Sale of Standardized Products by the National PressComercialización de productos estandarizados por la Imprenta Nacional

Opinion: 083 of 02/05/2025 May 2, 2025 PGR-C-083-2025 Mr. Jorge Castro Fonseca Director General Imprenta Nacional Dear Mr. Castro:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication No. INDG-228-10-2024 dated October 8, 2024, through which you posed the following question:

Is it legally permissible for the Imprenta Nacional to market standardized printed products, such as: notebooks, agendas, calendars, folders, reams of paper, among others, to the various publics that currently acquire our services, as is the case with private parties, whether natural or legal persons, both private and public, who process publications in La Gaceta through the website or at the institution's offices, as a strategy to maximize the utilization of its technological, material, and human resources, without this proposal involving additional costs or investments, given that it involves the same current production line?

Attached to this consultative request was the legal opinion of the Legal Advisory Office rendered through official communication No. AJ-IN-050-09-2024 of October 4, 2024.

I.- LEGAL FRAMEWORK OF THE IMPRENTA NACIONAL To resolve the question posed, it is necessary, first of all, to recall the legal framework under which the institution operates. This is not a new topic for this Attorney General's Office, given that we have had the opportunity to address the issue as a result of other consultations. Thus, in our opinion No. C-170-2009 dated June 15, 2009, we noted the following:

"From a review of the regulations issued to date regarding the operation of the Imprenta Nacional, and by way of historical retrospective, we can point out that regulations at an incipient level are found starting with the first 'Reglamento de la Imprenta Nacional', dating from the late nineteenth century, specifically by means of Executive Decree No. 28 of July 26, 1881.

Subsequently, a regulation and description of the functions, tasks, organization, and operation of that institution was promulgated with the force of law (although also called 'Reglamento de la Imprenta Nacional'), namely, Law No. 57 of August 18, 1885.

It is in that normative body that we find the regulation of functions such as receiving and executing printing jobs, official or private (subsection 8 of Article 5), the publishing of official newspapers (subsection 11 of Article 5) -daily publications among which La Gaceta was regulated (subsection 11 of Article 7)- and also providing for the circulation of newspapers and other printed materials (subsection 1 of Article 15).

Based on the foregoing, the activities of executing and printing jobs, both official and private, are already generally established, the latter as a commercial activity.

Of course—and although it is a law that still remains in force in our legal system—it came to regulate these important functions in accordance with the historical context at its time of enactment, which is why we find norms that have lost all relevance, such as the provision that—within the modest number of employees contemplated—indicates that the doorman is entrusted—among other tasks—not only with the function of opening and closing the establishment, but also cleaning and performing the functions of machinist, stoker, or fire-tender of the steam engine that powered the presses (Article 16).

As is obvious, these are regulations whose application must be molded and adapted to the present day, and it is here where, in order to regulate activities and powers, the regulations that the Junta Administrativa of the Imprenta Nacional has been issuing through autonomous and internal service regulations take on singular importance, which is legally appropriate, under the terms we will discuss further below.

In the body of regulations resulting from the norms we now find, Law No. 5394 of November 5, 1973—and its amendments—was subsequently enacted, which is the 'Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional', granting it the character of a maximum deconcentration body of the Ministry of Governance and Police, with instrumental legal personality to contract and acquire goods and services for the fulfillment of its purposes (Article 1).

Article 2 establishes its fundamental purposes as: a) Protect and conserve the assets of the Imprenta Nacional and ensure its improvement; b) Administer the specific funds referred to in this law; and c) Formulate investment programs in accordance with needs and prior prioritization and conduct the respective public tenders.

For its part, the Regulation of that Junta Administrativa, in its numeral 9, indicates that it is responsible for setting the general lines of its actions, as well as approving the internal regulations of the Imprenta Nacional (subsections a and d of Article 9).

In light of all that has been said so far, we can consider the broad lines of action of that institution, as well as its objectives and functions, to be defined.

