentos de urbanismo, su objetivo no es completar la ley, concretizar sus alcances, precisar o interpretar su contenido, sino que, como parte del Plan regulador de la localidad, los reglamentos establezcan la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio. Lo que unido a criterios formales veda la posibilidad de considerarlos reglamentos ejecutivos.

En efecto, como se verá de seguido, la potestad reglamentaria ejecutiva corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo. Asimismo, debe observarse que la Ley de Planificación Urbana, al prever la emisión de reglamentos por parte de las Municipalidades y, subsidiariamente, del INVU no consagra una potestad reglamentaria ejecutiva. Y como lo que está en discusión es el Reglamento emitido por el INVU, cabe recordar que si bien el Transitorio II de esta Ley le reconoce una potestad reglamentaria, ésta no se refiere a la potestad de reglamentar la ley, sino a aquélla de emitir, en forma subsidiaria, los reglamentos que se prevén en el artículo 21. Sea los reglamentos de zonificación para uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, el Mapa Oficial, el de renovación urbana y el de construcciones, entre otros. Esos reglamentos a que hace referencia la Ley de Planificación Urbana integran el Plan Regulador en materia urbanística y carecen todos de la naturaleza de reglamento ejecutivo. Su objetivo no es, reiteramos, precisar, complementar e integrar una disposición legal, sino normar, dentro del proceso de planificación urbana, la utilización del suelo en el cantón de que se trate, estableciendo limitaciones sobre ese uso y la construcción en áreas urbanas.

En igual forma, cuando la Ley de Creación del INVU previó originalmente la función de reglamentación en esta materia, se refirió a los reglamentos necesarios para desarrollar y ejecutar los planes reguladores de los diversos centros urbanos; no a la reglamentación de la ley, lo que se desprende del artículo 5 de la ley:

"Art. 5: El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:

• a)Preparar planos reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva a través de las Corporaciones Municipales, previa la aprobación de una ley general de planeamiento de ciudades".

2-. En cuanto a los reglamentos autónomos Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aun cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.

Por el contrario, estos reglamentos son disposiciones generales que afectan la actividad urbanística no sólo de los habitantes del Cantón de que se trate, sino también de cualquier propietario del cantón o interesado en construir allí. Son expresión de los intereses locales, sin perjuicio de la necesaria conciliación con los intereses generales. Más concretamente, los reglamentos urbanísticos son expresión de la planificación urbana.

Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana, así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.

II-. EL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES DEL INVU ES UN REGLAMENTO EJECUTIVO Como se indicó, entre los reglamentos que el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana prevé se encuentra el de "Construcciones", cuya emisión corresponde a las Municipalidades y, subsidiariamente, al Instituto de Vivienda y Urbanismo. El punto es si el Reglamento de Construcciones presenta el carácter de reglamento ejecutivo, sea que desarrolle, complemente, precise o interprete lo dispuesto por la ley que reglamenta, permitiendo su aplicación.

A-. EL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES DEL INVU SE PRESENTA COMO UN REGLAMENTO EJECUTIVO.

El Reglamento de Construcciones emitido por el INVU, publicado en La Gaceta N. 117 de 22 de junio de 1987, señala en su punto l, segundo párrafo de la Introducción:

"Como Reglamento a la Ley de Planificación Urbana, promulgada por el INVU (Ley N., 4240 de 15 de noviembre de 1968), el Reglamento de Construcciones fue publicado en "La Gaceta" N. 56 de 22 de marzo de 1983", Se continúa indicando:

2º-. Obligatoriedad de cumplimiento. Todas las disposiciones del Reglamento de Construcciones (Reglamento a la Ley de Planificación Urbana) son de obligado acatamiento para los ciudadanos del país y en especial, para los miembros del Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica; su no aplicación constituye una violación al Código de Ética Profesional.

La presente reglamentación es complementaria de las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones N. 933 de 1949 y en los más recientes reglamentos específicos emitidos por las municipalidades, instituciones u otros órganos administrativos." Es decir, el Reglamento de Construcciones se presenta como un reglamento ejecutivo a la Ley de Planificación Urbana, y como complemento de las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones, N. 833 de 1949; desde ese punto de vista, la disposición emitida por el INVU, reclama para sí la naturaleza del reglamento ejecutivo.

