Legal opinion on the bill for the protection of bees and the prohibition of FipronilOpinión jurídica sobre el proyecto de ley para la protección de las abejas y prohibición del Fipronil

Legal Opinion: 107 - J of 09/20/2024 September 20, 2024 PGR-OJ-107-2024 Ms. Cinthya Díaz Briceño Area Chief Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPEAMB-0114-2024 of March 6, 2024, which was reassigned to me on June 4, 2024, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 24127, entitled "LEY PARA LA PROTECCION DE LAS ABEJAS."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is given by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

On the other hand, as we are not within the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL

As indicated in the explanatory memorandum, the bill aims to protect bees, recognizing their importance as essential pollinators for biodiversity and agricultural activities. It focuses on three endemic species of Costa Rica (Melipona carrikeri, Meliwillea bivea, Trigonisca discolor) and seeks to prevent their extinction, caused by agrochemicals such as Fipronil. It is stated that this broad-spectrum insecticide belongs to the phenylpyrazole group and is classified in the Moderately Hazardous Product Category (Class II), according to the criteria adopted by the World Health Organization (WHO) and the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO).

For this reason, it is noted that other countries have adopted measures aimed at restricting the use of products containing the active ingredient Fipronil. The case of the European Union is presented, where, due to evidence demonstrating that this active ingredient is harmful to the environment, the stability of ecosystems, and especially to bees, the use of Fipronil is rigorously restricted.

In accordance with the foregoing, the main objective of the bill is to prohibit, in the national territory, the registration, importation, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging (reempacado), refilling (reenvasado), handling, mixing, sale, and use of the Technical Grade Active Ingredient Fipronil chemical pesticide 5-Amino-1- [2,6-dichloro-4-(trifluoromethyl) phenyl] -4- (trifluoromethylsulfinyl) pyrazole-3-carbonitrile, common name Fipronil, CAS number 120068-37-3, as well as its metabolites fipronil sulfone, fipronil sulfide, and fipronil sulfoxide, or neonicotinoids as active ingredients, due to their impact on bees and other pollinators.

Additionally, it aims to enable the adoption of protection measures that prohibit or restrict the use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, which, backed by technical and scientific studies, demonstrate an associated risk to bee populations and ecosystems that compromises their sustainability. And, on the other hand, it would declare the three aforementioned endemic bee species, and others discovered subsequently, to be of public interest, to provide special protection and promote scientific research projects for the sustainability of the ecosystem and biodiversity.

For the analysis of this bill, it is necessary to consider that, as a result of several prior efforts, the Office of the Ombudsperson (Defensoría de los Habitantes) filed an amparo appeal (expediente no. 21-016578-0007-CO) against the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Health, and the Ministry of Environment and Energy, in which it was claimed that, due to the environmental impact and risk to human health caused by fipronil, its importation, exportation, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging (reempaque), refilling (reenvase), handling, sale, mixing, and use must be prohibited. The Constitutional Chamber, through vote no. 24807-2021 at 9:20 a.m. on November 5, 2021, declared the appeal with merit, ordering the respondent ministries to, within three months, conclude the studies on the impact of fipronil and present measures in case significant damages were determined.

To reach that conclusion, the Constitutional Chamber considered that:

"First, it is clear that since April 2021, the respondent ministries were informed that products containing Fipronil as an active ingredient were generating a significant environmental impact, associated with the mass death of bees. In this regard, see that the Environmental Evaluation Unit for Agricultural Inputs of the Directorate of Environmental Quality Management of MINAE issued the '2021 Bee Mortality Report,' according to which two bee mortality events associated with the use of Fipronil were reported in 2020, and it concluded that this insecticide causes an unacceptable risk for pollinators, and, additionally, 'an unacceptable risk for the biodiversity of ecosystems and the stability of human beings themselves, who depend on the pollination work carried out by bees, as well as high danger for birds and aquatic organisms.'; likewise, this department of MINAE recommended the cancellation of registrations for products containing Fipronil and the general prohibition of its use in the country.

Now then, before this scenario, and with the purpose of issuing a regulation concerning the use of Fipronil, it is verified that, since late April 2021, the Minister of Environment and Energy urged the Ministry of Health and the Ministry of Agriculture and Livestock to form a joint technical team, which began its meetings on July 14 of this year, with the participation of officials from the Directorate of Environmental Quality Management of MINAE, the Ministry of Health, as well as SENASA and the State Phytosanitary Service.

In this regard, it is observed that the respondents have had to implement coordination efforts to address the situation of the aforementioned pesticide in relation to the alleged environmental impact. Thus, it is on record that various meetings have been held, technical reports have been prepared, and a proposed regulatory norm (Decreto Ejecutivo) for the use of Fipronil has even been discussed.

