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OJ-110-2025 · 07/07/2025
OutcomeResultado
The PGR recommends reviewing the drafting of Articles 2 and 3 of the bill for clarity on indiscriminate agrochemical use and restriction grounds, and to reassess the sufficiency of existing executive measures in light of the preventive and precautionary principles.La PGR recomienda revisar la redacción de los artículos 2 y 3 del proyecto para mayor claridad sobre el uso indiscriminado de agroquímicos y los supuestos de restricción, y valorar la suficiencia de las medidas ejecutivas existentes frente a los principios preventivo y precautorio.
SummaryResumen
The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on Bill 24.127, the 'Bee Protection Act.' It examines the substitute text, which differentiates types of Fipronil use and maintains a general prohibition on professional and industrial formulations, consistent with Executive Decree 43767-S-MINAE. The PGR is generally positive that the bill aligns with technical measures proposed by the Executive Branch after a Constitutional Court order (vote 24807-2021) stemming from a technical report on pollinator harm. However, it flags ambiguities in Articles 2 and 3 regarding indiscriminate agrochemical use and conditions for substance restrictions, and advises clearer drafting. The PGR reiterates its recommendation to evaluate the progress of existing executive measures and to observe the preventive and precautionary principles in environmental law.La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley 24.127, 'Ley para la Protección de las Abejas'. Analiza el texto sustitutivo, que diferencia usos del Fipronil y adopta una prohibición general para uso profesional e industrial, concordante con el Decreto Ejecutivo 43767-S-MINAE. La PGR valora positivamente la adecuación del proyecto a las medidas técnicas propuestas por el Poder Ejecutivo tras la orden de la Sala Constitucional en el voto 24807-2021, que surgió del informe técnico sobre afectación a polinizadores. No obstante, señala ambigüedades en los artículos 2 y 3 respecto al uso indiscriminado de agroquímicos y los supuestos de restricción de sustancias, recomendando revisar la redacción para mayor claridad. Reitera la necesidad de examinar el avance de las medidas ejecutivas existentes y la aplicación de los principios preventivo y precautorio en materia ambiental.
Key excerptExtracto clave
Thus, in the cited legal opinion it was recommended to assess whether the actions taken so far by the Executive Branch, according to the 'Technical Report on Fipronil to determine its impact on bees and other pollinating insects' and the exercise of its legal powers, are sufficient or if a legislative approach is necessary. Additionally, it recommended analyzing the degree of progress of the measures proposed by the Executive Branch, besides the issuance of Decree No. 43767-S-MINAE, and assessing whether there is a technical basis for a generalized prohibition as originally proposed in the base text, since the cited technical report proposed different measures for the different types of Fipronil use, according to the impacts detected in each of those areas. Now, with the new substitute text of the bill, it is observed that it was decided to differentiate between the different types of Fipronil use, maintaining the general prohibition but for professional or industrial use formulations, similarly to what is established by Executive Decree No. 43767-S-MINAE. In this regard, it is recommended to observe the arguments in our previous opinion regarding what the Constitutional Chamber has established concerning the preventive and precautionary principles governing environmental matters.Así las cosas, en la citada opinión jurídica se recomendó valorar si las acciones que hasta el momento ha adoptado el Poder Ejecutivo, conforme al “Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores” y al ejercicio de sus competencias legales, son suficientes o si es necesario un abordaje mediante ley. Además, se recomendó analizar el grado de avance de las medidas que fueron propuestas por el Poder Ejecutivo, además de la emisión del Decreto No. 43767-S-MINAE, y valorar si existe fundamento técnico para una prohibición de manera generalizada como estaba planteada en el texto base, debido a que en el informe técnico citado se plantearon medidas distintas para los diferentes tipos de uso del Fipronil, según las afectaciones que se detectaron en cada uno de esos ámbitos. Ahora bien, con el nuevo texto sustitutivo del proyecto se observa que se decidió diferenciar entre los distintos tipos de uso del Fipronil, siendo que se mantiene la prohibición general, pero para las formulaciones de uso profesional o industrial, de forma semejante a como lo establece el Decreto Ejecutivo No. 43767-S-MINAE. Respecto a esto último, se recomienda observar lo argumentado en nuestra opinión anterior sobre lo establecido por la Sala Constitucional en torno a los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental.
Pull quotesCitas destacadas
"Se recomienda observar lo argumentado en nuestra opinión anterior sobre lo establecido por la Sala Constitucional en torno a los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental."
"It is recommended to observe the arguments in our previous opinion regarding what the Constitutional Chamber has established concerning the preventive and precautionary principles governing environmental matters."
Consideración II in fine
"Se recomienda observar lo argumentado en nuestra opinión anterior sobre lo establecido por la Sala Constitucional en torno a los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental."
Consideración II in fine
"En el artículo 2 no es claro si la reprobación hacia el uso indiscriminado de agroquímicos lo es por la amenaza hacia las abejas o por el riesgo para la seguridad alimentaria, y en el artículo 3 se deduce que la restricción de sustancias que pongan en peligro las poblaciones de abejas puede proceder en dos supuestos pero, por la forma en que está redactado, no queda esclarecida la diferencia entre ellos si en ambos se requiere demostración mediante estudios técnicos y científicos."