B-. EL REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES TIENE COMO OBJETIVO EL COMPLEMENTAR LA LEY DE CONSTRUCCIONES El objeto primario del Reglamento de Construcciones es regular la construcción de edificios. Y al hacerlo complementa la Ley de Construcciones. Empero, no se trata sólo de normas referentes al ius edificandi. También hay disposiciones en cuanto al uso del suelo.

En ese orden de ideas, algunas de sus disposiciones establecen restricciones a la facultad de construir o bien disponen sobre los requisitos y condiciones que deben reunir las edificaciones. En algunos aspectos, la reglamentación concierne - como se indicó- aspectos regulados, tal vez en forma muy genérica, por la Ley de Construcciones. En ese sentido, la reglamentación se presenta como complementaria de la ley. Ese carácter complementario del Reglamento de Construcciones se muestra, por ejemplo, en la regulación de la invasión a la vía pública, art. III.4 y III.8 del Reglamento de Construcciones en relación con los numerales 10, 34 y 35 de la Ley. Respecto de las obras privadas que causen daños según lo regulado en los arts. 11 y 12 de la Ley y el III.9 del Reglamento. En cuanto a las aceras, comprendidas en los numerales 26 de la Ley y IV.1 y IV.4 del Reglamento. En cuanto a los alineamientos regulados en los artículos 18 de la Ley y IV.7 del Reglamento, por ejemplo.

Ahora bien, en lo que se refiere a la modificación introducida al artículo IV.6.4 del Reglamento por el Acuerdo de Sesión Extraordinaria N. 4290 de 4 de marzo de 1993, tenemos que comprende una regulación nueva, concerniente a la utilización del espacio urbanizado. Contenido que debería estar comprendido en otro tipo de reglamento, en tanto que no se trata de los condiciones o requisitos que deben reunir quienes pretender edificar. En efecto, se dispone que los planos aprobados para una urbanización constituyen un "Mapa Oficial en lo referente a vías y áreas públicas e indican una zonificación preestablecida...". Pero, además, se prohíbe otorgar nuevos permisos para uso comercial o de servicios particulares hasta tanto no se hayan utilizado las áreas destinadas para ese fin (artículo IV.6.4).

Se incurre nuevamente en una técnica cuestionable que es la subdivisión ad infinitum no ya de un artículo, sino de un inciso de la norma. Así, el apartado 4 del inciso 6 del artículo IV se subdivide en 7 disposiciones, todas regulando el uso del terreno:

Art. IV.6.4.1: cambio de uso en urbanizaciones que no tengan área comunal o de servicios particulares.

Art. IV.6.4.2: requisito para que se autorice el cambio de uso frente a vía nacional o vía principal de la urbanización.

Art. IV.6.4.3: prohibición de nuevas patentes, aspecto a que haremos referencia al analizar el otorgamiento de licencias municipales.

Art. IV.6.4.4. Compatibilidad entre el uso no residencial y el uso residencial predominante. Prohibición de bares, cantinas y licoreras y juegos de azar electrónicos, de billar o pool y similares.

Art. IV.6.4.5: El permiso de uso se da como condicional en zonas no comerciales, por lo que puede suspenderse la patente en caso de molestias.

Art. IV.6.4.6 Regulación del uso de calle mayor a 10 metros de derecho de vía.

Art. IV.6.4.7 renovación de patentes, a lo que haremos referencia posteriormente.

Lo que significa que a través de este reglamento, el INVU regula el uso del espacio dentro de las urbanización como si se tratara de un reglamento de uso de lo urbano y, además, controla el ejercicio de una potestad administrativa de la Municipalidad, sea el otorgamiento de licencias municipales, que en el reglamento son mal llamadas patentes (sobre este concepto, cfr. dictamen N. 90-90 de 6 de junio de 1990 y resolución de la Sala Constitucional, N. 2197 de 14:30 hrs. de 11 de agosto de 1991.)

Es decir, se regula materia nueva y que no es enteramente compatible con el objetivo y contenido originario del Reglamento de Construcciones.

Ahora bien, no considera la Procuraduría que el texto de las modificaciones introducidas constituya propiamente un reglamento ejecutivo a la Ley de Construcciones o a la de Planificación Urbana, aunque ciertamente se trata de una normación del uso del espacio urbano, normación que está prevista en esta última Ley.

C-. EL INVU NO ES COMPETENTE PARA EMITIR REGLAMENTOS EJECUTIVOS La pretensión del INVU de reglamentar lo dispuesto por la Ley a través de un reglamento que, en su criterio, complemente la Ley y sea ejecutivo de ésta, no se conforma, empero, con lo dispuesto en los artículos 140, inciso 3 y 18 de la Constitución Política.