In that context, although the respondents have agreed on the need to intervene in order to regulate the situation of the pesticide in question, and have formed the aforementioned inter-institutional team for this purpose, it is no less true that it is not verified that, to date, a definitive determination has been reached regarding the regulation that must be implemented in response to the environmental impact that Fipronil may cause. Thus, it is important to highlight that divergent opinions are still observed. Thus, the Minister of Environment and Energy, in the report rendered in this process, asserts that, in adherence to the technical criteria of the Directorate of Environmental Quality Management of that ministry, products for agricultural use containing Fipronil must be prohibited and more studies must be developed concerning the domestic and veterinary use thereof. For its part, the State Phytosanitary Service, in a technical report rendered in October 2021, although it warns that Fipronil represents an unacceptable risk for birds and pollinating insects - for which it recommended evaluating its substitution with products formulated based on chlorantraniliprole -, it is no less true that within the recommendations made, its prohibition is not advised, but rather the restriction of use by regulating sale under professional prescription and reinforcing oversight. (...) Finally, SENASA maintains that the probability of impact on pollinators from the veterinary use of Fipronil is low, and that there are no technical studies indicating that products for veterinary use containing this active ingredient should be prohibited.

Thus, although it is observed that the respondents have made efforts to address the reported situation, it is no less true that there is no record that, to date, a definitive determination has been reached regarding the regulation of Fipronil. To the above, we must add the existence of technical criteria warning that the use of this pesticide causes a serious and unacceptable risk to bees and other pollinating insects, which generates a reasonable doubt about the appropriateness of its use in light of adequate protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Hence, the intervention of this Court is necessary, in consideration of the environmental principles explained in the preceding recitals.

(...)

Therefore, in principle, it is not up to this Chamber to determine whether the pesticide under review should be prohibited or not in the country, or what type of specific technical regulation should be adopted, since, precisely, the respondent authorities are the technical bodies that, within their competencies, must elucidate such aspects. However, this Court can intervene so that, within a reasonable timeframe, the respondents carry out the necessary technical and scientific studies to finally determine the regulation that must be implemented in order to guarantee that the use of the pesticide Fipronil (whether agricultural or veterinary) does not cause an unacceptable impact on the environment, particularly on bees and other pollinating insects.

As stated in vote no. 10601-2022 at 9:50 a.m. on May 13, 2022, in which the Constitutional Chamber addressed a subsequent action filed in the same dossier of that amparo appeal, the Ministry of Health presented the 'Technical report on Fipronil to determine its impact on bees and other pollinating insects.' In that Report, it was concluded that:

'The active ingredient fipronil is registered in Costa Rica as an agricultural pesticide before the SFE, for veterinary use before SENASA, and as a pesticide for domestic and professional use before the Ministry of Health. • Fipronil plays a determining role in agricultural production for the specific case of the sweet pepper crop, which is plagued by a pest known as the pepper weevil (Anthonomus eugenii), fipronil being the only broad-spectrum non-selective insecticide that can help control this pest. Agronomically, the ideal is not to depend on a single molecule as is currently happening, although the pesticide chlorantraniliprole, which could be considered a future option, is registered in the country, it is not authorized by the company that owns the product to be used for pepper weevil control. • Veterinary products containing Fipronil are necessary for the control of ectoparasites and mainly ticks, in order to prevent them from developing exponentially and causing damage to public health and the country's livestock heritage. • In the vegetable samples analyzed by SFE in the period 2017-August 2021, 294 detections of fipronil were obtained, of which 258 were non-compliant with the LMR, for a total of 88% non-compliance over the total samples analyzed in that period, being widely detected in sweet pepper and cilantro. • The ecotoxicological data of fipronil raises concern for ecosystem organisms as it is considered highly toxic to birds, fish, aquatic invertebrates, and very highly toxic to bees and algae. Additionally, it is moderately persistent in soil and in water/sediment systems, and when it degrades, it produces other metabolites that are persistent. • It is concluded that the active ingredient fipronil for domestic use does not represent an unacceptable risk for bees and other pollinators, due to the presentations and forms of use of the registered products, provided they are used for the purposes for which they are registered. • For its part, the results of the environmental risk assessment for products for professional use demonstrated that the currently authorized uses represent unacceptable risks for bees if they are used in open environments. These results suggest that the currently registered products containing fipronil may be causing environmental damage, and that the environmental damage is not only associated with the indiscriminate or intentional use of these products. • According to the bee mortality report dated March 2021 prepared by MINAE, the results of the environmental risk assessment (ERA) for bees from fipronil demonstrated that the currently authorized agronomic uses represent unacceptable risks for bees, both for the highest approved dose and for the lowest. These results suggest that the currently registered products containing fipronil may be causing environmental damage and that the environmental damage is not only associated with the indiscriminate or intentional use of these products, but that risks exist at unacceptable levels even with authorized use. The environmental risk assessment was not taken to a higher level of refinement because there are no additional data available and the industry indicated that they do not have more realistic data nor have they conducted the ERA. • Veterinary or livestock uses do not represent an unacceptable risk for the environment since they are carried out in controlled spaces where the application conditions can be controlled, and this control can be strengthened if the sale is made through a veterinary medical prescription and the use recommendations indicated on each product's label are respected.' In accordance with the conclusions reached regarding fipronil for agricultural, veterinary, and domestic and professional pesticide use, the report proposed several recommendations and a schedule of steps to follow, starting from March 18, 2022, according to the degree of impact detected in each type of use. In that sense, the need to regulate the veterinary use of fipronil through a Decreto Ejecutivo within eight months was proposed, establishing a series of measures to avoid adverse effects; regarding domestic use, it was decided to maintain current registrations for the active ingredient fipronil; regarding professional use, it was proposed to completely prohibit its use within eight months; and, regarding agricultural use, it was decided to prohibit it gradually by means of an executive decree over a period of three years, implementing a series of prior measures.

