Direct procurement authority for School Boards from local producersFacultad de aprovisionamiento directo de Juntas de Educación a productores locales

Legal Opinion: 177 - J of 11/03/2025 November 3, 2025 PGR-OJ-177-2025 Licenciada Ana Julia Araya Alfaro Head of Area, Legislative Commissions II Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AL-CE23169-0074-2024 of September 9, 2024, through which our opinion was consulted on the bill entitled “LAW TO EMPOWER THE PROCUREMENT OF THE BOARDS OF EDUCATION AND THE ADMINISTRATIVE BOARDS THROUGH DIRECT PURCHASE FROM MICRO, SMALL, AND MEDIUM PRODUCERS,” which is currently being processed under legislative file No. 24.397.

We must note that, in accordance with the powers set forth in the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, this advisory body is only empowered to exercise its advisory function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only legitimized to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in a spirit of collaboration we have been accustomed to evacuating the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, attending to the important work they perform, warning that these are non-binding legal opinions on certain bills or in relation to the political control function.

Likewise, it is relevant to indicate that the granted period of eight days does not bind this Attorney General's Office, since we are not facing any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. MOTIVATION OF THE BILL

The bill under consultation consists of a single article that proposes to reform numeral 9 of the Organic Law of the National Production Council (Law No. 2035 of July 17, 1956), which establishes that the CNP must act as a facilitator for market access for micro, small, and medium agricultural, fishery, and aquaculture producers, a rule by virtue of which the Administrative Boards and Boards of Education of the MEP must procure goods exclusively from the CNP.

With the proposed reform, the Administrative Boards and the Boards of Education would be allowed to acquire agricultural products directly from local producers of the canton or from the CNP, for the purpose of supplying school cafeterias, based on convenience criteria. Furthermore, these contracts would be required to comply with the General Law on Public Procurement (No. 9986), guaranteeing transparency and ensuring favorable quality and price conditions for national production, eliminating the CNP’s intermediary role.

In this regard, the statement of motives for this bill states the following:

“(…) this file seeks to safeguard the proper use of the budget of such boards, placing them at the center of the discussion, so that those that so wish have the possibility to choose whether the supply of products through the CNP is more favorable or, conversely, directly from the producers.

Likewise, the bill proposes, for optimal oversight of resources, that in the event of deviating from purchases through the CNP, it must be done in accordance with the procurement parameters of the Public Procurement Law, thus guaranteeing transparency and due supervision of the use of public resources.

For all of the above, this new bill is presented, which aims to eliminate the mandatory requirement for the Boards of Education and Administrative Boards of the Ministry of Public Education to have to supply themselves exclusively through the CNP and to open the possibility for said bodies to procure directly from micro, small, and medium local producers, establishing the necessary oversight mechanisms to guarantee the general principles of public procurement.” Having reviewed the legislative file for this initiative of law, it is noted that, in the session of the Special Commission on Education, Record of Ordinary Session No. 50, the negative majority subcommittee report was approved, a recommendation adopted in light of the responses received from the governing institutions when they were consulted on the text of this initiative, and having analyzed the possible repercussions of the bill’s approval.

II. ON THE TEXT OF THE BILL

The following table shows the text of the current rule and the text of the bill, allowing us to visualize the proposed changes:

CURRENT RULE PROPOSED REFORM Article 9.- Public entities are obligated to supply themselves from the National Production Council (CNP) with all types of generic supplies typical of the traffic of this Institution, at the established prices. To that end, said entities are empowered to contract those supplies directly with the CNP, which may not delegate or assign, in any way, this function.

In compliance with this task, the CNP shall act, as a priority, as a facilitator in access to this market for micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers of Costa Rica.

The CNP may contract with another type of provider or providers when there is a lack of supply from the micro, small, and/or medium national producer, or when a shortage arises at the national level, in order to protect the market, guaranteeing customer service, while the CNP, with its own resources, promotes, drives, develops, or manages and enables programs aimed at the priority providers, as indicated in the preceding paragraph of this article, as an express obligation of the CNP to support, at the national level, this type of producer to incorporate them into the processes it develops.

The CNP is authorized so that, in the supplies it offers to the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE), it incorporates other non-food industrial products that are necessary to complete the minimum supply required and demanded by the CNE.

Generic supplies typical of the ordinary traffic of the CNP are understood as those resulting from the production and industrialization of agricultural, fishery, and aquaculture products.

ARTICLE 1- Article 9 of the Organic Law of the National Production Council, No. 2035, of July 17, 1956, and its reforms, is reformed to read as follows in the future:

Article 9- Public entities are obligated to supply themselves from the National Production Council (CNP) with all types of generic supplies typical of the traffic of this Institution, at the established prices. To that end, said entities are empowered to contract those supplies directly with the CNP, which may not delegate or assign, in any way, this function.

In compliance with this task, the CNP shall act, as a priority, as a facilitator in access to this market. The CNP must buy from the micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers, facilitating the respective exchange and commercialization, giving priority to producers from the geographical area close to the area where the public entities are located.

The CNP may contract with another type of provider or providers when there is a lack of supply from the micro, small, and/or medium national producer, or when a shortage arises at the national level, in order to protect the market, guaranteeing customer service, while the CNP, with its own resources, promotes, drives, develops, or manages and enables programs aimed at the priority providers, as indicated in the preceding paragraph of this article, as an express obligation of the CNP to support, at the national level, this type of producer to incorporate them into the processes it develops.

The CNP is authorized so that, in the supplies it offers to the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE), it incorporates other non-food industrial products that are necessary to complete the minimum supply required and demanded by the CNE.

Generic supplies typical of the ordinary traffic of the CNP are understood as those resulting from the production and industrialization of agricultural, fishery, and aquaculture products.

In the case of the administrative boards and boards of education of the Ministry of Public Education, in their function as those in charge of supplying school cafeterias and within the framework of the acquisition of supplies and products indicated in this law, they are empowered so that they may procure directly from the micro, small, and medium agricultural producers of the canton in which their respective education center is located and/or from the CNP, based on criteria of timeliness and convenience.

All procurement contracts carried out by the Boards of Education and the Administrative Boards of the Ministry of Public Education, directly with micro, small, and medium agricultural producers, must comply with the provisions of the General Law on Public Procurement, No. 9986, of May 27, 2021, and its reforms; fostering conditions of quality, timeliness, and price for nationally produced goods destined for public entities. (The highlighted text corresponds to the proposed modifications) As can be deduced from the preceding transcription, the text of the bill modifies the wording of the second paragraph of the aforementioned numeral 9 and adds two final paragraphs to the rule, aspects that we proceed to analyze.