Now, we are certainly in the presence of regulations that are not exhaustive nor deeply descriptive or defining regarding the activities understood to be attributed and entrusted. It is precisely from the foregoing that it is appropriate to determine whether, in accordance with the legal regime, the Junta Administrativa could validly issue a regulation establishing and regulating a specific activity or project under the responsibility of the Imprenta Nacional, as is precisely the matter at hand here, namely, the creation of a program such as 'La Gacetica Estudiantil'." Based on the foregoing, several observations must be made as of this date. First, we have that the old Law No. 57 of August 18, 1885, which described with some degree of precision the activities of the Imprenta, was expressly repealed by Law No. 10285 of September 20, 2022, called 'Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (VII parte)'. Consequently, that normative body of such ancient date, but from which the description of some functions and activities derived, is expressly repealed as of this date.

In view of the above, a pure and simple repeal was ordered—along with many other old laws that met the same fate—but without considering that there was no legal body in the system that precisely and broadly regulated the substantive functions and attributions of the Imprenta Nacional at present.

In effect, as of this date, the law governing the institution is the aforementioned Law No. 5394 of November 5, 1973. However, when that law was enacted—and its subsequent amendments—what was done was to properly regulate its organic and hierarchical structure, as well as the legal nature of the entity and the management of its income. However, norms strictly pertaining to its powers and activities were not developed. Let us see what that legal norm provides:

"Article 1.- The Junta Administrativa of the Imprenta Nacional is created, as a maximum deconcentration body of the Ministry of Governance and Police with instrumental legal personality to contract and acquire goods and services for the fulfillment of its purposes. (As amended by Article 1 of Law No. 8305 of September 19, 2002) Article 2.- Its fundamental purposes shall be: a) Protect and conserve the assets of the Imprenta Nacional and ensure its improvement; b) Administer the specific funds referred to in this law; and c) Formulate investment programs in accordance with needs and prior prioritization and conduct the respective public tenders.

Article 3.- The Junta shall be composed as follows: the Minister of Governance and Justice or his representative, who shall preside; a representative of the Minister of Culture and a delegate of the Editorial de Costa Rica. For the selection of these last two members, shortlists must be sent to the Ministry of Governance for it to make the selection.

Article 4.- For the fulfillment of its purposes, the Minister of Governance shall make available to the Junta the necessary personnel within its budgetary possibilities. The Director of the Imprenta shall have the judicial and extrajudicial representation of the Junta; and shall be its executive representative.

Article 5.- As of January 1, 1974, the income produced for the State by the Imprenta Nacional and what said Imprenta collects for any other concept shall be deposited into a special account in a State Bank in the name of the Junta created herein.

Article 6.- The total product received by the Central Bank for the payments specified in the decrees cited in the previous article shall be set aside by the Bank in a special account in the name of the Junta, deducting only the corresponding percentage for Administration expenses. The remainder shall be remitted to the order of the Junta in monthly installments as appropriate in the form and condition determined by Regulation of the Executive Branch.

Article 7.- With the income produced by the Imprenta, a special fund shall be created, dedicated exclusively to the acquisition of machinery, equipment, materials, services, spare parts, and other goods necessary for its modernization and proper functioning.

Article 8.- The Contraloría General de la República shall oversee the economic management of the Junta and the investment of its funds. (As amended in the preceding paragraph by Article 2, subparagraph c) of the Law for Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government, No. 9524 of March 7, 2018) Article 9.- The Junta Administrativa is authorized to negotiate with a national or foreign credit institution for a loan to fulfill the purposes of this law as soon as possible. Likewise, the Autonomous and Semi-autonomous Institutions of the State are authorized to grant loans to said Junta through the Ministry of Governance, destined for the acquisition of goods, equipment, services, furniture, and materials necessary for the Imprenta Nacional. Said loans shall be guaranteed with the special funds indicated herein and any others that said institution deems necessary.