De dichos artículos se concluye que la potestad reglamentaria de las leyes corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo. Esa potestad no ha sido atribuida al Instituto Nacional de Vivienda por ninguna de las leyes reguladoras de la materia.

1-. Corresponde en forma exclusiva al Poder Ejecutivo el reglamentar las leyes Conforme las normas indicadas, la potestad de reglamentar las leyes es exclusiva del Poder Ejecutivo. Esa exclusividad de competencia ha sido puesta de relieve por la jurisprudencia constitucional, que al respecto ha afirmado:

"Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N. 6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en La Gaceta N. 198 del 20 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140, inciso 3) ambos constitucionales..." Sala Constitucional, N. 2934-93 de 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993.

"Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar alguno de sus principios, pues corresponde al Ejecutivo aplicar o velar porque la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello decidirá su reglamentación. El decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar". Sala Constitucional, N. 1463-90 de 14:30 hrs. de 30 de octubre de 1990.

Conforme lo expuesto, cabe afirmar, como principio, que la existencia de un reglamento ejecutivo de la Ley de Planificación Urbana o de Construcciones, emitido por un órgano o ente distinto del Poder Ejecutivo resultaría contrario a la Constitución Política y como tal, absolutamente nulo.

2-. La Ley de Planificación Urbana no atribuye potestad reglamentaria ejecutiva a ningún ente.

El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo carece de la potestad de ejecutar las leyes, sea la propia de su creación (N. 1788 de 24 de agosto de 1954), sea la de Planificación Urbana o la de Construcciones. Potestad que corresponde, por el contrario, al Poder Ejecutivo y que no podía ser confiada -como en efecto, no lo ha sido- por ninguna ley a ese ente autónomo ni tampoco a ninguna Municipalidad. En ese sentido, no es posible imputar a ninguna de esas normas legales el reconocimiento de una potestad reglamentaria ejecutiva en favor del INVU y, por ende, la violación al Texto Fundamental.

III-. EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS MUNICIPALES CORRESPONDE EXCLUSIVAMENTE A LAS MUNICIPALIDADES Sostiene la Municipalidad de Goicoechea que en ejercicio de su autonomía puede aplicar el Reglamento de Patentes que emitió, sin que deba sujetarse a lo dispuesto por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

A-. LOS ALCANCES DE LA AUTONOM.A MUNICIPAL Dispone el artículo 169 de la Constitución Política:

"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley".

Dichas corporaciones son autónomas, tal como lo consagra el numeral 170 del mismo Texto Fundamental:

"Las corporaciones municipales son autónomas".

En relación con este artículo, la jurisprudencia constitucional señala que:

"...De lo anterior se desprende que la voluntad de los constituyentes con la introducción del artículo 170, fue la de crear un régimen de "autonomía" de amplia cobertura para las corporaciones municipales, entidades destinadas al cumplimiento de fines generales (artículo 169), que les garantizan independencia normativa, administrativa y política en sus respectivas competencias territoriales. A esto se suma el carácter electivo de los miembros y democrático del ente (arts. 169 y 171 de la Constitución) que le permite la formulación de políticas propias (programas y metas), para atender los intereses y servicios locales...". Sala Constitucional, N. 3789-92 de las 12 hrs. del 27 de noviembre de 1992.

Autonomía que comprende la posibilidad de crear los impuestos municipales, generalmente llamados patentes:

"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son autónomas. De esta autonomía se deriva, por principio, la potestad impositiva de que gozan los gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponde a esos entes, ello sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación, pero ambos casos, tanto la autorización como la aprobación, se tratan de una actividad tutelar, como se dirá". Sala Constitucional, N. 1631 de las 15:15 hrs. De 21 de agosto 1991.

De lo transcrito y del texto del artículo 121, inciso 13 de la Constitución, se deriva que las municipalidades no podrían establecer los llamados impuestos de patentes (artículo 96 del Código Municipal) por medio de un Reglamento de patentes. Empero, sí podrían regular el otorgamiento de las licencias municipales por medio de un reglamento, sea un reglamento autónomo de servicio. Ello por cuanto el otorgamiento de licencias municipales es un acto que compete exclusivamente a las Municipalidades.