As a first aspect, it must be noted that with the Law on Boards of Education (Law No. 10,631), it was provided that, henceforth, "in any normative body in which reference is made to boards of education and administrative boards, it shall be understood as board of education" (article 2 in fine). Therefore, to be consistent with that update that the legal system underwent, the text of the initiative should adjust its reference only to "Boards of Education" instead of Boards of Education and Administrative Boards of the Ministry of Public Education, as the bill reads.

Secondly, the text proposes the reform of numeral 9 of the Organic Law of the National Production Council, which constitutes the legal basis of the CNP's institutional supply program. Regarding said numeral, this Advisory Body indicated, in opinion number C-213-2021 of July 20, 2021, the following:

"(…) The National Production Council (hereinafter CNP) was created as a decentralized entity of the State through Law 2035 of July 17, 1956. Its purpose is the comprehensive transformation of the productive activities of the agricultural sector, seeking its modernization and vertical integration to give it efficiency and competitiveness; to facilitate the insertion of such activities into the international market, with emphasis on small and medium producers, to seek an equitable distribution of the benefits generated; and to maintain a fair balance in relations between agricultural producers and consumers to guarantee the country's food security (article 3).

The foregoing must be related to the provisions of article 5 of that same Law, which defines, among others, as ordinary activities of the CNP, to promote and encourage agricultural and livestock industrialization in areas whose production potential warrants it; to grant fiduciary guarantees before state financial institutions for the benefit of organizations of small and medium agricultural producers; to promote or supervise the establishment of markets through organizations of agricultural producers, communal development associations, or cooperatives; to subscribe from its income, certificates of contribution or share capital of organizations of small and medium agricultural producers; and to attend to the priority needs of the productive sector, with emphasis on small and medium productive units.

These legal-rank rules are consistent with the state obligation to seek the greatest well-being of the population, with special care for production and the adequate distribution of wealth, in the terms set forth in article 50 of the Constitution, and within that parameter must also be located the provisions of article 9 of Law 2035, which is being consulted and which responds to that conception of Costa Rica as a Social State of Law.

The mentioned article 9 establishes the legal basis of the CNP's institutional supply program, stating, in what is relevant:

“Article 9.- Public entities are obligated to supply themselves from the National Production Council (CNP) with all types of generic supplies typical of the traffic of this Institution, at the established prices. To that end, said entities are empowered to contract those supplies directly with the CNP, which may not delegate or assign, in any way, this function.

In compliance with this task, the CNP shall act, as a priority, as a facilitator in access to this market for micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers of Costa Rica.

The CNP may contract with another type of provider or providers when there is a lack of supply from the micro, small, and/or medium national producer, or when a shortage arises at the national level, in order to protect the market, guaranteeing customer service, while the CNP, with its own resources, promotes, drives, develops, or manages and enables programs aimed at the priority providers, as indicated in the preceding paragraph of this article, as an express obligation of the CNP to support, at the national level, this type of producer to incorporate them into the processes it develops. (…)” (The bold is not part of the original) From the foregoing, it is clear that public entities are obligated to supply themselves from the CNP with all types of generic supplies typical of its traffic, at the established prices, for which said entities are authorized to directly contract those supplies with the entity.

The obligation established therein refers only to products that are part of the CNP's own traffic to achieve compliance with the purposes granted by Law. From the foregoing, it follows that the limitation does not encompass all production of agricultural or livestock products, but rather those that have been defined as such by the Council itself to achieve the purposes that the legal system assigns to it.

In this case, the CNP acts as an intermediary since, by itself, it does not produce consumer goods for the population, but its purpose is to protect the productive sector. Therefore, even though private individuals may produce those products that are part of the normal course of the Council's activities, they could only sell their products to the State and other public entities if they do so through the CNP.

The obligation imposed in article 9 guarantees a secure source of income for the institution, for the satisfaction of the public purpose entrusted to it, ensuring a market for the products of small farmers. On the other hand, it assures public entities a distributor of supplies that is removed from the satisfaction of a strictly mercantile, patrimonial-type purpose, thereby making those entities independent from the typical fluctuations of commerce.

Given the importance of that institutional supply function that the legislator assigned to the CNP, we have indicated that it involves the holding of an administrative function that cannot be transferred to another subject, public or private, without a law authorizing it. Furthermore, the law itself recognizes this function as being of public interest (see OJ-119-2001 of September 3, 2001, and article 60 of Law 2035).

Precisely because it is an administrative function, it must be exercised under the principle of legality, within the parameter authorized by the legislator itself. Therefore, it is prohibited for public entities to acquire certain products if they are included among those that the CNP commercializes in the normal course of its activity; additionally, a limitation is imposed on private producers from directly negotiating those products with public entities.

The commented article 9 also establishes the legal framework under which the CNP must operate when acting as an intermediary, expressly indicating that “In compliance with this task, the CNP shall act, as a priority, as a facilitator in access to this market for micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers of Costa Rica.” In other words, the legislator set as a priority for the Council to contract with micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers in the national productive sector. And it only authorized it to contract other types of providers when “there is a lack of supply from the micro, small, and/or medium national producer, or when a shortage arises at the national level, in order to protect the market.” This is why the CNP is not authorized, in principle, to contract with providers different from those described in the rule, unless, of course, the two exceptions that it itself indicates occur, namely the lack of supply or a shortage in the national market." (emphasis supplied) Likewise, in legal opinion number PGR-OJ-054-2022 of March 30, 2022, the following was mentioned:

"(…) The CNP, since its founding, was conceived as an instrument for the fulfillment of constitutional precept 50, a public institution whose purpose is to promote agricultural, livestock, and marine production, and to guarantee a balance in prices derived from the supply-demand relationship between the national producer and the consumer of products classified as basic necessities. Hence, the Constitutional Chamber, when examining literal 9 of Law No. 2035, has specified that the “intervention” of the CNP, due to its gratuitous nature and strict public purpose, fits as a participation of promotion and coordination:

“[…] the National Production Council, an entity […] with the purpose of promoting agricultural, livestock, and marine production, as well as the stabilization of the prices of basic food items and the inputs necessary in industrial activity, in order to thereby achieve a fair balance between producers and consumers. (Article 3 of Law 2035) The council thus seeks, with the goal of equitably distributing income, to foster that farmers can sell their harvests at fair prices and that consumers finally receive a product in favorable conditions. (Article 5 of Law 2035) That is, the National Production Council is not an entity whose activity pursues profit-making purposes; on the contrary, this institution pursues only public purposes, aimed at achieving the general interest. […]” (The highlighting does not correspond to the original) (Vote No. 2021-007394 of nine hours fifteen minutes of April fourteenth, two thousand twenty-one, of the Constitutional Chamber).