Article 10.- The Autonomous and Semi-autonomous Institutions of the State are authorized to make donations in favor of the Junta, and for it to receive them from them, as well as from other private persons or institutions, national or foreign, for any sum.

Article 11.- The Junta Administrativa of the Imprenta Nacional is empowered to set and impose the rates it deems appropriate and to adjust them to the cost prices of the printing materials and publishing of the publications it carries out. All publications that the Legislative Assembly must make in the official gazette La Gaceta, by virtue of the law-making process or legislative agreements, shall be free of charge. The publications of laws that must be made in the official gazette La Gaceta shall be free of charge, and the costs associated with this provision may not be passed on to the user. (As amended by the sole article of the Law on Financial Austerity in the Publication of Laws, No. 10098 of January 6, 2022) Article 12.- The members of the Junta Administrativa and its executive representative shall receive per diem allowances for the sessions they attend, at the rate of eight hundred colones (₡800.00) per session. No more than six per diem allowances shall be paid per month. (As added by Article 1 of Law No. 5807 of September 25, 1975) (As amended by Article 137 of the Extraordinary Budget Law, No. 6995 of July 22, 1985) Article 13.- The Executive Branch shall regulate the operation of the Junta created herein. (As renumbered by Article 1 of Law No. 5807 of September 25, 1975, which transferred it from the former Article 12 to 13) Article 14.- This law shall take effect upon its publication and repeals any provisions opposing it. (As renumbered by Article 1 of Law No. 5807 of September 25, 1975, which transferred it from the former Article 13 to 14) Transitory Article.- The Judicial Branch is authorized to, at the time it deems appropriate, take charge of printing the 'Boletín Judicial' in its own printing press." As we see, no provisions were included that would clearly establish the list of substantive powers and functions of this entity. It is worth noting that through our legal opinion No. PGR-OJ-003-2022 of January 17, 2022, when we referred to the draft corresponding to the cited Law 10285 ('Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (VII parte)'), we succinctly mentioned the following:

"This law can be repealed. It refers to the execution of formal or normative acts to comply with the legal procedures of the time. Currently, the Imprenta Nacional is regulated by the 'Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional' No. 5394 of November 5, 1973 and its amendments, the 'Reglamento de la Junta Administrativa Imprenta Nacional', Executive Decree No. 3937 of July 1, 1974, plus the 'Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Imprenta Nacional', Executive Decree No. 35598 of July 27, 2009, norms that constitute the current normative body. Given the foregoing, it can be concluded that said norm fulfilled the objective for which it was enacted and can be considered tacitly repealed." (emphasis added) However, if we review the regulatory bodies mentioned there, we see that the first one (DE-3937) regulates the organization and functions of the Junta Administrativa of the Imprenta Nacional: its composition, sessions, quorum, obligations of its members and of the junta as such, as well as matters relating to the figure of the Executive Director and his functions. That is, it does not contain regulations on the substantive activities of the institution.

For its part, DE-35598 regulates everything concerning the employment relations of the officials of the Imprenta Nacional, such as obligations, prohibitions, rights, workday and schedule, registration and control, disciplinary regime, sanctioning procedure, leaves, incentives, occupational health, etc. As we see, its object refers exclusively to that subject, hence it does not contain any provision concerning the institutional functions or powers of the Imprenta Nacional.

Faced with such a panorama, it would seem that the institutional purposes and powers that the Imprenta Nacional has always successfully developed, adapting to technological changes, modernizing, and providing high-quality services, have been somewhat taken for granted.

Now, let us recall—within this scarce normative material—that Article 13 of Law 5394 expressly provided that the Executive Branch shall regulate the operation of the Junta created. Under that understanding, the aforementioned Regulation of said junta (DE-3937) indicates, in what interests us here, the following:

"Article 9.- It is the responsibility of the Junta: a) To set the general lines of its actions. (...) d) To approve the internal Regulations of the Imprenta Nacional." Under that perspective, it is clear that important powers have been attributed to the Junta Administrativa so that it can regulate what is necessary in order for the functions that the institution is responsible for developing.