In follow-up to the above, the Executive Branch issued Decreto Ejecutivo no. 43767-S-MINAE of August 26, 2022, which prohibits the registration, importation, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging (reempacado), refilling (reenvasado), handling, mixing, sale, and use of the Technical Grade Active Ingredient Fipronil for professional or industrial use formulations containing the chemical pesticide 5-Amino-1- [2,6-dichloro-4- (trifluoromethyl) phenyl] -4- (trifluoromethylsulfinyl) pyrazole-3-carbonitrile, common name Fipronil, CAS number 120068-37-3, as well as its metabolites fipronil sulfone, fipronil sulfide, and fipronil sulfoxide.

In the sole transitory provision of the Decree, it was provided that individuals or legal entities that import, manufacture, store, distribute, sell, or use Fipronil (CAS 120068-37-3) and its metabolites (fipronil sulfone, fipronil sulfide, fipronil sulfoxide) will have a period of 6 months, starting from the publication of the decree in La Gaceta, to exhaust their stocks in the national market. After this period, the Ministry of Health will cancel all registrations.

This Decree was the subject of a request for a preliminary injunction before the Administrative Litigation Court, which sought its suspension. Said measure was declared without merit, through judgment no. 120-2024 at 8:46 p.m. on January 9, 2024, in which it was ordered:

"Regarding the balance of interests at stake, it must be weighed that in this case, the protection of the environment is at stake, which is in turn a right to life and health of individuals that prevails over the economic criteria of private parties. Furthermore, the right to a healthy and ecologically balanced environment is recognized as a constitutional precept (article 50 of the Political Constitution), as are the precautionary principle in environmental matters, which implies taking measures to avoid the possible impact on the environment and anticipating negative effects by ensuring the protection, conservation, and adequate management of resources. In this way, should there be a risk of serious damage, the necessary precautionary measures must be adopted in order to avoid ineffective action that has harmful biological consequences, so the actions of the Public Administration regarding environmental matters must be carried out with the adequate disposition to avoid serious and irreversible risks and damages, even if there is no certainty as to whether the damage is serious and irreparable, all necessary measures must be taken to avoid it. In this case, it is clear that this principle applies, dealing with the product Fipronil whose application is prohibited by decree 43767-SMINAE and whose exposure to wildlife, particularly to the important and necessary pollinating insects, could cause serious damages. Therefore, this last element cannot be held in favor of the injunctive action either. Consequently, as the request does not meet the prerequisites established in the legal system, the rejection of the preliminary injunction is imposed." Indeed, as ordered by the Administrative Litigation Court when resolving the preliminary injunction, and as the Constitutional Chamber has stated on multiple occasions, by virtue of the preventative principle and the precautionary principle, derived from article 50 of the Constitution, it is necessary that when there is "certainty of possible damages to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned upon compliance with certain requirements." And that "where there is a threat of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of cost-effective measures to prevent environmental degradation." In short, "the Costa Rican State is obliged to adopt measures that guarantee the defense and effective preservation of the environment in accordance with such principles." (Vote no. 24807-2021 at 9:20 a.m. on November 5, 2021).

Specifically, regarding the use of pesticides, the Constitutional Chamber has stated that:

"VI.- ON THE REGULATION OF PESTICIDE USE. As indicated above, the right to life, health, and a healthy environment are fundamental rights regulated in articles 21 and 50 of the Political Constitution, and their protection is of public interest. Precisely, it is for this reason that the State has the obligation, in the interest of protecting the population's health, and the environmental precautionary principle, to regulate the use of chemical or related substances for agricultural use, so that they are handled correctly, reasonably, and do not generate risks to human health and the environment. Furthermore, it also has the responsibility to guarantee the well-being of citizens and an ecologically balanced environment...

(...)

The proper use of pesticides can be useful for the control and elimination of pests, for the benefit of the food security of the population and the economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may pose to human health and the environment must be recognized. This has even motivated the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health - including the health of consumers and workers - and the environment from the possible harmful effects of pesticides, as is the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica through Law No. 8705 of February 13, 2009.