Por lo que debe concluirse que el citado Reglamento encontraría fundamento, efectivamente, en las normas constitucionales transcritas y en los artículos 7 y 21 del Código Municipal. Lo anterior, unido al criterio de competencia, significa que existe una reserva en favor de ese reglamento para regular esa materia, por lo que lo normado prevalece sobre cualquier otro reglamento que haya sido emitido en la materia por otro ente, no titular de una competencia prevalente. No obstante, la validez del reglamento municipal sobre otorgamiento de licencias debe ser apreciado de conformidad con el principio de jerarquía, por lo que debe respetar las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicables, como se indicará de seguido.

B-. EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS MUNICIPALES CORRESPONDE A LAS MUNICIPALIDADES Disponen los artículos 98 y 99, por su orden, del Código Municipal:

"Nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar el comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal" "La licencia municipal a que se refiere el artículo anterior sólo podrá ser denegada cuando la actividad fuere contraria a la ley, a la moral o a las buenas costumbres, cuando el establecimiento no hubiere llenado los requisitos exigidos por leyes y reglamentos vigentes, o cuando la actividad, en razón de ubicación física, no estuviere permitida por las leyes, o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes".

En relación con estas disposiciones, cabe observar que el Código Municipal no establece límites para el otorgamiento de esta licencia municipal. Sea, del acto administrativo que autoriza al particular a realizar una actividad lucrativa dentro del Municipio. Lo que obliga a analizar lo actuado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

1-. El Acuerdo N. 4290 regula la competencia de la Municipalidad para otorgar licencias Dispone en lo concerniente, el citado Acuerdo:

"Art. IV.6.4.3. No se autorizarán nuevas patentes y permisos de construcción para usos no residenciales en lotes ubicados frente alameda o calles menores de 10 metros de derecho de vía. Las patentes existentes continuarán en las misma situación (sic) en que se autorizaron".

"Art. IV.6.4.7 Para la renovación de patentes se seguirá lo indicado en los artículos 98,99 y 100 del Código Municipal, tomando en cuenta el historial del establecimiento, así como el confinamiento de molestias, cuyo control será llevado por la Municipalidad, preservándose las condiciones que establezcan otras leyes y reglamentos.

Para actividades comerciales existentes que por su ubicación no se ajusten a las disposiciones anteriores, sólo se les permitirá la renovación de la patente, siempre y cuando la municipalidad certifique que dicho establecimiento ha confinado las posibles molestias al entorno, por lo menos en el último año de vigencia de la patente. Para el traslado de una patente a otro sitio a la ampliación de usos o la modificación de uso, sólo se autorizará si el lote propuesto cumple con las disposiciones señaladas en este Reglamento".

La modificación al Reglamento de Construcciones operada el 4 de marzo de 1993 establece, así, restricciones para el otorgamiento de licencias municipales por parte de las Municipalidades. En este orden de ideas, procede señalar que la modificación se dirige tanto a las Municipalidades que aplican dicho Reglamento, en carencia de uno propio, como del resto de Municipalidades. Lo anterior es tanto más grave que el establecimiento de un uso para las edificaciones que existan en la localidad implica una restricción a la competencia de la Municipalidad.

2-. Los alcances del Transitorio III de la Ley de Planificación Se consulta si esa restricción puede fundarse en el Transitorio III de la Ley de Planificación Urbana, según el cual:

"El Instituto podrá establecer inmediatamente en sus urbanizaciones y conjuntos residenciales, el certificado de uso para los inmuebles que venda, adjudique o traspase. De acuerdo con esa limitación y, mientras ella no sea refundida en el régimen general de zonificación de la respectiva localidad, ninguna municipalidad otorgará permisos de construcción o patentes para el uso de esos inmuebles, que no se ajusten al certificado municipal de uso, salvo que el referido Instituto lo autorice".

Al respecto, cabe señalar en primer término, que se está en presencia de una disposición transitoria. Transitoriedad que viene determinada, empero, por la adopción en la municipalidad correspondiente de un reglamento de zonificación de la localidad.

En segundo término, el límite impuesto legalmente a las Municipalidades les impide otorgar permisos de construcción o patentes que desconozcan el uso de los inmuebles que venda, adjudique o traspase el INVU. Esa limitación es concreta en tanto referida exclusivamente a los inmuebles que tengan una relación con el Instituto, sea porque éste los vendió, adjudicó o traspaso. Como no se trata de una restricción absoluta y general, no se aplica a inmuebles que hayan sido construidos, vendidos o traspasados por otra forma negocial en la localidad.

