Inadmissibility of consultation on global salary, position manuals, and prohibition payment in municipalitiesInadmisibilidad de consulta sobre salario global, manual de puestos y pago de prohibición municipal

Opinion: 024 of 01/28/2026 January 28, 2026 PGR-C-024-2026 Mr. Nelson Umaña Quirós Mayor Municipality of Acosta Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication no. MDA-DA-226-2025 of July 3, 2025, internal code 9290-2025, through which you request the legal opinion of this advisory body on the following inquiries:

"1. For officials who joined after March 10[1], given that the administration approved the global salaries on September 26, 2024, should they be paid retroactive salary differences for that reason?

2. In the case of officials who have joined or who have obtained a position after March 10, 2023, with requirements that were modified in the manual on September 26, 2024, must they necessarily be terminated, or will they maintain the previous status due to a consolidated legal situation? And, if the consolidated legal situation is maintained, should they be remunerated with a global salary or remain on a compound salary?

3. For officials who hold permanent or interim positions, whose positions were reclassified in the Position Manual on September 26, 2024, is it appropriate to readjust the salary bases according to the global salary that was approved in the aforementioned Manual?

4. If a person working in the Tax Collection Administration is a licensed public accountant (licenciada en contaduría), are they entitled to the prohibition payment and at what percentage?" You state that, despite having the legal opinion no. MDA-AL-001-2025 of July 1, 2025, prepared by the legal department of that Municipality, you maintain reasonable and substantiated doubts, which led to the formulation of this consultation.

I. REGARDING THE LEGAL OPINION AND THE FAILURE TO MEET THE ADMISSIBILITY REQUIREMENTS OF THIS CONSULTATION

In an attempt to comply with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, the opinion of the Legal Department is provided, materialized in official communication no. MDA-AL-001-2025 of July 1, 2025, signed by Licda. Mariángeles Campos Céspedes, in her capacity as legal advisor, and addressed to the consultant and to Ms. Vivian Padilla Ramírez, head of the Human Talent Department.

In that study, prior to answering the inquiries made by the Mayor and the head of human talent, a background section is included, which, due to its importance, is cited below:

"I. On March 10, 2023, the Public Employment Framework Law (Ley Marco de Empleo Público) entered into force, being mandatory for the entire public sector. II. The Municipality of Acosta declared itself exclusive and excluding according to Agreement Number 1 taken in Extraordinary Session 04-2023 held on March 8, 2023. III. Through Transitory IV of the Regulation to the Public Employment Framework Law, it is explained that the Public Administration had to adjust its regulations within a period of three months from the entry into force of the Regulation. IV. It was not until September 26, 2024, in Extraordinary Session 15-2024, by means of agreement number one, that the manual for the Valuation of Positions by Points, Factors pursuant to Article 31 of Law 10159, the Public Employment Framework Law, the Descriptive Position Manual, and the Organization of Functions Manual, the labor families and their corresponding subdivisions into grades incorporated into the present Manual, and the Global salary scale for the Municipality of Acosta were approved. V. On October 15, 2024, in Ordinary Session 41-2024 of the honorable Municipal Council of Acosta, the previous minute was approved. VI. Prior to the Council session mentioned in point IV, no transitional global salaries were approved, nor is there any mention of possible scenarios that give rise to the present opinion. VII. That the Human Talent Department requested from this department an opinion on the Retroactive Payment for officials who were not paid the Global salary since the entry into force of the Public Employment Framework Law, Officials who obtain a permanent position and, after the approval of the position manual, do not meet the requirements making it impossible for them to transition to the global salary, Reclassification of positions where a technician was previously required and, with the entry into force of the Position Manual, is reclassified as Professional, and payment of prohibition based on academic level." (Emphasis added) Finally, after conducting an analysis of the questions formulated by the Human Talent Department, the following was recommended:

"In view of the foregoing, the Legal Department proceeds to make the following recommendations:

I.Regarding the appropriateness of retroactive payment for the concept of global salary Retroactive payment of the global salary is not appropriate for officials hired before September 26, 2024, since: i. There was no valid and effective administrative act that supported payment under that scheme before that date. ii. The administrative act approving the Position Manual and global salary scale entered into force from the agreement of the Municipal Council of Acosta of that date, without retroactive effects. iii. An acquired right (derecho adquirido) to the global salary was not configured previously, as it did not legally exist (neither as an administrative act nor as an approved scale), so retroactivity cannot be invoked without violating the principle of legality (principio de legalidad). iv. The Municipality of Acosta, by declaring itself exclusive and excluding, detached itself from the governing authority of MIDEPLAN, but was not obligated to establish transitional global salaries, and it did not do so. v. There was also no inequality in salary treatment, given that the officials received their biweekly payments in accordance with the regulations in force at the time.

II.Regarding officials who obtained a permanent position before the approval of the Position Manual, but who today do not meet the requirements The consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) of these officials must be respected; therefore, their automatic removal or the application of the new manual to the detriment of their job stability is not appropriate. They cannot be automatically transferred to the global salary if they do not meet the requirements of the new Position Manual, since doing so would imply a violation of the principle of legality. Three reasonable options could be considered: a) Grant a prudential period for them to complete the requirements of the new profile. If they do not comply, an administrative procedure must be initiated to proceed with the employment termination of the collaborators. b) Keep them in the position with the previous scheme and conditions, without access to the global salary. c) If a valid and necessary restructuring is considered, their separation as a cause for justified dismissal could be evaluated, with respect for due process.

III.Regarding salary readjustment due to modification of the position (Technician to Bachelor's Degree) The readjustment of the position is appropriate only in those cases where a substantial modification of the assigned functions has not occurred. In the event that a significant variation in the inherent responsibilities of the position or in the academic requirements demanded for its performance is evident, the readjustment is not appropriate, and a reclassification process must be processed in its place, in accordance with current regulations. For the readjustment to be legitimate, there must be congruence between the functions performed and the profile approved in the new Position Manual. The recognition of salary differences may be appropriate if the official has been performing higher functions without having been adequately remunerated, subject to an objective analysis of the functional content of the position.

IV.Regarding the appropriateness of paying prohibition to officials in the tax area The payment for prohibition is appropriate for officials who perform functions within the Municipal Tax Administration, pursuant to Article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) and Law No. 5867. Specifically, for the position of Head of the Collections Department, the following is verified: - Tax nature of its functions. - Consolidation of the right by continuous and legitimate exercise of the position. - Compliance with legal requirements, such as the minimum academic degree (Licentiate degree)."

Once the legal opinion and the questions formulated by the Mayor have been analyzed, it is important to clarify, first of all, that the advisory function of the Attorney General's Office is subject to certain requirements established in Articles 3 subsection b), 4, and 5 of our Organic Law, no. 6815 of September 27, 1982.

From the analysis of the aforementioned norms, the existence of three minimum admissibility requirements for consultations is deduced: i) that the object of the consultation is posed clearly and precisely and addresses generic legal matters. Within this object, it is not possible to include questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or opinions, judicial matters in progress, nor questions on matters whose knowledge is the competence of another body; ii) that the opinion of the institution's legal advisory unit on all the questioned topics is attached; and iii) that the consultation is formulated by the administrative head of the institution (in this regard, see pronouncements numbers C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021, PGR-C-016-2022, of January 20, 2022, PGR-C-26-2022, PGR-C-28-2022, both of February 10, 2022, PGR-C-110-2023 of May 24, 2023, PGR-C-258-2024 of November 11, 2024, PGR-C-025-2025 of February 10, 2025, and PGR-C-045-2025 of March 17, 2025, among many others).

Regarding the first admissibility requirement, it is noted that, from reading the four questions, due to the way they were posed, their object is neither clear nor precise. Furthermore, different legal issues are mixed within the same consultation, which makes it difficult to understand the consultant's doubts.

Likewise, from the considerations made in the legal opinion itself, the existence of specific situations that have been occurring in that municipality is evident. Specifically, the following is highlighted, as relevant:

"(...) Thus, this department considers that no type of retroactive payment is appropriate since what gave 'legal life' to the salary scale was the agreement of the Municipal Council of Acosta of September 26, 2024, and the scope thereof did not cover a retroactive situation. It is prudent to recommend that the Human Talent Department direct the consultation to the Mayor's Office so that it may be presented to the Attorney General's Office. (...) The Human Talent Department requests a technical-legal opinion regarding the situation raised by certain officials who currently hold a permanent position under the category of Technician. The aforementioned employees have submitted requests for the readjustment of the corresponding salary base, in accordance with the values established in the current Position Manual. However, it has been identified that, although these officials continue to serve in positions originally classified as technical, the functional content and requirements of the position have been substantially modified. In particular, the profile currently required demands a University Bachelor's degree and has been reclassified as a Professional level position, according to the provisions of the cited Manual. In this context, the need arises to determine whether or not it is appropriate to adjust the base remuneration of the current occupants, considering that: They hold a permanent appointment under a previous classification (Technician); The Position Manual establishes a new category (Professional) with a different salary base and requirements; The change in functions and required profile could imply a substantive modification of the originally assigned position. This reclassification is due to the fact that the positions require normative interpretation and activities characteristic of a profession, for which the expertise of a specialized discipline at a Bachelor's degree level of training is required. Furthermore, it adds independence in the position. (...) Thus, the Human Talent department must first analyze whether the workload of functions differs from the position they hold from what was approved, as it must assess whether the variation of the aforementioned implies greater responsibility. (...) The official is the head of the collections department; it is also evident that under their supervision they have one person in charge. The purpose of the prohibition payment is to ensure that the person does not engage in liberal activities that could compromise ethics and responsibilities. (...) This department considers two valid points: 1- If the exercise of functions in that area entails an effective restriction on the liberal exercise of the profession, the prohibition must be maintained; and 2- In addition to the foregoing, there is sufficient support based on what was previously stated that, due to the nature of the position of Head of the Collections Department (in addition, the position has personnel in charge) and because it is a right that was consolidated over time, its payment is appropriate based on the economic grade and the percentage determined by law. (...)"

Given this, it must be insisted that "The advisory function cannot, indeed, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, uniquely competent according to the legal system to resolve cases submitted to its knowledge. The Attorney General's Office would disregard its own competence if it were to substitute the Administration by resolving specific cases." (Among others, opinions C-141-2003, PGR-C-025-2023, PGR-C-111-2023, and more recently PGR-C-184-2025) On the other hand, it does not escape this advisory body, for it was expressly recorded in the transcribed background section VII, that legal report no. MDA-AL-001-2025 of July 1, 2025, was prepared to address a consultation from the municipality's Human Talent Department and not to consult us, thereby failing to comply with the second admissibility requirement mentioned.

On this matter, it is important to note that every consultation must be accompanied by the opinion of the institutional legal advisory unit on the questioned topics, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly, provided it relates to their specific functions (Art. 4 of the cited Law No. 6815).

Said opinion or report from the Legal Advisory Unit must be a specific, thorough, serious, and detailed study, encompassing the interpretation that this administrative instance provides on the topic or topics of interest to the head; it must refer to the regulations, as well as the jurisprudence -administrative and judicial- and doctrine that, in the opinion of the corresponding professional, are pertinent to the concern or concerns to be opined on, and which will subsequently be eventually submitted for our consideration. It is understood that it must arrive at a determined position on the topic or topics under consultation (Opinion C-151-2002 of June 12, 2002, C-018-2004 of January 16, 2004, C-074-2004 of March 2, 2004, C-138-2005 of April 20, 2005, as well as C-166-2005 of May 5, 2005 and C-276-2005 of August 4, 2005, among many others).

It is noted that the purpose of this opinion is to determine if, after having studied and discussed the matter internally, the need to request our binding pronouncement persists.

Therefore, we cannot ignore, much less make an exception for, the obligation to present a complete, detailed, and specific legal opinion for the consultation that concerns the body or institution; especially when they have their own legal advisory unit, since it is assumed that the decision to formally submit the consultation to this Advisory Body has been weighed seriously and conscientiously by the institutional head, based on the considerations and conclusions of the legal opinion of their legal advisor; this is particularly important due to the binding nature of the opinion that may be issued by us in this regard (Article 2 of our Organic Law).

In this manner, this consultation fails to meet the detailed admissibility requirements. Consequently, it is inappropriate to proceed to hear the merits of your request, and what is appropriate is to deny its processing and order its archiving.

However, due to the notable need to find answers to the questions posed by the Mayor and with the sole purpose of collaborating, a general approach will be taken on the main topics of your interest, to serve as guidance when analyzing the specific situations occurring within that Administration.

Especially, regarding the implementation of the global salary, the position manuals, and the payment of the prohibition regulated in Article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures, no. 4755, and the Law on Compensation for Prohibition Payment, no. 5867.

II. GENERAL CONSIDERATIONS ON THE TOPICS OF INTEREST TO THE CONSULTANT

A.- Regarding the implementation of the global salary As a starting point, we must indicate that as of the entry into force of the Public Employment Framework Law (LMEP) -March 10, 2023-, all new personnel hires in the public sector[2] that fall under its scope of coverage -including, of course, the municipalities- must be made with remuneration under the global salary scheme, rendering the public administration unable to make hires under the compound salary scheme that was operating prior to the enactment of the LMEP.

The foregoing remark is made because one of the issues concerning the Mayor relates to officials who joined after March 10, 2023[3], given that the administration approved the definitive global salary scale only on September 26, 2024, and the feasibility of paying them retroactive salary differences for the delay in defining and approving said scale.