(...)

This Court has recognized the risk that the use of pesticides may entail and the importance of adopting suitable measures to regulate their use. In the Costa Rican legal system, there is diverse legal and regulatory legislation from which it follows that the activity of importing, manufacturing, marketing, and using pesticides is heavily subjected to the State's police power, in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment." (Vote no. 19096-2021 at 9:15 a.m. on August 27, 2021).

In addition to the above, it has ordered that:

"(...) it is clear that the Chamber is not a technical body that can elucidate whether said product should be prohibited or not, nor can it replace the active administration in the management of its competencies, since it is not appropriate for it to usurp the powers legally conferred on other dependencies or bodies. Thus, the Chamber lacks the competence to review the technical criteria that serve as a basis for the draft executive decree in question, as well as to determine, among different divergent criteria, which one should be applied or prevail, since it can be observed with remarkable clarity that the respondent state authorities have absolutely opposing criteria regarding the effects produced by the use of the pesticide known as paraquat on human health and on the environment in general. This Chamber cannot, in this particular case, and because it is a strictly technical matter, endorse the criterion of one public authority to the detriment of another, when the respondents are specialists in the matter under study and sustain their criteria based on scientific studies issued for this purpose. Much less could it analyze each of the technical studies contributed to the case file by the parties, as well as by the passive coadjuvant, to finally determine which of all of them should prevail under the circumstances described in this process and therefore, compel the approval and publication of the regulation (...) ". (Judgment no. 2021019096 at 9:15 a.m. on August 26, 2021).

Therefore, in principle, it is not up to this Chamber to determine whether the pesticide under review should be prohibited or not in the country, or what type of specific technical regulation should be adopted, since, precisely, the respondent authorities are the technical bodies that, within their competencies, must elucidate such aspects.

Based on all of the foregoing, while it is true that the Legislative Assembly is empowered to enact a law prohibiting the use of a certain chemical product, in this case, it must be assessed whether the actions that the Executive Branch has adopted so far, in accordance with the "Technical report on Fipronil to determine its impact on bees and other pollinating insects" and in the exercise of its legal competencies, are sufficient or not. That is, it is for the Legislative Assembly to assess whether the regulation of fipronil for agricultural, veterinary, and domestic and professional pesticide use should remain in the hands of the Executive Branch according to the plan made for this purpose by virtue of what was ordered by the Constitutional Chamber, or, on the contrary, it is a matter that should be addressed directly through a law.

To this end, it is advisable to analyze the degree of progress of the measures that were proposed by the Executive Branch, in addition to the issuance of Decree 43767 which prohibited the professional or industrial use of fipronil.

And, in addition, within the reasonableness review that the Legislative Assembly must carry out, it must be assessed whether there is technical grounds to prohibit, in a generalized manner, the registration, importation, manufacture, formulation, storage, distribution, transportation, repackaging (reempacado), refilling (reenvasado), handling, mixing, sale, and use of the Technical Grade Active Ingredient Fipronil chemical pesticide 5-Amino-1-[2,6-dichloro-4- (trifluoromethyl) phenyl] -4- (trifluoromethylsulfinyl) pyrazole-3-carbonitrile, common name Fipronil, CAS number 120068-37-3, as well as its metabolites fipronil sulfone, fipronil sulfide, and fipronil sulfoxide, or neonicotinoids as active ingredients. For, as previously stated, the "Technical report on Fipronil to determine its impact on bees and other pollinating insects" proposed different measures for the different types of fipronil use, according to the impacts detected in each of those areas.

III. CONCLUSION

While it is true that the approval of bill no. 24127, entitled "LEY PARA LA PROTECCION DE LAS ABEJAS," is a strictly legislative decision, it is recommended to assess the observations presented.

Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney General's Office Attorney ELR/cda/ysb Code. 1962-2024

Opinión Jurídica : 107 - J del 20/09/2024 20 de setiembre de 2024 PGR-OJ-107-2024 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL- CPEAMB-0114-2024 de 6 de marzo de 2024, que me fue reasignado el 4 de junio de 2024, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24127, denominado “LEY PARA LA PROTECCION DE LAS ABEJAS.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado a atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley tiene como objetivo proteger a las abejas, reconociendo su importancia como polinizadoras esenciales para la biodiversidad y actividades agropecuarias. Se enfoca en tres especies endémicas de Costa Rica (Melipona carrikeri, Meliwillea bivea, Trigonisca discolor) y busca evitar su extinción, provocada por agroquímicos como el Fipronil. Se expone que, ese insecticida de amplio espectro pertenece al grupo de los fenilpirazoles y está clasificado en la Categoría de Producto Moderadamente Peligroso (Clase II), según el criterio adoptado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

Por esa razón, se señala que en otros países se han adoptado medidas tendientes a restringir el uso de productos que contengan el principio activo Fipronil. Se expone el caso de la Unión Europea, donde, debido a evidencias que demuestran que ese principio activo resulta perjudicial para el medio ambiente, la estabilidad de los ecosistemas, y especialmente para las abejas, el uso del Fipronil está rigurosamente restringido.