Moreover, in opinion C-213-2021 of July 20, 2021, this advisory body explained that the intermediation carried out by the CNP is provided for the protection of the agricultural productive sector – in a broad sense – and to ensure the quality and prices of the goods that public institutions acquire for the fulfillment of their functions or the provision of their services to the population (e.g., the Boards of Education)." As can be deduced from the preceding considerations, through the aforementioned numeral 9, the legislator established the institutional supply program under the charge of the CNP as an administrative function that must be exercised under the conditions established in said regulation. That same rule set as a priority for the CNP to contract with micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers in the national productive sector, with a facilitator role.

Regarding the modifications proposed by the bill under analysis, we have that, on the one hand, it is intended to modify the second paragraph of the indicated numeral 9, by specifying the role of the CNP, in the following terms: “(…) The CNP must buy from the micro, small, and medium agricultural, agroindustrial, fishery, and aquaculture producers, facilitating the respective exchange and commercialization, giving priority to producers from the geographical area close to the area where the public entities are located.” As can be deduced from the proposal, the rule no longer merely recognizes a facilitator role for the CNP, which is specified with respect to exchange and commercialization, but rather establishes an obligation to buy from micro, small, and medium producers, also giving priority to producers from the geographical area where the public entities are located. In this sense, it is noted that the rule would be more detailed, imposing that mandatory nature and specifying the favoring of producers close to the areas where the institutions that need to supply themselves with the products are located.

On the other hand, and what appears to be the most important reform being proposed, is the addition of two final paragraphs that enable the Boards of Education to procure directly from the micro, small, and medium agricultural producers of the canton in which their respective education center is located and/or from the CNP, based on criteria of timeliness and convenience, establishing that all procurement by these Boards with micro, small, and medium agricultural producers must comply with the provisions of the General Law on Public Procurement, No. 9986, of May 27, 2021.

It is worth noting that during the processing of this bill, the Office of the Comptroller General of the Republic rendered its opinion through official letter number DCP-0251 of September 27, 2024 (15186), which we are interested in revisiting – for what will be said later –, in the following terms:

"II.- Background The power of the Boards of Education and Administrative Boards to directly contract the supplies for school cafeterias instead of acquiring them through the CNP was proposed in 2021 with the bill processed under file No. 21,424.

On that occasion, the comptroller body, through official letter No. 13070 (DFOE-SOS-0168) of September 2, 2021, and the presentation made by the Comptroller General before the Commission processing said file, pointed out to the deputies the need to adopt comprehensive and strategic decisions regarding the functioning, structure, and organization of the CNP, due to the weaknesses found in the provision of the services rendered by that institution, communicated in various audit reports and opinions issued.[1] In that line, in “Report No. DFOE-EC-IF-00003-2019 about the service provided by the institutional supply program to primary education centers,” it was concluded that said service presented medium and low levels of effectiveness and efficiency, respectively, since, among other issues, it was evidenced that 47.6% of the users of said service have filed complaints or reports regarding non-compliance in delivery times, quality, and quantity of the product received, which it was not possible to prove were addressed timely and effectively. Furthermore, the purchase prices from suppliers for meat, aquaculture, and poultry product lines were calculated based on outdated market studies, and it was found that on average, 58.9% of the products analyzed in the Huetar Norte, Occidente, Central, and Pacífico Central Regions are offered at higher prices.

For its part, in “Report No. DFOE-EC-IF-00018-2020 about the effectiveness and efficiency of the service provided by the CNP for the promotion of production,” it was found that updated information was not available to determine the number of producers benefited through the commercialization chain generated by the Institutional Supply Program; in this regard, for the period 2019, 21.5% (78) of the providers registered in that program had no assigned market share, and 22.1% (63) of those who did have a market share were dedicated to the collection and distribution of products; that is, they did not correspond to agroindustrial beneficiaries or primary producers. Likewise, 92.4% of the invoices paid to providers during the 2018-2020 period did not comply with the established times according to the product line. Also, the proportion of transportation costs was unknown, as well as the impact generated by the current commercialization chain on the setting of sale prices.

Subsequently, in 2023, the Office of the Comptroller General issued “Report No. DFOE-SOS-IAD-00003-2023 of June 29, 2023, about compliance with the market allocation process of the CNP's Institutional Supply Program,” which concluded that the CNP partially complies with the applicable regulations in the market allocation process.

In that line, it was indicated that although the CNP made estimates of the potential food demand; had a procedure regulating the institutional service for the benefit of private productive agents and public entities; and had been developing a support tool to document the analysis carried out for market allocation, significant situations were still evident that were inconsistent with the provisions of the Internal Control Standards for the Public Sector and the founding purposes established in article 9 of Law No. 2035.

Thus, it was found that the majority of the Program's benefits were not received directly by the producers, such that the participation of suppliers with product collection and distribution activities had a tendency to increase.

Furthermore, the selection and allocation of market share among the suppliers registered in the PAI was carried out without evidence of any evaluation scheme among different suppliers in accordance with the regulatory framework that has governed the activity, such that their selection for the allocation of share is substantiated. Nor was the documentation of the absence of supply from priority suppliers evidenced; or alternatively, a shortage at the national level in order to proceed with the exception route established in the third paragraph of article 9 of Law No. 2035.

In the case of the Boards of Education and Administrative Boards, the Office of the Comptroller General, in official letter No. 13070 (DFOE-SOS-0168) cited above, points out that there are more than 4,200 boards that are very disparate from each other, whose functions have been growing in complexity and diversity.

The current Regulations for Boards assign functions in diverse fields such as: formulating the educational center's budget, formulating projects for the development of educational infrastructure, providing the goods and services necessary for the proper functioning of the educational center, managing processes related to the provision of cafeteria and transportation services, among others, all of which could be exceeding the capacities of these auxiliary bodies of the MEP, whose initial purpose is different from that of manager of this type of tasks, which require specialization and continuous training; while their fulfillment may be affected by the rotation of their members, as these are complex functions assumed ad honorem.

In this order of ideas, although the Boards of Education and Administrative Boards are empowered by the regulatory framework to carry out administrative contracting procedures in the fulfillment of their functions, the reform proposed at that time and the current one does not consider the underlying problems of the model that are inherent to them and that affect both their management in general and matters related to administrative contracting. It is pertinent to indicate that the complexities faced by the Boards were extensively set forth by the Office of the Comptroller General in its report of opinions and suggestions DFOE-SOC-OS-00001-2020.

Thus, at that time, it was pointed out to the deputies that if the purpose of the proposal is to improve the supply service for school cafeterias, it was pertinent to take into consideration the current need to reconsider the role of the Boards, understanding that they cannot replace the management for which the MEP is responsible, as well as to readjust it, in accordance with their purpose and nature, as a mechanism for citizen participation and control." Having clearly identified the strengths and weaknesses of the CNP and the Juntas de Educación y Administrativas, the aforementioned official communication deemed the legislative initiative positive in that it would allow for alternatives to satisfy the public interest being pursued.

However, it warned that the responsibility for provisioning products for student cafeterias (comedores estudiantiles) corresponds by legal mandate to the MEP, such that the reform being promoted should focus on the provisioning service for student cafeterias, allowing adjustments to the service delivery scheme and not only to the mandatory participation of the Juntas in the procurement processes.

In that regard, it was indicated that it is essential to seek a comprehensive solution to the aforementioned underlying problems. On one hand, that related to the low levels of efficiency and effectiveness of the CNP in the institutional supply of provisions, and on the other, the necessary review of the number of functions that the MEP has entrusted to the Juntas de Educación y Administrativas, despite their auxiliary role and the complexities associated with their management.

2.- On draft law 24.397 The explanatory memorandum provides a brief review of the creation of the CNP and its importance as an institution oriented toward the promotion and support of local producers, advocating for their interests and developing projects to improve their conditions, as well as the duty to stabilize prices and solidify a sector that has been transcendental for Costa Rica.

The work of the CNP as an intermediary between micro and small producers is highlighted, buying their products to resell them to the different public entities of the country, which is a very favorable policy for the promotion of national producers, but which at the same time has raised the purchase price of the products, as in the case of the supplies that the Juntas de Educación y Administrativas acquire to supply school cafeterias.

It is for this reason that the opening of the monopoly granted by Law to that Institution is considered necessary, so that the Juntas can buy directly from micro, small, and medium-sized producers in their canton, in order to guarantee, reinforce, and harmonize the national legal framework, as well as to avoid paying surcharges (sobreprecios).

Added to this, reference is made to the multiple inconveniences and obstacles that have occurred with the payments that the CNP must make to producers, where months can pass without the corresponding money being disbursed to them for products that have already been supplied.

In summary, it is indicated that the draft law attempts to safeguard the proper use of the budget of the Juntas, putting them at the center of the discussion, so that those that so wish have the possibility of choosing whether it is more favorable for them to obtain product supply through the CNP or directly with producers.

Likewise, it is pointed out that should they separate from purchases through the CNP, it must be done in accordance with the procurement parameters of the General Public Procurement Law (Ley General de Contratación Pública), guaranteeing transparency and proper oversight of the use of public resources.

As can be observed, the purpose of draft law 24.397 is to provide a solution to the same management and surcharge problems that formed the basis of draft law 21.494, and therefore everything stated on that occasion is reiterated in its entirety.

In that regard, this oversight body considers that granting the Juntas de Educación y Administrativas the power to "supply themselves directly from the micro, small, and medium-sized agricultural producers of the canton in which their respective education center is located and/or from the CNP, according to criteria of opportunity and convenience," is an alternative for the better use of public resources.

However, it is recommended that the other management deficiencies pointed out in this official communication be assessed, in order to achieve comprehensive and strategic solutions regarding the operation of the CNP's Institutional Supply Program (Programa de Abastecimiento Institucional), especially considering that these same problems could be occurring in the supply of the rest of the public institutions.

It must also be taken into account that the promotion of micro, small, and medium-sized producers is a task that can be undertaken through different mechanisms and not only through said Program." It is clear that the proposal constitutes a discretionary decision of the legislator, based on criteria of opportunity and convenience, and therefore at a strictly legal level we have no additional substantive observations.

However, in light of the elements of judgment that emerge from the cited opinion of the oversight body and the statements made within the case file by the entities involved in the issue, it is evident that the decision would be defined between two management criteria.

On one hand, with respect to the CNP, deficiencies have certainly been identified in the management of product purchasing and supply, problems of surcharges, and delays in payments to suppliers. For this reason, the aim is to open up the possibility of direct purchase by the Juntas de Educación.

However, from that other perspective—in relation to the Juntas de Educación—the advisability of such an opening must be assessed, given that it would entail the loss of the economy of scale that the CNP can currently obtain and the market limitations for rural schools far from production centers.

Likewise, given that there are also findings of management difficulties on the part of these juntas, the questioning regarding their capacity to directly manage purchases following the regulations and procedures regarding administrative procurement is valid, given the difficulties that this could entail if adequate technical and legal knowledge for the proper handling of that system is lacking. Therefore, this is an issue that must be thoroughly weighed in light of the legal authorization that the approval of the proposed reform would entail for those purposes.

III. CONCLUSION

In the manner set forth, the opinion on the draft law under consultation is hereby rendered, the approval of which is the exclusive remit of said Parliament, as it is a matter subject to its discretion.

Yours sincerely, Andrea Calderón Gassmann Cod. 9005-2024 .

[1] (In that regard see Report No. DFOE-EC-IF-00003-2013 on the efficiency and effectiveness of the service provided by the institutional supply program to early education centers and No. DFOE-EC-IF-00018-2020 on the efficiency and effectiveness of the service provided by the CNP for the promotion of production).

Opinión Jurídica : 177 - J del 03/11/2025 03 de noviembre de 2025 PGR-OJ-177-2025 Licenciada Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área, Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL- CE23169-0074-2024 de 9 de setiembre de 2024, mediante el cual se consultó nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA FACULTAR EL APROVISIONAMIENTO DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y LAS JUNTAS ADMINISTRATIVAS MEDIANTE LA COMPRA DIRECTA A MICRO, PEQUEÑOS Y MEDIANOS PRODUCTORES”, que actualmente se tramita bajo el expediente legislativo N° 24.397.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración hemos acostumbrado evacuar las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus diputados, atendiendo a la importante labor que desempeñan, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

El proyecto de ley objeto de consulta se conforma de un artículo único que propone reformar el numeral 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción (Ley N° 2035 del 17 de julio de 1956), que establece que el CNP debe actuar como facilitador para el acceso al mercado de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas, norma en virtud de la cual las Juntas Administrativas y de Educación del MEP deben aprovisionarse exclusivamente del CNP.

Con la reforma que se propone se les permitiría a las Juntas Administrativas y a las Juntas de Educación adquirir productos agropecuarios directamente de los productores locales del cantón o del CNP, con el fin de aprovisionar los comedores estudiantiles, según criterios de conveniencia. Además, se exigiría que estas contrataciones se ajusten a la Ley General de Contratación Pública (Nº 9986), garantizando transparencia y asegurando condiciones de calidad y precio favorables para la producción nacional, eliminando el rol de intermediación del CNP.

Al respecto, en la exposición de motivos de este proyecto se indica lo siguiente:

“(…) este expediente trata de resguardar el debido uso del presupuesto de tales juntas, poniéndolas en el centro de la discusión, para que aquellas que así lo quieran, tengan la posibilidad de escoger si les es más favorable el abastecimiento de productos por medio del CNP o por el contrario de manera directa con los productores.

Así mismo, el proyecto plantea, para la óptima fiscalización de los recursos que, en caso de separarse de las compras por medio del CNP, se deba hacer de acuerdo con los parámetros de contratación de la Ley de Contratación Pública, de esta forma se garantiza la transparencia y la debida vigilancia del uso de los recursos públicos.

Por todo lo citado supra, se presenta esta nueva propuesta de ley, que tiene por objeto eliminar la obligatoriedad a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, de tener que abastecerse exclusivamente con el CNP y abrir la posibilidad de que dichos órganos, puedan proveerse directamente de micro, pequeños y medianos productores locales, estableciendo los mecanismos de fiscalización necesarios para garantizar los principios generales de la contratación pública.” Revisado el expediente legislativo de esta iniciativa de ley, se advierte que, en la sesión de la Comisión Especial de Educación, Acta de sesión ordinaria No. 50, se aprobó el informe de subcomisión negativo de mayoría, recomendación que se adoptó atendiendo a las respuestas recibidas por parte de las instituciones rectoras cuando les fue consultado el texto de esta iniciativa, y habiendo analizado las posibles repercusiones de la aprobación del proyecto.

II. SOBRE EL TEXTO DEL PROYECTO

En el siguiente cuadro se muestra el texto de la norma vigente y el texto del proyecto de ley, que nos permite visualizar los cambios propuestos:

NORMA VIGENTE PROPUESTA DE REFORMA Artículo 9º.-Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos. Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.

En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.

El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla.

Se autoriza al CNP para que en los suministros que ofrezca a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), incorpore otros productos industriales no alimenticios, pero que son necesarios para completar el abastecimiento mínimo que requiere y demanda la CNE.

Se entienden como suministros genéricos propios del tráfico ordinario del CNP, los devenidos de la producción e industrialización de productos agropecuarios, pesqueros y acuícolas.

ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, N.º 2035, del 17 de julio de 1956 y sus reformas, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 9- Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) de todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos. Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.

En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado. El CNP deberá de comprar a los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas, facilitando el intercambio y la comercialización respectiva, dando prioridad a productores de la zona geográfica cercana al área en que se ubiquen los entes públicos.

El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla.

Se autoriza al CNP para que en los suministros que ofrezca a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), incorpore otros productos industriales no alimenticios, pero que son necesarios para completar el abastecimiento mínimo que requiere y demanda la CNE.

Se entienden como suministros genéricos propios del tráfico ordinario del CNP, los devenidos de la producción e industrialización de productos agropecuarios, pesqueros y acuícolas.

En el caso de las juntas administrativas y las juntas de educación del Ministerio de Educación Pública, en su función de encargados del aprovisionamiento de los comedores estudiantiles y en el marco de la adquisición de suministros y productos señalados en la presente ley, se les faculta para que puedan proveerse directamente de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios del cantón en el que se encuentra su respectivo centro de educación y/o del CNP, según criterios de oportunidad y conveniencia.

Toda contratación de aprovisionamiento que realicen las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, directamente con los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, deberán de ajustarse a lo dispuesto en la Ley General de Contratación Pública, N.°9986, del 27 de mayo de 2021 y sus reformas; propiciando las condiciones de calidad, oportunidad y precio a los bienes de producción nacional destinados a los entes públicos. (Lo resaltado corresponde a las modificaciones propuestas) Como se desprende de la anterior transcripción, el texto del proyecto de ley modifica la redacción del párrafo segundo del numeral 9 referido y adiciona dos párrafos finales a la norma, aspectos que pasamos a analizar.

Como primer aspecto, debe indicarse que con la Ley de Juntas de Educación (Ley N° 10.631), se dispuso que, en adelante, “en todo cuerpo normativo en el que se haga referencia a juntas de educación y juntas administrativas se entenderá como junta de educación” (artículo 2 in fine). Por ende, para resultar congruente con esa actualización que sufrió el ordenamiento, el texto de la iniciativa debería ajustar su referencia únicamente a “Juntas de Educación” en lugar de Juntas de Educación y Juntas Administrativas del Ministerio de Educación Pública, como reza el proyecto.

En segundo lugar, el texto propone la reforma del numeral 9 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, que constituye el fundamento jurídico del programa de abastecimiento institucional del CNP. Sobre dicho numeral, este Órgano Asesor señaló, en el dictamen número dictamen C-213-2021 del 20 de julio 2021, lo siguiente:

“(…) El Consejo Nacional de Producción (en adelante CNP), fue creado como un ente descentralizado del Estado mediante Ley 2035 del 17 de julio de 1956. Su finalidad es la transformación integral de las actividades productivas del sector agropecuario, en procura de su modernización y verticalización para darle eficiencia y competitividad; facilitar la inserción de tales actividades en el mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos productores, para buscar una distribución equitativa de los beneficios que se generen y; mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores agropecuarios y consumidores para garantizar la seguridad alimentaria del país (artículo 3).

Lo anterior debe relacionarse con lo dispuesto en el artículo 5º de esa misma Ley, que define como actividades ordinarias del CNP, entre otras, impulsar y fomentar la industrialización agrícola y pecuaria en las zonas cuya posibilidad de producción lo amerite; otorgar garantía fiduciaria ante las instituciones financieras del Estado, a favor de organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios; promover o fiscalizar el establecimiento de mercados, por medio de organizaciones de productores agropecuarios, asociaciones de desarrollo comunal o cooperativas; suscribir de sus ingresos, certificados de aportación o capital accionario de organizaciones de pequeños y medianos productores agropecuarios y; atender las necesidades prioritarias del sector productivo, con énfasis en las unidades productivas pequeñas y medianas.

Dichas normas de rango legal, son acordes con la obligación estatal de procurar el mayor bienestar de la población, con especial cuidado de la producción y el adecuado reparto de la riqueza, en los términos dispuestos en el artículo 50 de la Constitución y dentro de ese parámetro debe ubicarse también lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley 2035, sobre el cual se consulta y que responde a esa concepción de Costa Rica como un Estado Social de Derecho.

El artículo 9° mencionado establece el fundamento jurídico del programa de abastecimiento institucional del CNP, al señalar en lo que interesa:

“Artículo 9.- Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo Nacional de Producción (CNP) todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de esta Institución, a los precios establecidos. Para tal efecto, dichos entes quedan facultados para que contraten esos suministros directamente con el CNP, el cual no podrá delegar ni ceder, en forma alguna, esta función.

En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.

El CNP podrá contratar con otro tipo de proveedor o proveedores, cuando se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado, garantizando el servicio al cliente, mientras el CNP, con sus propios recursos, promueve, impulsa, desarrolla o gestiona y habilita los programas dirigidos a los proveedores prioritarios, señalados en el párrafo anterior de este artículo, como obligación expresa del CNP de apoyar, en el ámbito nacional, a este tipo de productores para incorporarlos a los procesos que desarrolla. (…)” (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende que los entes públicos están obligados a proveerse del CNP todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos, para lo cual se autoriza a dichos entes para contratar directamente esos suministros con la entidad.

La obligación allí establecida se refiere únicamente a los productos que sean parte del tráfico propio del CNP para lograr el cumplimiento de los fines otorgados por Ley. De lo anterior se colige que la limitación no abarca a toda la producción de productos agropecuarios o pecuarios, sino de aquellos que hayan sido definidos como tales por el propio Consejo para lograr los fines que el ordenamiento le asigna.

En este caso, el CNP actúa como un intermediario pues por sí mismo no produce bienes de consumo para la población, pero su finalidad es proteger al sector productivo. Por tanto, si bien los particulares pueden producir aquellos productos que forman parte del giro normal de actividades del Consejo, sólo podrían vender sus productos al Estado y a los otros entes públicos, si lo hacen a través del CNP.

La obligación impuesta en el artículo 9° garantiza una fuente de ingresos seguros para la institución, para la satisfacción del fin público que le fue encomendado, asegurándole un mercado a los productos de los pequeños agricultores. Por otro lado, se asegura a los entes públicos un distribuidor de suministros que está ajeno a la satisfacción de un fin estrictamente mercantil de tipo patrimonial, con lo cual se independiza a esos entes de los vaivenes propios del comercio.

Dada la importancia de esa función de abastecimiento institucional que el legislador asignó al CNP, hemos señalado que se trata de la titularidad de una función administrativa que no puede ser transferida a otro sujeto, público o privado, sin que exista una ley que lo autorice. Además, la propia ley reconoce esta función como de interés público (ver OJ-119-2001 del 3 de setiembre de 2001 y artículo 60 Ley 2035) Precisamente por tratarse de una función administrativa, debe ser ejercida bajo el principio de legalidad, dentro del parámetro autorizado por el propio legislador. Por tanto, está vedado a los entes públicos adquirir ciertos productos, si éstos están incluidos dentro de los que en el giro normal de su actividad comercializa el CNP, además, se impone una limitación a los productores particulares para negociar directamente con los entes públicos esos productos.

El artículo 9° comentado además, establece el margen jurídico bajo el cual debe operar el CNP cuando actúa como intermediario, señalando expresamente que “En cumplimiento de esta labor, el CNP deberá fungir, con carácter de prioridad, como facilitador en el acceso a este mercado, por parte de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas de Costa Rica.” En otras palabras, el legislador le fijó como prioridad al Consejo contratar con micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas en el sector productivo nacional. Y únicamente lo autorizó a contratar otro tipo de proveedores cuando “se carezca de oferta por parte del micro, pequeño y/o mediano productor nacional, o se presente desabastecimiento en el ámbito nacional, a fin de resguardar el mercado”.

Es por ello que, el CNP no está autorizado, en principio, a contratar con proveedores diferentes de los que describe la norma, salvo claro está que se den las dos excepciones que ella misma señala, sea la falta de oferta o el desabastecimiento en el mercado nacional.” (énfasis suplido) Asimismo, en la opinión jurídica número PGR-OJ-054-2022 de 30 de marzo de 2022, se mencionó lo siguiente:

“(…) El CNP, desde su fundación, se concibió como un instrumento para el cumplimiento del precepto 50 constitucional, una institución pública cuya finalidad es fomentar la producción agrícola, pecuaria y marina, y garantizar un equilibrio en los precios derivados de la relación oferta-demanda entre el productor nacional y el consumidor de productos que catalogan de primera necesidad. De ello, que la Sala Constitucional, al examinar el literal 9 de la Ley N.º 2035, ha precisado que la “intervención” del CNP, por su gratuidad y estricto fin público, encaja como una participación de fomento y coordinación:

“[…] el Consejo Nacional de Producción, ente […] con la finalidad de fomentar la producción agrícola, pecuaria y marina, así como la estabilización de los precios de los artículos alimenticios de primera necesidad y los insumos necesarios en la actividad industrial, para con ello lograr un justo equilibrio entre productores y consumidores. (Artículo 3° de la Ley 2035) Procura así el consejo, llevar en la meta de distribuir equitativamente la renta, propiciando que los agricultores logren vender sus cosechas a precios justos y que los consumidores finalmente reciban un producto en condiciones favorables. (Artículo 5° de la Ley 2035) Es decir, que el Consejo Nacional de Producción no es un ente cuya actividad persiga fines de lucro, y por el contrario esta institución persigue únicamente fines públicos, tendientes a lograr el interés general. […]” (El resaltado no corresponde al original) (Voto N.º 2021-007394 de las nueve horas quince minutos del catorce de abril de dos mil veintiuno de la Sala Constitucional).

Por parte, en el dictamen C-213-2021 del 20 de julio 2021 este órgano asesor explicó que la intermediación que realiza el CNP está prevista para la protección del sector productivo agropecuario -en sentido amplio- y velar por la calidad y precios de los bienes que adquieran las instituciones públicas para el cumplimiento de sus funciones o la prestación de sus servicios a la población (Ejemplo las Juntas de Educación).” Como se desprende de las anteriores consideraciones, mediante el numeral 9 referido el legislador estableció el programa de abastecimiento institucional a cargo del CNP como una función administrativa que debe ser ejercida bajo las condiciones establecidas en dicha regulación. Esa misma norma le fijó como prioridad al CNP contratar con micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas en el sector productivo nacional, teniendo una labor de facilitador.

En punto a las modificaciones que propone el proyecto de ley de análisis, tenemos que, por un lado, se pretende modificar el párrafo segundo del numeral 9 indicado, al precisar el papel del CNP, en los siguientes términos: “(…) El CNP deberá de comprar a los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios, agroindustriales, pesqueros y acuícolas, facilitando el intercambio y la comercialización respectiva, dando prioridad a productores de la zona geográfica cercana al área en que se ubiquen los entes públicos.” Como se desprende de la propuesta, la norma ya no solo reconoce un papel de facilitador al CNP, el cual se precisa respecto al intercambio y comercialización, sino que, le establece una obligación de comprar a micro, pequeños y medianos productores, dando además prioridad a los productores de la zona geográfica donde se ubique los entes públicos. En ese sentido, se advierte que la norma quedaría más detallada, imponiendo además esa obligatoriedad y especificando el favorecimiento a los productores cercanos a las zonas en la cuales se ubican las instituciones que necesitan abastecerse de los productos.