"In Article 2, it is not clear whether the disapproval of indiscriminate agrochemical use is due to the threat to bees or the risk to food security, and in Article 3, it is inferred that the restriction of substances endangering bee populations may proceed under two scenarios, but given its drafting, the difference between them is not clarified if both require demonstration through technical and scientific studies."
Consideración II
"En el artículo 2 no es claro si la reprobación hacia el uso indiscriminado de agroquímicos lo es por la amenaza hacia las abejas o por el riesgo para la seguridad alimentaria, y en el artículo 3 se deduce que la restricción de sustancias que pongan en peligro las poblaciones de abejas puede proceder en dos supuestos pero, por la forma en que está redactado, no queda esclarecida la diferencia entre ellos si en ambos se requiere demostración mediante estudios técnicos y científicos."
Consideración II
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 110 - J of 07/07/2025 July 7, 2025 PGR-OJ-110-2025 Señora Cinthya Diaz Briseño Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:
With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official communication No. AL-CPEAMB364-2025, through which we were informed that the Comisión Permanente Especial de Ambiente decided to consult our opinion on bill No. 24.127, titled "LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LAS ABEJAS."
In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Ley Orgánica (No. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, legal-technical body of the Public Administration and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.
For these purposes, the Asamblea Legislativa may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the foregoing and given that there is no legal provision to this effect, the Procuraduría has been accustomed to addressing the consultations made by the Asamblea Legislativa and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Constitución Política attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.
By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Asamblea Legislativa.
On the other hand, as we are not in the situations established by article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.
In relation to the base text of this bill, this Procuraduría, through legal opinion PGR-OJ-107-2024 of September 20, 2024, had analyzed what occurred subsequent to the constitutional vote (voto constitucional) No. 24807-2021 at 9:20 a.m. on November 5, 2021, which ordered the respondent ministries to conclude the studies on the impact of Fipronil and to present measures in the event that significant damage was determined.
We indicated that, in response to the above, the Ministerio de Salud presented the "Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores," according to which the need was raised to regulate the veterinary use of Fipronil through a Decreto Ejecutivo establishing a series of measures to avoid adverse effects; regarding domestic use, it was decided to maintain the current registrations for the active ingredient Fipronil; regarding professional use, it was proposed to completely prohibit its use within a period of eight months; and, regarding agricultural use, it was decided to prohibit it gradually through a Decreto Ejecutivo, over a period of three years, implementing a series of prior measures.
It was through Decreto Ejecutivo No. 43767-S-MINAE of August 26, 2022, that the registration, import, manufacture, formulation, storage, distribution, transport, repackaging, refilling, handling, mixing, sale, and use of the Active Ingredient Technical Grade Fipronil is prohibited for formulations for professional or industrial use containing the chemical pesticide 5-Amino-1- [2,6-dichloro-4- (trifluoromethyl) phenyl] -4- (trifluoromethylsulfinyl) pyrazole-3-carbonitrile with the common name Fipronil, CAS number 120068-37-3, as well as its metabolites Fipronil sulfone, Fipronil sulfide, and Fipronil sulfoxide.
Thus, in the aforementioned legal opinion, it was recommended to assess whether the actions that the Poder Ejecutivo has adopted to date, pursuant to the "Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores" and the exercise of its legal powers, are sufficient or if an approach via law is necessary. In addition, it was recommended to analyze the degree of progress of the measures that were proposed by the Poder Ejecutivo, in addition to the issuance of Decreto No. 43767-S-MINAE, and to assess whether there is a technical basis for a generalized prohibition as it was set out in the base text, because the aforementioned technical report proposed different measures for the different types of Fipronil use, according to the effects detected in each of those areas.
Now then, with the new substitute text of the bill, it is observed that it was decided to differentiate between the different types of Fipronil use, given that the general prohibition is maintained, but for formulations for professional or industrial use, in a manner similar to that established by Decreto Ejecutivo No. 43767-S-MINAE.
Furthermore, to article 1 of the new text was added what is established in articles 2 and 3 of said Decreto Ejecutivo regarding ministerial responsibilities and sanctions, and articles 2 and 3 maintain, in their essence, what was proposed in the original text on the declaration of public interest and the protection measures, with the difference that in the new text, article 4 was merged with article 3.
Given the above, what was recommended in our opinion on the previous text remains in force.
Nevertheless, for the sake of greater clarity, the wording of the first paragraphs of articles 2 and 3 may be reviewed in more detail. In article 2, it is not clear whether the disapproval of the indiscriminate use of agrochemicals is due to the threat to bees or the risk to food security, and in article 3 it is inferred that the restriction of substances that endanger bee populations may proceed in two scenarios but, due to the way it is drafted, the difference between them is not clarified if both require demonstration through technical and scientific studies.
Regarding this last point, it is recommended to observe what was argued in our previous opinion regarding what was established by the Sala Constitucional regarding the preventive and precautionary principles that govern environmental matters.
The non-binding legal opinion of the Procuraduría is hereby rendered on bill No. 24.127, titled "LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LAS ABEJAS". Although its approval is a legislative decision, it is recommended to evaluate the observations set forth.
De Usted, atentamente, Natalia Aguilar Porras NAP
Opinión Jurídica : 110 - J del 07/07/2025 7 de julio de 2025 PGR-OJ-110-2025 Señora Cinthya Diaz Briseño Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. AL-CPEAMB364-2025 por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Ambiente dispuso consultar nuestro criterio sobre el proyecto de ley No. 24.127, denominado “LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LAS ABEJAS”
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
En relación con el texto base del presente proyecto de Ley, esta Procuraduría, mediante la opinión jurídica PGR-OJ-107-2024 de 20 de setiembre de 2024, había analizado lo ocurrido posterior al voto constitucional No. 24807-2021 de las 9 horas 20 minutos de 5 de noviembre de 2021 que ordenó a los ministerios recurridos concluir los estudios sobre el impacto del Fipronil y presentar medidas en caso de que se determinaran daños significativos.
Señalamos que, atendiendo a lo anterior, el Ministerio de Salud presentó el “Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores.”, de conformidad con el cual se planteó la necesidad de regular el uso veterinario del Fipronil mediante un Decreto Ejecutivo estableciendo una serie de medidas para evitar efectos adversos; en cuanto al uso doméstico, se dispuso mantener los registros actuales para el ingrediente activo Fipronil; sobre el uso profesional, se planteó prohibir su utilización completamente, en un plazo de ocho meses; y, en cuanto al uso agrícola, se dispuso prohibir de manera gradual mediante decreto ejecutivo, en un periodo de tres años, ejecutando una serie de medidas previas.
Fue mediante el Decreto Ejecutivo No. 43767-S-MINAE de 26 de agosto de 2022 que se prohíbe el registro, importación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempacado, reenvasado, manipulación, mezcla, venta y uso del Ingrediente Activo Grado Técnico Fipronil para las formulaciones de uso profesional o industrial que contengan del plaguicida químico 5-Amino-1- [2,6-dicloro-4- (trifluorometil) fenil] -4- (trifluorometilsulfinil) pirazol-3-carbonitrilo de nombre común Fipronil, número cas 120068-37-3, así como sus metabolitos Fipronil sulfona, Fipronil sulfida y Fipronil sulfóxido.
Así las cosas, en la citada opinión jurídica se recomendó valorar si las acciones que hasta el momento ha adoptado el Poder Ejecutivo, conforme al “Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores” y al ejercicio de sus competencias legales, son suficientes o si es necesario un abordaje mediante ley. Además, se recomendó analizar el grado de avance de las medidas que fueron propuestas por el Poder Ejecutivo, además de la emisión del Decreto No. 43767-S-MINAE, y valorar si existe fundamento técnico para una prohibición de manera generalizada como estaba planteada en el texto base, debido a que en el informe técnico citado se plantearon medidas distintas para los diferentes tipos de uso del Fiponil, según las afectaciones que se detectaron en cada uno de esos ámbitos.
Ahora bien, con el nuevo texto sustitutivo del proyecto se observa que se decidió diferenciar entre los distintos tipos de uso del Fipronil, siendo que se mantiene la prohibición general, pero para las formulaciones de uso profesional o industrial, de forma semejante a como lo establece el Decreto Ejecutivo No. 43767-S-MINAE.
Además, al artículo 1 del nuevo texto se le adicionó lo establecido en los artículos 2 y 3 de dicho Decreto Ejecutivo sobre las responsabilidades ministeriales y las sanciones, y los artículos 2 y 3 mantienen, en su esencia, lo propuesto en el texto original sobre la declaratoria de interés público y las medidas de protección, con la diferencia de que en el nuevo texto el artícul0 4 se fusionó con el 3.
Por lo indicado, se mantiene vigente lo recomendado en nuestra opinión del texto anterior.
No obstante, con el fin de que exista una mayor claridad, puede revisarse con más detalle la redacción de los párrafos primeros de los artículos 2 y 3. En el artículo 2 no es claro si la reprobación hacia el uso indiscriminado de agroquímicos lo es por la amenaza hacia las abejas o por el riesgo para la seguridad alimentaria, y en el artículo 3 se deduce que la restricción de sustancias que pongan en peligro las poblaciones de abejas puede proceder en dos supuestos pero, por la forma en que está redactado, no queda esclarecida la diferencia entre ellos si en ambos se requiere demostración mediante estudios técnicos y científicos.
Respecto a esto último, se recomienda observar lo argumentado en nuestra opinión anterior sobre lo establecido por la Sala Constitucional en torno a los principios preventivo y precautorio que rigen en materia ambiental.
Se deja rendida la opinión jurídica no vinculante de la Procuraduría sobre el proyecto de ley no. 24.127, denominado “LEY PARA LA PROTECCIÓN DE LAS ABEJAS”. Si bien su aprobación es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.
De Usted, atentamente, Natalia Aguilar Porras NAP
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