In this regard, it must be taken into account that Transitory III of the Regulation to the Public Employment Framework Law (RLMEP), Executive Decree No. 43952-PLAN of February 28, 2023, published in Alcance no. 39 to Gaceta no. 45 of March 10, 2023, and its amendments, established a specific solution for new hires prior to the entry into force of the global salary column, in the following terms:

"Transitory III. - On new hires prior to the entry into force of the global salary column. As of the entry into force of this regulation and until the resolutions or acts are issued by the competent authorities that formalize the new global salary column, the hiring of new-entry public servants, whose appointments are in salary classes that, prior to the entry into force of the Public Employment Framework Law, were under the compound salary scheme, shall be remunerated with a transitional global salary column, which shall define global remunerations without salary supplements and shall be established by means of a MIDEPLAN directive. Once the new global salary column enters into force, persons under this scenario must be transferred and remunerated according to it. Likewise, the salary scales under the single or global salary scheme of institutions that, prior to the entry into force of the Public Employment Framework Law, had this remuneration scheme shall be understood as incorporated within this transitional global salary column. Consequently, institutions with a single or global salary remuneration scheme may continue making their personnel appointments under that scheme until the new global salary scale enters into force. The transitional global salary column shall not be used as a reference for the application of the global salary to hires made prior to the entry into force of the Public Employment Framework Law. Therefore, it shall not be used for the application of Transitory XI of this Law. Institutions outside the governing scope of MIDEPLAN may analogously apply this same transitional measure, for which they may define their own transitional global salary columns." Notwithstanding the foregoing, in the case of the consulting municipality, the legal opinion itself notes in its background that in that municipality "no transitional global salaries were approved." (See point VI of the background section) Therefore, the necessary question that this active Administration must ask itself is not whether it is feasible to recognize salary differences or not, but rather under what legal parameters it made those new hires of "the officials who joined after March 10, 2023," and to review the legality of its acts, in accordance with what is regulated in the LMEP and the RLMEP.

Especially since directive no. 001-2023-PLAN, called "Application of transitional global salary column," of March 10, 2023, urged, in Article 4, the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, and public entities with governmental or organizational autonomy to apply the transitional global salary column analogously, while they defined their own transitional or definitive global salary columns. Textually, that article states:

"In the cases of employment relationships of public servants who perform administrative, professional, or technical functions or tasks that are exclusive and excluding for the exercise of constitutionally assigned competencies to the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, and public entities with governmental or organizational autonomy, according to the determination made by the respective institution, they are urged to apply the transitional global salary column analogously, while they define their own transitional or definitive global salary columns." (Emphasis added) Furthermore, it is appropriate to specify, as we have done in other opinions, that the LMEP contains several special provisions applicable to the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, and public entities with governmental or organizational autonomy with constitutionally assigned competencies. Through the incorporation of these special rules, the intention was to safeguard the exercise of functions attributed in the Political Constitution to said bodies and entities. These provisions are contemplated in Articles 6; 7 subsections a), c), f), and l); 9, subsection a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33, and 34 of the LMEP. (See opinions PGR-C-135-2023 of July 10, 2023, PGR-C-028-2024 of February 19, 2024, PGR-C-050-2024 of March 14, 2024, PGR-C-132-2024 of June 17, 2024, PGR-C-293-2024 of December 12, 2024, and PGR-C-021-2025 of January 29, 2025, among others) In this understanding, we have stated that municipalities have governmental autonomy (of second degree); therefore, they can assert the particular regulations established in Articles 6; 7 subsections a), c), f), and l); 9, subsection a); 13; 18; 21; 30, 31; 32; 33, and 34 of the LMEP. Let us see:

"(...) The Constitutional Chamber, in its advisory vote no. 15655-2011 of 12:48 p.m. on November 11, 2011, reiterated in cited vote 17098-2021, when analyzing the scope of the CCSS's autonomy, made it clear that this institution, like the municipalities, has governmental autonomy (of second degree), unlike the other autonomous institutions created based on Article 188 of the Constitution, whose autonomy is only administrative (of first degree). (...) The foregoing allows us to confirm that, regardless of the phrase used as a safeguard in the LMEP to correct the defects detected by the Constitutional Chamber in advisory vote 17098-2021, the autonomous institutions that can assert the particular regulations established in Articles 6; 7 subsections a), c), f), and l); 9, subsection a); 13; 18; 21; 31; 32; 33, and 34 of the LMEP are those that hold a second or third-degree autonomy, with constitutionally assigned competencies…". (See cited opinion PGR-C-135-2023)

In all other cases, the general rules established in the LMEP are applicable to the entire public sector -including municipalities-, because the legislator made no exception regarding its scope of coverage.

On the other hand, it is necessary to highlight that in pronouncement PGR-C-028-2024 of February 19, 2024, when analyzing a consultation raised by the Executive Director of the Legislative Assembly, this advisory body specified, in what is of interest, the following:

"In relation to the global salary, certainly, the Branches of the State other than the Executive Branch, as well as public entities with second or third-degree autonomy, with constitutionally assigned powers, are empowered to build the respective global salary columns for public servants who perform professional or technical administrative functions or tasks that are exclusive and excluding for the exercise of constitutionally assigned competencies (Article 30 final paragraph of the LMEP); however, that power does not enable them to continue using the base salary plus supplements system, but rather, on the contrary, they must necessarily adjust to the global salary system, as established by Article 30 and following of the LMEP itself. Therefore, as the mandate to apply the global salary is in force throughout the public sector, the provisions of the LMEP in relation to the transition rules from compound salary to global salary apply to all bodies and entities cited in Article 2 of the LMEP, including the Legislative Assembly. (...)" (The underlining is not in the original) And, in this sense, it is necessary to outline that the LMEP, in its Article 35, regulates a unified salary regime for the entire public service. Textually, it provides:

"ARTICLE 35- Unified salary regime for the entire public service. All public sector institutions shall be included in this unified salary regime based on the global salary column. All public servants shall be remunerated in accordance with this law, including current employees. The global salary column and the positions of all classifications assigned to the salary column shall be published." (Emphasis added) Consequently, with the LMEP, a different and unique salary model is established with respect to the salary models that have historically prevailed in public institutions. Given this, Articles 5 subsection v), 30 to 37 (Chapter VIII), and Transitory XI of that Law, as well as complementarily ordinals 36, 37, and 38 of the RLMEP, establish the global salary as the new remuneration scheme; furthermore, they provide the guidelines for the transition from compound salary to global salary that must be followed for the purpose of safeguarding workers' rights or avoiding detrimental retroactivity (Article 34 of the Political Constitution). (Opinions PGR-C-021-2025 of January 29, 2025) In summary, the transition from compound salary to global salary will not necessarily be immediate, nor can it be a violation of subjective or acquired rights in the exercise of public service, especially for public servants who had an appointment prior to March 10, 2023, whose salary state or condition must be respected vis-à-vis the specific provisions of the LMEP, unless one of the transition scenarios regulated in said law and its regulations occurs. If that is the case, the respective procedure must be followed.

Consequently, the application of the transition rules from compound salary to global salary will depend on the particular situation of the public servant involved, a case-by-case analysis that the municipality must carry out through its competent officials when appropriate.

B.- Regarding the position manuals In accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, municipalities are autonomous territorial entities in the political, tax, administrative, and regulatory fields, and in that order, the establishment of the duties assigned to a class within the position manual, as well as the salary policy that will govern the municipal corporation, is a competency included within the scope of that autonomy.

Specifically, articles 129 and 130 of the Municipal Code establish the obligation of municipalities to adapt and keep updated the Descriptive Manual of Positions (Manual Descriptivo de Puestos), since it contains a complete and succinct description of the typical and supplementary tasks of the positions, the duties, responsibilities, and minimum requirements of each class of positions, as well as other environmental and organizational conditions:

"Article 129.- Municipalities shall adapt and keep updated the General Descriptive Manual of Positions, based on a comprehensive descriptive manual for the municipal regime. It shall contain a complete and succinct description of the typical and supplementary tasks of the positions, the duties, responsibilities, and minimum requirements of each class of positions, as well as other environmental and organizational conditions. The design and updating of the general Descriptive Manual of Positions shall be the responsibility of the National Union of Local Governments (Unión Nacional de Gobiernos Locales).

To develop and update both the general Manual and the respective adaptations in each municipality, both the National Union of Local Governments and the municipalities may request collaboration from the General Directorate of the Civil Service (Dirección General de Servicio Civil).

Municipalities may not create positions without the corresponding occupational profiles being included in said manuals.

Article 130.- Municipalities shall keep updated a Manual of Organization and Functioning (Manual de organización y funcionamiento), the application of which shall be the responsibility of the municipal mayor." (The highlighting does not belong to the original) Pursuant to the foregoing, in legal opinion C-397-2007 of November 8, 2007, it is important to emphasize that: "… municipal corporations have the obligation to keep the descriptive position manuals updated, taking into account the mutability that may arise in the manner in which a given public service is satisfied. This mutability could entail the modification of the respective position manual or simply the modification of the classification of a given position within the existing manual." In accordance with what has been indicated, the manuals, therefore, constitute technical instruments that allow defining the functions and requirements that the respective official must fulfill and, based on that, the salary level to be assigned.

In this regard, article 131 of the aforementioned Code provides:

"Article 131.- The wages and salaries of the servants protected by this law shall be governed in accordance with the following provisions:

• a)No employee shall earn a salary lower than the minimum corresponding to the performance of the position they hold.
• b)The wages and salaries of municipal servants shall be determined by a salary scale, which shall establish the minimum and maximum amounts corresponding to each category of positions.
• c)To determine the wages and salaries, the budgetary conditions of the municipalities, the cost of living in the different regions, the salaries prevailing in the market for equal positions, and any other legal provisions on salary matters shall be taken into account.

To develop and update the salary scale, the competent bodies may request collaboration from the General Directorate of the Civil Service." (The highlighting does not belong to the original) It should be noted that it is through a salary scale that the salaries of municipal servants shall be established, taking into account the budgetary conditions of the municipality, the cost of living in the different regions, the salaries prevailing in the market for equal positions, and any other legal provisions on salary matters (such as, for example, the LMEP, among other regulations); therefore, the organization of duties and responsibilities in a position manual is essential to determine the corresponding remuneration.

In support of what has been stated, the descriptive manual of positions forms part of the regulatory framework applicable to the employment relations of the respective municipality; therefore, in application of the principle of legality, it is not possible to make an appointment, even if temporary, that violates what is established in said manual. (See legal opinion C-002-2016 of January 11, 2016).

Likewise, it should be warned that municipalities have the obligation to act within the established legal framework. Only in this way would their decisions be valid and effective. For this reason, it is not possible to admit that there are scenarios in which they are empowered not to update, or to disregard in specific cases, the respective position manuals. (See legal opinion PGR-C-061-2022 of March 21, 2022).

Therefore, the manuals under study constitute not only an expression of municipal autonomy regarding its organization but also an insurmountable barrier to the actions of the territorial entity, with the creation of positions not contemplated therein being expressly prohibited. (See legal opinion C-029-2013 of March 6, 2013).

In that order, once approved, the manuals limit the municipal Administration, as they establish a description of the position's activities, which is taken into account to determine the classification within the organizational structure and the corresponding valuation, always in accordance with a specific salary scale, which in this case would be the global salary scale, as defined in the LMEP and the RLMEP and as gleaned from the background of this inquiry.

Of course, the position manuals can be modified by the hierarchy, not only regarding the content of the activity but also in terms of requirements; likewise, the salary scale can be modified; that, however, without prejudice to acquired rights. The salary structures acquire regulatory character and form part of a public budget.

For this reason, modifications of particular situations are subject to real budgetary availability, and always towards the future, starting from a specific moment that is already regulated. The set of tools described, plus the applicable laws and normative provisions, form part of what is known as the legality framework from which the specific Administration cannot deviate, in accordance with what is established in article 11 of the Political Constitution and numerals 11 and 13 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

Having said that, it is necessary to state that the holder of the position affected by a reclassification process[4], such as the one the inquirer asserts was generated with the approval of the position manual on September 26, 2024, must satisfy the requirements demanded by the new classes, so that the officials holding permanent or interim positions who are in those conditions migrate from the composite salary to the global salary defined by the municipality, respecting at all times the transition rules set forth in the LMEP and the RLMEP, as previously explained.

In any case, it is important to warn that technically it is unfeasible to readjust the salary bases of composite salaries in terms of the global salary, since these are two different and incompatible salary regimes[5].

Thus, it is necessary for the holder of the position affected by processes such as reassignments (which can be upward or downward)[6], reclassifications, comprehensive job studies, or the implementation of new institutional manuals to satisfy the requirements demanded by the new classes, except for those cases of special situations whose weighting is left to the judgment of the competent body of that Municipality, in accordance with the applicable regulations.

In this context, the scenario raised in the second question—which is extremely confusing—must be analyzed by that municipality based on what is explained in this section, and without disregarding the observations made in point A of this opinion.

C.- Regarding the payment of the restriction (prohibición) regulated in article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), No. 4755, and the Law of Compensation for Payment of Restriction, No. 5867 First, it is necessary to clarify that the considerations made in this section will be in general terms and taking our administrative case law as a reference, without it being understood in any way that we are addressing the specific case that was evidenced in the legal opinion regarding the payment of the restriction to the "Head of the Collections Department" of that municipality.

That said, to begin, it is appropriate to cite what is regulated in numeral 1 of the Law of Compensation for Payment of Restriction (Ley de compensación por pago de Prohibición), No. 5867 of December 15, 1975, and its amendments:

"Article 1.- For the personnel of the Tax Administration (Administración Tributaria) who, by reason of their positions, are subject to the restriction contained in article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures, except for the members of the Administrative Tax Tribunal (Tribunal Fiscal Administrativo), the following economic compensation on the base salary of the salary scale of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública) is established:

• a)Sixty-five percent (65%) for professionals at the licentiate level or other higher academic degree.

(Note from Sinalevi: In accordance with article 36 of the Public Administration Salary Law No. 2166 of October 9, 1957, amended by article 3 (Title III) of the Law for Strengthening Public Finances (Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) No. 9635 of December 3, 2018, the percentage corresponding to restriction for public officials who by law have been imposed the restriction on the liberal exercise of their profession shall be thirty percent (30%) b) Fifteen percent (15%) for those who are university bachelors.

(Thus amended the previous subsection by article 3 of Title III of the Law for Strengthening Public Finances, No. 9635 of December 3, 2018, which added numeral 57, subparagraph h) to the Public Administration Salary Law, No. 2166 of October 9, 1957) c) (Repealed by article 3 of Title III of the Law for Strengthening Public Finances, No. 9635 of December 3, 2018, which added numeral 58, subparagraph a) to the Public Administration Salary Law, No. 2166 of October 9, 1957) d) (Repealed by article 3 of Title III of the Law for Strengthening Public Finances, No. 9635 of December 3, 2018, which added numeral 58, subparagraph a) to the Public Administration Salary Law, No. 2166 of October 9, 1957) In all cases, within the discipline cited above.

The following officials shall have the right to the benefits granted by this article, according to the established percentages, subject to the same obligations and restrictions of this law:

• 1)Those who hold management positions in the basic financial organization of the State, according to article 2 of the Law of Financial Administration of the Republic (Ley de la Administración Financiera de la República), No. 1279, of May 2, 1951, and its amendments.
• 2)Those who occupy "technician" and "professional technician" positions in the National Budget Office (Oficina de Presupuesto Nacional), the National Treasury (Tesorería Nacional), the Mechanized Technical Office of the Ministry of Finance, the General Directorate of Industries of the Ministry of Industry, Energy and Mines, and the General Forestry Directorate of the Ministry of Agriculture; likewise, the servants of the General Directorate of the Civil Service who occupy positions in the technical and professional series, the officials of the General Directorate of Informatics of the Ministry of Public Works and Transport, those of the Computer Center of the Ministry of Public Security, and the officials of the General Directorate of Taxation (Dirección General de Tributación) who enjoy this benefit.
• 3)The Head of the Budget Control Office of the Ministry of Finance.
• 4)The customs administrators, in accordance with the procedures of general norm No. 31 of the Ordinary and Extraordinary Budget Law of the Government of the Republic for the year 1982, No. 6700, of December 23, 1981.

To apply this article, the "technician" officials cited in numeral 2) above shall have the right to the restriction benefit, provided they meet the requirements of the position or have an equivalent combination, at the discretion of the General Directorate of the Civil Service. However, except for higher requirements, the compensation for officials who occupy positions in the "technical and professional" series shall be made in accordance with the primary requirement of the position they hold.

The benefits and restrictions indicated in this article and its amendments include the technical personnel of the internal audit of the Joint Institute for Social Assistance (Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS).

(Thus amended by Law No. 7896 of July 30, 1999)" Likewise, article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures states:

"Article 118.- The General Directors, the Deputy Directors, the Department and Section Heads or Deputy Heads of the Tax Administration dependencies, as well as the proprietary members of the Administrative Tax Tribunal and the acting alternates, may not hold other public positions with or without an employment relationship, with the exception of teaching or functions performed with the authorization of their respective hierarchical superior, whose positions are only remunerated with per diems.

In general, the personnel of the entities previously cited are prohibited, with the sole exception of teaching, from performing activities in private enterprise related to tax matters. Likewise, said personnel are prohibited from making claims on behalf of taxpayers or advising them (SIC) in their pleadings or submissions in any of the instances, unless it concerns their personal interests, or those of their spouse, ascendants, descendants, siblings, parents-in-law, sons/daughters-in-law, and brothers/sisters-in-law.

In the exception cases referred to in this article, to avail themselves thereof, the decision to make use of the exceptions provided in this Code must be communicated to the superior of the dependency." In that line of thought, article 99 of the aforementioned Code defines Tax Administration as follows:

"Article 99.- Concept and Powers Tax Administration is understood as the administrative body responsible for managing and overseeing taxes, whether concerning the Treasury or other public entities that are active subjects, in accordance with articles 11 and 14 of this Code.

Said body may issue general rules for the purposes of the correct application of tax laws, within the limits set by the relevant legal and regulatory provisions.

General rules shall be issued by general resolution and considered institutional criteria. They shall be of mandatory compliance in the issuance of all administrative acts, and acts contrary to such rules shall be null and void.

Regarding the Tax Administration of the Ministry of Finance, when this Code grants a power or authority to the General Directorate of Taxation, it shall be understood that it is also applicable to the General Directorate of Customs (Dirección General de Aduanas), the General Directorate of Finance (Dirección General de Hacienda), and the General Directorate of the Fiscal Control Police (Dirección General de la Policía de Control Fiscal), within their areas of competence." That is to say, those institutions that form part of the tax administration may recognize the payment of the economic compensation for restriction to officials who perform tasks intrinsically related to tax matters—managing and overseeing taxes. However, such recognition must be coupled with compliance with requirements such as the functional, academic, and professional ones.

It should be taken into account that, regarding the functional requirement, the person must work in Tax Administration tasks and not in just any task, only those that participate in the collection, administration, and oversight of taxes, in accordance with the provisions of numeral 99 of the cited Code of Tax Norms and Procedures.

In summary, to determine if a municipal position is covered by the restriction established in article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures, that municipality must first verify, in each case, that the requirements (functional, academic, and professional) are met, as well as establish whether the tasks performed by the official are directly linked to the tax process, a link that must be habitual, permanent, regular, and ordinary, in light of what is established in the respective position manual and in the tasks the servant performs in practice.

It goes without saying that the recognition of compensation for restriction implies an act of disposal of public resources, so that Municipality must carefully verify that the officials to whom it is recognized, or to whom it must be done in the future, fully comply with the requirements necessary for that purpose, with the sole objective of guaranteeing the conformity of such payments with the legality framework.

Finally, regarding what percentage to apply? (it is understood that the concern arises due to the enactment of Law No. 9635, so two scenarios may arise: one prior to the entry into force of Law No. 9635 and the other subsequent to it) In this regard, the municipal mayor is referred to what this consultative body has already provided in its reiterated administrative case law, with special mention of what was concluded in the recent legal opinion PGR-C-161-2023 of September 1, 2023:

"1.- To determine the percentage that must be paid to an official for the concept of economic compensation for restriction, it must be considered whether they were subject to any restriction regime before the entry into force of Law No. 9635, which occurred on December 4, 2018. Thus, the new restriction percentages defined in article 36 of the Public Administration Salary Law and in the legal reforms to the restriction regimes agreed upon in article 57 of that same law are not applicable to officials who were subject to any restriction regime before December 4, 2018, and who maintained continuity of service.

2.- If a public servant was subject to any restriction regime upon the entry into force of Law No. 9635 (regardless of the regime or the economic compensation percentage received, as long as they maintained continuity of service), the new economic compensation percentages established through Law No. 9635 are not applicable to them, but rather the percentages that were in effect before the entry into force of that law.

3.- Servants subject to the restriction regime before the entry into force of the Law for Strengthening Public Finances under subsections b), c), and d) of article 1 of the Law of Compensation for Payment of Restriction, Law No. 5867, of December 15, 1975, who proceed to modify said condition with respect to a bachelor's, licentiate, or higher degree, are not subject to the percentages indicated in article 36 of the Public Administration Salary Law, which implies that the economic compensation percentages applicable to them are those that were established in article 1 of Law No. 5867 before the reform enacted by Law No. 9635.

4.- The maximum period that may elapse between the end of one appointment and the start of another, or between the cessation of an appointment and its extension, to consider that a public employment relationship is continuous, is the one-month period referred to in article 1, subsection m), of the Regulation to Title III of the Law for Strengthening Public Finances and article 5, subsection b), of the Framework Law on Public Employment (Ley Marco de Empleo Público).

5.- If a servant was subject to a restriction regime (any) upon the entry into force of the Law for Strengthening Public Finances, received economic compensation as a result of that restriction, and is the subject of a personnel movement by way of promotion, demotion, transfer, swap, or relocation to a position subject to a restriction regime (even if it is a different regime from the one to which they were previously subject), the new economic compensation percentages for restriction established upon the entry into force of Law No. 9635 are not applicable to them, whether those in article 36 of the Public Administration Salary Law or those established in the legal reforms to the restriction regimes of article 57 of that same law. The foregoing provided that there has been continuity of service." Conversely, in the case of municipal officials contracted after the entry into force of Law No. 9635, without any employment continuity, the new percentages regarding economic compensation for restriction apply to them, provided they meet the legal requirements for its granting, a review that must be carried out by that municipality in compliance with current regulations and in consideration of the particularities each official presents.

On the other hand, it is important to transcribe, as relevant, what is established in legal opinion PGR-C-061-2022 of March 21, 2022, on the topic of interest to the inquirer:

"II.- CRITERION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ON THE TOPICS UNDER INQUIRY We will now address the questions posed in the same order in which they were submitted to us.

'I. Whether the functions or activities that are enumerated [in the inquiry] should be considered as substantive and part of those inherent to the tax administration process (...)' As a first point, it is important to note that among the powers conferred upon municipalities, as tax administration, are those set forth in article 4, subsections d) and e) of the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998. These provisions state:

'Article 4.- The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy conferred upon it by the Political Constitution.

Its powers include the following:

(...)

• d)To approve municipal rates, fees, and contributions, as well as to propose projects for municipal tax tariffs.
• e)To collect and administer, in its capacity as tax administration, the municipal taxes and other income (...)'. (The underlining is not from the original).

Based on the transcribed article, we must indicate that it concerns each municipality exclusively, in the exercise of the autonomy conferred upon them, to specify in their autonomous service regulations or in their descriptive manuals of positions, the bodies that constitute their tax administration, as well as to define the municipal personnel who, by reason of their positions, perform habitual and ordinary functions that can be framed within the aforementioned administration. For this reason, it is beyond our advisory competence to refer to the activities or tasks—as the inquirer intends—that must be considered part of the municipal tax process, since we could not substitute the will of the active Administration in matters that are exclusively its concern.

It is important to note that this Attorney General's Office has already indicated that it is not possible for us to define whether certain activities form part of the municipal tax process. In that sense, since legal opinion C-271-2011 of November 7, 2011, we had pointed out that it is the municipality that is responsible for '…determining in a specific manner, whether the collection functions performed by the lawyer or lawyers in the Maritime-Terrestrial Zone Section of that Municipality derive from the competence that corporate entity possesses pursuant to the provisions in subsections d) and e) of the aforementioned article 4 of the [Municipal] Code in reference; that is, "To approve municipal rates, fees, and contributions, as well as to collect and administer, in its capacity as tax administration, the municipal taxes and other income."' (The brackets are added). Subsequently, in legal opinion C-065-2018 of October 19, 2018, we maintained that it is the responsibility of the territorial entity to define, in each specific case, whether the functions performed by its servants fall within those belonging to the tax administration.

Along the same lines, the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) has been emphatic in noting that each municipality is responsible for carrying out an analysis—in accordance with the substantive powers and responsibilities of each servant in light of the descriptive manuals of positions—to establish which officials are directly linked to 'the determination, fixing, control, oversight, etc., of municipal tax obligations.' It also highlighted the importance that this link, besides being direct, must be habitual, permanent, and regular. (Official Note No. 08709, DJ-0659-2013 of August 22, 2013).

'II. If these activities result as substantive to the tax process or administration, performed in a habitual, continuous, and permanent manner, and also complying with the academic and professional registration requirements: Should the payment for the restriction established in article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures be recognized?' To address the inquiry, it is important to note that article 99 of the Code of Tax Norms and Procedures establishes what is to be understood by tax administration and what its powers are. In turn, article 118 of that same Code imposes the restriction on the liberal exercise of the profession on officials who occupy the positions mentioned in that numeral and on those who habitually perform functions inherent to tax administration. Likewise, article 1 of the Law of Compensation for Payment of Restriction, No. 5867 of December 15, 1975, orders the recognition of an economic compensation for the restriction imposed in the cited article 118.

On the specific point in the inquiry, it is important to indicate that it corresponds to each municipality to define the positions subject to the restriction regime, as well as to verify compliance with the requirements and functions established in the position manual. The foregoing in order to determine the appropriateness of the payment of the economic compensation referred to in article 1 of Law No. 5867 due to the restriction contained in article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures. In that sense, in our legal opinion C-311-2017 of December 15, 2017, we pointed out that it is not the responsibility of this advisory body '…to determine whether the payment of the restriction provided in article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures to municipal platform workers is appropriate or the percentage corresponding to them; on the contrary, it falls upon the Municipal Corporation, attending to the provisions of the regulations governing the matter, to verify whether these comply with it.' The Second Chamber has also ruled along those lines, stating that the definition of positions entitled to the payment of economic compensation for restriction is '…a matter of exclusive competence of the municipal administration, for which each of these corporations must issue its own regulation, taking as a parameter what the law prescribes for these purposes.' (See judgments No. 2008-1056 of 8:55 a.m. on December 19, 2008, No. 2009-00231 of 9:35 a.m. on March 20, 2009, and No. 2010-00249 of 11:30 a.m. on February 17, 2010).

Notwithstanding the foregoing, we can state that all those officials whose positions include within their profiles (approved in the descriptive manuals of positions) functions or activities from which the exercise of direct competencies related to tax administration can be inferred would be entitled to the payment of the economic compensation for the restriction on the liberal exercise of the profession, provided the requirements for such purposes are met, which—we reiterate—must be corroborated by the municipality itself.