Por otro lado, y lo que parece ser la reforma más importante que se intenta proponer, es la adición de dos párrafos finales que habilitan a las Juntas de Educación para que puedan proveerse directamente de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios del cantón en el que se encuentra su respectivo centro de educación y/o del CNP, según criterios de oportunidad y conveniencia, estableciendo que toda contratación de estas Juntas con los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios deberá ajustarse a lo dispuesto en la Ley General de Contratación Pública, N° 9986, del 27 de mayo de 2021.

Valga indicar que en el trámite de este proyecto, la Contraloría General de la República rindió su criterio mediante oficio número DCP-0251 de 27 de setiembre de 2024 (15186), el cual nos interesa retomar –por lo que más adelante se dirá–, en los siguientes términos:

““II.- Antecedentes La facultad de que las Juntas de Educación y Administrativas puedan contratar directamente los suministros para los comedores escolares en lugar de adquirirlos por medio del CNP, fue propuesta en el año 2021 con el proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 21.424.

En esa oportunidad, el órgano contralor mediante el oficio No. 13070 (DFOE-SOS-0168) de 2 de setiembre de 2021 y la presentación que hizo la señora Contralora General ante la Comisión que tramitaba dicho expediente, señaló a los señores y señoras diputados, la necesidad de adoptar decisiones integrales y estratégicas en torno al funcionamiento, estructura y organización del CNP, en razón de las debilidades encontradas en la prestación de los servicios brindados por esa institución, comunicadas en diversos informes de auditoría y criterios emitidos.[1] En esa línea, en el “Informe n.° DFOE-EC-IF-00003-2019 acerca del servicio brindado por el programa de abastecimiento institucional a los centros de educación primaria”, se concluyó que dicho servicio presentaba niveles medio y bajo de eficacia y eficiencia, respectivamente, pues entre otros asuntos, se evidenció que el 47,6% de los usuarios de dicho servicio han presentado inconformidades o denuncias sobre incumplimientos en los tiempos de entrega, calidad y cantidad del producto recibido, las cuales no se logró evidenciar que fueran atendidas oportuna y efectivamente. Además, los precios de compra a suplidores para las líneas de productos cárnicos, acuícolas y avícolas, se calculaban con base en estudios de mercado desactualizados y se encontró que en promedio el 58,9% de los productos analizados en las Regiones Huetar Norte, Occidente, Central y Pacífico Central, son ofrecidos con precios superiores.

Por su parte, en el “Informe n.° DFOE-EC-IF-00018-2020 acerca de la eficacia y eficiencia del servicio brindado por el CNP para el fomento de la producción”, se encontró que no se disponía de información actualizada que permitiera conocer la cantidad de productores beneficiados mediante la cadena de comercialización generada por medio del Programa de Abastecimiento Institucional; al respecto, para el periodo 2019, un 21,5% (78) de los proveedores inscritos en ese programa no tenían cuota de mercado asignada y un 22,1% (63) de quienes sí contaban con cuota de mercado se dedicaban al acopio y distribución de productos; es decir, no correspondían a beneficiarios agroindustriales o productores primarios. Asimismo, el 92,4% de las facturas pagadas a proveedores durante el periodo 2018-2020 no cumplieron con los tiempos establecidos según la línea de producto. También, se desconocía la proporción de los costos del transporte, así como el impacto que generaba la cadena de comercialización actual en la fijación de los precios de venta.

Posteriormente, en el año 2023, la Contraloría General emitió el “Informe No. DFOE-SOS- IAD-00003-2023 de 29 de junio de 2023 acerca del cumplimiento del proceso de asignación de mercado del Programa de Abastecimiento Institucional del CNP”, el que concluyó que el CNP cumple parcialmente con la normativa aplicable en el proceso de asignación de mercado.

En esa línea, se indicó que si bien el CNP realizaba estimaciones de la demanda potencial de alimentos; disponía de un procedimiento que regula el servicio institucional a favor de agentes productivos privados y entidades públicas y había venido desarrollando una herramienta de apoyo para evidenciar el análisis realizado para la asignación de mercado, aún se evidenciaban situaciones significativas que eran incongruentes con lo dispuesto en las Normas de Control Interno para el Sector Público y los fines de creación establecidos en el artículo 9 de la Ley N° 2035.

Así las cosas, se encontró que la mayoría de los beneficios del Programa no se recibían de manera directa por parte de los productores, siendo así que la participación de suplidores con actividades de acopio y distribución del producto tenía una tendencia a incrementarse.

Además, la selección y asignación de cuota de mercado entre los suplidores inscritos en el PAI, se realizaba sin evidencia de algún esquema de evaluación entre distintos suplidores conforme al marco normativo que ha regulado la actividad, de tal forma que se fundamente su selección para la asignación de cuota. Tampoco se evidenció la documentación de la ausencia de oferta por parte de los suplidores prioritarios; o en su lugar, desabastecimiento en el ámbito nacional a efectos de proceder con la vía de excepción que establece el tercer párrafo del artículo 9 de la Ley n° 2035.

En el caso de las Juntas de Educación y Administrativas, la Contraloría General en el oficio No. 13070 (DFOE-SOS-0168) supra citado, hace ver que existen más de 4.200 juntas muy disímiles entre sí, cuyas funciones han ido creciendo en complejidad y diversidad.

El Reglamento de Juntas vigente les asigna funciones en campos diversos como: formular el presupuesto del centro educativo, formular proyectos para desarrollo de infraestructura educativa, proveer los bienes y servicios necesarios para el buen funcionamiento del centro educativo, gestionar procesos relacionados a la prestación de los servicios de comedor y transporte, entre otros, todo lo cual podría estar rebasando las capacidades de estos órgano auxiliares del MEP, cuyo propósito inicial es distinto al de gestor de este tipo de tareas, que requieren especialización y capacitación continua; al tiempo que su cumplimiento puede verse afectado ante la rotación de sus miembros, al ser funciones complejas que se asumen ad honorem.

En este orden de ideas, si bien las Juntas de Educación y Administrativas se encuentran facultadas por el marco normativo para realizar procedimientos de contratación administrativa en el cumplimiento de sus funciones, la reforma propuesta en ese momento y la actual, no considera los problemas de fondo del modelo que les son propios y que afectan tanto su gestión en general, como lo relacionado a contratación administrativa. Es pertinente indicar que las complejidades a las que se enfrentan las Juntas fueron expuestas ampliamente por la Contraloría General en su informe de opiniones y sugestiones DFOE-SOC-OS-00001-2020.