Respecto de éstos últimos, la Municipalidad puede, consecuentemente, extender licencias para puede desconocer el reglamento de zonificación ni otras disposiciones sobre "desarrollo urbano" que haya emitido, o bien lo dispuesto por el Reglamento general emitido en la materia por el INVU, con base al Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, por una parte. Tampoco, puede otorgar una patente sin el certificado de uso correspondiente, por otra parte, tal como lo dispone el artículo 29 de la Ley de Planificación Urbana:

"Sin el certificado de uso correspondiente, no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales. En caso de contravención, se procederá a la clausura del local, sin perjuicio de la responsabilidad penal en que se incurra".

La anterior regla es consecuencia de la prohibición en que se encuentra todo ente de desconocer la disposición general que haya emitido (principio de inderogabilidad singular de los reglamentos). En este caso, el Reglamento de Zonificación. Aparte de que el requisito del certificado de uso es de origen legal, en tanto impuesto por el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana:

"Prohíbase aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada. En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios".

Por lo que, al otorgar una licencia, la Municipalidad debe respetar el uso previamente definido para un terreno, además de que debe guiarse por el objetivo de la regulación urbana, sea una ordenación armónica y racional del crecimiento urbano.

IV-. LA COMPETENCIA PARA DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD Se solicita de la Procuraduría que se refiera a la presunta inconstitucionalidad del acuerdo adoptado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión extraordinaria N. 4290, artículo único, de 4 de marzo de 1993.

Al respecto, es preciso recordar que este Órgano Consultivo carece de competencia para declarar la inconstitucionalidad de una disposición normativa o de un acto. Dicha competencia corresponde en forma exclusiva a la Sala Constitucional, tal como se ha reiterado en múltiples ocasiones y más recientemente en el dictamen N. C-022-94 de 8 de febrero del presente año. Empero, en ejercicio de su función asesora, sí puede externar este Órgano su criterio respecto a la regularidad jurídica de una determinada disposición. En el presente caso, considera - como se indicó- que se está ante un Reglamento Ejecutivo de la Ley de Planificación Urbana y la de Construcciones, emitido no por el Poder Ejecutivo, sino por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Asimismo, que ese Reglamento regula aspectos que, por concernir específicamente intereses locales, están dentro del ámbito de la esfera de competencia de la Municipalidad, como es la regulación de las licencias municipales, mal llamadas en el Reglamento "patentes".

El problema es cómo eliminar la irregularidad jurídica del ordenamiento. Al respecto, es claro que esa irregularidad puede ser eliminada por el ente autor, en la medida en que puede modificar o derogar el reglamento emitido. Asimismo, la Municipalidad que considere que se afecta su autonomía, puede incoar la correspondiente Acción de Inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional. Lo anterior, en orden a la desaparición total del acuerdo reglamentario.

Por otra parte, como es sabido todos los operadores jurídicos están obligados a aplicar la Constitución. Aplicación que se realiza no por medio de la desaplicación de las normas inferiores consideradas inconstitucionales, sino por la técnica de la interpretación conforme a la Constitución, de acuerdo con la cual -en la medida en que ello es posible- se debe determinar si el texto admite una interpretación que sea acorde con el Texto Fundamental. En último término, en cuanto al conflicto que se nos somete, cabe señalar que la Municipalidad debe establecer si, conforme con el marco del ordenamiento fijado, le resulta aplicable el Reglamento emitido por el INVU, lo que depende en mucho de la existencia de un Reglamento de Construcciones emitido por la Municipalidad y de si los proyectos urbanísticos fueron o no vendidos o construidos por el Ente regulador en materia de urbanismo.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La modificación al Reglamento de Construcciones, aprobada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en Sesión Extraordinaria N. 44290 de 4 de marzo de 1993, se presenta, en razón de su contenido, como un reglamento ejecutivo de la Ley de Planificación Urbana y la de Construcciones.

2-. Dicha modificación regula, además, la potestad de las Municipalidades de otorgar licencias municipales.

3-. No obstante, no corresponde a este Órgano Consultivo el declarar la inconstitucionalidad de ninguna disposición normativa.

4-. En cuanto a la obligatoriedad de esta disposición, debe estarse a los supuestos del Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.

5-. La autonomía de que gozan las Municipalidades les permite reglamentar el otorgamiento futuro de licencias municipales. Dicho otorgamiento debe ser conforme, en todo caso, con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana y, por ende, con el uso que se haya definido previamente para un terreno en específico.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora .e