Possible constitutional flaws in bill on municipal fines and waste managementPosibles vicios de constitucionalidad en proyecto de ley sobre multas municipales y gestión de residuos

Legal Opinion: 170 - J of 10/27/2025 October 27, 2025 PGR-OJ-170-2025 Mrs. Mariana Zamora Guzmán Área de Comisiones Legislativas VIII Asamblea Legislativa Dear Mrs. Zamora Guzmán:

With the approval of the Procurador General de la República, we respond to your official communication number AL-CPEMUN-0654-2025 dated September 5, 2025, received in this Procuraduría on the following September 8, under internal code 12.460-2025, through which we were informed that the Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales of the Asamblea Legislativa ordered that the opinion of this Procuraduría be requested regarding the approved committee report text of the bill called "ADICIÓN DE LOS INCISOS J) Y K) AL ARTÍCULO 84 Y REFORMA AL ARTÍCULO 85 Y DERROGATORIA DEL ARTICULO 85 BIS Y 85 TER DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N.° 7794 DEL 30 DE ABRIL DE 1998. ACTUALIZACIÓN DE MULTAS Y MECANISMOS DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE CONVIVENCIA URBANA," which is being processed under legislative file number 24.899.

I. SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT

Before analyzing the bill for which our opinion is requested, we must indicate that, pursuant to sections 2 and 4 of our Ley Orgánica, No. 6815 of September 27, 1982, the advisory function carried out by this Procuraduría is with respect to the Public Administration, as long as it exercises an administrative function.

Under that understanding, given that this request does not originate from a State body exercising an administrative function, but rather from a parliamentary body exercising a legislative function, what we will issue in this case is a legal opinion, in a spirit of collaboration with the important work performed by the legislators, noting that it is a non-binding legal opinion on certain bills or regarding the political oversight function.

Furthermore, we must point out that the eight-day period provided for in Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa is not applicable to this type of matter because it is not the hearing referred to in Article 190 of the Constitución Política (See, in this regard, legal opinions numbers PGR-OJ-055-2023 of May 17, 2023, PGR-OJ-138-2024 of October 28, 2024, PGR-OJ-156-2024 of November 18, 2024, PGR-OJ-013-2025 of January 27, 2025, PGR-OJ-068-2025 of April 28, 2025, PGR-OJ-138-2025 of September 1, 2025, among many others).

II. DESCRIPTION OF THE BILL

The approved committee report text of the bill under consultation proposes the reform of sections 84 and 85 of the Código Municipal, Ley No. 7794 of April 30, 1998 and its reforms. Specifically, the initiative proposes the addition of two subsections to Article 84 of the aforementioned Code, numbered as j) and k), the reform of section 85, as well as the repeal (derogatoria) of Articles 85 bis and 85 ter of the same code.

The purpose of the proposed reform is centered, as indicated in the statement of motives of the base text, on "updating and improving the mechanisms for fines and penalties for neglect, accumulation of garbage, and abandonment of public spaces on sidewalks and facades in front of properties, as well as establishing the possibility for local governments to perform necessary works in these spaces and to recover the costs from non-compliant owners, as already occurs with sidewalk construction." Under that understanding, the bill seeks to establish a mechanism for the periodic updating of the fine amounts contained in section 85 of the Código Municipal:

"(…) To carry out the aforementioned update optimally, so that the norm endures over time and responds to social reality, aspects of inflation, changes in purchasing power must be considered, as well as more flexible calculation mechanisms, such as the base salary standard for a Poder Judicial office clerk, a periodically updated amount that serves as a reference for the payment of fines, penalties, and various infractions in criminal, tax, and labor law, among others, and which can also be useful for the norm that is the subject of this initiative.

Based on this data, introducing the quantum of the base salary as a mechanism for calculating the fine would resolve the problems of periodical updating of these sanctions in the Código Municipal for their effective future application, maintaining the proportionality of the proposed sanctions and the intention of the legislators when introducing these norms. Likewise, it is proposed to establish a sanction for repeated non-compliance with these infractions to deter antisocial behaviors and chronic breaches of these obligations.

Regarding the collection mechanism, it is appropriate to revisit successful experiences, and that, in accordance with Articles 83 bis and 84 of the Código Municipal, and the jurisprudence of the Procuraduría General de la República and the Sala Constitucional, in the event that a resident fails in their duty to build the sidewalk in front of their property, it is an obligation of the municipality to substitute the defaulting owner and directly build the sidewalk, in order to guarantee accessibility and safety for all persons. In the event that the municipality substitutes the citizen in default, the works executed and paid for with public funds must be collected in full, granting the person eight business days to pay; once this period has expired, a fine of 50% of the value of the work would be imposed. This special mechanism has proven successful in punishing potential non-compliance by private individuals in the case of sidewalks and, furthermore, guarantees the prompt execution of works by the municipality, with the latter retaining the duty to charge the patent holder for the work.

With these reforms, the municipalities and communities of the country will have more updated and efficient tools to guarantee compliance with the right to the city for their inhabitants and the effective sanctioning of owners who fail to comply with their urban coexistence obligations regarding the construction and maintenance of sustainable urban drainage systems, storm sewers adjacent to properties. This will ensure that with mixed intervention mechanisms—private and public—it is ensured that these critical infrastructures are managed efficiently and in a standardized manner in the face of climate change challenges, but will also promote a more equitable and accessible environment for all citizens, thus strengthening social cohesion and the quality of life in communities regarding safety, transit, and urban hygiene, preservation of our architectural heritage, and the free, accessible, and democratic enjoyment of public spaces and rights-of-way." (Highlighting is not from the original) This purpose was also set forth in the affirmative majority committee report, issued by the Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo of the Asamblea Legislativa, last September 4, which stated as relevant:

"E. Considerations of the committee Proyecto de Ley N.° 24.899 constitutes a timely and necessary initiative to modernize the penalty regime of the Código Municipal regarding urban coexistence. The proposed reforms address recurring problems of waste accumulation, abandonment of vacant lots, and deterioration of public spaces, providing municipalities with more effective tools to guarantee safe, clean, and accessible urban environments. Likewise, the use of the base salary of 'Oficinista 1' as a parameter for the automatic updating of sanctions ensures that fines maintain their validity over time and retain a deterrent character." As can be seen, the proposed modification raises two axes: on the one hand, the inclusion of subsections to section 84 of the Código Municipal, related to the management of special waste and management of ordinary waste and, on the other, establishing a reform to Article 85 that substantially changes the sanction regime for non-compliance with the obligations provided for in the indicated section 84.

III. OBSERVATIONS ON THE APPROVED COMMITTEE REPORT TEXT OF THE BILL UNDER CONSULTATION

The approved committee report text of bill No. 24.899 consists of three articles and a single transitory provision which, as indicated, aims to add two subsections to section 84 and reform Article 85, both sections of the Código Municipal, related to waste management. For this reason, it is appropriate to briefly and preliminarily refer to the content of Law No. 8839.

• 1)Regarding the Ley de Manejo Integral de Residuos The matter related to waste management and disposal is already regulated in our country through the Ley de Manejo Integral de Residuos, No. 8839 of June 24, 2010, published in the Diario Oficial La Gaceta, No. 135 of July 13, 2010, and this regulation provides a general legal framework for regulation on the subject.

Indeed, the indicated law aims to regulate the comprehensive waste management (gestión integral de residuos) and the efficient use of resources through the planning and execution of regulatory, operational, financial, administrative, educational, environmental, and healthy monitoring and evaluation actions (Article 1).

Its objectives include guaranteeing the right to a healthy environment, defining the responsibility of the actors, promoting hierarchical management, and fostering markets for by-products and recoverable materials, among others (Article 2).

This law has a general scope and is mandatory for all persons, whether individuals or legal entities, public or private, who generate waste of any kind, with the exception of those regulated by special legislation (Article 3).

Article 4 establishes the hierarchy in comprehensive waste management, imposing an order of preference, which starts with avoiding the generation of waste, its maximum reduction, reuse of waste, its recovery (valorización), prioritizing material recovery over energy recovery, treatment, and disposal.

The general principles underlying the management are established in section 5 and include aspects such as the progressive graduation of obligations to prevent waste generation and promote its reuse, recycling, and other types of recovery (valorización), considering the quantity and hazardousness of the waste, available technologies, economic and social impact, and geographical situation, among others; prevention at the source; the precautionary principle; access to information, duty to inform and citizen participation, among others.

Articles 7 to 9 regulate institutional competencies, developing the powers granted to the Ministerio de Salud, which acts as the governing body on the matter, with functions of direction, monitoring, evaluation, and control. Its powers include formulating the Policy and the National Plan, issuing regulations by type of waste, and administering the Fund for the comprehensive waste management (gestión integral de residuos) (Article 7).

For its part, section 8 indicates that the Municipalities are responsible for the comprehensive waste management (gestión integral de los residuos) generated in their canton, for which the law grants them a series of powers, among which are the duty to establish the municipal plan for comprehensive waste management in accordance with the policy and the National Plan, create an environmental management unit, guarantee selective, accessible, periodic, and efficient waste collection for all inhabitants, provide cleaning services for gutters, sewers, and public spaces, prevent and eliminate dumps, promote alternative systems for the selective collection of recoverable waste, set rates that cover the costs of comprehensive management, promote training and educational campaigns.

We highlight subsections b) and l) of section 8, as they establish the power of municipalities to issue regulations in the canton for the classification, selective collection, and final disposal of waste, which must respond to the objectives of this law and its regulation (subsection b), and to apply sanctions for non-compliance with Articles 49 and 50 of this law, as well as the collection of the corresponding fines (subsection l).

Articles 10 to 16 of the Law contemplate management tools, such as "Planning Instruments," which refers to the National Waste Policy under the responsibility of the Ministerio de Salud, the National Waste Plan, the Municipal Plans, and the comprehensive waste management programs under the responsibility of waste generators.

Likewise, the topic of Information and Education is regulated (Articles 17 to 19), referring to the National Information System on comprehensive waste management under the responsibility of the Ministerio de Salud; the National Education Program for Comprehensive Waste Management, declared of public interest, which must be incorporated as a cross-cutting theme in the levels of formal education (Article 19).

Sections 20 to 23 establish rules on the promotion of comprehensive waste management. For its part, Articles 24 to 28 establish the liability regime for producers of priority waste, who are obligated to guarantee free collection of the waste of this type they produce (Article 25).

It is worth noting that priority products include lubricating oils, electrical and electronic equipment, batteries, tires, and piles (Articles 26).

Sections 29 to 31 are dedicated to the regulation of the Fondo para la Gestión Integral de Residuos.

Articles 32 to 35 establish the obligations of the State, and sections 36 to 42 regulate waste management, which includes the issuance of licenses and permits.

Regarding the regulation of waste generation, starting from section 43, rules are established according to the type of waste involved.

In that line, section 43 provides that every waste generator is obligated to reduce waste, separate waste at the source, and deliver it to an authorized manager, as well as make timely payment of the fee for waste management services. Article 44 regulates the generation of ordinary waste, and section 46 regulates special management waste.

For its part, section 48 provides for the liability for damages of generators of hazardous waste, and Article 49 establishes the obligations of generators of this type of waste, among which are properly separating hazardous waste, not mixing it, packaging and labeling the containers that contain this type of waste, and keeping an updated record of the waste generated, among others.

Furthermore, the law under discussion regulates a special regime of Administrative Infractions and Sanctions, which establishes a classification of infractions into minor (leves), serious (graves), and very serious (gravísimas) (Article 52):

* Very serious (Gravísimas): Punishable by a fine of one hundred to two hundred base salaries and payment for environmental damage (Article 53). The imposition of this sanction is the competence of the Tribunal Ambiental. Included in this type of infraction are managing, storing, recovering (valorizar), treating, depositing, and disposing of hazardous waste or special management waste declared by the Ministerio de Salud in unauthorized places or places not approved by the competent authorities, or under conditions contrary to those established in the corresponding provisions; mixing ordinary waste with hazardous waste; buying, selling, and storing stolen or illicitly removed recoverable material; d) Burning, incinerating, burying, storing, or abandoning hazardous waste in unauthorized sites, transporting hazardous waste without the corresponding authorization. * Serious (Graves): Punishable by up to eight times the highest municipal service rate (Article 54). Its application is a municipal competence. Included in this type of infraction are disposing of ordinary waste by means of burning, burying non-organic waste, or abandoning ordinary waste on public roads, sewer systems, springs (nacientes), watercourses, and their protection zones; as well as on private property not authorized for such purposes; illicitly buying, selling, storing, and treating recoverable waste; illicitly collecting recoverable waste from public roads; illegally or contrary to municipal provisions providing the waste collection and disposal service. * Minor (Leves): Punishable by up to five times the corresponding rate, according to the assigned category (Article 55). Municipal competence. Included in this type of infraction are managing ordinary waste under conditions contrary to those established in municipal provisions regarding the waste collection and disposal service; importing into the national territory or delivering expanded polystyrene containers, receptacles, or packaging in any commercial establishment; failing to comply with the provisions of the Ley para Combatir la Contaminación por Plástico y Proteger el Ambiente, No. 9786.

In case of recidivism, the Ministerio de Salud or the municipality may order the closure or the suspension or revocation of patents and licenses (Art. 59).

Furthermore, sections 60 to 62 regulate the crimes of Illicit Trafficking and Illegal Disposal, as well as liability for environmental damages.

Now then, regarding what is of interest for the analysis of this project, it should be noted that Article 6 of the referenced law defines what is understood by waste and its typology, by providing the following:

"Article 6- Definitions. For the purposes of this law, the following is defined: (…)

Special Management Waste (Residuos de manejo especial): those that, due to their composition, transportation needs, storage conditions, forms of use or recovery value, or a combination of these, imply significant risks to health and systematic degradation of the quality of the ecosystem, and therefore need to be removed from the normal stream of ordinary waste.

Waste (Residuo): solid, semi-solid, liquid, or gaseous material, which its generator or possessor must or needs to dispose of, and which can or must be responsibly recovered (valorizado) or treated, or, failing that, be managed by adequate final disposal systems.

Hazardous Waste (Residuos peligrosos): those that, due to their chemical reactivity and their toxic, explosive, corrosive, radioactive, biological, bioinfectious, and flammable characteristics, or that due to their exposure time may cause damage to health and the environment.

Ordinary Waste (Residuos ordinarios): domestic waste generated in homes and any other source, which presents compositions similar to those from homes. Excluded are special management or hazardous waste, regulated in this law and its regulations." (Highlighting is not from the original) From the foregoing transcription, it is clear that special management waste corresponds to those that, due to their own conditions, imply significant risks to health and systematic degradation of the ecosystem quality; therefore, their differentiated management compared to ordinary waste was provided for.

For its part, the concept of ordinary waste refers to domestic waste generated in homes and any other source.

Then, the law establishes in its section 8 a series of powers for municipalities to exercise their role as those responsible for the comprehensive waste management (gestión integral de los residuos) generated in their canton, which includes establishing municipal management plans, providing infrastructure, and rendering an adequate collection service, and issuing the regulations in the canton for the classification, selective collection, and final disposal of waste, which must respond to the objectives of the law and its regulations (subsection b), and applying sanctions for non-compliance with Articles 49 and 50 of the law under discussion, as well as the collection of the corresponding fines (subsection l).

Regarding waste management, section 43 of the law, as stated, establishes a general provision containing the obligations of waste generators, among which are noted: the reduction of waste generation (a), the separation of waste at the source, its classification, and delivery to an authorized manager for its disposal (b, c, e), maintaining a record of the generation and management method for each waste (f), reporting to competent authorities on their waste management (g); promoting cleaner production alternatives and waste management (h), paying the fee for the waste management service (i).

It is important to highlight subsection d) of the mentioned Article 43, which provides: "d) Manage waste in such a way that it does not endanger health or the environment, or cause a nuisance due to bad odors, noise, or visual impacts, among others." These are norms that must be interpreted in conjunction with the provisions establishing obligations and responsibilities for waste generators by type, whether ordinary, special management, or hazardous.

As can be seen, Law No. 8839 establishes a regulatory framework around comprehensive waste management that encompasses provisions on its management, covering ordinary, special, and hazardous waste, specific competencies on the matter for the Ministerio de Salud and the municipalities, as well as a regime of duties for waste generators and a specific regime of infractions and sanctions.

• 2)Regarding the articles of the bill under consultation * Article 1 of the bill Article 1 of the bill proposes adding two subsections to Article 84 of the Código Municipal, referring to waste management, specifically "special management waste" (subsection j) and "ordinary waste" (subsection k).

As a first aspect, it should be noted that the text of the current Article 84 establishes a set of general obligations for owners of real estate related to the maintenance, sanitation, and safety of public roads and spaces.

Indeed, the aforementioned Article 84 contemplates obligations related to cleaning, enclosure of properties, construction of sidewalks (aceras), downspouts (bajantes), and maintenance of facades bordering public roads (subsections a, b, d, f, g, and h); the separation, management, and correct disposal of debris, waste, and materials that may obstruct passage, for their collection by the municipality (subsections c, e, i). The norm empowers municipalities to demand compliance with said obligations or, alternatively, to remedy the omission in case of non-compliance, executing the respective collection and the imposition of fines.

As indicated, the proposed reform adds two specific obligations related to waste management, in the following terms:

"Article 1- Subsections j) and k) are added to Article 84 of the Código Municipal, Ley N°7794 of April 30, 1998 and its reforms, which shall henceforth read as follows:

Article 84.- In accordance with the municipal regulatory plan (plan regulador municipal) and this Code, individuals or legal entities, owners or possessors, by any title, of real estate must comply with the following obligations:

(…)

• j)Manage the correct disposal and collection of Special Management Waste, in accordance with the definition established in Law N°8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, and current health and municipal regulations. For these purposes, the burning of cables and any non-organic waste is prohibited.
• k)Manage, store, and dispose of ordinary waste in a duly packaged or baled form, under conditions subject to the provisions issued by health and municipal authorities. It is prohibited to throw away waste of any type on public roads, parks, public or protection areas, riverbanks, streams, bodies of water, gutters, sewers, roads, and sites, as well as on public and private properties not authorized for this purpose." (Highlighting is not from the original) We will now refer to each of the subsections proposed for addition.

* Subsection j) to Article 84 of the Código Municipal The text of proposed subsection j) imposes on individuals or legal entities, owners or possessors of real estate, the obligation to "Manage the correct disposal and collection of Special Management Waste, in accordance with the definition established in Law N°8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, and current health and municipal regulations. For these purposes, the burning of cables and any non-organic waste is prohibited." As mentioned above, special management waste corresponds to those that, due to their own conditions, imply significant risks to health and systematic degradation of the ecosystem quality (Article 6 of Law No. 8839). The declaration of what is considered special management waste is to be defined by the Ministerio de Salud, via decree.

By their risk definition, special management waste must be separated from other types of waste for differentiated management and to avoid damage to health and the environment. This implies and imposes that the Ministerio de Salud and the municipalities must "promote and facilitate the existence of the necessary infrastructure for the recovery (valorización), treatment, and final disposal of special management waste" (Article 46 of Law No. 8839).

Additionally, section 47 of the same regulatory body establishes the extended responsibility of producers or importers of goods declared as special management, who must "…execute at least one of the measures to mitigate or compensate their environmental impact" contained in that norm, among them: what is indicated in subsection e) "Establish strategic alliances with municipalities to improve collection systems and comprehensive waste management." At the regulatory level, Decreto Ejecutivo No. 38272-S called Reglamento para la declaratoria de residuo de manejo especial, establishes the following obligations for generators, consumers, and municipalities:

"Article 18.-Obligations of generators and consumers. Both waste generators and consumers must deposit waste declared as special management at the collection points designated by the Compliance Units or municipalities.

Article 19.-Obligations of Local Governments. The municipalities, in compliance with Law Nº 8839, Decreto Ejecutivo Nº 37567-S-MINAET-H of November 2, 2012 'Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos,' as well as their own Plan Municipal de Gestión Integral de Residuos, must provide the selective waste collection service in their canton." As can be seen, there is specific and concrete regulation governing the management and disposal of special management waste and makes clear the obligations of administrative entities to facilitate the existence of infrastructure for the final disposal of this type of waste.

According to what has been stated, the text of proposed subsection j), which imposes an obligation of correct disposal and collection of Special Management Waste, referring to Law No. 8839 and the current health and municipal regulations, does not provide a new (novedosa) regulation that is not already provided for in the Ley de Manejo Integral de Residuos. Therefore, it is recommended that the legislators evaluate the relevance of the proposed norm, inasmuch as the legal system already establishes a regulation on the subject that, furthermore, contains a specific penalty regime (Articles 52 and following of Law No. 8839).

Regarding the rest of the content of the proposed subsection, that is, the prohibition of "burning of cables and any non-organic waste," it must be specified whether "cable" corresponds to special waste by being included in this subsection that refers to that type of waste.

For illustrative purposes, it is noted that the Reglamento para la Gestión Integral de Residuos Electrónicos, Decreto Ejecutivo No. 35933-S, regulates the management of such waste, which is of special management.

Article 3 subsection p) defines electronic waste as follows:

"(…) p. Electronic waste: those wastes derived from electronic appliances, both for domestic and commercial use. The components, subassemblies, and consumables that form part of the product are considered part of this waste." Under the previous definition, by establishing electronic components as waste of that type, it can be considered that cable falls within that definition.

Now, upon reviewing Law No. 8839, no specific rule is found that refers to the prohibition of burning special management waste, or, specifically, the prohibition of burning cable, although it does contemplate a very serious infraction regarding the burning of hazardous waste (Art. 53 subsection d) and a serious one in the case of ordinary waste (54 subsection a), making it more appropriate, if deemed pertinent, to regulate the proposed prohibition within the articles of Law No. 8839.

However, despite the absence of an express legal rule prohibiting the burning of special management waste, or, specifically, of cable, the truth is that this would constitute improper disposal or management of the waste, which could already be considered covered by the general regulation or in infra-legal rules such as the cited regulations.

As a corollary to the foregoing, it is considered that the incorporation of subsection j) into numeral 84 of the Municipal Code does not provide a novel regulatory element, but rather constitutes a referral to Law No. 8839, which even possesses its own sanctioning regime that municipalities can avail themselves of.

Given the circumstances, it is up to the legislators to evaluate the proposed rule and decide on its inclusion in the Municipal Code, when, at the legal level, there is a special regulation governing the subject.

· Regarding subsection k) Regarding subsection k) proposed for addition, it refers to the imposition on individuals or legal entities, owners or possessors of real estate, to “Manage, store, and dispose of ordinary waste in a duly packaged or wrapped form, under conditions subject to the provisions issued by health and municipal authorities. It is prohibited to throw waste of any type on public roads, parks, public or protected areas, riverbanks, streams, bodies of water, gutters, sewers, roads and byways, as well as on public and private properties not authorized for this purpose.” (The highlighting is not from the original).

As previously mentioned, ordinary waste is defined as that of a domestic nature generated in homes or in any other source.

The text of proposed subsection k) imposes as a novelty that the management, storage, and disposal of ordinary waste be carried out in a “packaged or wrapped” form. The proposed obligation could well be established through a regulatory rule, since it concerns a specific aspect of form and not a substantive obligation that, in general terms, can be considered already regulated in the Law for Integrated Waste Management No. 8839, insofar as it imposes on waste generators the duty of separation and classification.

To that effect, we refer to numeral 44 of the indicated law, which regulates the obligations of generators of ordinary waste:

“Article 44- Generators of ordinary waste. In accordance with the conditions determined by the respective regulations, generators of ordinary waste shall be obliged to separate and classify them for their valorization or final disposal by their own means through authorized managers or through the municipalities, as well as to pay the municipalities, in a timely manner, the payment of the integrated waste management fee, according to subsection h) of Article 8 of this law." (The highlighting is not from the original) Note that the rule refers to the obligation of separation and classification of ordinary waste for its valuation or final disposal, under the conditions established in the respective regulations.

The indicated obligation is also found in Executive Decree No. 36093 of July 15, 2010, called the Regulation on the Management of Ordinary Solid Waste, which establishes in its Article 10, the following:

“Article 10.- Users of the ordinary solid waste collection service shall have the following obligations regarding storage:

• a)Carry out the separation and classification of ordinary solid waste in accordance with the provisions of municipal regulations.
• b)Store generated ordinary solid waste in a sanitary manner for its collection.
• c)Not deposit liquid, pasty, or viscous substances, excreta, nor hazardous or special management waste, in the containers intended for the collection of ordinary solid waste.
• d)Place the containers at the collection point, according to the established schedule.
• e)Other provisions established by the respective municipality.” (The highlighting is not from the original).

On the other hand, regarding the prohibition contemplated in the final part of proposed subsection k), referring to the prohibition of throwing waste of any type in the public and private areas detailed, it can be considered contained in Article 50 of Law No. 8839, which regulates pollution prevention, establishing the shared obligation of generators of any type of waste and the responsibility of managers to handle them in a way that does not pollute the environment.

Furthermore, Articles 54 a) and 55 b) establish administrative infractions for improper disposal and management of ordinary waste. In addition to that, numeral 61 of the same law establishes the crime of “illegal disposal,” which states that “A prison sentence of two to fifteen years shall be imposed on any person who abandons, deposits, or throws hazardous waste illegally. The penalty may be increased by one third when hazardous waste is abandoned, deposited, or thrown in water resource protection areas, protected wilderness areas, the maritime-terrestrial zone, marine or continental waters, and bodies of water intended for human consumption. The sentence shall be from six months to four years if what is illegally abandoned, deposited, or thrown in these areas are other types of waste or other types of substances, or if these conducts are carried out on State property.” (The highlighting is not from the original).

In accordance with the foregoing, it is considered that the content of proposed subsection k) is already regulated in the referenced Law No. 8839.

· Article 2: amendment to Article 85 of the Municipal Code Article 85 of the current Municipal Code establishes the fines applicable to individuals or legal entities, owners or possessors, by any title, of real estate who do not comply with the obligations described in numeral 84.

Indeed, the current rule lists, in subsections running from a) to i), the fines related to the different non-compliances with the obligations established in numeral 84 on cleanliness and public health.

Said rule specifies a list of fixed fines in colones per linear meter (subsections a, b, d, e, f) or square meter (subsection g), depending on the type of infraction.

However, the proposed amendment to that Article 85 proposes a substantial change in the regulation, eliminating the specific list of sanctions for non-compliance with the obligation in favor of a single sanction applicable to all obligations of numeral 84 that are breached, consisting of a fine equivalent to two base salaries of an Office Clerk 1 of the Judicial Branch, as provided in Law No. 7337, for minor infractions, and up to four base salaries for serious infractions, as can be seen from the comparison of the current text and the bill text:

CURRENT RULE BILL TEXT Article 85.- When the obligations set forth in the preceding article are breached, the municipality shall collect quarterly as a fine:

• a)For not cleaning the vegetation on their lots situated along the edges of public roads nor trimming that which hinders the passage of persons or makes it difficult, three hundred colones (¢300.00) per linear meter of the total front of the property.
• b)For not fencing lots where there are no constructions or where there are constructions in a state of demolition, four hundred colones (¢400.00) per linear meter of the total front of the property.
• c)(This subsection repealed by Article 3 of Law No. 9825 of July 9, 2020) d) For not having a system for the separation, collection, accumulation, and final disposal of solid waste, approved by the Directorate for the Protection of the Human Environment of the Ministry of Health, in agricultural, livestock, industrial, commercial, and tourist enterprises, two hundred colones (¢200.00) per linear meter of the total front of the property, when the public solid waste disposal service is insufficient or nonexistent or if, due to the nature or volume of the waste, it is not sanitary acceptable.

(The numbering of the preceding subsection thus amended by Article 20 of the Pedestrian Mobility Law, No. 9976 of April 9, 2021, which transferred it from former subsection f) to d), as it was ordered to repeal subsections d) and e) and renumber the remaining subsections) e) For obstructing passage on sidewalks with steps for access to homes, retainers, chains, signs, construction materials, or safety devices at garage entrances, five hundred colones (¢500.00) per linear meter of the total front of the property.

(The numbering of the preceding subsection thus amended by Article 20 of the Pedestrian Mobility Law, No. 9976 of April 9, 2021, which transferred it from former subsection g) to e), as it was ordered to repeal subsections d) and e) and renumber the remaining subsections) f) For not installing downspouts or gutters to collect rainwater from buildings whose external walls immediately adjoin the public road, eight hundred colones (¢800.00) per linear meter of the total front of the property.

(The numbering of the preceding subsection thus amended by Article 20 of the Pedestrian Mobility Law, No. 9976 of April 9, 2021, which transferred it from former subsection h) to f), as it was ordered to repeal subsections d) and e) and renumber the remaining subsections) g) For not carrying out conservation works on the facades of houses or buildings visible from the public road when, for reasons of tourist, archaeological, or heritage interest, the municipality so requires, five hundred colones (¢500.00) per square meter of the total front of the property.

(The numbering of the preceding subsection thus amended by Article 20 of the Pedestrian Mobility Law, No. 9976 of April 9, 2021, which transferred it from former subsection i) to g), as it was ordered to repeal subsections d) and e) and renumber the remaining subsections) h) (Note from Sinalevi: The text of this subsection must be consulted in subsection f) since, by Article 20 of the Pedestrian Mobility Law, No. 9976 of April 9, 2021, it was ordered to repeal subsections d) and e) and renumber the remaining subsections) i) (Note from Sinalevi: The text of this subsection must be consulted in subsection g) since, by Article 20 of the Pedestrian Mobility Law, No. 9976 of April 9, 2021, it was ordered to repeal subsections d) and e) and renumber the remaining subsections) (Thus amended by Article 1 of Law No. 7898 of August 11, 1999) (Its numbering updated by Article 1 of Law No. 9542 "Law for the Strengthening of the Municipal Police" of April 23, 2018, which transferred it from former Article 76 to 85) ARTICLE 2- Article 85 of the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998, and its amendments, is amended, which shall henceforth read as follows:

Article 85.- The owners of real estate who breach the obligations established in Article 84 shall be sanctioned with a fine equivalent to two base salaries of an Office Clerk 1 of the Judicial Branch, as provided in Law No. 7337, for minor infractions, and up to four base salaries for serious infractions.

If it concerns public institutions, the sum owed as a fine shall be reduced by twenty-five percent (25%); for agricultural, livestock, industrial, commercial, and tourist activities, it shall be increased by fifty percent (50%).

In case of recidivism, the sanction shall be increased by an additional fifty percent (50%).

The fines set in this article shall be updated annually, at the same percentage that the base salary established in Article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, is increased.

Prior to the imposition of these fines, the municipality must notify the owner or possessor of the corresponding real estate of their duty to comply with such obligations and shall grant them a reasonable period, at the discretion of the entity, according to the nature of the work to be carried out and as established in the municipal regulation. In case of omission, it shall proceed to impose the corresponding fine and charge it to the same account where urban services are billed to each taxpayer, according to the system applied for those purposes.

The offender shall have a period of fifteen (15) business days to pay the fine or to enter into a payment arrangement with the municipality. In case of non-compliance, the municipality may execute the necessary works to remedy the infraction, at the cost of the property owner.

The certification issued by the municipal accountant of the sum owed by the resident, for the concepts established in Article 84 and herein, which is not paid within three months after its determination, shall constitute an executory title with a preferential legal mortgage on the respective real estate, except in duly justified cases, and when it concerns the only dwelling inhabited by the property owner.

As can be seen from the proposed text, a total reform of the rule is intended, which involves not only “updating” the amount of the fine for non-compliance with the obligations provided in numeral 84 of the indicated code, but also moving to a system of infractions classified as minor or serious, penalized with a fine sanction, ranging between two and four base salaries of an Office Clerk 1 of the Judicial Branch, depending on the type of infraction.

In this regard, it must be noted that the “fine” is conceived as an administrative sanction; consequently, its creation must be subject to the principles of sanctioning law:

“(…) The scholars Eduardo García de Enterría and Tomás-Ramón Fernández have defined administrative sanction as "a harm inflicted by the Administration on an individual as a consequence of illegal conduct. This harm (the afflictive purpose of the sanction) will always consist of the deprivation of a good or a right (revocation of a favorable act, loss of an expectation or a right, imposition of an obligation to pay a fine, eventually even, as we shall see, arrest or personal imprisonment of the responsible party)"[1].

On the other hand, in doctrine, a fine has generally been defined as a “pecuniary penalty imposed for a criminal, administrative, or police offense or for contractual breach. In this latter case, it is more frequently referred to as a penal clause or loss of earnest money (see). There are, therefore, criminal, administrative, and civil fines”[2].

Now then, at the level of administrative law, the Spanish scholar Garrido Falla[3] explains that the administrative fine is the most typical of police sanctions and defines it as follows:

"The fine is a pecuniary-type sanction that affects, therefore, immediately, the assets of the transgressor of an administrative rule. Its justification is unanimously admitted as a repressive means in the hands of the Administration. But on the clear understanding that its establishment is materially reserved to the law." For his part, the Argentine author Agustín Gordillo, classifies fines as a punitive-type administrative act, stating:

“There are many types of administrative acts, which gives rise to numerous possible classifications of these; it is not appropriate here to go into their study, but by way of example, the most common types can be indicated. However, it should not be forgotten that all fall within the general category, and that therefore all the general principles of the administrative act are applied to them without exception, with the particularities that each case presents.

• a)Authorization: It is a control act, by which one body empowers another to issue a specific act; the authorization must always be prior to the act to be issued; b) approval: It is also a control act of the administration, which, conversely to authorization, occurs after the issuance of the controlled act: The latter, until approval is granted, lacks enforceability.
• c)order: Its purpose is the constitution of a legal relationship between the State and another legal subject (which may be an individual or a public official), by virtue of which the latter is obliged to comply with the conduct stipulated therein.
• d)permit: It is an act that authorizes a person (be they a public official or an individual) the exercise of a right initially prohibited by the legal order; it differs from authorization in that the latter is mainly granted in respect of acts of state bodies, while a permit is generally granted in respect of acts or facts of legal subjects; e) penalty: It is a sanction applied to a person who violates an administrative-type duty (by failing to comply with an order, incurring a fault or contraventions, irregularly fulfilling the obligations imposed by the administration, etc.): The most common are fines, seizure, closure, disqualification (in respect of public officials); exceptionally, the penalty of arrest or imprisonment may be applied to individuals.[4]” (Underlining is not from the original) Along the same lines, we find the Costa Rican jurist Ortiz Ortiz, who classifies fines as an unfavorable act of a punitive type, these being “sanctions for unlawful conduct by the individual”[5].

Thus, administrative sanctions are distinguished from penalties proper, insofar as the former are imposed by the administration, whereas the latter are imposed by criminal judicial authorities.” (The highlighting is not from the original. Opinion number C-080-2018 of April 19, 2018) Now then, since the fine is an administrative sanction, it is clear that the legal rule must define the infractions that will be sanctioned under the fine modality; in this case, the proposal must expressly and clearly establish which infractions for non-compliance entail the imposition of this sanction.

However, the text of the initiative incurs a substantial omission that generates not only a technical legislative error but also a potential constitutional defect, since the proposal does not establish the infractions that will be sanctioned, nor their classification as minor or serious.

In that sense, although the rule refers to numeral 84, what the latter regulates are a series of obligations that owners or possessors of real estate must fulfill, but it does not impose any classification or typification based on the seriousness or otherwise of the non-compliance in question, nor do they possess a technical formulation comparable to the establishment of an infraction.

Given the circumstances, the proposed rule violates the essential principles of sanctioning law, among which the principles of legality, typicity, and proportionality of sanctions are contemplated.

On the subject of the principles of administrative sanctioning law, opinion number C-222-2001 of August 8, 2001, stated the following:

“A.- THE APPLICATION OF THE PRINCIPLES OF CRIMINAL LAW TO ADMINISTRATIVE SANCTIONING LAW The development of the State's punitive power has led to a unification of its principles and the theory of infractions, to the point that currently there is no substantive difference between criminal and administrative offenses. What was previously defined by the legislator as a crime may today be enshrined as a mere administrative infraction. Hence, the difference between the two areas resides fundamentally in the ownership of the power to impose sanctions: penalties are imposed through a judicial process, while administrative sanctions are imposed by the administrative authority. The foregoing is the recognition that both the criminal field and the administrative sanctioning field constitute manifestations of the ius puniendi of the State, that is, the State's power to punish certain unlawful conduct of its inhabitants. This recognition has led to a blurring of the dividing line between Administrative Sanctioning Law and Criminal Law. In both cases, it involves the affectation of the sphere of freedom of the individuals due to the actions of the Public Power; hence the current trend in various legal systems is to apply the level of guarantees for individuals established in the criminal sphere to the administrative sphere. Gone, then, are the times when the Public Administration was authorized to sanction individuals without complying with major requirements and, what is worse, without being subject to a logical system of principles and procedures that would ensure the adequate defense of the fundamental rights of the inhabitants.

Thus, the validity of administrative sanctions is conditioned upon their having been imposed by an impartial authority and that the procedure for their application respected the individual's right of defense - due process -. The principles of legality, non-retroactivity, non bis in idem, among others, are equally applicable to Administrative Sanctioning Law.

In Spain, the extension of the principles of Criminal Law to the administrative sphere was established in a judgment of June 8, 1981, in which the Spanish Constitutional Court ruled that: "…the inspiring principles of the criminal order are applicable, with certain nuances, to Administrative Sanctioning Law, given that both are manifestations of the State's punitive order." (Antonio Cano Mata, Potestad Normativa Sancionadora de las Comunidades Autónomas, in Revista de Administración Pública, No. 119, May-August 1989, Madrid, p. 205); a resolution that forced a rethinking regarding the basis of the limits of the Administration's sanctioning power. This position has had a broad influence on the development of our Administrative Sanctioning Law. Indeed, the criterion of the Spanish Constitutional Court and the consequent development was adopted by our Constitutional Chamber, which, on repeated occasions, has ruled in favor of applying the principles of Criminal Law "in a nuanced manner" to administrative sanctions:

"IV.- Extension of the principles of criminal law to the field of administrative sanctions. As this Chamber has repeatedly indicated, at least at the level of principles, a tendency to assimilate administrative sanctions to criminal ones cannot be ignored, as a defense against the tendency to free – in the administrative sphere – the State's punitive power from the guarantees inherent in the criminal system. Since it is undeniable that administrative sanctions have a punitive nature, the scheme of procedural guarantees and defense that nourishes the principle of due process must be observed, at least in its fundamental lines, based mainly on Article 39 of the Political Constitution, but which is also accompanied by the guarantees offered by Articles 35, 36, 37, 38, 40, and 42, also constitutional. Thus, this Chamber has already indicated that 'all these legal norms, derived from the Political Constitution as an ideological model, pursue neither more nor less than the realization of the fundamental end of justice, which is the greatest of the principles protected by a State of Law, which includes rules – general principles – that are fully valid and applicable to the administrative procedures of any body of the Administration; it is reiterated, then, that the principles extracted from it must be strictly complied with by the authorities responsible for conducting any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result'." (Ruling No. 1484-96) " Resolution No. 08193-00 of 3:05 p.m. on September 13, 2000).

This "nuanced" application of the principles of Criminal Law to administrative sanctioning matters obeys the need to differentiate both legal fields, even though both are manifestations of the ius puniendi of the State. Indeed, the attempt to apply the principles of Criminal Law to Administrative Law without respecting the differences that characterize them would lead to a denaturation of the latter. The diversity and specificity of administrative infractions require the flexibility inherent in the nature of administrative activity. And hence, precisely, that the Constitutional Chamber has indicated that the principles of legality, typicity, and culpability apply mutatis mutandis to administrative infractions (see Ruling No. 8193-00), and that this Attorney General's Office, following the jurisprudential and doctrinal development in the matter, has already ruled on the specific character that the principles of the criminal order acquire in the administrative legal system (in that sense, Opinion C-310-2000 of December 18, 2000, in relation to the possibility that the ICT cancels the so-called "tourist contracts" of entrepreneurs who advertise in a way that promotes homosexuality).

Now then, among the principles of Criminal Law applicable to Administrative Sanctioning Law, we have that of legality, that of typicity, that of culpability, and that of proportionality of sanctions.

The principle of legality or nullum crimen, nulla poena sine lege, determines the well-known reservation of law in sanctioning matters, according to which only by virtue of law can the legal sphere of individuals be affected, creating sanctions or infractions.

The principle of typicity, a direct derivation of the principle of legality, requires that administrative infractions and the corresponding sanctions be clearly defined by law. In this regard, the Constitutional Chamber has stated that the requirement of normative predetermination of infractions and the corresponding sanctions projects onto "…the definition of the conducts as such, and also regarding their gradation and scale of sanctions, so that the set of applicable rules allows predicting, with sufficient certainty, the type and degree of sanction susceptible to being imposed on the individual" (Ruling No. 8193-00).

The principle of culpability, for its part, presupposes intent, fault, or negligence in the sanctionable action. This overcomes the previous conception according to which administrative responsibility is of an objective nature and, therefore, did not require fault or intent in the infraction for the imposition of the corresponding sanction. On the contrary, to refer to the scope of subjective responsibility, the offender must be responsible and, therefore, the sanctioned conduct must be imputed to them (Eduardo García de Enterría and Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, II, CIVITAS, Madrid, 1998, 173-174).

Lastly, the principle of proportionality of sanctions derives from the well-known "principle of proportionality of penalties" formulated in the modern origins of Criminal Law. This principle translates into the guarantee that must exist that the sanction applied is proportional to the infraction committed. This principle has been qualified by the Supreme Court of Spain as an "inherent principle of the State of Law" and is currently enshrined in Article 131 paragraph 3) of the Law on the Legal Regime of Public Administrations and the Common Administrative Procedure, which sets the specific criteria for grading administrative sanctions (intent or repetition, damages caused, recidivism) (Ibid. p. 175). For its part, in French Law, the Constitutional Council (decision No. 87-237 in relation to a tax sanction) has indicated that sanctions, whether administrative or criminal, must be proportional to the offense committed, in accordance with the provisions of Article 8 of the Declaration of the Rights of Man: "the law shall only establish such penalties as are evidently and strictly necessary" (Jacques - Henri Robert Unions et désunions des sanctions du droit penal et de celles du droit administratif, L'Actualité Juridique, June 20, 1995, p. 78).

These principles are necessarily reflected in the regime of sanctions and infractions. The establishment of a specific sanction for an administrative infraction is, therefore, framed under the basic principle of "proportionality of sanctions," according to which the sanction must fully correspond to the administrative offense. The imposed sanction must constitute a measure strictly necessary to achieve the intended objective (Court of Justice of the European Community 20 February 1979, SA Buitoni c/Forma, aff. 122-78, cited by J.F. MILLET: "L’appréciation par le juge administratif des príncipes du droit communautaire, note sous CAA Nantes, 29 décembre 2000, S. A. Périmedical), p. 273, AJDA, mars 2001, p273). Therefore, not only is prior legislative definition of the infraction and the applicable sanction necessary, but also the subsequent adaptation of said sanction to the specific case, which requires an assessment of the culpability of the offender, as well as the gravity of the facts and, in some cases, even the personality or economic capacity of the participant. And the assessment of all these aspects is only possible in light of the circumstances of the specific case which, ultimately, will determine the specific sanction to be imposed:

"...the principle of proportionality... has also been embraced, as a principle of strict justice, in the sense that infraction and sanction should conform to certain objective criteria, without this necessarily meaning the establishment of arithmetic criteria in the setting of the administrative penalty but rather as the right of every citizen to expect that the punitive system be governed by criteria of just proportionality, preventing the legislator from grading penalties in a fickle manner and the authority from exercising its discretion arbitrarily" (MARTINEZ NIETO, cited by Joaquín Ivars Ruiz, Principio de Proporcionalidad en el Derecho Administrativo Sancionador en Materia de Seguridad Vial, Revista Internauta de Práctica Jurídica No. 7, Universidad de Valencia, January-June 2001, at http://www.uv.es/~ripj/7sanci.htm).

In the criminal law sphere, the "principle of proportionality of penalties" finds support in Article 71 of the Penal Code, which enumerates the criteria for grading penalties "…in accordance with the limits indicated for each crime…". This logically requires the prior establishment by the legislator of the limits within which the judge may operate in imposing the specific penalty. It follows from the foregoing that the adaptation of the penalty is only feasible if the legal operator has a margin within which to determine the penalty corresponding to the circumstances of the specific case (in this sense, Sala Constitucional, resolution N. 8015-99 of 11:57 hrs. of October 15, 1999, reproduced in resolution N. 8744-00 of 14:47 hrs. of October 4, 2000). The contrary, that is, the establishment of a fixed penalty for a specific crime by the legislator, results in a transgression of the principle of proportionality of penalties, since in such a case it will be impossible to establish a penalty that fully conforms to the degree of culpability, the gravity of the facts, as well as the personality of the person who committed the offense.

As can be observed, the application of the principle of proportionality from Criminal Law to Administrative Sanctioning Law calls into question the constitutionality of administrative norms that establish fixed sanctions for certain administrative infractions. Notwithstanding the foregoing, and given the specific nature of the different administrative systems (disciplinary, tax, competition, etc.), there does not appear to be a uniform criterion in this regard in national constitutional jurisprudence.

Thus, the Sala Constitucional was unanimous in affirming the constitutionality of the fixed sanction established in the now-repealed Article 20 of Law No. 6826, Ley General del Impuesto sobre las Ventas, which consisted of the closure of the business for fifteen days for failure of taxpayers to comply with the formal duties established therein (see votes No. 1510-96, of 9:33 of March 29, 1996, 2387-96, 5438-96, 5579-96, 8322-97 and 8323-97 of 12:21 hrs. of December 5, 1997). In this case, the Sala Constitucional assessed the reasonableness of the sanction and reached the conclusion that it was constitutional insofar as there was a relationship of proportionality between the means and the ends pursued by said norm. Currently, Article 86 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios establishes a sanction of business closure, for five days, in the case of taxpayers of the Impuesto General sobre las Ventas and the Impuesto Selectivo de Consumo who do not remit the sums they have retained, perceived, or collected for that concept, within the period granted for that purpose by the Administración Tributaria.” (The highlighting is not from the original. In the same sense, opinion number C-219-2018 of September 7, 2018) As can be deduced from the foregoing transcription, administrative infractions and the corresponding sanctions must be clearly defined by law, that is, they must be previously determined, which includes the definition of the infringing conducts, the gradation, and the scale of sanctions, so that the type and degree of sanction susceptible to being imposed on the administered party who commits an administrative infraction are determined.

Thus, although the intention of the proposal regarding the updating of fines raises a situation that requires improvement, according to the statement of motives of the bill, the fact is that the legislative initiative, in the terms proposed, violates the principles of legality, specificity (tipicidad), and proportionality, by proposing the application of fines without establishing the specific administrative infractions and their classification as minor or serious, with the reference to Article 84 of the Código Municipal being insufficient.

We reiterate that Article 84 of the Código Municipal, in its current text, contains a set of general obligations for owners of real property related to cleaning, fencing of lots, construction of sidewalks, downspouts, and maintenance of facades along public roads (subsections a, b, d, f, g, and h); the separation, management, and correct disposal of waste, residues, and materials that may obstruct passage, for their collection by the municipality (subsections c, e, i). However, this list of obligations is not structured as "infractions," so the reference of Article 85 to the non-compliance with the obligations of Article 84 is not sufficient to consider the type of infraction and its classification of gravity as duly structured, thereby violating the aforementioned principles of sanctioning law, which implies that the proposed law has problems of constitutionality.

In addition to the foregoing, it must be mentioned that subsections j) and k) that are sought to be added to Article 84 through this bill would correspond to additional obligations for owners or possessors of real estate, but they are not formulated as administrative infractions punishable under the proposed Article 85. In addition to this, as mentioned on preceding pages, the pertinence of including the indicated subsections must be assessed, given that there is specific regulation on waste management that already contemplates obligations for generators of ordinary and special-management waste. But, furthermore, Law No. 8839 already contemplates its own sanctioning regime for infractions related to the management and disposal of waste in contravention of the norms regulating the subject; therefore, the creation of infractions on this same topic at the level of the Código Municipal may generate duplicity in the sanction, thereby also violating the principles of sanctioning law, as well as creating problems of application and normative interpretation.

Based on the considerations set forth, it is recommended that the legislators analyze the proposed text in light of the constitutional jurisprudence on the aforementioned principles of sanctioning law.

· Article 3- Articles 85 bis and 85 ter of the Código Municipal, Law No. 7794 of April 30, 1998, and its amendments, are repealed.

The content of Article 3 of this legislative initiative proposes to repeal Articles 85 bis and 85 ter of the Código Municipal, in view of the fact that the reform proposed, in this same bill, to Article 85 incorporates the content of said articles bis and ter in the text proposed for that article.

Under this understanding, the proposal to repeal Articles 85 bis and 85 ter would be in accordance with the provisions of Article 2 of this bill, regarding the reform of the oft-cited Article 85. Consequently, by including or consolidating the regulation contained in those articles into a single norm, the proposed repeal is appropriate to standardize the regulations and avoid duplicity in the regulation that could lead to problems of normative application.

· Transitory Norm Finally, the bill establishes a Sole Transitory Provision that would read as follows:

"SOLE TRANSITORY PROVISION-. The municipalities must regulate the present law within a period not exceeding twelve months, counted from its publication." As can be deduced from the text transcribed above, the norm provides that the municipalities regulate the new provisions, should they be approved as law, within a period of twelve months.

In this regard, it must be noted that the regulatory power (potestad reglamentaria) is attributed to the Poder Ejecutivo in accordance with Article 140, subsection 3) of the Constitución Política.

Thus, it falls to the Poder Ejecutivo to issue so-called executive regulations (reglamentos ejecutivos), the purpose of which is to develop the principles established by the law being regulated, taking the law as their limit, and not being able to exceed it. On this subject, we refer to what was stated in legal opinion number OJ-078-2003 of May 23, 2003.

However, regarding the scope of the regulatory power for the issuance of executive regulations, it must be noted that municipalities, as public entities with administrative and governmental autonomy, may issue certain regulations to execute national laws within their sphere of local territorial competence.

Thus, this power has been recognized for functionally or territorially decentralized entities, or those decentralized by services. In the case of municipalities, the Sala Constitucional has stated the following:

"(…) LIMITS OF THE MUNICIPAL REGULATORY POWER: Certainly, municipalities have the power to regulate laws related to their own administration. Thus, it has been established that:

"Municipal autonomy, which originates from the Constitución Política itself, essentially stems from the representative character of being a local government (the only territorial decentralization in the country), charged with administering local interests, and therefore municipalities can define their development policies (plan and agree on action programs), independently and to the exclusion of any other State institution, a power that also entails the ability to enact their own budget. This political autonomy implies, of course, the power to issue the internal regulations for the organization of the corporation, as well as those for the provision of municipal public services. For this reason, it has been said in local doctrine that 'it is a true decentralization of the political function in local matters' (sentence number 2943 of fifteen hours twenty-seven minutes of June twenty-second, nineteen ninety-three)." (Sala Constitucional. Sentence number 1998-03664 of sixteen hours and three minutes of June ninth, nineteen ninety-eight. The highlighting is not from the original).

In accordance with the foregoing, municipalities may regulate laws, insofar as they correspond to aspects concerning local Administration or service provision. Thus, it is for the legislators to verify that the obligation to regulate actually falls to the municipalities, as well as to assess the reasonableness of the period granted for such purpose.

IV. FINAL RECOMMENDATION

Given the content of the bill under consultation, in its drafted text, it must be mandatorily consulted with all the municipalities of the country. Furthermore, it is pertinent to grant an audience to the Ministerio de Salud, in view of its role as the governing body in matters of waste management as provided in Law No. 8839.

V. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Procuraduría considers that the proposed bill titled “ADICIÓN DE LOS INCISOS J) Y K) AL ARTÍCULO 84 Y REFORMA AL ARTÍCULO 85 Y DERROGATORIA DEL ARTICULO 85 BIS Y 85 TER DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N.° 7794 DEL 30 DE ABRIL DE 1998. ACTUALIZACIÓN DE MULTAS Y MECANISMOS DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE CONVIVENCIA URBANA”, processed under legislative file number 24.899, presents, from our analytical perspective, possible constitutional defects related to the violation of the principles of administrative sanctioning law, specifically, the principles of legality, specificity (tipicidad), and proportionality of sanctions.

In addition, the proposal presents problems of legislative technique, in the terms set forth in this legal opinion.

Sincerely,

Sandra Sánchez Hernández SSH/MAB/hsc

Opinión Jurídica : 170 - J del 27/10/2025 27 de octubre de 2025 PGR-OJ-170-2025 Señora Mariana Zamora Guzmán Área de Comisiones Legislativas VIII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPEMUN-0654-2025 de fecha 05 de setiembre de 2025, recibido en esta Procuraduría el día 8 de setiembre siguiente, según código interno 12.460-2025, mediante el cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa, dispuso solicitar el criterio de esta Procuraduría con relación al texto dictaminado del proyecto de Ley denominado “ADICIÓN DE LOS INCISOS J) Y K) AL ARTÍCULO 84 Y REFORMA AL ARTÍCULO 85 Y DERROGATORIA DEL ARTICULO 85 BIS Y 85 TER DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N.° 7794 DEL 30 DE ABRIL DE 1998. ACTUALIZACIÓN DE MULTAS Y MECANISMOS DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE CONVIVENCIA URBANA”, que se tramita bajo el

I. ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso es una opinión jurídica, ello, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, sobre determinados proyectos de ley o con relación a la función de control político.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política ( Al respecto, opiniones jurídicas números PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR- OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, PGR-OJ-138-2025 del 01 de setiembre de 2025, entre muchos otros).

II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

El texto dictaminado del proyecto de ley objeto de consulta propone la reforma de los numerales 84 y 85 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas. En concreto, la iniciativa plantea la adición de dos incisos al artículo 84 del Código señalado, numerados como j) y k), la reforma al numeral 85, así como la derogatoria de los artículos 85 bis y 85 ter del mismo código.

La finalidad de la reforma planteada se centra, según se indica en la exposición de motivos del texto base, en “actualizar y mejorar los mecanismos de multa y sanción por desatención, acumulación de basura y abandono de los espacios públicos en aceras y fachadas frente a propiedades, así como establecer la posibilidad de que los gobiernos locales realicen obras necesarias en estos espacios y puedan recobrar los costos a los propietarios que incumplen, como ya ocurre con la construcción de aceras”.

Bajo ese entendido, el proyecto de ley persigue establecer un mecanismo de actualización periódico de los montos por concepto de multas contenidos en el numeral 85 del Código Municipal:

“ (…) Para realizar la referida actualización de manera óptima, de modo que la norma perdure en el tiempo y responda a la realidad social, deben tener en consideración aspectos de inflación, cambios en el poder adquisitivo, así como mecanismos de cálculo más flexibles, como lo es el estándar de salario base de un oficinista del Poder Judicial, monto actualizado periódicamente que sirve de referencia para el pago de multas, penas y diversas faltas en derecho penal, tributario y laboral, entre otros y que también puede ser de utilidad para la norma objeto de esta iniciativa.

A partir de estos datos, se tiene que introducir el quantum de salario base como mecanismo de cálculo de la multa resolvería los problemas de actualización periódica de estas sanciones en el Código Municipal para su efectiva aplicación a futuro manteniendo, la proporcionalidad de las sanciones propuestas y la intención de los legisladores al introducir estas normas. Asimismo, se propone establecer una sanción por el incumplimiento reiterado de estas faltas para disuadir comportamientos antisociales e incumplimientos crónicos de estas obligaciones.

En cuanto al mecanismo de cobro resulta oportuno retomar las experiencias exitosas y que, de conformidad con los artículo 83 bis y 84 del Código Municipal, y la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República y de la Sala Constitucional, en caso de que un munícipe incumpla con su deber de construir la acera frente a su propiedad, es una obligación de la municipalidad sustituir al propietario omiso y construir en forma directa la acera, con el fin de garantizar la accesibilidad y la seguridad de todas las personas. En caso de que la municipalidad sustituya al ciudadano en falta, las obras ejecutadas y sufragadas con erario deben ser cobradas en forma plena, concediendo a la persona ocho días hábiles para pagar, vencido este plazo, se impondría una multa del 50% del valor de la obra. Este mecanismo especial ha resultado exitoso para castigar el eventual incumplimiento por parte de particulares en el caso de aceras y, además, garantiza la ejecución pronta de las obras, por parte del municipio, reteniendo este el deber de cobrar al patentado por los trabajos.

Con estas reformas, las municipalidades y comunidades del país contarán con herramientas más actualizadas y eficientes para garantizar el cumplimiento del derecho a la ciudad de sus habitantes y la sanción efectiva de los propietarios que no cumplen con sus obligaciones de convivencia urbana en materia de construcción y mantenimiento de sistemas urbanos de drenaje sostenible, alcantarillado pluvial anexas a las propiedades. De esta manera se asegurará que con mecanismos de intervención mixtos: privados y públicos se asegura que estas infraestructuras críticas sean gestionadas de manera eficiente y estandarizada frente a los desafíos del cambio climático, sino que también promueven un entorno más equitativo y accesible para todos los ciudadanos, fortaleciendo así la cohesión social y la calidad de vida en las comunidades en materia de seguridad, tránsito e higiene urbana, preservación de nuestro patrimonio arquitectónico y el disfrute libre, accesible y democrático de los espacios públicos y los derechos de vía.” (Lo resaltado no es del original) Esta finalidad también se plasmó en el dictamen afirmativo de mayoría, emitido por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa, el pasado 4 de setiembre, que en lo de interés indicó:

“E. Consideraciones de la comisión El Proyecto de Ley N.° 24.899 constituye una iniciativa oportuna y necesaria para modernizar el régimen sancionatorio del Código Municipal en materia de convivencia urbana. Las reformas propuestas atienden problemas recurrentes de acumulación de residuos, abandono de lotes baldíos y deterioro de espacios públicos, dotando a las municipalidades de herramientas más eficaces para garantizar entornos urbanos seguros, limpios y accesibles. Asimismo, la utilización del salario base del “Oficinista 1” como parámetro de actualización automática de las sanciones asegura que las multas mantengan su vigencia en el tiempo y conserven un carácter disuasorio”.

Como se aprecia la modificación propuesta plantea dos ejes, por un lado, la inclusión de incisos al numeral 84 del Código Municipal, relacionados con el manejo de residuos especiales y manejo de residuos ordinarios y, por otro, establecer una reforma al artículo 85 que cambia sustancialmente el régimen de sanciones por el incumplimiento de las obligaciones previstas en el ordinal 84 indicado.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY OBJETO DE CONSULTA

El texto dictaminado del proyecto de ley No. 24.899, se compone de tres artículos y un transitorio único que, como se indicó, pretende adicionar dos incisos al numeral 84 y reformar el artículo 85, ambos numerales del Código Municipal, relacionados con el manejo de residuos, en razón de ello, conviene preferirnos de forma breve y previa, al contenido de la ley No. 8839 1) Sobre la Ley de Manejo Integral de Residuos La materia relacionada con el manejo y disposición de residuos ya se encuentra regulada en nuestro país mediante la Ley de Manejo Integral de residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, No. 135 del 13 de julio de 2010, siendo que, dicha normativa dispone un marco jurídico general de regulación sobre el tema.

En efecto, la ley indicada tiene por objeto normar la gestión integral de residuos y el uso eficiente de los recursos mediante la planificación y ejecución de acciones regulatorias, operativas, financieras, administrativas, educativas, ambientales y saludables de monitoreo y evaluación (artículo 1).

Entre sus objetivos se encuentran garantizar el derecho a un ambiente sano, definir la responsabilidad de los actores, promover la gestión jerarquizada y fomentar mercados de subproductos y materiales valorizables, entre otros (artículo 2).

Esta ley tiene un alcance general, de observancia obligatoria para todas las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, generadoras de residuos de toda clase, con excepción de aquellos regulados por legislación especial (artículo 3).

El artículo 4, establece la jerarquización en la gestión integral de residuos, imponiendo un orden de preferencia, que parte de evitar la generación de residuos, su reducción al máximo, reutilización de residuos, la valorización de éstos, priorizando la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético, tratamiento y disposición.

Los principios generales que fundamentan la gestión, se establecen en el numeral 5, e incluye aspectos como la graduación progresiva de obligaciones para prevenir la generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje y otro tipo de valorización, atendiendo a la cantidad y peligrosidad de los residuos, las tecnologías disponibles, el impacto económico y social y la situación geográfica, entre otros, la prevención en la fuente, el principio precautorio; acceso a la información, deber de informar y participación ciudadana, entre otros.

Los artículos 7 a 9, regula las competencias institucionales, desarrollando las atribuciones que se otorgan al Ministerio de Salud, que funge como rector en la materia, con funciones de dirección, monitoreo, evaluación y control. Sus atribuciones incluyen formular la Política y el Plan Nacional, dictar reglamentos por tipo de residuo, y administrar el Fondo para la gestión integral de residuos (artículo 7).

Por su parte, el numeral 8 nos señala que las Municipalidades son responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón, por lo cual, la ley le concede una serie de facultades dentro de las cuales se encuentran el deber de establecer el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional, crear de una unidad de gestión ambiental, garantizar la recolección selectiva, accesible, periódica y eficiente de residuos para todos los habitantes, proveer servicios de limpieza de caños, alcantarillas y espacios públicos, prevenir y eliminar vertederos, impulsar sistemas alternativos para la recolección selectiva de residuos valorizables, fijar las tasas que cubran los costos de una gestión integral, promover capacitación y campañas educativas.

Resaltamos los incisos b) y l) del numeral 8, en cuanto establecen la facultad de las municipalidades para dictar los reglamentos en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de esta ley y su reglamento (inciso b) y aplicar las sanciones por incumplimiento de los artículos 49 y 50 de la presente ley, así como la recaudación de las multas correspondientes (inciso l).

Los artículos 10 a 16 de la Ley contempla herramientas de gestión, como lo es “Instrumentos de Planificación”, que refiere a la Política Nacional de Residuos a cargo del Ministerio de Salud, el Plan Nacional de Residuos, los Planes Municipales y los programas de manejo integral de residuos a cargo de los generadores de residuos.

Asimismo, se regula el tema de la Información y Educación (artículos 17 al 19) que remite al Sistema Nacional de Información sobre gestión integral de residuos a cargo del Ministerio de Salud; el Programa Nacional de Educación para la Gestión Integral de Residuos, declarado de interés público, el cual debe incorporarse como eje transversal en los niveles de educación formal (artículo 19).

Los numerales 20 a 23 establecen normas sobre la promoción para la gestión integral de residuos. Por su parte, en los artículos 24 a 28 se establece el régimen de responsabilidad para productores de residuos prioritarios, los cuales tienen la obligación de garantizar la recolección gratuita de los residuos de este tipo que produzcan (artículo 25).

Valga indicar que como productos prioritarios se incluyen aceites lubricantes, aparatos eléctricos y electrónicos, baterías, neumáticos, y pilas (artículos 26).

Los numerales 29 a 31 se dedican a la regulación del Fondo para la Gestión Integral de Residuos.

Los artículos 32 a 35 establecen las obligaciones del Estado, y los numerales 36 al 42 regula la gestión de residuos, lo que incluye la emisión de licencias y permisos.

En cuanto a la regulación de la generación de residuos, a partir del numeral 43 se establecen reglas según el tipo de residuo de que se trate.

En esa línea, el numeral 43 dispone que todo generador de residuos está obligado a reducirlos, separar los residuos desde la fuente, y entregarlos a un gestor autorizado, así como realizar el pago oportuno de la tarifa para los servicios de manejo de residuos. El artículo 44 regula la generación de residuos ordinarios y el numeral 46 regula los residuos de manejo especial.

Por su parte, el numeral 48 dispone la responsabilidad por daños de los generadores de residuos peligrosos y el artículo 49 establece las obligaciones de los generadores de este tipo de residuo, entre las cuales se citan separar adecuadamente los residuos peligrosos, no mezclarlos, envasar y etiquetar los recipientes que contienen este tipo de residuos, y llevar un registro actualizado de los residuos generados, entre otras.

Además, la ley de comentario regula un régimen especial de Infracciones Administrativas y Sanciones, que establece una clasificación de infracciones en leves, graves y gravísimas (artículo. 52):

· Gravísimas: Sancionadas con una multa de cien a doscientos salarios base y el pago del daño ambiental (artículo 53). La imposición de esta sanción es competencia del Tribunal Ambiental. Se incluyen en este tipo de infracción gestionar, almacenar, valorizar, tratar, depositar y disponer residuos peligrosos o residuos de manejo especial declarados por el Ministerio de Salud, en lugares no autorizados o aprobados por las autoridades competentes o en condiciones contrarias a las establecidas en las disposiciones correspondientes; mezclar residuos ordinarios con residuos peligrosos, comprar, vender y almacenar material valorizable robado o sustraído ilícitamente, d) Quemar, incinerar, enterrar, almacenar o abandonar residuos peligrosos, en sitios no autorizados, transportar residuos peligrosos, sin la autorización correspondiente.

· Graves: Sancionadas hasta ocho veces la tarifa más alta del servicio municipal (artículo 54). Su aplicación es una competencia municipal. Se incluye en este tipo de infracción disponer residuos ordinarios por vía de quema, enterramiento de residuos no orgánicos o abandono de residuos ordinarios en la vía pública, sistemas de alcantarillados, nacientes, cauces de agua y sus zonas de protección; así como en propiedad privada no autorizada para tales fines, comprar, vender, almacenar y tratar residuos valorizables ilícitamente, recolectar de la vía pública residuos valorizables ilícitamente, brindar de forma ilegal o contraria a las disposiciones municipales el servicio de recolección y disposición de residuos.

· Leves: Sancionadas hasta con cinco veces la tarifa que corresponda, según la categoría asignada (artículo 55). Competencia municipal. Se incluye en ese tipo de infracción gestionar los residuos ordinarios en condiciones contrarias a las establecidas en las disposiciones municipales sobre el servicio de recolección y disposición de residuos, importe al territorio nacional o entregue envases, recipientes o empaques de poliestireno expandido en cualquier establecimiento comercial, se incumpla con lo establecido en Ley para Combatir la Contaminación por Plástico y Proteger el Ambiente, No. 9786.

En caso de reincidencia, el Ministerio de Salud o la municipalidad pueden ordenar el cierre o la suspensión o revocatoria de patentes y licencias (Art. 59).

Además, los numerales 60 a 62 regulan los delitos Tráfico Ilícito y Disposición Ilegal, así como la responsabilidad por daños ambientales.

Ahora bien, en lo que es objeto de interés, para el análisis de este proyecto, debe indicarse que el artículo 6 de la ley referida, define qué se entiende por residuo y su tipología, al disponer lo siguiente:

“Artículo 6- Definiciones. Para los efectos de esta ley se define lo siguiente: (…)

Residuos de manejo especial: son aquellos que, por su composición, necesidades de transporte, condiciones de almacenaje, formas de uso o valor de recuperación, o por una combinación de esos, implican riesgos significativos a la salud y degradación sistemática de la calidad del ecosistema, por lo que requieren salir de la corriente normal de residuos ordinarios.

Residuo: material sólido, semisólido, líquido o gas, cuyo generador o poseedor debe o requiere deshacerse de él y que puede o debe ser valorizado o tratado responsablemente o, en su defecto, ser manejado por sistemas de disposición final adecuados.

Residuos peligrosos: son aquellos que, por su reactividad química y sus características tóxicas, de exposición puedan causar daños a la salud y al ambiente.

Residuos ordinarios: residuos de carácter doméstico generados en viviendas y en cualquier otra fuente, que presentan composiciones similares a los de las viviendas. Se excluyen los residuos de manejo especial o peligroso, regulados en esta ley y en su reglamento.” (Lo resaltado no es del original) De la anterior transcripción se desprende que el residuo de manejo especial corresponde a aquellos que, por sus condiciones propias implican riesgos significativos a la salud y degradación sistemática de la calidad del ecosistema, por ello, se dispuso su manejo diferenciado respecto a los residuos ordinarios.

Por su parte, el concepto de residuo ordinario refiere a residuos de carácter doméstico generados en viviendas y en cualquier otra fuente.

Luego, la ley establece en su numeral 8, una serie de facultades para que las municipalidades ejerzan su rol como responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón, lo que incluye establecer planes municipales sobre gestión, dotar de infraestructura y prestar un servicio adecuado de recolección, y dictar los reglamentos que en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de la ley y su reglamento (inciso b) y aplicar las sanciones por incumplimiento de los artículos 49 y 50 de la ley comentario, así como la recaudación de las multas correspondientes (inciso l).

En punto a la gestión de residuos, el numeral 43 de la ley, como se dijo, establece una disposición general que contiene las obligaciones de los generados de residuos, entre las que se apuntan, la reducción de generación de residuos (a), la separación de residuos desde la fuente, su clasificación y entrega a un gestor autorizado para su disposición(b, c, e), mantener un registro de la generación y forma de gestión de cada residuo (f), reportar a las autoridades competentes sobre su gestión en materia de residuos (g); fomentar alternativas de producción más limpias y de manejo de residuos (h) pagar la tarifa por el servicio de manejo de residuos (i) Interesa resaltar el inciso d) del artículo 43 mencionado en cuanto dispone “d) Gestionar los residuos en forma tal que estos no pongan en peligro la salud o el ambiente, o signifiquen una molestia por malos olores, ruido o impactos visuales, entre otros.” Normas que deben interpretarse en conjunto con las disposiciones que establecen obligaciones y responsabilidades a los generadores de residuos, por tipo, sea, ordinario, manejo especial o peligrosos.

Como se aprecia, la Ley No. 8839 establece un marco regulatorio en torno a la gestión integral de residuos que abarca disposiciones sobre su manejo, que cubre residuos ordinarios, especiales y peligrosos, competencias concretas sobre la materia al Ministerio de Salud y a las municipalidades, así como un régimen de deberes para los generadores de residuos y un régimen de infracciones y sanciones específico.

• 2)Sobre el articulado del proyecto de ley consultado · Artículo 1 del proyecto El artículo 1 del proyecto de ley, propone adicionar dos incisos al artículo 84 del Código Municipal, referidos al manejo de residuos, en concreto “residuos de manejo especial” (inciso j) y “residuos ordinarios” (inciso k).

Como primer aspecto, debe señalarse que el texto del artículo 84 vigente, establece un conjunto de obligaciones generales para los propietarios de bienes inmuebles vinculadas con el mantenimiento, la salubridad y la seguridad de las vías y espacios públicos.

En efecto, el referido artículo 84 contempla obligaciones relacionadas con limpieza, cercamiento de predios, construcción de aceras, bajantes y mantenimiento de fachadas a la orilla de vías públicas (incisos a, b, d, f, g y h); la separación, gestión y correcta disposición de desechos, residuos y materiales que puedan obstaculizar el paso, para su recolección por parte de la municipalidad (incisos c, e, i). La norma faculta a las municipalidades para exigir el cumplimiento de las obligaciones dichas o, bien, suplir la omisión en caso de incumplimiento, ejecutando el cobro respectivo y la imposición de multas.

Como se indicó, la reforma planteada propone adicionar dos obligaciones concretas, relacionadas con el manejo de residuos, en los siguientes términos:

“Artículo 1- Se adicionan los incisos j) y k) al artículo 84 del Código Municipal, Ley N°7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas, que en adelante se leerán de la siguiente manera:

Artículo 84.- De conformidad con el plan regulador municipal y este Código, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

(…)

• j)Gestionar la disposición y recolección correcta de los Residuos de Manejo Especial, conforme a la definición establecida en la Ley N°8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, y a las normativas de salud y municipales vigentes. Queda prohibida, para esos efectos, la quema de cables y de cualquier desecho no orgánico.
• k)Gestionar, almacenar y disponer los residuos ordinarios de forma debidamente empacada o embalada, en condiciones sujetas a las disposiciones emitidas por las autoridades de salud y municipales. Se prohíbe arrojar residuos de cualquier tipo en la vía pública, parques, áreas públicas o de protección, orillas de ríos, quebradas, cuerpos de agua, caños, alcantarillas, vías y parajes, así como en propiedades públicas y privadas no autorizadas para este fin.” (Lo resaltado no es del original) A continuación, nos referiremos a cada uno de los incisos que se propone adicionar.

· Inciso j) al artículo 84 del Código Municipal El texto del inciso j) propuesto, impone a las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras de inmuebles la obligación de “Gestionar la disposición y recolección correcta de los Residuos de Manejo Especial, conforme a la definición establecida en la Ley N°8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos, y a las normativas de salud y municipales vigentes. Queda prohibida, para esos efectos, la quema de cables y de cualquier desecho no orgánico”.

Como se mencionó supra, el residuo de manejo especial corresponde a aquellos que, por sus condiciones propias implican riesgos significativos a la salud y degradación sistemática de la calidad del ecosistema (artículo 6 de la Ley No. 8839). La declaración de qué se considera como residuo de manejo especial corresponde ser definida por el Ministerio de Salud, vía decreto.

Por su definición de riesgo, los residuos de manejo especial deben ser separados de los demás tipos de residuos para una gestión diferenciada y evitar daños a la salud y al ambiente. Ello implica e impone que el Ministerio de Salud y las municipalidades deban “promover y facilitar la existencia de la infraestructura necesaria para la valorización, el tratamiento y la disposición final de los residuos de manejo especial” (artículo 46 de la Ley No.8839).

Adicionalmente, el numeral 47 del mismo cuerpo normativo establece la responsabilidad extendida de los productores o importadores de bienes declarados de manejo especial, debiendo estos “…ejecutar al menos alguna de las medidas para mitigar o compensar su impacto ambiental”, que contiene esa norma, entre ellas: lo indicado en el inciso e) “Establecer alianzas estratégicas con las municipalidades para mejorar los sistemas de recolección y gestión integral de residuos”.

A nivel reglamentario, el Decreto Ejecutivo No. 38272-S denominado Reglamento para la declaratoria de residuo de manejo especial, establece las siguientes obligaciones para los generadores, consumidores y municipalidades:

“Artículo 18.-Obligaciones de generadores y consumidores. Tanto los generadores de residuos como los consumidores, deben depositar los residuos declarados como de manejo especial en los puntos de recolección designados por las Unidades de Cumplimiento o municipalidades.

Artículo 19.-Obligaciones de los Gobiernos locales. Las municipalidades en cumplimiento de la Ley Nº 8839, el Decreto Ejecutivo Nº 37567-S-MINAET-H del 2 de noviembre del 2012 "Reglamento General a la Ley para la Gestión Integral de Residuos", así como de su propio Plan Municipal de Gestión Integral de Residuos, deben proveer el servicio de recolección selectiva de residuos en su cantón.” Como se advierte, existe normativa específica y concreta que regula la gestión y la disposición de residuos de manejo especial y deja claro las obligaciones de las entidades administrativas de facilitar la existencia de infraestructura para la disposición final de este tipo de residuo.

Conforme a lo expuesto, el texto del inciso j) propuesto, que impone una obligación de disposición y recolección correcta de los Residuos de Manejo Especial, remitiendo a la Ley No. 8839 y a la normativa de salud y municipal vigente, no aporta una regulación novedosa, que no se encuentre ya dispuesta en la Ley de Manejo Integral de residuos, por lo que se recomienda a los señores legisladores valorar la pertinencia de la norma propuesta, en tanto, ya el ordenamiento jurídico establece una normativa sobre el tema que, inclusive, contiene un régimen sancionatorio especifico (artículos 52 y siguientes de la Ley No. 8839).

Respecto al resto del contenido del inciso propuesto, sea la prohibición de “quema de cables y de cualquier desecho no orgánico”, debe precisarse si el “cable” corresponde a un residuo especial al incluirse en este inciso que refiere a ese tipo de residuo.

A modo ilustrativo se indica que el Reglamento para la Gestión Integral de Residuos Electrónicos, Decreto Ejecutivo No.35933-S, regula la gestión de tales residuos, que son de manejo especial.

El artículo 3 inciso p) define residuo electrónico de la siguiente forma:

“(…) p. Residuos electrónicos: aquellos residuos que se derivan de aparatos electrónicos tanto de uso doméstico como comercial. Se consideran parte de estos residuos los componentes, subconjuntos y consumibles que forman parte del producto.” Bajo la anterior definición, al establecerse los componentes de electrónicos como residuo de ese tipo, puede estimarse que el cable encuadra dentro de esa definición.

Ahora bien, revisada la Ley No. 8839, no se encuentra una norma específica que refiera a la prohibición de quema de residuos de manejo especial, o bien, específicamente la prohibición de quema de cable, aunque si contempla una infracción gravísima respecto a quema de residuos peligrosos (art. 53 inciso d) y grave tratándose de residuos ordinarios (54 inciso a) siendo entonces, más oportuno, en caso de estimarse procedente, regular la prohibición propuesta dentro del articulado de la Ley No. 8839.

Sin embargo, a pesar de la ausencia de una norma legal expresa que prohíba la quema de residuos de manejo especial, o bien, concretamente de cable, lo cierto es que, se trataría de una disposición o gestión inadecuada del residuo que ya podría estimarse contemplada en la regulación general o en normas infralegales como los reglamentos citados.

Como corolario de lo dicho, se estima que la incorporación del inciso j) al numeral 84 del Código Municipal, no aporta un elemento de regulación novedoso, sino que se trata de una remisión a la Ley No. 8839 que inclusive, posee un régimen sancionatorio propio, del cual puede echar mano las municipalidades.

Así las cosas, corresponde a los señores diputados valorar la norma propuesta y decidir sobre su inclusión en el Código Municipal, cuando, a nivel legal existe una normativa especial que regula el tema.

· Sobre el inciso k) Respecto al inciso k) que se propone adicionar, éste refiere a la imposición a las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras de inmuebles de “Gestionar, almacenar y disponer los residuos ordinarios de forma debidamente empacada o embalada, en condiciones sujetas a las disposiciones emitidas por las autoridades de salud y municipales. Se prohíbe arrojar residuos de cualquier tipo en la vía pública, parques, áreas públicas o de protección, orillas de ríos, quebradas, cuerpos de agua, caños, alcantarillas, vías y parajes, así como en propiedades públicas y privadas no autorizadas para este fin.” (Lo resaltado no es del original).

Como se mencionó antes, el residuo ordinario se define como aquel de carácter doméstico generados en viviendas o en cualquier otra fuente.

El texto del inciso k) propuesto impone como novedad, que la gestión, almacenaje y disposición de residuos ordinarios se realice de forma “empacada o embalada”. La obligación propuesta bien podría establecerse a través de una norma reglamentaria, toda vez que, se trata de un aspecto especifico de forma y no de una obligación de fondo que, en términos generales, puede considerarse ya regulada en la Ley de gestión de residuos sólidos No. 8839, en cuanto impone a los generadores de residuos su separación y clasificación.

Al efecto, remitimos al numeral 44 de la ley indicada, en cuanto regula las obligaciones de los generadores de residuos ordinarios:

“Artículo 44- Generadores de residuos ordinarios De acuerdo con las condiciones que determinen los reglamentos respectivos, los generadores de residuos ordinarios estarán obligados a separarlos y clasificarlos para su valorización o disposición final por sus propios medios a través de gestores autorizados o a través de las municipalidades, así como cancelar a las municipalidades, de forma oportuna, el pago de la tasa de gestión integral de residuos, según el inciso h) del artículo 8 de la presente ley" (Lo resaltado no es del original) Obsérvese que la norma refiere a la obligación de separación y clasificación de los residuos ordinarios para su valoración o disposición final, en las condiciones que se establezcan en los reglamentos respectivos.

La obligación señalada se encuentra también en el Decreto Ejecutivo No. 36093 de 15 de julio de 2010, denominado Reglamento sobre el manejo de residuos sólidos ordinarios, que establece en su artículo 10, lo siguiente:

“Artículo 10.-Los usuarios del servicio de recolección de residuos sólidos ordinarios tendrán las siguientes obligaciones en cuanto al almacenamiento:

• a)Realizar la separación y clasificación de los residuos sólidos ordinarios conforme a lo establecido en los reglamentos municipales.
• b)Almacenar en forma sanitaria para su recolección los residuos sólidos ordinarios generados.
• c)No depositar sustancias líquidas, pastosas o viscosas, excretas, ni residuos peligrosos o de manejo especial, en los recipientes destinados para la recolección de residuos sólidos ordinarios.
• d)Colocar los recipientes en el lugar de recolección, de acuerdo con el horario establecido.
• e)Otras disposiciones que establezca la municipalidad respectiva.” (Lo resaltado no es del original).

Por otro lado, sobre la prohibición que se contempla en la parte final del inciso k) propuesto, referido a la prohibición de arrojar residuos de cualquier tipo en las zonas públicas y privadas que detalla, puede considerarse contenido en el artículo 50 de la Ley No. 8839 que regula la prevención de la contaminación, estableciendo la obligación compartida de los generadores de residuos de cualquier tipo y la responsabilidad de los gestores de manejarlos en forma tal que no contaminen el ambiente.

Además, los artículos 54 a) y 55 b) establecen infracciones administrativas por indebida disposición y gestión de residuos ordinarios. Aunado a ello, el numeral 61 de la misma ley, establece el delito de “disposición ilegal”, que establece que “Se impondrá la pena de prisión de dos a quince años a la persona que abandone, deposite o arroje en forma ilegal residuos peligrosos. La pena podrá aumentarse en un tercio cuando se abandonen, depositen o arrojen residuos peligrosos en áreas de protección del recurso hídrico, áreas silvestres protegidas, la zona marítimo-terrestre, aguas marinas o continentales y los cuerpos de agua destinados al consumo humano. La pena será de seis meses a cuatro años si lo que se abandona, deposita o arroja ilegalmente en estas áreas son otros tipos de residuos u otro tipo de sustancias o si estas conductas se realizan en bienes del Estado.” (Lo resaltado no es del original).

Conforme a lo dicho, se estima que el contenido del inciso k) propuesto ya se encuentra regulado en la Ley No. 8839 referida.

· Artículo 2: reforma al artículo 85 Código Municipal El artículo 85 del Código Municipal vigente, establece las multas aplicables a las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, que no cumplen con las obligaciones descritas en el numeral 84.

En efecto, la norma vigente enlista, en incisos que corren del a) al i), las multas relacionadas con los distintos incumplimientos a las obligaciones establecidas en el numeral 84 sobre limpieza y salubridad.

Dicha norma específica una lista de multas fijas en colones por metro lineal (incisos a, b, d, e, f) o metro cuadrado (inciso g), según el tipo de infracción.