Conforme con lo anterior, el objetivo principal del proyecto de ley es prohibir en el territorio nacional el registro, importación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempacado, reenvasado, manipulación, mezcla, venta y uso del Ingrediente Activo Grado Técnico Fipronil plaguicida químico 5-Amino-1- [2,6-dicloro-4-(trifluorometil) fenil] -4- (trifluorometilsulfinil) pirazol-3-carbonitrilo de nombre común Fipronil, número cas 120068-37-3, así como sus metabolitos fipronil sulfona, fipronil sulfida y fipronilsulfóxido o neonicotinoides como ingredientes activos, por su afectación a las abejas y otros polinizadores.

Además, pretende habilitar la adopción de medidas de protección que prohíban o restrinjan el uso de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, que, respaldados por estudios técnicos y científicos, demuestren un riesgo asociado en las poblaciones de abejas y los ecosistemas, que comprometa su sostenibilidad. Y, por otra parte, declararía de interés público a las tres especies endémicas de abejas antes citadas, y a otras que se descubran posteriormente, para brindar una protección especial y promover proyectos de investigación científica, para el sostenimiento del ecosistema y la biodiversidad.

Para el análisis de este proyecto de ley, es necesario considerar que, a raíz de varias gestiones previas, la Defensoría de los Habitantes interpuso un recurso de amparo (expediente no. 21-016578-0007-CO) contra el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía en el cual se reclamaba que, por la afectación ambiental y el riesgo para la salud humana que provoca el fipronil debe prohibirse su importación, exportación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempaque, reenvase, manipulación, venta, mezcla y uso. La Sala Constitucional, mediante el voto no. 24807-2021 de las 9 horas 20 minutos de 5 de noviembre de 2021, declaró con lugar el recurso, ordenando a los ministerios recurridos que, en un plazo de tres meses, concluyeran los estudios sobre el impacto del fipronil y presentaran medidas en caso de que se determinaran daños significativos.

Para llegar a esa conclusión, la Sala Constitucional consideró que:

“Primeramente, se desprende que desde abril de 2021 se denunció ante los ministerios recurridos que los productos que contienen Fipronil como ingrediente activo estaban generando una afectación ambiental importante, asociada a la muerte masiva de abejas. En tal sentido, véase que la Unidad de Evaluación Ambiental de Agroinsumos de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental de MINAE emitió el “ Informe de Mortalidad de Abejas 2021”, según el cual se reportaron dos eventos de mortalidad de abejas asociados al uso de Fipronil en el años 2020, y concluyó que este insecticida ocasiona un riesgo inaceptable para los polinizadores, y, además, “un riesgo inaceptable para la biodiversidad de los ecosistemas y la propia estabilidad del ser humano, quien depende del trabajo de polinización que realizan las abejas, así como una alta peligrosidad para aves y organismos acuáticos.”; asimismo, esta dependencia del MINAE recomendó la cancelación de los registros de productos que contengan Fipronil y la prohibición general de uso en el país.

Ahora bien, ante este escenario, y con el propósito de emitir una regulación relativa al uso de Fipronil, se constata que, desde finales de abril de 2021, la ministra de Ambiente y Energía instó al Ministerio de Salud y al Ministerio de Agricultura y Ganadería a que conformaran un equipo técnico de trabajo, el cual inició sus reuniones el 14 de julio del año en curso, con la participación de funcionarios de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental de MINAE, del Ministerio de Salud, así como de SENASA y del Servicio Fitosanitario del Estado.

En tal sentido, se aprecia que los recurridos han debido implementar coordinaciones para abordar la situación del plaguicida aludido en relación con la afectación ambiental acusada. Así, consta que se han llevado a cabo distintas reuniones, se han elaborado informes técnicos, e, incluso, se ha discutido una propuesta de regulación normativa (Decreto Ejecutivo) para el uso de Fipronil.

En ese contexto, si bien los accionados han coincidido en la necesidad de intervenir a los efectos de regular la situación del plaguicida en cuestión, y para ello han conformado el equipo interinstitucional aludido, no menos cierto es que no se verifica que, a la fecha, se haya alcanzado una determinación definitiva en cuanto a la regulación que debe implementarse en atención al impacto ambiental que puede ocasionar el Fipronil. De este modo, interesa resaltar que aún se aprecian criterios divergentes. Así, la ministra de Ambiente y Energía, en el informe rendido en este proceso, asevera que, en apego al criterio técnico de la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental de ese ministerio, deben prohibirse los productos de uso agrícola que contengan Fipronil y desarrollarse más estudios en lo concerniente al uso doméstico y veterinario de aquel. Por su parte, el Servicio Fitosanitario del Estado, en un informe técnico rendido en octubre de 2021, si bien advierte que el Fipronil representa un riesgo inaceptable para las aves y los insectos polinizadores -por lo que recomendó valorar su sustitución por productos formulados a base de clorantraniliprole-, no menos cierto es que dentro de las recomendaciones efectuadas no se advierte su prohibición, sino la restricción de uso regulando la venta bajo receta profesional y reforzando la fiscalización. (…) Finalmente, SENASA sostiene que la probabilidad de afectación a polinizadores por el uso veterinario de Fipronil es baja, y que no hay estudios técnicos que señalen que deban prohibirse los productos de uso veterinario que contengan este ingrediente activo.

Así las cosas, si bien se aprecia que los recurridos se han esforzado por abordar la situación denunciada, no menos cierto es que no consta que a la fecha se haya alcanzado una determinación definitiva en cuanto a la regulación del Fipronil. A lo anterior, se debe sumar la existencia de criterios técnicos que advierten que el uso de este plaguicida causa un riesgo serio e inaceptable para las abejas y otros insectos polinizadores, lo que genera una duda razonable acerca de la procedencia de su uso frente a una adecuación protección al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De ahí que resulte necesario la intervención de este Tribunal, en atención a los principios ambientales explicados en los considerandos anteriores.

(…)

Así pues, en principio no le compete a esta Sala determinar si el plaguicida bajo examen debe prohibirse o no en el país, o qué tipo de regulación técnica en particular debe adoptarse, pues, precisamente, son las autoridades accionadas las instancias técnicas que, dentro de sus competencias, deben dilucidar tales aspectos. No obstante, este Tribunal sí puede intervenir a los efectos de que, en un plazo razonable, los recurridos realicen los estudios técnicos y científicos necesarios para finalmente determinar la regulación que debe implementarse a fin de garantizar que el uso del plaguicida Fipronil (ya sea agrícola o veterinario) no cause una afectación inaceptable al ambiente, particularmente a las abejas y otros insectos polinizadores.

Tal y como consta en el voto no. 10601-2022 de las 9 horas 50 minutos de 13 de mayo de 2022 en el que la Sala Constitucional conoció una gestión posterior presentada en el mismo expediente de ese recurso de amparo, el Ministerio de Salud presentó el “Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores.” En ese Informe se concluyó que:

“El ingrediente activo fipronil se encuentra registrado en Costa Rica como plaguicida agrícola ante el SFE, para uso veterinario ante SENASA y como plaguicida de uso doméstico y profesional ante el Ministerio de Salud. • El fipronil juega un papel determinante en la producción agrícola para el caso específico del cultivo de chile dulce que es azotado por una plaga conocida como el picudo (Anthonomus eugenii), siendo fipronil el único insecticida no selectivo de amplio espectro que puede ayudar a controlar esta plaga. Lo ideal agronómicamente es no depender de una sola molécula como está sucediendo en la actualidad, aunque en el país se encuentra registrado el plaguicida clorantraniliprole que podría considerarse una opción a futuro, el mismo no está autorizado por la empresa dueña del producto para que pudiera utilizarse para el control de picudo • Los productos de uso veterinario que contienen Fipronil son necesarios para el control de ectoparásitos y principalmente de las garrapatas, a efectos de que no se desarrollen de manera exponencial y se produzcan daños a la salud pública y patrimonio pecuario del país. • En las muestras de vegetales analizadas por SFE en el período 2017-agosto 2021 se obtuvo 294 detecciones de fipronil, de las cuales 258 fueron no conformes al LMR, para un total de 88 % de no conformidad sobre el total de muestras analizadas en ese período, siendo detectado ampliamente en chile dulce y culantro. • Los datos ecotoxicológicos de fipronil generan preocupación hacia los organismos del ecosistema por cuanto se considera altamente tóxico para aves, peces, invertebrados acuáticos y muy altamente tóxico para abejas y algas. Además, es moderadamente persistente en suelo y en sistemas de agua/sedimento, y cuando se degrada produce otros metabolitos que sí son persistentes. • Se concluye que el ingrediente activo fipronil de uso doméstico no representan un riesgo inaceptable para las abejas y otros polinizadores, debido a las presentaciones y formas de uso de los productos registrados, siempre y cuando se utilicen para los fines para los que se encuentran registrados. • Por su parte, los resultados de la evaluación de riesgo ambiental para los productos de uso profesional, demostró que los usos actualmente autorizados representan riesgos inaceptables para las abejas si son utilizados en ambientes abiertos. Estos resultados sugieren que los productos actualmente registrados que contienen fipronil pueden estar causando un daño ambiental, y que el daño ambiental no solo está asociado al uso indiscriminado o intencional de estos productos. • De acuerdo al informe de mortalidad de Abejas de fecha marzo de 2021 realizado por MINAE, los resultados de la evaluación de riesgo ambiental (ERA) para abejas por el fipronil demostraron que los usos agronómicos actualmente autorizados representan riesgos inaceptables para las abejas, tanto para la dosis más alta aprobada como para la más baja. Estos resultados sugieren que los productos actualmente registrados que contienen fipronil pueden estar causando un daño ambiental y que el daño ambiental no solo está asociado al uso indiscriminado o intencional de estos productos, sino que existen riesgos en niveles inaceptables aún con el uso autorizado. La evaluación de riesgo ambiental no se llevó a un nivel superior de refinamiento debido a que no se cuenta con datos adicionales y de parte de la industria se indicó que tampoco cuentan con datos más realistas ni han realizados la ERA. • Los usos veterinarios o pecuarios no representan un riesgo inaceptable para el ambiente ya que se realizan en espacios controlados donde las condiciones de aplicación pueden ser controladas y este control puede ser fortalecido si la venta se realiza a través de una receta médico veterinaria y se respetan las recomendaciones de uso indicadas en la etiqueta de cada producto.” De conformidad con las conclusiones a las que se llegó en cuanto al fipronil para uso agrícola, veterinario y como plaguicida de uso doméstico y profesional, en el informe se plantearon varias recomendaciones y un cronograma de pasos a seguir, a partir del 18 de marzo de 2022, según el grado de afectación que se detectó en cada tipo de uso. En ese sentido, se planteó la necesidad de regular el uso veterinario del fipronil mediante Decreto Ejecutivo en un plazo de ocho meses, estableciendo una serie de medidas para evitar efectos adversos; en cuanto al uso doméstico, se dispuso mantener los registros actuales para el ingrediente activo fipronil; sobre el uso profesional, se planteó prohibir su utilización completamente, en un plazo de ocho meses; y, en cuanto al uso agrícola, se dispuso prohibir de manera gradual mediante decreto ejecutivo, en un periodo de tres años, ejecutando una serie de medidas previas.

En seguimiento de lo anterior, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo no. 43767-S-MINAE de 26 de agosto de 2022, mediante el cual se prohíbe el registro, importación, fabricación, formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempacado, reenvasado, manipulación, mezcla, venta y uso del Ingrediente Activo Grado Técnico Fipronil para las formulaciones de uso profesional o industrial que contengan del plaguicida químico 5-Amino-1- [2,6-dicloro-4- (trifluorometil) fenil] -4- (trifluorometilsulfinil) pirazol-3-carbonitrilo de nombre común Fipronil, número cas 120068-37-3, así como sus metabolitos fipronil sulfona, fipronil sulfida y fipronil sulfóxido.

En el transitorio único del Decreto, se dispuso que las personas físicas o jurídicas que importen fabriquen, almacenen, distribuyan, vendan o usen Fipronil (CAS 120068-37-3) y sus metabolitos (fipronil sulfona, fipronil sulfida, fipronil sulfóxido) tendrán un plazo de 6 meses, a partir de la publicación del decreto en La Gaceta, para agotar sus existencias en el mercado nacional. Tras este plazo, el Ministerio de Salud cancelará todos los registros.

Ese Decreto fue objeto de una solicitud de medida cautelar ante el Tribunal Contencioso Administrativo, en la cual se requería su suspensión. Dicha medida fue declarada sin lugar, mediante la sentencia no. 120-2024 de las 20 horas 46 minutos de 9 de enero de 2024, en la que se dispuso:

“En cuanto al equilibrio de intereses en juego, debe ponderarse que en este caso se encuentra de por medio la protección al ambiente que es a su vez un derecho a la vida y a la salud de las personas que se encuentra por sobre criterios económicos de particulares. Además, se reconoce el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado como precepto constitucional (artículo 50 de la Constitución Política) y el principio precautorio en materia ambiental que implica que la toma de medidas para evitar la posible afectación del ambiente y anticiparse a los efectos negativos asegurando la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave debe adoptarse las medidas de precaución necesarias con el fin de evitar una acción ineficaz que tenga consecuencias biológicas nocivas, por lo que las actuaciones de la Administración Pública en cuanto al tema ambiental deben realizase con la disposición adecuada para evitar riesgos y daños graves e irreversibles, incluso aunque no se tenga la certeza sobre si el daño es grave e irreparable deben tomarse todas las medidas necesarias para evitarlo. En este caso claro que este principio tiene aplicación, tratándose del producto Fipronil cuya aplicación prohíbe el decreto 43767-SMINAE y cuya exposición a la fauna particularmente a los importantes y necesarios insectos polinizadores podría causar graves daños. De manera que este último elemento tampoco puede tenerse a favor de la gestión cautelar. En consecuencia, al no cumplir la solicitud con los presupuestos establecidos en el ordenamiento jurídico se impone el rechazo de la medida cautelar.” Efectivamente, como lo dispuso el Tribunal Contencioso Administrativo al resolver la medida cautelar, y, como lo ha señalado la Sala Constitucional en múltiples ocasiones, en virtud del principio preventivo y del principio precautorio, derivados del artículo 50 Constitucional, es necesario que cuando exista “certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante deba ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos.” Y que “cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deba utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.” En fin, “el Estado costarricense se encuentra obligado a adoptar las medidas que garanticen la defensa y preservación efectiva del ambiente conforme a tales principios.” (Voto no. 24807-2021 de las 9 horas 20 minutos de 05 de noviembre de 2021).

En concreto, sobre el uso de plaguicidas, la Sala Constitucional ha señalado que:

“VI.- SOBRE LA REGULACIÓN DEL USO DE LOS PESTICIDAS. Como se indicó líneas atrás, el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, son derechos fundamentales regulados en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y su protección es de interés público. Precisamente, es por esa razón que el Estado tiene la obligación, en aras de proteger la salud de la población, y el principio precautorio ambiental de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, que también tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos y un ambiente ecológicamente equilibrado…

(…)

El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009.

(…)

Este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 19096-2021 de las 9 horas 15 minutos de 27 de agosto de 2021).

Además de lo anterior, ha dispuesto que:

“(…) es claro que la Sala no es un órgano técnico que pueda dilucidar si dicho producto debe ser prohibido o no, y tampoco puede reemplazar a la administración activa en la gestión de sus competencias, ya que no le corresponde usurpar las atribuciones legalmente conferidas a otras dependencias u órganos. Así las cosas, Sala carece de competencia para revisar los criterios técnicos que sirven de base para el borrador del decreto ejecutivo en cuestión, así como para determinar, entre distintos criterios divergentes, cuál es el que debe aplicarse o prevalecer, ya que como puede observarse con meridiana claridad, las autoridades estatales recurridas poseen criterios absolutamente contrapuestos con respecto a los efectos que produce el uso del plaguicida conocido como paraquat en la salud de los seres humanos y en el ambiente en general. No puede esta Sala, en este caso particular y, por tratarse de un tema estrictamente técnico, respaldar el criterio de una autoridad pública en detrimento de otra, cuando las recurridas son especialistas en la materia bajo estudio y sostienen sus criterios con fundamento en estudios científicos emitidos al efecto. Mucho menos, se podría entrar a analizar cada uno de los estudios técnicos aportados a los autos por las partes, así como por el coadyuvante pasivo, para finalmente determinar cuál de todos es el que debe privar ante las circunstancias descritas en este proceso y por ende, obligar a la aprobación y publicación de la norma (…)”. (Sentencia n.° 2021019096 de las 9:15 horas de 26 de agosto de 2021).

Así pues, en principio no le compete a esta Sala determinar si el plaguicida bajo examen debe prohibirse o no en el país, o qué tipo de regulación técnica en particular debe adoptarse, pues, precisamente, son las autoridades accionadas las instancias técnicas que, dentro de sus competencias, deben dilucidar tales aspectos.

Con base en todo lo anterior, si bien es cierto la Asamblea Legislativa está facultada para emitir una ley que prohíba el uso de determinado producto químico, en este caso debe valorarse si las acciones que hasta el momento ha adoptado el Poder Ejecutivo conforme con el “Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores” y en el ejercicio de sus competencias legales, son suficientes o no. Es decir, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar si la regulación del fipronil para uso agrícola, veterinario y como plaguicida de uso doméstico y profesional debe quedar en manos del Poder Ejecutivo según el planeamiento que se ha hecho al efecto en virtud de lo ordenado por la Sala Constitucional, o, al contrario, es un asunto que conviene ser abordado directamente mediante una ley.

Para ello, es recomendable analizar cuál es el grado de avance de las medidas que fueron propuestas por el Poder Ejecutivo, además de la emisión del Decreto 43767 que prohibió el uso profesional o industrial del fipronil.

Y, además, dentro del examen de razonabilidad que debe llevar a cabo la Asamblea Legislativa, debe valorarse si existe fundamento técnico para prohibir, de manera generalizada, el registro, importación, fabricación,formulación, almacenamiento, distribución, transporte, reempacado, reenvasado, manipulación,mezcla, venta y uso del Ingrediente Activo Grado Técnico Fipronil plaguicida químico 5-Amino-1-[2,6-dicloro-4- (trifluorometil) fenil] -4- (trifluorometilsulfinil) pirazol-3-carbonitrilo de nombre comúnFipronil, número cas 120068-37-3, así como sus metabolitos fipronil sulfona, fipronil sulfida yfipronil sulfóxido o neonicotinoides como ingredientes activos. Pues, tal y como se expuso anteriormente, en el “Informe técnico de Fipronil para determinar la afectación de este en abejas y otros insectos polinizadores” se plantearon medidas distintas para los diferentes tipos de uso del fiponil, según las afectaciones que se detectaron en cada uno de esos ámbitos.

III. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24127, denominado “LEY PARA LA PROTECCION DE LAS ABEJAS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez ELR/cda/ysb