We referred to this topic, among others, in legal opinion C-329-2005 of September 16, 2005 (reiterated in C-089-2006 of March 3, 2006, and in C-265-2018 of October 19, 2018), by means of which we affirmed that the payment for the concept of restriction is appropriate when the functions performed by the municipal servant are closely related to tax matters:

'…the criterion of this Office has been abundant in maintaining that, pursuant to current article 99 of the Code of Tax Norms and Procedures, personnel responsible for tasks of administration, collection, and oversight of taxes in other State institutions—as would be the case of the country's municipalities—may be eligible for recognition of the payment for the restriction, if they meet the requirements that the newly cited regulations prescribe for it. In that sense, this Consultative Body of the Public Administration stated, as pertinent:' The economic compensation for the prohibition was originally provided for those public servants who formed part of the so-called Tax Administration (Administración Tributaria), pursuant to the provisions of article 113 (prior numbering) of the Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), which now corresponds to article 99 of said regulatory body by reason of the reform introduced by article 3 of the Tax Justice Law (Ley de Justicia Tributaria) No. 7535 of 1 August 1995.

The aforementioned article 99 establishes that "Tax Administration is understood to mean the administrative body responsible for the collection and oversight of taxes, whether it is the Treasury or other public entities that are active subjects, in accordance with articles 11 and 14 of this Code." Article 4, subsection e) of the current Municipal Code (Código Municipal) (Law 7794) establishes, among other powers of the Municipalities, "To collect and administer, in their capacity as tax administration, municipal taxes and other municipal revenues." Consistent with the foregoing, there is no doubt that municipal corporations form part of the so-called tax administration, and thus municipal personnel who, by reason of their positions, perform duties closely related to the tax matters they administer—as expressed by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de República) in its Official Communication 14968 of 25 November 1994, which the municipalities themselves shall determine—are subject to the referred prohibition on the liberal practice of their professions, regulated in the cited Law 5867 and its amendments. (OJ-085-99) The foregoing transcription is sufficient to conclude in this section that, since municipalities have under their competence the administration, oversight, and collection of municipal taxes—by provision of subsection 13 of article 121 of the Political Constitution (Constitución Política) and Law Number 7794 of 9 October 1998—they constitute, per se, a "tax administration." Thus, subsections d) and e) of article 4 of the cited Municipal Code expressly prescribe that the autonomous entities of the State are responsible for approving municipal rates, prices, and contributions, as well as for collecting, gathering, and administering all such taxes. Therefore, it is repeated, all those persons charged with the aforementioned tasks would have the right to receive the economic compensation under analysis, upon prior fulfillment of the requirements established by article 1 of the aforementioned Law. This is a responsibility that falls to the Administration under its charge to determine and decide, so that the payment conforms to the legal system (...)." (The underlining is not from the original).

In that same sense, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo)—in a lesivity proceeding brought by the Municipality of Orotina, the purpose of which was to declare the absolute nullity of the administrative act that recognized the prohibition payment in favor of the municipal accountant—noted the need for the functions or duties of municipal positions subject to the prohibition regime to be directly related to the fiscal management of the territorial entity:

"XI.—Now, the legal criterion that gave basis to the recognition of the prohibition payment indicates that if the municipal accountant co-participates in the tax administration contemplated in article 4, subsection d) of the Municipal Code, the prohibition payment is appropriate. It was thus that official communication URRHH-0018-2008 of 30 April 2008, from the Human Resources Unit, states that the functions of the Accountant have a close relationship with what is stipulated regarding the administration of taxes and other income and expenditures of this Institution. However, no in-depth detail is provided of the reasons by which that derivation is reached, since it does not even present a referential framework of the functions performed and those considered inherent to fiscal management. On this aspect, article 118 of the Tax Code (Código Tributario) sets forth (...) It is worth recalling that section 1 of Law No. 5867 recognizes the prohibition payment for that legal restriction. To the extent that, in accordance with article 99 of the CNPT in relation to mandate 4, subsection d) of the Municipal Code, it is clear that Municipalities are Tax Administrations (with respect to the taxes proper to their canton), as an initial thesis, the referenced payment would be applicable to personnel related to fiscal management competencies. However, it is the criterion of this Court that, in consideration of the very cause and purpose of that prohibition, payment under that concept applies only to positions that have a relationship or functions directly related to the fiscal competence of the municipality. From that angle of examination, a reflexive or indirect relationship with this competence neither justifies nor permits the application of that regime, which, it is insisted, is created and grounded on the incompatibility of engaging in alternative activities related to tax management, which makes logical sense to the extent that the functional administrative competence relates directly and immediately to fiscal management. Therefore, the administration of budgetary resources, whose main financing base is taxation, does not necessarily imply that the duties performed are inherent to tax management. In that sense, article 99 of the CNPT defines the Tax Administration in the following sense: 'Tax Administration is understood to mean the administrative body charged with managing and overseeing taxes, whether it is the Treasury or other public entities that are active subjects, in accordance with articles 11 and 14 of this Code. / Said body may issue general rules for the purposes of the correct application of tax laws, within the limits set by the pertinent legal and regulatory provisions. (...).' The fiscal power, consequently, entails competencies of determination (quantification), oversight (verification of compliance with formal and material duties), and collection (verification of payment of taxes through acts of receipt or payment demands—collection—) within which are included, for example: the appraisal of assets as an element of tax quantification, the requirement of information from taxable persons and/or third parties, tax collection actions, issuance of interpretative criteria relating to fiscal rules or relationships, as well as oversight planning. The foregoing presupposes that direct relationship with the tax administration that would be necessary and indispensable for the application of the prohibition regime, so that positions that do not have that direct relationship with fiscal management competencies, even if they have a reflexive or instrumentality link for that exercise, are not covered by the regulatory order in question" (Resolution No. 62-2018 of 24 May 2018, underlining not in the original).

Thus, for the payment of the economic compensation as a result of the prohibition referred to in article 118 of the Code of Tax Rules and Procedures to proceed, it is required that the functions of the position held by the person to whom that compensation would be paid relate directly and immediately to the fiscal management of the municipality. (...)." (Part of the bold type is supplied).

In summary, in light of the foregoing, it falls to that municipality to define the positions subject to the prohibition regime, as well as to verify compliance with the requirements and functions established in the position manual.

This, for the purpose of determining the appropriateness of the payment of the economic compensation referred to in article 1 of Law No. 5867, by reason of the prohibition contained in article 118 of the Code of Tax Rules and Procedures, the percentage of which, in the event that a composite salary is earned, will depend on the particular situation of each official[7], under the terms explained above, due to the promulgation and entry into force of Law 9635.

Notwithstanding the foregoing, it is reaffirmed that all those officials whose positions have within their profiles (approved in the descriptive position manuals) functions or activities from which the exercise of direct competencies relating to the tax administration can be inferred, would be entitled to the payment of the economic compensation for the prohibition on the liberal practice of the profession, provided that the requirements for such purposes are met, which—it is insisted—must be corroborated by the municipality itself.

III. CONCLUSION

After an exhaustive analysis, this consultative body concludes that the present consultation is inadmissible for the reasons set forth in point I of this opinion. And, therefore, its processing is denied and it is archived.

Nevertheless, due to the notable need to find answers to the questions posed by the mayor, and for the sole purpose of collaborating, reference is made to the general overview of the principal topics of interest, so that they may serve as guidance at the time of analyzing the specific situations occurring within that Administration.

Especially, with regard to the implementation of the global salary, the position manuals, and the payment of the prohibition regulated in article 118 of the Code of Tax Rules and Procedures, No. 4755, and the Law on Compensation for Payment of Prohibition, No. 5867.

Cordially, Yansi Arias Valverde Deputy Attorney Directorate of the Public Service [1] The year is not specified; however, from the background information it follows that it is 10 March 2023, the effective date of the Framework Law on Public Employment (Ley Marco de Empleo Público).

[2] We refer to "public servants of new entry: those who have not previously worked for the Public Administration or who, having done so, ceased their employment continuity." (Art. 5.n of the LMEP) and article 5, subsection 19 of the regulation to said law which regulates: "Public servants of new entry: those who have not previously worked for the Public Administration or who, having done so, ceased their employment continuity and re-enter to provide services." [3] This Attorney General's Office understands that these would be public servants of new entry, in the terms defined both in the LMEP and in its regulatory provision cited above. However, this specific aspect is not made clear in the first question, which makes it difficult to understand the doubt formulated by the mayor.

[4] It should be taken into account that subsection d) of article 105 of the Regulation of the Civil Service Statute (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, RESC), of supplemental application, defines reclassification in the following manner:

"Article 105.—For all purposes the following shall be understood as:

• d)Reclassification: An act by which the classification of a position is rectified for having been erroneously assigned or reassigned." Thus, for the purpose of applying reclassification, the rules established in article 113 of said Regulation must be followed:

"Article 113.—Upon the reassignment or reclassification of a position, the following rules shall be followed:

• a)If it is vacant, it may be filled through any of the movements referred to in Chapter VI of this Regulation.
• b)If the position is occupied by a regular servant and the latter, in the judgment of the Directorate General, meets the requirements of the new class or if their case has been determined within the exception contemplated in subsection b) of article 111, they shall have the right to remain in said position." (The underlining does not correspond to the original) Under this reasoning, reclassification studies are grounded in the provisions of article 105, subsection d) of the RESC and are carried out when it is necessary to rectify the classification previously granted to a position, for having been erroneously assigned or reassigned. Said study is carried out at the request of the interested party (whether the occupant of the position, the head of the unit where the position is located, or the Human Resources Directorate).

In addition, the analysis in these cases must consider the origin report and determine through documentary and oral evidence whether there was indeed an error in the classification granted, with the results obtained to be recorded in the technical report supporting the corresponding resolution.

Hence, the concept of reclassification refers to the correction made when a new position is assigned an erroneous class or an existing one is reassigned with the same error.

That is, through an analysis of the positions it is noted that the requirements demanded and their qualification correspond to a different one from that which was attributed to them. Faced with such deficiency, the legal system provided as a legal remedy for its correction that they be reclassified to the corresponding category. (See opinion C-029-2013 of 6 March 2013).

[5] It is worth clarifying that this Attorney General's Office understands that the mayor refers to those cases in which the municipal official holds a position in property or on an interim basis, prior to the implementation of the LMEP, the position manual, and the global salary scale approved by the municipality on 26 September 2024, and, therefore, they are remunerated through a composite salary.

[6] Let us recall that reassignment is the modification of the classification of a given position within the respective Position Manual, in light of a permanent and substantial change in the tasks assigned to said position. In this understanding, reassignment is not a means to create new positions but rather implies the modification or variation of the classification of a position, changing the nomenclature or code of the already existing position. In view of this, since reassignment allows the classification of the municipal official's position to be varied, their salary must be adjusted, suffering a decrease if it involves a reassignment to a lower-category position; or an increase if the new tasks correspond to a higher-category position, provided that the municipality has the budgetary resources to meet said payment. (Opinion C-397-2007 of 8 November 2007 and in a similar sense, see on the subject of reassignments opinion PGR-C-097-2022 of 10 May 2022) [7] It must not be omitted to state that, as we have set forth in our opinions: "Even though in the single or global remuneration model or scheme there are no supplements, the truth is that, for its establishment, in accordance with the postulates established by the LMEP, certain items must be taken into account—such as the prohibition and/or exclusive dedication—which must be contemplated at the time of setting the total or single amount that will be dispensed to the servant, according to their particular circumstances, in positions that so require. Such that those restrictions on professional practice continue to exist." (Opinion PGR-C-228-2024 of 7 October 2024)

Dictamen : 024 del 28/01/2026 28 de enero del 2026 PGR-C-024-2026 Señor Nelson Umaña Quirós Alcalde Municipalidad de Acosta Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n°. MDA- DA-226-2025 del 03 de julio del 2025, código interno 9290-2025, por medio del cual solicita el criterio jurídico de este órgano consultivo, sobre las siguientes consultas:

“1. A los funcionarios que ingresaron después del 10 de marzo[1], siendo que la administración aprobó los salarios globales, en fecha 26 de setiembre del 2024 se les tendría que pagar diferencias salariales de retroactivo por eso.

2. En el caso de funcionarios que hayan ingresado o que hayan ganado un puesto después del 10 de marzo de 2023, con requisitos que fueron modificados en el manual en fecha 26 de setiembre del 2024. ¿Deberán obligatoriamente ser rescindidos o mantendrán el estatus anterior por una situación jurídica consolidada? Y, en caso de mantenerse la situación jurídica consolidada ¿Deben de remunerarse con salario global o mantenerse en salario compuesto?

3. Para los funcionarios que ostentan cargos en propiedad o interinos, cuyos puestos fueron reclasificados en el Manual de Puestos en fecha 26 de setiembre del 2024, ¿procede reajustar las bases salariales en función al salario global que se aprobó en el Manual supracitado?

4. Sí, una persona que realiza labor en la Administración Tributaria de recaudación. y este es licenciada en contaduría ¿tiene derecho al pago de prohibición y con qué porcentaje?” Señala usted que, a pesar de contar con el criterio jurídico n°. MDA-AL-001-2025 del 01 de julio del 2025, elaborado por el departamento legal de esa Municipalidad, mantiene dudas razonables y sustentadas, lo cual generó la formulación de la presente consulta.

I. SOBRE EL CRITERIO LEGAL Y EL INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA

Para tratar de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del Departamento Legal, materializado en el oficio n°. MDA-AL-001-2025 del 01 de julio del 2025, suscrito por la Licda. Mariángeles Campos Céspedes, en su condición de asesora legal, y dirigido al consultante y a la señora Vivian Padilla Ramírez, encargada del Departamento de Talento Humano.

En dicho estudio, de previo a responder las consultas formuladas por el alcalde y la encargada de talento humano, se incluye un apartado de antecedentes, el cual por su importancia se procede a citar:

“I. El 10 de marzo del año 2023 entró en vigencia la Ley de Marco de Empleo Público, siendo de acatamiento obligatorio para todo el sector público.

II.La Municipalidad de Acosta se declaró exclusiva y excluyente según Acuerdo Número 1 tomado en la Sesión Extraordinaria 04-2023 celebrada el 08 de marzo del año 2023).

III.Mediante Transitorio IV del Reglamento a la Ley de Marco de Empleo Público, explica que la Administración Pública debió de ajustar normativa en un plazo de tres meses posteriores a la vigencia del Reglamento.

IV.Fue hasta el 26 de setiembre del año 2024, en sesión Extraordinaria 15-2024 mediante acuerdo número uno se aprobó el manual para la valoración de Cargos por Puntos, Factores conforme al artículo 31 Ley 10159, Ley Marco de Empleo Público, Manual Descriptivos de Puestos y el Manual de Organización de Funciones, las familias laborales y sus correspondientes subdivisiones en grados incorporadas en el presente Manual, la escala salarial Global para la Municipalidad de Acosta.

V.El día 15 de octubre del año 2024 mediante Sesión Ordinaria 41-2024 del honorable Concejo Municipal de Acosta aprobó el acta anterior.

VI.Previo a la sesión de Concejo mencionada en el punto IV no se aprobaron salarios globales transitorios, ni se menciona sobre posibles supuestos que originan el presente criterio.

VII.Que el Departamento de Talento Humano solicitó a este departamento criterio sobre Pago Retroactivo de funcionarios que, no se les canceló el salario Global desde la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, Funcionarios que ganan un puesto en propiedad y posterior a la aprobación del manual de puesto, no cumplen con requisitos imposibilitándolos transicionar al salario global, Recalificación de puestos donde antes se solicitaba un técnico y, con la entrada en vigencia del Manual de Puestos, se recalifica como Profesional y, pago de prohibición en razón del nivel académico”. (La negrita es nuestra)

Finalmente, luego de realizar un análisis de las dudas formuladas por el Departamento de Talento Humano, se recomendó lo siguiente:

“En vista de lo anteriormente expuesto, el Departamento Legal procede a realizar las siguientes recomendaciones:

I. Sobre la procedencia del pago retroactivo por concepto de salario global

No procede el pago retroactivo del salario global a funcionarios contratados antes del 26 de septiembre de 2024, ya que:

i. No existía un acto administrativo válido y eficaz que sustentara el pago bajo ese esquema antes de esa fecha.

ii. El acto administrativo que aprueba el Manual de Puestos y escala salarial global entró en vigor a partir del acuerdo del Concejo Municipal de Acosta de dicha fecha, sin efectos retroactivos.

iii. No se configuró un derecho adquirido al salario global con anterioridad, ya que este no existía jurídicamente (ni como acto administrativo ni como escala aprobada), por lo que no se puede invocar retroactividad sin quebrantar el principio de legalidad.

iv. La Municipalidad de Acosta, al declararse exclusiva y excluyente, se desligó de la rectoría del MIDEPLAN, pero no estaba obligada a establecer salarios globales transitorios, y no lo hizo.

v. Tampoco hubo desigualdad en el trato salarial, dado que los funcionarios recibieron sus pagos quincenales conforme a la normativa vigente en su momento.

II.Sobre funcionarios que ganaron plaza en propiedad antes de la aprobación del Manual de Puestos, pero que hoy no cumplen requisitos

La situación jurídica consolidada de estos funcionarios debe respetarse, por lo que no procede su remoción automática ni la aplicación del nuevo manual en detrimento de su estabilidad laboral.

No pueden ser trasladados automáticamente al salario global si no cumplen los requisitos del nuevo Manual de Puestos, ya que hacerlo implicaría una violación al principio de legalidad.

Se podrían contemplar tres opciones razonables:

• a)Otorgar un plazo prudencial para que completen los requisitos del nuevo perfil. En caso de que no cumplan, deberá de abrirse un procedimiento administrativo para proceder con la terminación laboral de los colaboradores.
• b)Mantenerlos en el puesto con el esquema y condiciones previas, sin acceso al salario global.
• c)Si se considera una reestructuración válida y necesaria, podría evaluarse su separación como causal de despido justificado, con respeto al debido proceso.

III. Sobre recalificación salarial en razón de la modificación del puesto (Técnico a Bachiller)

La recalificación del puesto resulta procedente únicamente en aquellos casos en que no se haya producido una modificación sustancial en las funciones asignadas. En caso de que se evidencie una variación significativa en las responsabilidades inherentes al puesto o en los requisitos académicos exigidos para su desempeño, la recalificación no resulta procedente, debiendo tramitarse, en su lugar, un proceso de reclasificación conforme a la normativa vigente.

Para que la recalificación sea legítima, debe existir congruencia entre las funciones ejercidas y el perfil aprobado en el nuevo Manual de Puestos.

El reconocimiento de diferencias salariales puede ser procedente si el funcionario ha estado desempeñando funciones superiores sin haber sido remunerado de forma adecuada, previo análisis objetivo del contenido funcional del puesto.

IV. Sobre la procedencia del pago de prohibición a funcionarios del área tributaria

El pago por prohibición es procedente para funcionarios que desempeñan funciones dentro de la Administración Tributaria Municipal, conforme al artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y la Ley N.º 5867.

En particular, para el puesto de Encargado del Departamento de Cobros, se verifica:

- Naturaleza tributaria de sus funciones.

- Consolidación del derecho por ejercicio continuo y legítimo del cargo.

- Cumplimiento de los requisitos legales, como grado académico mínimo (Licenciatura)”.

Una vez analizado el criterio legal y las dudas formuladas por el señor alcalde, importa precisar, en primer lugar, que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

Del análisis de las normas mencionadas se deduce la existencia de tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: i) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano; ii) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y iii) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución (al respecto, se pueden ver los pronunciamientos números C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-016-2022, del 20 de enero de 2022, PGR-C-26-2022, PGR-C-28-2022, ambos del 10 de febrero de 2022, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-258-2024 del 11 de noviembre del 2024, PGR-C-025-2025 del 10 de febrero del 2025 y PGR-C-045-2025 del 17 de marzo del 2025, entre muchos otros).

En orden al primer requisito de admisibilidad, se advierte que, de la lectura de las cuatro interrogantes, por la forma en que fueron planteadas su objeto no es claro ni preciso. Además, se mezclan diferentes temas jurídicos en una misma consulta, lo cual dificulta entender las dudas del consultante.

Asimismo, se evidencia de las consideraciones realizadas en el propio criterio legal, la existencia se situaciones concretas que han venido aconteciendo en esa municipalidad. Concretamente se resalta, en lo conducente, lo siguiente:

“(…) Siendo así, este departamento considera que no cabe ningún tipo de retroactivo pues lo que dio ‘‘vida jurídica’’ a la escala salarial fue el acuerdo de Concejo Municipal de Acosta del 26 de setiembre del 2024 y, en este no hubo alcances sobre una situación retroactiva. Es prudente recomendar al Departamento de Talento Humano, dirigir la consulta a Alcaldía para que la presente en la Procuraduría General de la República.

(…)

El Departamento de Talento Humano solicita criterio técnico-jurídico respecto a la situación planteada por determinados funcionarios que actualmente ostentan una plaza en propiedad bajo la categoría de Técnico. Los mencionados servidores han presentado solicitudes para que se proceda al reajuste de la base salarial correspondiente, en atención a los valores establecidos en el Manual de Puestos vigente.

No obstante, se ha identificado que, si bien dichos funcionarios continúan desempeñándose en plazas originalmente clasificadas como técnicas, el contenido funcional y los requisitos del puesto han sido modificados sustancialmente. En particular, el perfil requerido actualmente exige título de Bachiller universitario y ha sido reclasificado como un puesto de nivel Profesional, según lo dispuesto por el citado Manual.

En este contexto, se plantea la necesidad de determinar si procede o no ajustar la remuneración base de los ocupantes actuales, considerando que:

Ostentan nombramiento en propiedad bajo una clasificación anterior (Técnico); El Manual de Puestos establece una nueva categoría (Profesional) con distinta base salarial y requisitos; El cambio de funciones y perfil exigido podría implicar una modificación sustantiva del puesto originalmente asignado.

Esta recalificación, obedece a que las plazas requieren una interpretación normativa y propios de una actividad por lo cual se requiere la pericia propia de una disciplina especializada de un grado de formación Bachiller. Además, que, le agrega independencia en el cargo.

(…)

Siendo que, el departamento de Talento Humano debe en primer orden analizar si, la carga de funciones difiere del puesto que ejercen con el qué se aprobó, pues debe de valorar si con la variación de lo mencionado implica mayor responsabilidad.

(…)

La persona funcionaria, es la encargada del departamento de cobros, además se evidencia que bajo su supervisión tiene una persona a cargo, lo que el pago de la prohibición busca es que la persona no ejerza actividades liberales que podrían comprometer ética y responsabilidades.

(…)

Considera este departamento, dos puntos válidos: 1- si el ejercicio de funciones en dicha área conlleva una restricción efectiva al ejercicio liberal de la profesión, debe de mantenerse la prohibición; y 2- aunado a lo anterior hay sustento suficiente con base en lo anteriormente expuesto que, por la naturaleza del puesto de Encargado del Departamento de Cobros (además que el puesto tiene personal a cargo) y por ser un derecho que se consolidó a través del tiempo, es procedente su pago en función al grado económico y el porcentaje determinado por ley. (…)”.

Ante ello, debe insistirse en que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023, PGR-C-111-2023 y más recientemente el PGR-C-184-2025) Por otra parte, no escapa a este órgano consultivo, pues expresamente quedó consignado en el antecedente VII transcrito, que el informe legal n°. MDA-AL-001-2025 del 01 de julio del 2025, se realizó para atender una consulta del Departamento de Talento Humano del municipio y no para consultarnos, con lo cual se incumple con el segundo requisito de admisibilidad mencionado.

Sobre este tema, importa advertir que, toda consulta debe acompañarse del criterio de la asesoría legal institucional sobre los temas cuestionados, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos).

Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

De esta manera, la presente consulta incumple con los requisitos de admisibilidad detallados. En consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión, y lo que corresponde es denegar su trámite y ordenar su archivo.

No obstante, debido a la notable necesidad de encontrar respuestas a las interrogantes que formula el señor alcalde y con el único fin de colaborar, se realizará un abordaje general sobre los principales temas de su interés, para que sirvan de orientación al momento de analizar las situaciones puntuales que acontecen a lo interno de esa Administración.

Especialmente, en orden a la implementación del salario global, los manuales de puestos y el pago de la prohibición regulada en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n° 4755, y la Ley de compensación por pago de Prohibición, n°. 5867.

II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LOS TEMAS DE INTERÉS DEL CONSULTANTE

A.- Sobre la implementación del salario global Como punto de partida, debemos indicar que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP) -10 de marzo del 2023-, toda nueva contratación de personal en el sector público[2], que se encuentra bajo su ámbito de cobertura -incluidas desde luego las municipalidades-, deberá efectuarse con una remuneración bajo el esquema de salario global, quedando la administración pública imposibilitada para realizar contrataciones bajo el esquema de salario compuesto, que venía operando previo a la promulgación de la LMEP.

La anterior acotación se realiza debido a que uno de los temas que preocupan al señor alcalde se relaciona con los funcionarios que ingresaron después del 10 de marzo del 2023[3], siendo que la administración aprobó la escala de salario global definitiva hasta el 26 de setiembre del 2024, y la viabilidad de pagarles diferencias salariales de forma retroactiva por la tardanza en la definición y aprobación de dicha escala.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que el Transitorio III del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público (RLMEP), Decreto Ejecutivo N°43952-PLAN de 28 de febrero de 2023, publicado en el Alcance n°39 a la Gaceta n°45 del 10 de marzo de 2023 y sus reformas, establecía una solución concreta para las nuevas contrataciones previas a la vigencia de la columna salarial global, en los siguientes términos:

“Transitorio III. - Sobre nuevas contrataciones previas a la vigencia de la columna salarial global. A partir de la entrada en vigor del presente reglamento y hasta que se emitan las resoluciones o actos, por parte de las autoridades competentes, que formalicen la nueva columna salarial global, las contrataciones de personas servidoras de nuevo ingreso, cuyos nombramientos sean en clases salariales que, previo a la vigencia de la Ley Marco de Empleo Público se encontraran en el esquema de salario compuesto, se remunerarán con una columna salarial global transitoria, la cual definirá remuneraciones globales sin pluses salariales y será dispuesta por medio de directriz de MIDEPLAN. Una vez que entre en vigor la nueva columna salarial global, las personas bajo este supuesto deberán ser trasladadas y remuneradas conforme a esta.

Asimismo, se entenderán como incorporadas dentro de esta columna salarial global transitoria, las escalas salariales en esquema de salario único o global de las instituciones que, previo a la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público, cuenten con este esquema de remuneración. Por consiguiente, las instituciones con esquema de remuneración de salario único o global podrán seguir realizando sus nombramientos de personal bajo ese esquema hasta que entre en vigor la nueva escala salarial global.

La columna salarial global transitoria no será utilizada como referencia para la aplicación de salario global a las contrataciones previas a la entrada en vigor de la Ley Marco de Empleo Público. Por lo cual, no será utilizada para la aplicación del transitorio XI de esta Ley.

Las instituciones fuera del ámbito de rectoría de MIDEPLAN podrán aplicar esta misma medida transitoria de forma análoga, para lo cual, podrán definir sus columnas salariales globales transitorias”.

No obstante lo anterior, en el caso de la municipalidad consultante el propio criterio legal advierte en sus antecedentes que en esa municipalidad “no se aprobaron salarios globales transitorios”. (Ver punto VI del apartado de antecedentes) Por lo tanto, la pregunta obligada que debe hacerse esa Administración activa no es si es factible reconocer diferencias salariales o no, sino bajo qué parámetros legales efectuó esas nuevas contrataciones de “los funcionarios que ingresaron después del 10 de marzo del 2023” y revisar la legalidad de sus actos, en atención a lo regulado en la LMEP y el RLMEP.

Máxime, que la directriz n° 001-2023-PLAN, denominada “Aplicación de columna salarial global transitoria”, del 10 de marzo del 2023, instaba en el artículo 4, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, a aplicar la columna salarial global transitoria de forma análoga, en tanto definieran sus propias columnas salariales globales transitorias o definitivas. Textualmente, dicho artículo señala:

“En los casos de las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes, para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución, se les insta a aplicar la columna salarial global transitoria de forma análoga, en tanto definan sus propias columnas salariales globales transitorias o definitivas”. (La negrita es nuestra) Además, es conveniente precisar, conforme lo hemos hecho en otros dictámenes, que la LMEP contiene varias disposiciones especiales aplicables al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa con competencias constitucionalmente asignadas. Mediante la incorporación de esas reglas especiales se pretendió salvaguardar el ejercicio de las funciones atribuidas en la Constitución Política a dichos órganos y entes. Esas disposiciones están contempladas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. (Ver dictámenes PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, PGR-C-050-2024 del 14 de marzo del 2024, PGR-C-132-2024 del 17 de junio del 2024, el PGR-C-293-2024 del 12 de diciembre del 2024 y el PGR-C-021-2025 del 29 de enero del 2025, entre otros) En esa inteligencia, hemos afirmado que las municipalidades tienen autonomía de gobierno (de segundo grado), por consiguiente, pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30, 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. Veamos:

“(…) La Sala Constitucional, en su voto consultivo n.° 15655-2011 de las 12:48 horas del 11 de noviembre del 2011, reiterado en el 17098-2021 citado, al analizar los alcances de la autonomía de la CCSS, dejó claro que esa institución, al igual que las municipalidades, tiene autonomía de gobierno (de segundo grado), a diferencia del resto de las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 constitucional, cuya autonomía es solo administrativa (de primer grado).

(…)

Lo anterior permite ratificar que, independientemente de la frase utilizada como salvaguarda en la LMEP para corregir los vicios detectados por la Sala Constitucional en el voto consultivo 17098-2021, las instituciones autónomas que pueden hacer valer las regulaciones particulares establecidas en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son las que ostenten una autonomía de segundo o tercer grado, con competencias constitucionalmente asignadas…”. (Ver dictamen PGR-C-135-2023 citado) En los demás casos, las reglas generales establecidas en la LMEP son aplicables a todo el sector público -incluidas las municipalidades-, debido a que el legislador no hizo excepción alguna en lo relativo a su ámbito de cobertura.

Por otra parte, es menester resaltar que en el pronunciamiento PGR-C-028-2024 del 19 de febrero del 2024, al analizar una consulta planteada por la directora ejecutiva de la Asamblea Legislativa, este órgano consultivo precisó, en lo que resulta de interés, lo siguiente:

“En relación con el salario global, ciertamente, los Poderes del Estado distintos al Poder Ejecutivo, así como los entes públicos con autonomía de segundo o de tercer grado, con potestades constitucionalmente asignadas, están facultados para construir las respectivas columnas salariales globales de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas, (artículo 30 párrafo final de la LMEP); sin embargo, esa facultad no los habilita para seguir utilizando el sistema de salario base más pluses, sino que, por el contrario, necesariamente deben ajustarse al sistema de salario global, pues así lo establece el propio artículo 30 y siguientes de la LMEP.

Por ello, al estar vigente el mandato de aplicar el salario global en todo el sector público, lo normado en la LMEP en relación con las reglas de transición del salario compuesto al salario global aplican para todos los órganos y entes citados en el artículo 2 de la LMEP, incluida la Asamblea Legislativa. (…)” (El subrayado no es del original) Y, en este sentido, es necesario reseñar que la LMEP, en su artículo 35 regula un régimen salarial unificado para todo el servicio público. Textualmente, dispone:

“ARTÍCULO 35- Régimen salarial unificado para todo el servicio público. Todas las instituciones del sector público se incluirán en este régimen salarial unificado basado en la columna salarial global. Todas las personas servidoras públicas serán remuneradas de acuerdo con esta ley, incluidos los servidores actuales.

Se publicará la columna salarial global y los puestos de todas las calificaciones asignadas a la columna salarial”. (El resaltado es nuestro) En consecuencia, con la LMEP se establece un modelo salarial distinto y único respecto de los modelos salariales que han prevalecido históricamente en las instituciones públicas. Ante ello, los artículos 5 inciso v), del 30 al 37 (Capítulo VIII) y el Transitorio XI de dicha Ley, así como de forma complementaria los ordinales 36, 37 y 38 del RLMEP, consignan el salario global como el nuevo esquema de remuneración; además, brindan las pautas de transición del salario compuesto al salario global que deberán seguirse, con el propósito de salvaguardar los derechos de las personas trabajadoras o evitar la retroactividad en perjuicio (artículo 34 de la Constitución Política). (Dictámenes PGR-C-021-2025 del 29 de enero del 2025.

En suma, la transición de salario compuesto a salario global, no será necesariamente inmediata, ni tampoco puede ser violatoria de derechos subjetivos o adquiridos en el ejercicio del servicio público, esto especialmente para las personas servidoras que tenían un nombramiento previo al 10 de marzo del 2023, a las que se les debe respetar el estado o condición salarial de cada una, frente a las disposiciones propias de la LMEP, salvo que se presente alguno de los supuestos de transición regulados en dicha ley y su reglamento. Si este fuera el caso, se deberá proceder conforme se indique respectivamente.

En consecuencia, la aplicación de las reglas de transición de salario compuesto a salario global, va a depender de la situación particular que presente la persona servidora involucrada. Análisis casuístico que debe realizar el municipio a través de sus funcionarios competentes, cuando resulte procedente.

B.- Sobre los manuales de puestos De conformidad con lo establecido en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entes territoriales autónomos en el campo político, tributario, administrativo y normativo y en ese orden, el establecimiento de las labores asignadas a una clase dentro del manual de puestos, así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de dicha autonomía.

Concretamente, los artículos 129 y 130 del Código Municipal, establecen la obligación que tienen las municipalidades de adecuar y mantener actualizado el Manual Descriptivo de Puestos, ya que este contiene una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización:

“Artículo 129.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

Artículo 130.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal”. (El resaltado no pertenece al original) Con ocasión de lo mencionado, en el dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre del 2007, es importante destacar que: “… las corporaciones municipales están en la obligación de mantener actualizados los manuales de puestos descriptivos, atendiendo a la mutabilidad que pueda presentarse en la forma en que se satisface un determinado servicio público. Esta mutabilidad podría conllevar la modificación del manual de puestos respectivo o simplemente la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del manual existente”.

En concordancia con lo señalado, los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las funciones y requisitos que deberá cumplir el respectivo funcionario y a partir de ello, el nivel salarial que será asignado.

Al respecto, el artículo 131 del referido Código dispone:

“Artículo 131.- Los sueldos y salarios de los servidores protegidos por esta ley, se regirán de conformidad con las siguientes disposiciones:

• a)Ningún empleado devengará un sueldo inferior al mínimo correspondiente al desempeño del cargo que ocupa.
• b)Los sueldos y salarios de los servidores municipales serán determinados por una escala de sueldos, que fijará las sumas mínimas y máximas correspondientes a cada categoría de puestos.
• c)Para determinar los sueldos y salarios, se tomarán en cuenta las condiciones presupuestarias de las municipalidades, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial.

Para elaborar y actualizar la escala de sueldos las instancias competentes podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil”. (El resaltado no pertenece al original) Nótese, que es mediante una escala de sueldos que se establecerán los salarios de los servidores municipales, debiendo tomarse en cuenta las condiciones presupuestarias de la municipalidad, el costo de vida en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en el mercado para puestos iguales y cualesquiera otras disposiciones legales en materia salarial (como sería por ejemplo la LMEP, entre otra normativa), por lo cual el ordenamiento de las cargas y responsabilidades en un manual de puestos, es primordial para determinar la remuneración que les corresponda.

En abono a lo expuesto, el manual descriptivo de puestos, forma parte del bloque normativo aplicable a las relaciones de empleo de la respectiva municipalidad, por lo que, en aplicación del principio de legalidad, no es posible efectuar un nombramiento, aunque sea interino, que violente lo establecido en dicho manual. (Ver dictamen C-002-2016 del 11 de enero del 2016).

Asimismo, cabe advertir que las municipalidades tienen la obligación de actuar dentro del marco legal establecido. Solo así sus decisiones serían válidas y eficaces. Por ese motivo, no es posible admitir que existan supuestos en los cuales estén facultadas para no actualizar, o para desaplicar en casos concretos, los manuales de puestos respectivos. (Ver dictamen PGR-C-061-2022 del 21 de marzo del 2022).

Por ende, los manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).

En ese orden, los manuales, una vez aprobados, limitan a la Administración municipal, pues establecen una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura organizativa, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con una determinada escala de salarios, que en este caso sería la escala de salarios globales, de acuerdo a lo definido en la LMEP y el RLMEP y se extrae de los antecedentes de esta consulta.

Desde luego, los manuales de puestos pueden ser modificados por la jerarquía, no solo en cuanto al contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos; igual, que puede modificarse la escala de salarios; eso sí, sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, y forman parte de un presupuesto público.

En razón de ello, las modificaciones de las situaciones particulares, se hacen sujetas a una real disponibilidad presupuestaria, y siempre hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado. El conjunto de herramientas descrito, más las leyes y disposiciones normativas aplicables, conforman una parte del denominado bloque de legalidad del que la Administración específica no puede apartarse, de acuerdo con lo que establecen el artículo 11 de la Constitución Política, y los numerales 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública.

Ahora bien, es necesario indicar que el titular del puesto afectado por un proceso de reclasificación[4], como el que afirma el consultante se generó con la aprobación del manual de puestos en fecha 26 de setiembre del 2024, satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases, para que los funcionarios que ostentan cargos en propiedad o interinos, que se encuentren en esas condiciones, migren del salario compuesto al salario global definido por la municipalidad, respetándose en todo momento las reglas de transición dispuestas en la LMEP y el RLMEP, conforme se En todo caso, importa advertir que técnicamente resulta inviable reajustar las bases salariales de los salarios compuestos en función al salario global, pues se tratan de dos regímenes salariales diferentes e incompatibles entre sí[5].

Así entonces, es necesario que el titular del puesto afectado por procesos tales como reasignaciones (las cuales pueden ser ascendentes o descendentes)[6], reclasificaciones, estudios integrales de puestos o por la puesta en práctica de nuevos manuales institucionales, satisfaga los requisitos exigidos por las nuevas clases, salvo aquellos casos de situaciones especiales cuya ponderación queda a juicio del órgano competente de esa Municipalidad, en atención a la normativa aplicable.

En este contexto, el escenario que se plantea en la segunda pregunta -el cual resulta sumamente confuso- debe ser analizado por esa municipalidad a partir de lo explicado en este apartado, y sin dejar de lado las acotaciones realizadas en el punto A del presente criterio.

C.- Sobre el pago de la prohibición regulada en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n° 4755, y la Ley de compensación por pago de Prohibición, n°. 5867 De previo, es necesario aclarar que las consideraciones que se realizaran en este apartado lo serán en términos generales y tomando como referencia nuestra jurisprudencia administrativa, sin que se entienda de ninguna manera que se entra a conocer el caso concreto que quedó evidenciado en el criterio legal, en orden al pago de la prohibición al “Encargado del Departamento de Cobros” de esa municipalidad.

Dicho esto, para comenzar es oportuno citar lo regulado en el ordinal 1 de la Ley de compensación por pago de Prohibición, n° 5867 del 15 de diciembre de 1975 y sus reformas:

“Artículo 1.- Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

• a)Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

(Nota de Sinalevi: De acuerdo con el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública No.2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por artículo 3 (Título III) de la Ley para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No.9635 de 3 de diciembre de 2018, el porcentaje correspondiente a prohibición para los funcionarios públicos a los que por vía legal se les ha impuesto la restricción para el ejercicio liberal de su profesión, será de un treinta por ciento (30%) b) Un quince por ciento (15%) para quienes sean bachilleres universitarios.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 57 aparte h) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957) c) (Derogado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 58 aparte a) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957) d) (Derogado por el artículo 3° del título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que adicionó el numeral 58 aparte a) a la Ley de Salarios de la Administración Pública, N° 2166 del 9 de octubre de 1957) En todos los casos, dentro de la disciplina antes citada.

Tendrán derecho a los beneficios otorgados por este artículo, según los porcentajes establecidos, sujetos a las mismas obligaciones y prohibiciones de esta ley; los siguientes funcionarios:

• 1)Quienes desempeñen los puestos de jefatura en la organización financiera básica del Estado, según el artículo 2 de la Ley de la Administración Financiera de la República, No. 1279, de 2 de mayo de 1951 y sus reformas.
• 2)Quienes ocupen puestos de "técnicos" y "técnicos profesionales" en la Oficina de Presupuesto Nacional, la Tesorería Nacional, la Oficina Técnica Mecanizada del Ministerio de Hacienda, la Dirección General de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minas y la Dirección General Forestal del Ministerio de Agricultura; asimismo, los servidores de la Dirección General de Servicio Civil que ocupen puestos de la serie técnico y profesional, los funcionarios de la Dirección General de Informática del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los del Centro de Cómputo del Ministerio de Seguridad Pública y los funcionarios de la Dirección General de Tributación que gocen de este beneficio.
• 3)El Jefe de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
• 4)Los administradores de aduanas, conforme a los procedimientos de la norma general No. 31 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Gobierno de la República para el año 1982, No. 6700, de 23 de diciembre de 1981.

Para aplicar este artículo, los funcionarios "técnicos" citados en el numeral 2) anterior tendrán derecho al beneficio por prohibición, siempre y cuando reúnan los requisitos del puesto o cuenten con una combinación equivalente, a juicio de la Dirección General de Servicio Civil. Sin embargo, salvo los requisitos mayores, la compensación para los funcionarios que ocupen puestos de la serie "técnico y profesional", se hará de acuerdo con el requisito primario del puesto que desempeñen.

Los beneficios y las prohibiciones indicados en este artículo y sus reformas, incluyen al personal técnico de la auditoría interna del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).

(Así reformado por Ley N° 7896 del 30 de julio de 1999)” Asimismo, el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, reza:

“Artículo 118.- Los Directores Generales, los Subdirectores, los Jefes o Subjefes de Departamento y de Sección, de las dependencias de la Administración Tributaria, así como los miembros propietarios del Tribunal Fiscal Administrativo y los suplentes en funciones, no pueden ejercer otros puestos públicos con o sin relación de dependencia, excepción hecha de la docencia o de funciones desempeñadas con autorización de su respectivo superior jerárquico, cuyos cargos estén sólo remunerados con dietas.

En general queda prohibido al personal de los entes precedentemente citados, con la única excepción de la docencia, desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materias tributarias. Asimismo está prohibido a dicho personal hacer reclamos a favor de los contribuyentes o aesorarlos (SIC) en sus alegatos o presentaciones en cualesquiera de las instancias, salvo que se trate de sus intereses personales, los de su cónyuge, ascendientes, descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados.

En los casos de excepción a que se refiere este artículo, para acogerse a ellos, debe comunicarse al superior de la dependencia su decisión de hacer uso de las excepciones previstas en este Código”.

En ese orden de ideas, el artículo 99 del mencionado Código define por Administración Tributaria, lo siguiente:

“Artículo 99.- Concepto y facultades Se entiende por Administración Tributaria el órgano administrativo encargado de gestionar y fiscalizar los tributos, se trate del fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.

Dicho órgano puede dictar normas generales para los efectos de la aplicación correcta de las leyes tributarias, dentro de los límites fijados por las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes.

Las normas generales serán emitidas mediante resolución general y consideradas criterios institucionales. Serán de acatamiento obligatorio en la emisión de todos los actos administrativos y serán nulos los actos contrarios a tales normas.

Tratándose de la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, cuando el presente Código otorga una potestad o facultad a la Dirección General de Tributación, se entenderá que también es aplicable a la Dirección General de Aduanas, a la Dirección General de Hacienda y a la Dirección General de la Policía de Control Fiscal, en sus ámbitos de competencia”.

Es decir, que aquellas instituciones que forman parte de la administración tributaria, pueden reconocer el pago de la compensación económica por prohibición, a los funcionarios que ostenten labores intrínsecamente relacionadas con la materia tributaria -gestionar y fiscalizar los tributos-. Empero, tal reconocimiento debe ir aparejado al cumplimiento de los requisitos como el funcional, el académico y el profesional.

Tómese en cuenta que, con respecto al requisito funcional, la persona debe desempeñarse en labores de Administración Tributaria y no en cualquier labor, solo aquellas que participen de la percepción, administración y fiscalización de tributos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios citado.

En suma, para determinar si un cargo municipal se encuentra cubierto por la prohibición establecida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, esa municipalidad debe verificar primero, en cada caso que se cumplan con los requisitos (funcional, académico y profesional), así como de establecer si las labores que realiza el funcionario se encuentran vinculadas directamente con el proceso tributario, vinculación que debe ser habitual, permanente, regular y ordinaria, esto a la luz de lo establecido en el manual de puestos respectivo y en las tareas que el servidor realiza en la práctica.

No está de más señalar, que el reconocimiento de la compensación por prohibición implica un acto de disposición de recursos públicos, de manera que esa Municipalidad debe verificar cuidadosamente que los funcionarios a los que se les reconoce o a futuro se deba hacer, cumplen plenamente con los requisitos necesarios para tal efecto, ello con el único objetivo de garantizar la conformidad de esos pagos con el bloque de legalidad.

Finalmente, en orden a ¿qué porcentaje aplicar? (se entiende que la inquietud nace a raíz por la promulgación de la ley n°. 9635, por lo que se pueden presentar dos escenarios: uno anterior a la entrada vigencia de la ley nº9635 y el otro posterior a esta) Al respecto, se remite al señor alcalde municipal a lo ya dispuesto por este órgano consultivo en su reiterada jurisprudencia administrativa, con especial mención a lo concluido en el reciente dictamen PGR-C-161-2023 del 01 de setiembre del 2023:

“1.- Para determinar el porcentaje que debe ser cancelado a un funcionario por concepto de compensación económica por prohibición, deberá considerarse si éste estuvo sujeto a algún régimen de prohibición antes de la entrada en vigencia de la ley N.º 9635, lo cual ocurrió el 4 de diciembre del 2018. Así, los nuevos porcentajes de prohibición definidos en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y en las reformas legales a los regímenes de prohibición acordadas en el artículo 57 de esa misma ley, no son aplicables a los funcionarios que estuvieron sujetos a algún régimen de prohibición antes del 4 de diciembre del 2018 y que mantuvieron la continuidad en el servicio.

2.- Si una persona servidora pública estaba sujeta a algún régimen de prohibición al entrar en vigencia la ley N.º 9635 (sin importar el régimen, ni el porcentaje de compensación económica que recibía, siempre que haya mantenido la continuidad en el servicio), no le son aplicables los nuevos porcentajes de compensación económica establecidos por medio de la ley N.º 9635, sino los porcentajes que regían antes de la entrada en vigencia de esa ley.

3.- Los servidores sujetos al régimen de prohibición, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas en razón de los incisos b), c) y d) del artículo 1° de la Ley de Compensación por pago de Prohibición, Ley N.º 5867, del 15 diciembre de 1975, que procedan a modificar dicha condición con referencia a bachillerato, licenciatura o superior, no les aplica los porcentajes señalados en el artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, lo que implica que los porcentajes de compensación económica que les resultan aplicables son los que estaban establecidos en el artículo 1° de la ley N.º 5867 antes de la reforma operada por medio de la ley n.° 9635.

4.- El plazo máximo que podría mediar entre el final de un nombramiento y el inicio de otro, o entre el cese de un nombramiento y su prórroga, para considerar que una relación de empleo público tiene carácter continuo, es el de un mes al que se refiere el artículo 1°, inciso m), del Reglamento al Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el artículo 5, inciso b), de la Ley Marco de Empleo Público.

5.- Si un servidor estaba sujeto a un régimen de prohibición (cualquiera) al entrar en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, recibía una compensación económica como producto de esa prohibición y es objeto de un movimiento de personal por vía de ascenso, descenso, traslado, permuta o reubicación a un puesto afecto a un régimen de prohibición (aunque sea un régimen distinto al que estaba sujeto con anterioridad), no le son aplicables los nuevos porcentajes de compensación económica por prohibición establecidos con motivo de la entrada en vigencia de la ley N.º 9635, ya fuere los del artículo 36 de la Ley de Salarios de la Administración Pública o los establecidos en las reformas legales a los regímenes de prohibición del artículo 57 de esa misma ley. Lo anterior siempre que haya existido continuidad en el servicio”.

Por el contrario, en el caso de funcionarios municipales contratados posterior a la entrada en vigencia de la Ley 9635, sin que medie continuidad laboral, les aplican los nuevos porcentajes en orden a la compensación económica por prohibición, siempre y cuando cumpla con los requisitos legales para su otorgamiento, revisión que debe ser efectuada por esa municipalidad, en apego a la normativa vigente y en atención a las particularidades que presente cada funcionario.

Por otra parte, es importante transcribir, en lo que interesa, lo establecido en el dictamen PGR-C-061-2022 del 21 de marzo del 2022, sobre el tema de interés del consultante:

“II.- CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL SOBRE LOS TEMAS EN CONSULTA Seguidamente nos pronunciaremos sobre las interrogantes formuladas en el mismo orden en que se nos plantearon.

“I. Si las funciones o actividades, que se enumeran, [en la consulta] se deben considerar, como sustantivas y parte de las propias del proceso de la administración tributaria (…)” Como primer punto, es importante señalar que dentro de las atribuciones conferidas a las municipalidades, como administración tributaria, se encuentran las dispuestas en el artículo 4, inciso d), y e), del Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998. Esas disposiciones señalan:

“Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

(…)

• d)Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.
• e)Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales (…)”. (El subrayado no es del original).

A partir del artículo transcrito, debemos indicar que concierne a cada municipalidad, de forma exclusiva, en uso de la autonomía que les ha sido conferida, concretar en sus reglamentos autónomos de servicio, o en sus manuales descriptivos de puestos, los órganos que componen su administración tributaria, así como también, definir el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñan funciones habituales y ordinarias que puedan enmarcarse dentro de la administración aludida. Por ese motivo, escapa de nuestra competencia asesora hacer referencia a las actividades o labores -tal y como lo pretende el consultante- que deban ser consideradas como parte del proceso tributario municipal, pues no podríamos sustituir la voluntad de la Administración activa en asuntos que incumben exclusivamente a ella.

Importa señalar que ya esta Procuraduría ha indicado que no nos es posible definir si ciertas actividades forman parte del proceso tributario municipal. En ese sentido, desde el dictamen C-271-2011 del 7 de noviembre de 2011, habíamos señalado que es la municipalidad la encargada de “ …determinar de modo puntual, si las funciones de cobro que realiza el abogado o abogados en la Sección Zona Marítimo Terrestre de esa Municipalidad, devienen de la competencia que posee esa entidad corporativa al tenor de lo dispuesto en los incisos d) y e) del mencionado artículo 4 del Código [Municipal] en referencia; es decir “Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales”. (Los corchetes son agregados). Luego, en el dictamen C-065-2018 del 19 de octubre de 2018, sostuvimos que es responsabilidad del ente territorial definir, en cada caso concreto, si las funciones que realizan sus servidores encuadran dentro de las que pertenecen a la administración tributaria.

En esa misma línea, la Contraloría General de la República ha sido enfática al señalar que cada municipalidad es la encargada de realizar un análisis -de conformidad con las atribuciones sustantivas y responsabilidades de cada servidor a la luz de los manuales descriptivos de puestos- para establecer cuáles funcionarios están vinculados de manera directa con “la determinación, fijación, control, fiscalización, etc., de las obligaciones tributarias municipales”. También destacó la importancia de que esa vinculación, además de directa, sea habitual, permanente y regular. (Oficio n.° 08709, DJ-0659-2013 del 22 de agosto del 2013).

“II. De resultar estas actividades sustantivas del proceso o administración tributarios, realizados de manera habitual, continua y permanente, y cumpliendo asimismo con los requisitos académicos y de colegiación profesional: ¿Se le deberá reconocer el pago de prohibición establecido en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios?” Para referirnos a la consulta es importante señalar que el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece qué debe entenderse por administración tributaria y cuáles son sus facultades. Por su parte, el artículo 118 de ese mismo Código impone la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión a los funcionarios que ocupen los cargos mencionados en ese numeral y a quienes ejerzan habitualmente funciones propias de administración tributaria. Asimismo, el artículo 1° de la Ley de Compensación por Pago de Prohibición, n. ° 5867 del 15 de diciembre de 1975, ordena el reconocimiento de una compensación económica por la prohibición impuesta en el artículo 118 de cita.

Sobre el punto específico en consulta, es importante indicar que corresponde a cada municipalidad definir los puestos afectos al régimen de prohibición, así como verificar el cumplimiento de los requisitos y funciones establecidas en el manual de puestos. Lo anterior a efecto de determinar la procedencia del pago de la compensación económica a la que se refiere el artículo 1° de la Ley n. ° 5867 por motivo de la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En ese sentido, en nuestro dictamen C-311-2017 del 15 de diciembre de 2017, señalamos que no compete a este órgano asesor “…determinar si resulta procedente el pago de prohibición dispuesto en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarias a los plataformistas municipales o el porcentaje que les corresponde; por el contrario, incumbe a la Corporación Municipal, atendiendo a lo dispuesto por la normativa que rige la materia, comprobar si estos cumplen con aquella”.

La Sala Segunda se ha pronunciado también en esa línea al señalar que la definición de los puestos a los cuales les corresponde el pago de la compensación económica por prohibición es “…un asunto de competencia exclusiva de la administración municipal, para lo cual cada una de esas corporaciones debe dictar su propio reglamento, tomando como parámetro lo que la ley señala para estos efectos.” (Ver resoluciones n.° 2008-1056 de las 8:55 horas del 19 de diciembre de 2008, n.° 2009-00231 de las 9:35 horas del 20 de marzo de 2009, y n.° 2010-00249 de las 11:30 horas del 17 de febrero de 2010).

Sin perjuicio de lo anterior, podemos señalar que a todos aquellos funcionarios cuyos puestos tengan dentro de sus perfiles (aprobados en los manuales descriptivos de puestos) funciones o actividades de las cuales se pueda desprender el ejercicio de competencias directas relativas a la administración tributaria, les asistiría el derecho al pago de la compensación económica por la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, siempre que se cumplan los requisitos para tales efectos, lo que -reiteramos- debe ser corroborado por la propia municipalidad.