No obstante, la propuesta de reforma a ese artículo 85, plantea un cambio sustancial en la regulación, eliminado la lista especifica de sanciones por incumplimiento de la obligación a una sanción única aplicable a todas las obligaciones del numeral 84, que se incumplan, consistente en una multa equivalente a dos salarios base de un Oficinista 1 del Poder Judicial, según lo dispuesto en la Ley N°7337, para las infracciones leves, y hasta cuatro salarios base para las infracciones graves, como se desprende de la comparación del texto vigente y el texto del proyecto de ley:

NORMA VIGENTE TEXTO DEL PROYECTO Artículo 85.- Cuando se incumplan las obligaciones dispuestas en el artículo anterior, la municipalidad cobrará trimestralmente con carácter de multa:

• a)Por no limpiar la vegetación de sus predios situados a orillas de las vías públicas ni recortar la que perjudique el paso de las personas o lo dificulte, trescientos colones (¢300,00) por metro lineal del frente total de la propiedad.
• b)Por no cercar los lotes donde no haya construcciones o existan construcciones en estado de demolición, cuatrocientos colones (¢400,00) por metro lineal del frente total de la propiedad.
• c)(Derogado este inciso por el artículo 3° de la ley N° 9825 del 9 de julio del 2020) d) Por no contar con un sistema de separación, recolección, acumulación y disposición final de los desechos sólidos, aprobado por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, en las empresas agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, doscientos colones (¢200,00) por metro lineal del frente total de la propiedad, cuando el servicio público de disposición de desechos sólidos es insuficiente o inexistente o si por la naturaleza o el volumen de los desechos, este no es aceptable sanitariamente.

(Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo 20 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021, que lo traspaso del antiguo inciso f) al d), ya que se ordenó derogar los incisos d) y e) y correr la numeración de los restantes incisos) e) Por obstaculizar el paso por las aceras con gradas de acceso a viviendas, retenes, cadenas, rótulos, materiales de construcción o artefactos de seguridad en entradas de garajes, quinientos colones (¢500,00) por metro lineal del frente total de la propiedad.

(Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo 20 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021, que lo traspaso del antiguo inciso g) al e), ya que se ordenó derogar los incisos d) y e) y correr la numeración de los restantes incisos) f) Por no instalar bajantes ni canoas para recoger las aguas pluviales de las edificaciones, cuyas paredes externas colinden inmediatamente con la vía pública, ochocientos colones (¢800,00) por metro lineal del frente total de la propiedad.

(Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo 20 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021, que lo traspaso del antiguo inciso h) al f), ya que se ordenó derogar los incisos d) y e) y correr la numeración de los restantes incisos) g) Por no ejecutar las obras de conservación de las fachadas de casas o edificios visibles desde la vía pública cuando, por motivos de interés turístico, arqueológico o patrimonial, lo exija la municipalidad, quinientos colones (¢500,00) por metro cuadrado del frente total de la propiedad.

(Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo 20 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021, que lo traspaso del antiguo inciso i) al g), ya que se ordenó derogar los incisos d) y e) y correr la numeración de los restantes incisos) h) (Nota de Sinalevi: El texto de este inciso debe de ser consultado en el inciso f) ya que por el artículo 20 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021 se ordenó derogar los incisos d) y e) y correr la numeración de los restantes incisos) i) (Nota de Sinalevi: El texto de este inciso debe de ser consultado en el inciso g) ya que por el artículo 20 de la ley Movilidad peatonal, N° 9976 del 9 de abril del 2021 se ordenó derogar los incisos d) y e) y correr la numeración de los restantes incisos) (Así reformado por el artículo 1 de la Ley N°7898 del 11 de agosto de 1999) (Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 76 al 85) ARTÍCULO 2- Se reforma el artículo 85 del Código Municipal, Ley N°7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas, que en adelante se leerá de la siguiente manera:

Artículo 85.- Las personas propietarias de bienes inmuebles que incumplan las obligaciones establecidas en el artículo 84 serán sancionadas con multa equivalente a dos salarios base de un Oficinista 1 del Poder Judicial, según lo dispuesto en la Ley N°7337, para las infracciones leves, y hasta cuatro salarios base para las infracciones graves.

Si se trata de instituciones públicas, la suma adeudada por concepto de multa se disminuirá un veinticinco por ciento (25%); para las actividades agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas se aumentará un cincuenta por ciento (50%).

En caso de reincidencia, la sanción se aumentará en un cincuenta por ciento (50%) adicional.

Las multas fijadas en este artículo se actualizarán anualmente, en el mismo porcentaje que aumente el salario base establecido en el artículo 2 de la Ley N°7337 de 5 de mayo de 1993.

Previo a la imposición de estas multas, la municipalidad habrá de notificar al propietario o poseedor de los inmuebles correspondientes su deber de cumplir tales obligaciones y le otorgará un plazo prudencial, a criterio de la entidad, según la naturaleza de la labor por realizar y según lo establecido el reglamento municipal. En caso de omisión, procederá a imponer la multa que corresponda y le cargará en la misma cuenta donde le cobran los servicios urbanos a cada contribuyente, de acuerdo con el sistema que aplique para esos efectos.

La persona infractora dispondrá de un plazo de quince (15) días hábiles para cancelar la multa o bien suscribir un arreglo de pago con la municipalidad. En caso de incumplimiento, la municipalidad podrá ejecutar las obras necesarias para subsanar la infracción, a costa de la persona propietaria.

La certificación que el contador municipal emita de la suma adeudada por el munícipe, por los conceptos establecidos en el artículo 84 y en el presente, que no sea cancelada dentro de los tres meses posteriores a su fijación, constituirá título ejecutivo con hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles, salvo casos debidamente justificados, y tratándose de la única vivienda habitada por la persona propietaria Como se desprende del texto propuesto, se pretende una reforma total de la norma, que implica no solo “actualizar” el monto de la multa por incumplimiento de las obligaciones previstas en el numeral 84 del código indicado, sino pasar a un sistema de infracciones calificadas como leves o graves, penadas con una sanción de multa, que oscila entre dos y cuatro salarios base de un oficinista 1 del Poder Judicial, según el tipo de infracción.

Al respecto, debe señalarse es que la “multa” es concebida como una sanción administrativa, en consecuencia, su creación debe sujetarse a los principios del derecho sancionatorio:

“(…) Los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, han definido la sanción administrativa como "un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Ese mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o un derecho (revocación de un acto favorable, pérdida de una expectativa o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa, eventualmente incluso, como veremos, arresto o prisión personal del responsable)"[1].

Por otro lado, en doctrina de forma general se ha definido la multa como una “pena pecuniaria que se impone por una falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento contractual. En esta última hipótesis se habla con más frecuencia de cláusula penal o de pérdida de la señal (v.) Hay pues, multas penales, administrativas y civiles”[2].

Ahora bien, a nivel de derecho administrativo el tratadista español Garrido Falla[3], como de seguido se expone:

“La multa es una sanción de tipo pecuniario que afecta, por tanto, inmediatamente, al patrimonio del transgresor de una norma administrativa. Su justificación está unánimemente admitida como medio represivo en manos de la Administración. Pero en el bien entendido de que su establecimiento es material reservada a la ley.” Por su parte, el autor argentino Agustín Gordillo, clasifica las multas como un acto administrativo de tipo punitivo, así señala:

“Existen muchos tipos de actos administrativos, lo que da origen a numerosas clasificaciones posibles de éstos; no corresponde aquí entrar a su estudio, pero a título ejemplificativo se pueden indicar los tipos más usuales. Empero, no debe olvidarse que todos entran dentro de la categoría general, y que por ello se les aplican sin excepción todos los principios generales del acto administrativo, con las particularidades que cada caso presente.

• a)Autorización: Es un acto de control, por el cual un órgano faculta a otro a dictar un acto determinado; la autorización debe siempre ser previa al acto que se va a dictar; b) aprobación: Es también un acto de control de la administración, que a la inversa de la autorización se produce con posterioridad al dictado del acto controlado: Éste, mientras la aprobación no se produce, carece de ejecutividad.
• c)orden: Tiene por objeto la constitución de una relación jurídica entre el Estado y otro sujeto de derecho (que puede ser un particular o un funcionario público), en virtud de la cual éste queda obligado a cumplir con la conducta que aquella preceptúa d) permiso: Es un acto que autoriza a una persona (sea funcionario público o particular) el ejercicio de un derecho en principio prohibido por el orden jurídico; se diferencia de la autorización en que ésta se concede principalmente respecto de actos de órganos estatales, al par que el permiso se concede generalmente respecto de actos o hechos de sujetos de derecho; e) pena: Es una sanción que se aplica a la persona que viola un deber de tipo administrativo (no cumpliendo una orden, incurriendo en falta o contravenciones, cumpliendo irregularmente con las obligaciones impuestas por la administración etc.): Las más usuales son multa, decomiso, clausura, inhabilitación (respecto de los funcionarios públicos); excepcionalmente puede aplicarse a los particulares la pena de arresto o prisión.[4]” (Subrayado no es del original) En esa misma vertiente encontramos al jurista costarricense Ortiz Ortiz, quien clasifica a las multas como un acto desfavorable de tipo punitivo, siendo estos “sanciones de una conducta antijurídica del administrado”[5].

De esta manera, las sanciones administrativas se distinguen de las penas propiamente dichas, en tanto las primeras son impuestas por la administración, mientras que las segundas por las autoridades judiciales penales.” (Lo resaltado no es del original. Dictamen número C-080-2018 de 19 de abril del 2018) Ahora bien, siendo la multa una sanción administrativa, es claro que la norma legal debe definir las infracciones que serán sancionadas bajo la modalidad de multa, en este caso, la propuesta debe establecer expresa y claramente, cuáles son las infracciones que por incumplimiento acarrean la imposición de esta sanción.

Sin embargo, el texto de la iniciativa incurre en una omisión sustancial que genera no solo un yerro de técnica legislativa, sino un eventual vicio de constitucionalidad, toda vez que la propuesta no establece las infracciones que serán sancionadas, ni su clasificación en leves o graves.

En ese sentido, si bien la norma remite al numeral 84, éste lo que regula son una serie de obligaciones que deben cumplir los propietarios o poseedores de bienes inmuebles, pero no les impone ninguna clasificación o tipificación basado en la gravedad o no del incumplimiento de que se trate, ni mucho poseen una formulación técnica que se asimile al establecimiento de una infracción.

Así las cosas, la norma propuesta vulnera los principios esenciales del derecho sancionatorio, dentro de los cuales se contemplan los principios de legalidad, tipicidad y el de proporcionalidad de las sanciones.

Sobre el tema de los principios del derecho sancionador administrativo, en el dictamen número C-222-2001 de 8 de agosto de 2001, se indicó lo siguiente:

“A.- LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR El desarrollo de la potestad punitiva del Estado ha conducido a una unificación de sus principios y de la teoría de las infracciones, al punto que en la actualidad no existe una diferencia sustantiva entre los ilícitos penales y los administrativos. Lo que ayer fue tipificado por el legislador como delito, hoy puede estar consagrado como una mera infracción administrativa. De allí que la diferencia entre ambos ámbitos resida fundamentalmente en la titularidad de la potestad para imponer sanciones: las penas se imponen a través de un proceso judicial, mientras que las sanciones administrativas son impuestas por la autoridad administrativa. Lo anterior es el reconocimiento de que tanto el campo penal como el administrativo sancionador constituyen manifestaciones del ius puniendi del Estado, o sea, de la potestad del Estado de castigar ciertas conductas antijurídicas de los habitantes. Este reconocimiento ha llevado a desdibujar la línea divisoria que existe entre el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal. En ambos casos se trata de la afectación de la esfera de libertad de los administrados en razón del proceder del Poder Público; de allí que la tendencia actual de los diversos ordenamientos jurídicos sea aplicar el nivel de garantías de los habitantes establecido en el ámbito penal al ámbito administrativo. Quedan de lado, entonces, los tiempos en que la Administración Pública se encontraba autorizada para sancionar a los administrados sin el cumplimiento de mayores requisitos y, lo que es peor, sin estar sujeta a un sistema lógico de principios y procedimientos que asegurara la adecuada defensa de los derechos fundamentales de los habitantes.

De esta forma, la validez de las sanciones administrativas está condicionada a que hayan sido impuestas por una autoridad imparcial y que el procedimiento para su aplicación haya respetado el derecho de defensa del administrado -debido proceso-. Los principios de legalidad, irretroactividad, non bis in idem, entre otros, resultan igualmente aplicables al Derecho Administrativo Sancionatorio.

En España la extensión de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo fue establecida en sentencia del 8 de junio de 1981, en la que el Tribunal Constitucional Español dispuso que: "…los principios inspiradores de orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado." (Antonio Cano Mata, Potestad Normativa Sancionadora de las Comunidades Autónomas, en Revista de Administración Pública, No. 119, mayo-agosto 1989, Madrid, p. 205); resolución que obligó a un replanteamiento en orden al fundamento de los límites de la potestad sancionadora de la Administración. Esta posición ha tenido una amplia influencia en el desarrollo de nuestro Derecho Administrativo Sancionador. En efecto, el criterio del Tribunal Constitucional español y el desarrollo consecuente fue adoptado por nuestra Sala Constitucional que, en reiteradas ocasiones, se ha pronunciado por la aplicación de los principios del Derecho Penal "en forma matizada"a las sanciones administrativas:

"IV.- Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativa (sic) a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar -en sede administrativa –al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que 'todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración; se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador'". (Voto Nº 1484-96)" Resolución Nº 08193-00 de las 15:05 hrs. del 13 de setiembre del 2000).

Esta aplicación "matizada" de los principios del Derecho Penal a la materia sancionadora administrativa obedece a la necesidad de diferenciar ambos campos jurídicos, aun y cuando los dos sean manifestación del ius puniendi del Estado. En efecto, la pretensión de aplicar los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo sin respetar las diferencias que los caracterizan, conduciría a una desnaturalización de este último. La diversidad y especificidad de las infracciones administrativas requiere de la flexibilidad propia de la naturaleza de la actividad administrativa. Y de allí, precisamente, que la Sala Constitucional haya señalado que a las infracciones administrativas les resultan aplicables mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad (ver voto No. 8193-00), y que esta Procuraduría, siguiendo el desarrollo jurisprudencial y doctrinal en la materia, ya se haya pronunciado sobre el carácter específico que adquieren los principios del orden penal en el ordenamiento jurídico administrativo (en ese sentido, Dictamen C-310-2000 del 18 de diciembre del 2000, en relación con la posibilidad de que el ICT cancele los llamados "contratos turísticos" a los empresarios que hagan publicidad que fomente el homosexualismo).