II.- THE PROVISION OF SERVICES MAY BE REGULATED BY AUTONOMOUS REGULATION Precisely regarding the issuance of such regulations, it is worth returning to our aforementioned opinion C-170-2009, which indicates the following on the subject:

"II. On the scope of competence and the issuance of autonomous regulations Starting from what was already said in the previous section, one aspect requiring reflection concerns the topic of the competence of the Administration. For such purposes, it is appropriate to return to the following opinions of this Attorney General's Office, in which we have addressed this aspect in the following terms:

'A.- ON COMPETENCE IN GENERAL Legal doctrine is not unanimous regarding the foundation of the legal concept of competence; however, there are at least three extra-legal factors in which its origin has normally been sought: the division of labor, organization, and the essence or nature of the body or entity.

Both the division of labor and organization—whether state or institutional—start from a basic principle, the need for a clear delimitation of the competence of each body or entity in order to guarantee the efficient use of resources in achieving the aims pursued. Unlike the previous ones, the theory of the essence of the body or entity observes, precisely, its nature, to derive from there the powers that are proper to it.

Notwithstanding the foregoing, and regardless of the factual situation or situations considered to have given rise to the transition from the extra-legal to the legal concept, the truth is that the latter derives from the Rule of Law. A concept that would be meaningless in an absolute State, where the sovereign's power would empower his action in any sphere of daily life, in a practically unlimited manner.

On previous occasions, the Attorney General's Office has indicated that competence is a corollary of the principle of legality. And it is precisely that the powers and duties of the Administration for the achievement of its own purposes derive directly from the legal system. The first paragraph of Article 11 of the Political Constitution states: "Public officials are simple depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted in it..." In accordance with the transcribed constitutional norm, the Administration must act in strict adherence to the law; this is called submission to the "principle of legality." And competence is, precisely, the legal aptitude to act, that is, the set of powers attributed to the entity or body for the achievement of its purposes.

As doctrine has pointed out, competence is in administrative law what capacity is in private law.

The administrative entity or body can only act if it is competent to do so, that is, insofar as there is an express norm granting it a specific power or duty. In contrast, natural persons are empowered to carry out all types of activities, except those that harm morals, public order, or third parties. On this matter, see Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, p. 544 and Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953, pp. 198-199).

From this perspective, competence is governed by certain basic principles: it must be established by an express norm, it is non-delegable, and it belongs to the entity or body to which it has been assigned and not to the natural person representing it (Marienhoff, op.cit., pp. 544-546). These principles are clearly enshrined in the national legal system.

Competence, as a corollary of the principle of legality, is governed not only by Article 11 of the Political Constitution but also by Article 11 of the General Public Administration Law (LGAP) which reads:

"1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only perform those acts or provide those public services that said system authorizes, according to the hierarchical scale of its sources..." The foregoing means that the competence of an administrative entity or body must be previously determined in a legal norm. Moreover, if the competence contains attributions of powers of authority, it must be regulated by law, as provided in subsection 1) of Article 59 of the LGAP. In the same sense, subsection 2) of Article 12 of the same law states: "Powers of authority that affect the rights of individuals outside the service relationship may not be created by regulation." (Opinion No. C-027-2004 of January 22, 2004) '1- Competence determines the sphere of public action Each public body possesses the legal capacity to act, the competence of which it is the holder. Administrative competence is a corollary of the principle of legality, whose object is to indicate the powers and duties with which the Public Administration has to act in accordance with the system. Competence is the aptitude to act of public persons or their bodies and is summarized in the powers and duties that have been attributed by the legal system to a public body or entity, which delimits the acts it can validly issue. To that extent, competence constitutes an element of validity of the administrative act.