A ese tema nos referimos, entre otros, en el dictamen C-329-2005 del 16 de setiembre de 2005 (reiterado en el C-089-2006 del 3 de marzo de 2006 y en el C-265-2018 del 19 de octubre de 2018), por medio del cual afirmamos que el pago por concepto de prohibición procede cuando las funciones desempeñadas por el servidor municipal se encuentren estrechamente relacionadas con la materia tributaria:

“…ha sido abundante el criterio de este Despacho al sostener que a tenor del actual artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al personal que tenga a cargo tareas de administración, percepción y fiscalización de tributos en otras instituciones del Estado, -como sería el caso de las municipalidades del país- sería dable el reconocimiento del pago de la prohibición, si reúnen los requisitos que la recién citada normativa señala para ello. En ese sentido, este Órgano Consultor de la Administración Pública, señaló en lo conducente:

"La compensación económica por prohibición fue prevista originalmente para aquellos servidores que integrasen la llamada Administración Tributaria, al tenor de lo establecido en el artículo 113 (numeración anterior) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que corresponde hoy al artículo 99 de dicho cuerpo normativo en razón de la reforma introducida por el artículo 3 de la Ley de Justicia Tributaria No. 7535 de 1 de agosto de 1995.

El referido artículo 99 establece que "Se entiende por Administración Tributaria al órgano administrativo que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, ya se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código.".

El artículo 4 inciso e) del Código Municipal vigente (Ley 7794) establece entre otras atribuciones de las Municipalidades "Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales." Consecuente con lo anterior no queda ninguna duda de que las corporaciones municipales integran la llamada administración tributaria, y con ello el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñen labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tal y como lo expresó la Contraloría General de República en su Oficio 14968 de 25 de noviembre de 1994, lo que determinarán las propias municipalidades, se encuentran sujetos a la referida prohibición del ejercicio liberal de sus profesiones, regulada en la citada ley 5867 y sus reformas". (OJ-085-99) Lo anteriormente transcrito, resulta suficiente para concluir en este aparte, que al tener las municipalidades bajo su competencia la administración, fiscalización y recaudación de impuestos municipales, -por disposición del inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política y Ley Número 7794 de 9 de octubre de 1998- se constituyen, per se, "administración tributaria". Así, los incisos d) y e) del artículo 4 del citado Código Municipal, prescriben, expresamente, que las entidades autónomas del Estado, son las encargadas de aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, como también de percibir, recaudar y administrar toda esa clase de tributos. Por ende, -se repite- a todas aquellas personas que tienen a cargo las mencionadas tareas, les asistiría el derecho a percibir la compensación económica en análisis, previo cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 1 de la precitada Ley. Responsabilidad que compete determinar y decidir a la Administración bajo su cargo, a fin de que el pago sea conforme con el ordenamiento jurídico (…)”. (El subrayado no es del original).

En ese mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo -ante un proceso de lesividad interpuesto por la Municipalidad de Orotina, cuya finalidad era que se declarara la nulidad absoluta del acto administrativo que reconoció el pago de prohibición a favor del contador municipal- señaló la necesidad de que las funciones o labores de los puestos municipales sujetos al régimen de prohibición estén directamente relacionadas con la gestión fiscal del ente territorial:

“XI.-Ahora bien, el criterio legal que dio base al reconocimiento del pago de prohibición indica que si el contador municipal co-participa de la administración tributaria contemplada en el artículo 4 inciso d) del Código Municipal, procede el pago de la prohibición. Fue así que el oficio URRHH-0018-2008 del 30 de abril del 2008, de la Unidad de Recursos Humanos, expresa que las funciones del Contador tienen una relación estrecha en lo estipulado con la administración de los tributos y demás ingresos y egresos de esta Institución. Empero, no se hace un detalle profundo de las razones por las cuales se llega a esa derivación, pues ni siquiera presenta un marco referencial de las funciones desarrolladas y las que se consideran propias de la gestión fiscal. Sobre tal aspecto, el ordinal 118 del Código Tributario expone (…) Cabe recordar que el numeral 1° de la Ley No. 5867 reconoce el pago de prohibición por esa restricción legal. En la medida en que de conformidad con el ordinal 99 del CNPT en relación con el mandato 4 inciso d) del Código Municipal, es claro que las Municipalidades son Administraciones Tributarias (respecto de los tributos propios de su cantón), en tesis de inicio, el pago aludido sería aplicable al personal relacionado con las competencias de gestión fiscal. Sin embargo, es criterio de este Tribunal, que atendiendo a la causa y finalidad misma de esa prohibición, el pago por ese concepto aplica únicamente a los puestos que tengan una relación o funciones directamente relacionadas con la competencia fiscal del ayuntamiento. Desde esa arista de examen, la relación refleja o indirecta con esta competencia no justifica ni permite la aplicación de ese régimen, que se insiste, viene creado y fundamentado en la incompatibilidad de ejercer actividades alternativas relacionadas con la gestión de tributos, lo que tiene sentido lógico en la medida en que la competencia administrativa funcional se relacione de manera directa e inmediata con la gestión fiscal. Por ende, la administración de recursos presupuestarios, cuya base de financiamiento principal es tributaria, no necesariamente implica que las labores desempeñadas sean propias de una gestión tributaria. En ese sentido, el precepto 99 del CNPT define a la Administración Tributaria en el siguiente sentido: “Se entiende por Administración Tributaria el órgano administrativo encargado de gestionar y fiscalizar los tributos, se trate del fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código. / Dicho órgano puede dictar normas generales para los efectos de la aplicación correcta de las leyes tributarias, dentro de los límites fijados por las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. (...)". La potestad fiscal en consecuencia, supone competencias de determinación (cuantificación), fiscalización (verificación de cumplimiento de deberes formales y materiales) y recaudación (verificación de pago de tributos mediante actos de percepción o requerimientos de pago -cobro-) dentro de las que se incluye, por ejemplo; la tasación de bienes como elemento de cuantificación de tributos, el requerimiento de información a sujetos pasivos y/o terceros, acciones de cobro tributario, emisión de criterios interpretativos relativos a normas o relaciones fiscales, así como de planificación de fiscalización. Lo anterior supone esa relación directa con la administración tributaria que sería necesaria e impostergable para la aplicación del régimen de prohibición, de modo que los cargos que no tengan esa relación directa con las competencias de gestión fiscal, aún y cuando tengan un vínculo reflejo o de instrumentalidad para ese ejercicio, no se encuentran amparados al orden normativo en cuestión” (Resolución n.° 62-2018 de 24 de mayo de 2018, el subrayado no es del original) Así las cosas, para que proceda el pago de la compensación económica como producto de la prohibición a la que se refiere el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se requiere que las funciones del puesto que ocupa la persona a la cual habría de pagarse esa compensación se relacionen, de manera directa e inmediata, con la gestión fiscal de la municipalidad. (…)”. (Parte de la negrita es suplida) En definitiva, en atención a lo expuesto, compete a esa municipalidad definir los puestos afectos al régimen de prohibición, así como verificar el cumplimiento de los requisitos y funciones establecidas en el manual de puestos.

Ello, con el propósito de determinar la procedencia del pago de la compensación económica a la que se refiere el artículo 1° de la ley n. °5867, por motivo de la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuyo porcentaje, en caso de que se devengue salario compuesto, dependerá de la situación particular de cada funcionario[7], en los términos Sin perjuicio de lo anterior, se reafirma que a todos aquellos funcionarios cuyos puestos tengan dentro de sus perfiles (aprobados en los manuales descriptivos de puestos) funciones o actividades de las cuales se pueda desprender el ejercicio de competencias directas relativas a la administración tributaria, les asistiría el derecho al pago de la compensación económica por la prohibición del ejercicio liberal de la profesión, siempre que se cumplan los requisitos para tales efectos, lo que -se insiste- debe ser corroborado por la propia municipalidad.

III. CONCLUSIÓN

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente consulta resulta inadmisible por lo señalado en el punto I de este criterio. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

No obstante, debido a la notable necesidad de encontrar respuestas a las interrogantes que formula el señor alcalde y con el único fin de colaborar, se le remite al abordaje general sobre los principales temas de su interés, para que sirvan de orientación al momento de analizar las situaciones puntuales que acontecen a lo interno de esa Administración.

Especialmente, en orden a la implementación del salario global, los manuales de puestos y el pago de la prohibición regulada en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, n° 4755, y la Ley de compensación por pago de Prohibición, n°. 5867.

Cordialmente; Yansi Arias Valverde Procuradora adjunta Dirección de la Función Pública [1] No se precisa el año, no obstante, de los antecedentes se desprende que se trata del 10 de marzo del 2023, fecha de vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.

[2] Nos referimos a las “personas servidoras públicas de nuevo ingreso: son aquellas que no habían laborado previamente para la Administración Pública o que, habiéndolo hecho, cesara su continuidad laboral”. (Art. 5.n de la LMEP) y artículo 5 inciso 19 del reglamento a dicha ley que regula: “Personas servidoras públicas de nuevo ingreso: son aquellas que no habían laborado previamente para la Administración Pública o que, habiéndolo hecho, cesara su continuidad laboral y reingresan a prestar servicios”.

[3] Entiende esta Procuraduría que se tratarían de personas servidoras públicas de nuevo ingreso, en los términos definidos tanto en la LMEP como en su norma reglamentaria citadas anteriormente. Sin embargo, este aspecto concreto no se precisa en la primera interrogante, lo cual dificulta entender la duda que formula el señor alcalde.

[4] Tómese en cuenta que el inciso d) del artículo 105 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (RESC), de aplicación supletoria, define la reclasificación de la siguiente manera:

“Artículo 105.- Para todos los efectos se entenderá por:

• d)Reclasificación: Acto mediante el cual se rectifica la clasificación de un puesto por haber sido asignado o reasignado erróneamente”.

Así las cosas, a efectos de aplicar la reclasificación, se deben seguir las reglas establecidas en el artículo 113 de dicho Reglamento:

“Artículo 113.- Al ocurrir la reasignación o reclasificación de un puesto, se procederá de acuerdo con las siguientes reglas:

• a)Si está vacante, podrá llenarse mediante cualesquiera de los movimientos a que se refiere el Capítulo VI de este Reglamento.
• b)Si el puesto estuviere ocupado por un servidor regular y éste, a juicio de la Dirección General, reúne los requisitos de la nueva clase o si su caso ha sido determinado dentro de la salvedad contemplada en el inciso b) del artículo 111, tendrá derecho a permanecer en dicho puesto”. (El subrayado no corresponde al original) Bajo esta inteligencia, los estudios de reclasificación tienen sustento en lo dispuesto por el artículo 105 inciso d) del RESC y se realizan cuando es necesario rectificar la clasificación previamente otorgada a un puesto, por haber sido asignado o reasignado erróneamente. Dicho estudio se lleva a cabo a solicitud del interesado (ya sea el ocupante del puesto, la jefatura de la unidad en donde se ubica el puesto, o por la Dirección de Recursos Humanos).

Además, el análisis en estos casos debe considerar el informe de origen y determinar mediante prueba documental y oral si efectivamente se dio un error en la clasificación otorgada, siendo que los resultados obtenidos se deben consignar en el informe técnico que sustenta la resolución correspondiente.

De ahí, que la figura de la reclasificación refiere a la corrección que se efectúa cuando se le asigna a un puesto nuevo una clase errónea o se reasigna, con igual yerro, una ya existente.

Es decir, mediante un análisis de las plazas se denota que los requerimientos exigidos y su calificación corresponden a una distinta de la que se les endilgó. Ante tal falencia, el ordenamiento jurídico dispuso como remedio legal para su corrección que se reclasifiquen a la categoría correspondiente. (Ver dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013).

[5] Valga aclarar que entiende esta Procuraduría que el alcalde se refiere a aquellos casos en que el funcionario municipal ostenta un cargo en propiedad o de forma interina, de previo a la implementación de la LMEP, el manual de puestos y la escala salarial global aprobados por la municipalidad el 26 de setiembre del 2024, y, por ende, se les remunera a través del salario compuesto.

[6] Recordemos que la reasignación es la modificación de la clasificación de un determinado puesto dentro del Manual de Puestos respectivo, en atención a un cambio permanente y sustancial de las tareas asignadas a dicho puesto. En esa inteligencia la reasignación no es un medio para crear nuevas plazas sino que implica la modificación o variación de la clasificación de un puesto, cambiando la nomenclatura o código de la plaza ya existente. Ante ello, como la reasignación permite variar la clasificación del puesto del funcionario municipal, el salario del mismo debe ajustarse sufriendo una disminución si se trata de una reasignación a un puesto de inferior categoría; o un incremento si las nuevas tareas corresponden a un puesto de mayor categoría, siempre y cuando la municipalidad cuente con los recursos presupuestarios para hacer frente a dicho pago. (Dictamen C-397-2007 del 8 de noviembre del 2007 y en un sentido similar véase sobre el tema de las reasignaciones el criterio PGR-C-097-2022 del 10 de mayo del 2022) [7] No se omite manifestar que, conforme lo hemos expuesto en nuestros dictámenes: “Aun cuando en el modelo o esquema retributivo -único o global- no existen pluses, lo cierto es que, para su establecimiento, de conformidad con los postulados establecidos por la LMEP, se deben tomar en cuenta determinados rubros -como la prohibición y/o la dedicación exclusiva- que deberán contemplarse al momento de fijar del monto total o único que será dispensado al servidor, según su circunstancia particular, en los puestos que así lo requieran. De modo tal que aquellas restricciones al ejercicio profesional siguen existiendo”. (Dictamen PGR-C-228-2024 del 07 de octubre del 2024)