Ahora bien, entre los principios del Derecho Penal aplicables al Derecho Administrativo Sancionador tenemos el de legalidad, el de tipicidad, el de culpabilidad y el de proporcionalidad de las sanciones.

El principio de legalidad o nullum crimen, nulla poena sine lege, determina la conocida reserva de ley en materia sancionatoria, según la cual únicamente en virtud de la ley se puede afectar la esfera jurídica de los administrados, creando sanciones o infracciones.

El principio de tipicidad, derivación directa del principio de legalidad, requiere que las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes se encuentren claramente definidas por la ley. Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado que la exigencia de predeterminación normativa de las infracciones y las sanciones correspondientes se proyecta sobre "…la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado" (Voto No. 8193-00).

El principio de culpabilidad, por su parte, supone dolo, culpa o negligencia en la acción sancionable. Se supera, entonces, la concepción anterior según la cual la responsabilidad administrativa es de carácter objetiva y que, por ende, no requería culpa o dolo en la infracción para la imposición de la sanción correspondiente. Por el contrario, para referirse al ámbito de la responsabilidad subjetiva el infractor ha de ser responsable y, por lo tanto, se le ha de imputar la conducta sancionada (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, II, CIVITAS, Madrid, 1998, 173-174).

Por último, el principio de proporcionalidad de las sanciones deriva del ya conocido "principio de proporcionalidad de las penas" formulado en los orígenes modernos del Derecho Penal. Este principio se traduce en la garantía que debe existir de que la sanción que se aplique sea proporcional a la infracción cometida. Este principio ha sido calificado por el Tribunal Supremo de España como "principio propio del Estado de Derecho" y actualmente se encuentra consagrado en el artículo 131 inciso 3) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el que se fijan los criterios concretos de graduación de las sanciones administrativas (intencionalidad o reiteración, perjuicios causados, reincidencia) (Ibid. p. 175). Por su parte, en Derecho Francés el Consejo Constitucional (decisión N. 87-237 en relación con una sanción tributaria) ha señalado que las sanciones, administrativas o penales, deben ser proporcionales a la falta cometida, conforme lo dispuesto en el artículo 8 de la Declaración de Derechos del Hombre: "la ley no puede establecer sino las penas evidente y estrictamente necesarias" (Jacques - Henri Robert Unions et désunions des sanctions du droit penal et de celles du droit administratif, L'Actualité Juridique, 20 de junio de 1995, p. 78).

Estos principios se reflejan necesariamente en el régimen de las sanciones e infracciones. El establecimiento de una determinada sanción respecto de una infracción administrativa se encuentra, entonces, enmarcado bajo el principio básico de "proporcionalidad de las sanciones", según el cual la sanción debe corresponder de forma plena al ilícito administrativo. La sanción impuesta debe constituir una medida estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado (Corte de Justicia de la Comunidad Europea 20 febrero 1979, SA Buitoni c/Forma, aff. 122-78, citado por J.F. MILLET: "L’appréciation par le juge administratif des príncipes du droit communautaire, note sous CAA Nantes, 29 décembre 2000, S. A. Périmedical), p. 273, AJDA, mars 2001, p273) Por ende, no sólo es necesaria la previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable, sino la posterior adecuación de la referida sanción al caso específico, lo que requiere la valoración de la culpabilidad del infractor, así como la de la gravedad de los hechos y, en algunos casos, hasta la de la personalidad o capacidad económica del partícipe. Y la valoración de todos estos aspectos únicamente es posible frente a las circunstancias del caso concreto que, al fin y al cabo, serán las que determinen la específica sanción a imponer:

"... el principio de proporcionalidad... ha sido recogido también, como principio de estricta justicia, en el sentido que infracción y sanción se acomoden a determinados criterios objetivos, sin que ello deba significar el establecimiento de criterios aritméticos en la fijación de la pena administrativa sino como derecho de todo ciudadano a esperar que el ordenamiento punitivo esté regido por criterios de justa proporcionalidad, evitando que el legislador pueda graduar las penas de forma voluble y que la autoridad disponga de su discrecionalidad de forma arbitraria" (MARTINEZ NIETO, citado por Joaquín Ivars Ruiz, Principio de Proporcionalidad en el Derecho Administrativo Sancionador en Materia de Seguridad Vial, Revista Internauta de Práctica Jurídica No. 7, Universidad de Valencia, enero-junio del 2001, en http://www.uv.es/~ripj/7sanci.htm).

En el ámbito penal el "principio de proporcionalidad de las penas" encuentra respaldo en el artículo 71 del Código Penal que enumera los criterios de graduación de las penas "…de acuerdo con los límites señalados para cada delito…". Lo que requiere, lógicamente, de la previa fijación por parte del legislador de los límites dentro de los cuales el juez se podrá mover para la imposición de la pena específica. Se deriva de lo anterior que la adecuación de la pena únicamente es factible si el operador del Derecho cuenta con un margen dentro del cual pueda determinar la pena que corresponda a las circunstancias del caso concreto (en ese sentido, Sala Constitucional, resolución N. 8015-99 de 11:57 hrs. del 15 de octubre de 1999, reproducida en la resolución N. 8744-00 de 14:47 hrs. del 4 de octubre de 2000). Lo contrario, o sea, el establecimiento de una pena fija para un determinado delito por parte del legislador, se traduce en una transgresión del principio de proporcionalidad de las penas, ya que en tal caso será imposible establecer la pena que se adecue plenamente al grado de culpabilidad, a la gravedad de los hechos, así como a la personalidad de quien cometió el ilícito.

Como puede observarse, la aplicación del principio de proporcionalidad del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador hace cuestionar la constitucionalidad de las normas administrativas que establecen sanciones fijas para determinadas infracciones administrativas. No obstante lo anterior, y dada la naturaleza específica de los diferentes ordenamientos administrativos (disciplinario, tributario, de la competencia, etc.), no pareciera existir un criterio uniforme al respecto en la jurisprudencia constitucional nacional.

Así, la Sala Constitucional fue conteste en señalar la constitucionalidad de la sanción fija establecida en el ya derogado artículo 20 de la Ley No. 6826, Ley General del Impuesto sobre las Ventas, que consistía en el cierre del negocio por quince días ante el incumplimiento de los contribuyentes de los deberes formales allí establecidos (ver votos No. 1510-96, de las 9:33 del 29 de marzo de 1996, 2387-96, 5438-96, 5579-96, 8322-97 y 8323-97 de las 12:21 hrs. del 5 de diciembre de 1997). En este caso, la Sala Constitucional valoró la razonabilidad de la sanción y llegó a la conclusión de que era constitucional en tanto existía una relación de proporcionalidad entre los medios y los fines que perseguía la referida norma. En la actualidad, el artículo 86 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece una sanción de cierre de negocio, por cinco días, en el caso de los contribuyentes del Impuesto General sobre las Ventas y del Impuesto Selectivo de Consumo que no ingresen las sumas que hubieren retenido, percibido o cobrado por ese concepto, dentro del plazo concedido al efecto por la Administración Tributaria.” (Lo resaltado no es del original. En igual sentido, dictamen número C-219-2018 de 7 de setiembre de 2018) Como se desprende de la anterior transcripción, las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes deben encontrarse claramente definidas por la ley, es decir, deben estar previamente determinadas, lo que incluye la tipificación de las conductas infractoras, la graduación y la escala de sanciones, de modo que, esté determinado, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado que incurra en una infracción administrativa.

Así las cosas, si bien la intención de la propuesta en cuanto a la actualización de multas, plantea una situación que requiere mejora, según la exposición de motivos del proyecto, lo cierto es que, la iniciativa de ley, en los términos planteados vulnera los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad, al proponer la aplicación de multas, sin establecer las infracciones administrativas concretas y su clasificación en leves o graves, no siendo suficiente la remisión al numeral 84 del Código Municipal.

Reiteramos que, el numeral 84 del Código Municipal, en su texto vigente, contiene un conjunto de obligaciones generales para los propietarios de bienes inmuebles vinculadas con limpieza, cercamiento de predios, construcción de aceras, bajantes y mantenimiento de fachadas a la orilla de vías públicas (incisos a, b, d, f, g y h); la separación, gestión y correcta disposición de desechos, residuos y materiales que puedan obstaculizar el paso, para su recolección por parte de la municipalidad (incisos c, e, i). Sin embargo, esa lista de obligaciones no se encuentra estructurada como “infracciones” por lo que, la remisión del numeral 85 al incumplimiento de las obligaciones del numeral 84, no basta, para tener por debidamente estructurado el tipo de infracción y su clasificación de gravedad, con ello, se vulneran los principios del derecho sancionatorio mencionados, lo que implica que la propuesta de ley posee problemas de constitucionalidad.

Aunado a lo dicho, no puede dejar de mencionarse que, los incisos j) y k) que se pretenden adicionar al numeral 84 con este proyecto de ley, corresponderían a obligaciones adicionales para los propietarios o poseedores de inmuebles, pero no se formulan como infracciones administrativas sancionables conforme al numeral 85 propuesto. Aunado a ello, como se mencionó en páginas que preceden, debe valorarse la pertinencia de incluir los incisos señalados, en tanto, existe una regulación específica sobre manejo de residuos que ya contempla obligaciones para los generadores de residuos ordinarios y de manejo especial. Pero, además, la Ley No. 8839 ya contempla un régimen sancionatorio propio para infracciones relacionadas con la gestión y disposición de residuos en contravención a las normas que regulan el tema, por lo que, la creación de infracciones sobre este mismo tópico, a nivel del Código Municipal, puede generar duplicidad en la sanción, con ello también vulneración a los principios del derecho sancionador, así como problemas de aplicación e interpretación normativa.

Con base en las consideraciones expuestas, se recomienda a los señores legisladores y señoras legisladores analizar el texto propuesto a la luz de la jurisprudencia constitucional sobre los principios del derecho sancionador mencionados.

· Artículo 3- Se derogan los artículos 85 bis y 85 ter del Código Municipal, Ley N°7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas.

El contenido del artículo 3 de la presente iniciativa de ley propone derogar los artículos 85 bis y 85 ter del Código Municipal, ello, en vista de que la reforma propuesta, en este mismo proyecto, al numeral 85 recoge el contenido de los artículos bis y ter indicados en el texto propuesto para ese artículo.

Bajo ese entendido, la propuesta de derogatoria de los artículos 85 bis y 85 ter se encontraría acorde con lo dispuesto en el artículo 2 de este proyecto, respecto a la reforma del numeral 85 de repetida cita. En consecuencia, al incluirse o refundirse la regulación contenida en esos numerales, en una única norma, procede la derogación propuesta para uniformar la normativa y evitar duplicidad en la regulación que conlleve problemas de aplicación normativa.

· Norma transitoria Finalmente, el proyecto establece un Transitorio Único que indicaría lo siguiente:

“TRANSITORIO UNICO-. Las municipalidades deberán reglamentar la presente ley en un plazo no mayor a doce meses, contado a partir de su publicación.

Como se desprende del texto supra transcrito, la norma dispone que las municipalidades reglamenten las nuevas disposiciones, en caso de aprobarse como ley, en un plazo de doce meses.

Al respecto, debe indicarse que la potestad reglamentaria se atribuye al Poder Ejecutivo conforme al artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.

De ese modo, le corresponde al Poder Ejecutivo emitir los llamados reglamentos ejecutivos, cuyo objeto es desarrollar los principios establecidos por la ley que reglamenta, teniendo en ellos su límite, y no pudiendo exceder éstos. Sobre el tema, remitimos a lo expuesto en la opinión jurídica número OJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003.

No obstante, el alcance de la potestad reglamentaria para la emisión de reglamentos ejecutivos, debe señalarse que las municipalidades, en tanto entes públicos con autonomía administrativa y de gobierno, pueden dictar ciertos reglamentos para ejecutar leyes nacionales en su ámbito de competencia territorial local.

Así, esa potestad ha sido reconocida, a los entes descentralizados funcionalmente o por servicios y territorialmente. En el caso de las municipalidades, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

“(…) LIMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL: Ciertamente, las municipalidades tienen la potestad de reglamentar las leyes relacionadas con su propia administración. Así se ha establecido que:

"La autonomía municipal, que proviene de la propia Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la función política en materia local" (sentencia número 2943 de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).” (Sala Constitucional. Sentencia número 1998-03664 de las dieciséis horas con tres minutos del nueve de junio de mil novecientos noventa y ocho. Lo resaltado no es del original).

Conforme a lo dicho, las municipalidades pueden reglamentar leyes, en tanto correspondan a aspectos que atañen a la Administración local o prestación de servicios. De ese modo, corresponde a los señores legisladores verificar que la obligación de reglamentar corresponde, efectivamente, a las municipalidades, así como valorar la razonabilidad del plazo que se concede para tal efecto.

IV. RECOMENDACIÓN FINAL

Dado el contenido del proyecto objeto de consulta, en su texto dictaminado, éste debe ser consultado de forma obligatoria a todas las municipalidades del país. Además, resulta pertinente que se curse audiencia al Ministerio de Salud, en atención a su rol de órgano rector en materia de gestión de residuos según lo dispuesto en la Ley No. 8839.

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley propuesto denominado “ADICIÓN DE LOS INCISOS J) Y K) AL ARTÍCULO 84 Y REFORMA AL ARTÍCULO 85 Y DERROGATORIA DEL ARTICULO 85 BIS Y 85 TER DEL CÓDIGO MUNICIPAL, LEY N.° 7794 DEL 30 DE ABRIL DE 1998. ACTUALIZACIÓN DE MULTAS Y MECANISMOS DE CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DE CONVIVENCIA URBANA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.899, presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, posibles vicios de constitucionalidad relacionados con la vulneración de los principios del derecho sancionador administrativo, en concreto, los principios de legalidad, tipicidad y proporcionalidad de las sanciones.

Además, la propuesta presenta problemas de técnica legislativa, en los términos expuestos en esta opinión jurídica.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández SSH/MAB/hsc