Así las cosas, en ese momento, se hizo ver a los señores y señoras diputados que si el propósito de la propuesta es mejorar el servicio de abastecimiento de los comedores estudiantiles, era pertinente tomar en consideración la necesidad actual de replantearse el papel de las Juntas, comprendiendo que no pueden suplir la gestión de la cual es responsable el MEP, así como de readecuarlo, conforme con su propósito y naturaleza, como un mecanismo de participación y control ciudadano.

Teniendo claras las fortalezas y debilidades del CNP y las Juntas de Educación y Administrativas, el oficio supra citado estimó positiva la iniciativa legislativa para permitir contar con alternativas para satisfacer el interés público perseguido.

Sin embargo, advirtió que la responsabilidad del aprovisionamiento de productos para los comedores estudiantiles corresponde por mandato legal al MEP, de manera que la reforma que se pretendía impulsar debía enfocarse en el servicio de aprovisionamiento a los comedores estudiantiles, permitiendo ajustes en el esquema de prestación y no sólo en la obligada participación de las Juntas en los procesos de adquisición.

En ese sentido, se indicó que es indispensable que se busque una solución integral a los problemas de fondo anteriormente señalados. Por un lado, lo relacionado con los bajos niveles de eficiencia y eficacia del CNP en el abastecimiento institucional de suministros, y por el otro, la necesaria revisión de la cantidad de funciones que el MEP ha depositado en las Juntas de Educación y Administrativas, pese a su rol auxiliar y a las complejidades asociadas a su gestión.

2.- Sobre el proyecto de ley 24.397 La exposición de motivos hace un breve repaso de la creación del CNP y de su importancia como una institución orientada al fomento y apoyo de los productores locales, abogando por sus intereses y desarrollando proyectos en pro de mejorar sus condiciones, así como el deber de estabilizar los precios y solidificar un sector que ha sido trascendental para Costa Rica.

Se resalta la labor del CNP como intermediario entre los micro y pequeños productores, comprando sus productos para revenderlos a los diferentes entes públicos del país, lo cual es una política muy favorable para el impulso de los productores nacionales, pero que al mismo tiempo ha elevado el precio de compra de los productos, como en el caso de los suministros que adquieren las Juntas de Educación y Administrativas para abastecer los comedores escolares.

Es por ello que se considera necesaria la apertura del monopolio dado por Ley a esa Institución, para que las Juntas puedan comprar directamente a micro, pequeños y medianos productores de su cantón, a fin de garantizar, reforzar y armonizar el marco jurídico nacional, así como para evitar el pago de sobreprecios.

Aunado a ello, se hace referencia a los múltiples inconvenientes y trabas que se han dado con los pagos que debe hacer el CNP a los productores, en donde llegan a pasar meses sin que se les gire el dinero correspondiente, por productos que ya fueron suministrados.

En resumen, se indica que el proyecto trata de resguardar el debido uso del presupuesto de las Juntas, poniéndolas en el centro de la discusión, para que aquellas que así lo quieran, tengan la posibilidad de escoger si les es más favorable el abastecimiento de productos por medio del CNP o de manera directa con los productores.

Así mismo, se señala que en caso de separarse de las compras por medio del CNP, se deba hacer de acuerdo con los parámetros de contratación de la Ley General de Contratación Pública, garantizando la transparencia y la debida vigilancia del uso de los recursos públicos.

Como se puede observar, el proyecto de Ley 24.397 tiene por objeto brindar una solución a los mismos problemas de gestión y sobreprecios que fundamentó el proyecto de Ley 21.494, por lo que se reitera en su totalidad lo expuesto en esa oportunidad.

En ese sentido, considera este órgano contralor que otorgarles a las Juntas de Educación y Administrativas la facultad de “proveerse directamente de los micro, pequeños y medianos productores agropecuarios del cantón en el que se encuentra su respectivo centro de educación y/o del CNP, según criterios de oportunidad y conveniencia”, es una alternativa para el mejor uso de los recursos públicos.

No obstante, se recomienda valorar las otras deficiencias de gestión señaladas en este oficio, con el fin de que se alcancen soluciones integrales y estratégicas en torno al funcionamiento del Programa de Abastecimiento Institucional del CNP, máxime si se considera que estos mismos problemas se podrían estar presentando en el abastecimiento del resto de instituciones públicas.

Debiendo tener en cuenta además que el impulso a los micro, pequeños y medianos productores es una tarea que se puede acometer desde distintos mecanismos y no sólo a través de dicho Programa.” Resulta claro que la propuesta constituye una decisión discrecional del legislador, basada en criterios de oportunidad y conveniencia, por lo que a nivel estrictamente jurídico no tenemos observaciones de fondo adicionales.

No obstante, a la luz de los elementos de juicio que se desprenden del citado criterio del órgano contralor y de las manifestaciones que dentro del expediente hicieron las entidades involucradas en el tema, es evidente que la decisión estaría por definirse entre dos criterios de gestión.

Por un parte, respecto del CNP ciertamente se han señalado deficiencias en la gestión de la compra de productos y abastecimiento, problemas de sobreprecios y atrasos en los pagos a los proveedores. Por ello, se busca abrir la posibilidad de compra directa por parte de las Juntas de Educación.

No obstante, desde esa otra perspectiva –en relación con las Juntas de Educación– habrá de valorarse la conveniencia de tal apertura, dado que ello supondría la pérdida de economía de escala que actualmente puede obtener el CNP y las limitaciones de mercado para escuelas rurales alejadas de centros de producción.

Asimismo, dado que también existen hallazgos de dificultades de gestión por parte de estas juntas, es válido el cuestionamiento acerca de su capacidad para gestionar directamente las compras siguiendo las regulaciones y procedimientos en materia de contratación administrativa, dadas las dificultades que ello podría significar si no se cuenta con conocimientos técnicos y jurídicos adecuados para el manejo acertado de ese sistema. Por ende, se trata de un tema que deberá ser sopesado a fondo de frente a la habilitación legal que para esos efectos supondría la aprobación de la reforma propuesta.

III. CONCLUSIÓN

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann Cod. 9005-2024 .

[1] (En ese sentido ver Informe No. DFOE-EC-IF-00003-2013 sobre la eficiencia y eficacia del servicio brindado por el programa de abastecimiento institucional a los centros de educación primera y No. DFOE-EC-IF-00018-2020 sobre la eficiencia y eficacia del servicio brindado por el CNP para el fomento de la producción).