The attribution of competence in favor of an entity or body presents several characteristics. First, the attribution must be express: public bodies and entities are only competent to exercise the powers that have been expressly granted by the legal system. In that sense, it is affirmed that the attribution of competences cannot be presumed, but must derive from an express normative act.

The norm attributing competence must be of legal rank when it involves the exercise of powers of authority and in all cases where the regime of fundamental freedoms and rights of the administered is affected. It is appropriate to recall, in this regard, that the regulation of those rights is a matter reserved for law. The General Public Administration Law regulates this point, by providing:

"Art. 59.- 1. Competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of powers of authority. 2. The internal distribution of competences, as well as the creation of services without powers of authority, may be done by autonomous regulation, but the same shall be subordinated to any future law on the matter." "Art. 124.- Regulations, circulars, instructions, and other general administrative provisions may not establish penalties nor impose levies, fees, fines, or other public charges." The regulation constitutes a valid norm for the creation and assignment of competences when these do not include powers of authority and, therefore, cannot affect fundamental rights of the administered.' (Opinion No. C-009-2009 of January 22, 2009, emphasis added) As is clearly noted from what is set forth in the cited opinions, the Principle of Legality requires a normative basis for the actions of the Administration, with a legal reservation existing when we are in the presence of powers of authority, and the autonomous regulation being enabled to regulate the provision of services, provided that the service does not entail the deployment of powers of authority or generate a limitation on any subjective right of the administered.

Let us recall that autonomous regulations are those issued by the Executive Branch in the exercise of its own powers. This, by virtue of powers attributed by the Constitution, regardless of whether or not there is a law on the matter, or by merit of its discretionary power, and for this reason they are also called preter legem, since they are not subordinated—directly—to any formal law, contrary to what happens with executive regulations.

In light of the doctrine embodied in the General Public Administration Law (Article 6), a hierarchy of sources is established that contemplates the Principle of Plenitude of the Legal System, which is integrated in the following order: a) The Political Constitution; b) International Treaties and Norms of the Central American Community; c) Laws and other acts with the force of law; d) decrees of the Executive Branch that regulate the laws of the other Supreme Powers in matters of their competence; e) other regulations of the Executive Branch, statutes, and regulations of decentralized entities; and f) other norms subordinated to the regulations, central and decentralized.

Thus, as we have indicated on multiple occasions, we have that in our system there are basically three types of Regulations: a) Autonomous organizational regulations, b) Autonomous service regulations, and c) Executive Regulations.

Autonomous organizational regulations, as their name implies, aim to organize a public entity or body so that a specific public service is provided efficiently, and they are independent or autonomous because they do not require a formal law to enable the entity to regulate or organize itself.

They are general provisions, which tend to organize the service in question, hence their scope is the internal organization of the institution itself. Among many other things, we can cite among their possible aspects of regulation: the relations of its bodies among themselves, the relations of employees or officials, the organization and method of work, as well as competences (that do not contain powers of authority). Generally, the legal and material acts resulting from these regulations, being internally effective, do not affect third parties.

We also have autonomous service regulations, which are similar to the former, but with the great difference that they do not refer to the internal relationship of the entity, but to the relationship generated between the Administration and the users of a specific public service.

Regarding this type of regulation, it is pointed out that 'each administrative head can create the regulations or norms necessary for the provision of the service under their charge, without waiting for a law on the matter that requires execution or normative development. // And it also means, mainly, that the autonomous regulation is a way of limiting the exercise of administrative rights against the private subject who holds them, once they have come into contact with the administration and become a user of its services.' (ORTIZ ORTIZ, Eduardo; Tesis de Derecho Administrativo, San José: Editorial Stradtmann, Biblioteca Jurídica Diké, Tomo I, edición 2002, p. 268) It is then an organized public service that is going to project outward, to satisfy the need or achieve the objective for which it was created. This is precisely what we find occurring with the 'Reglamento y formulario para la solicitud y registro de las instituciones educativas participantes en el programa La Gacetica Estudiantil', where the objectives of the program, its operating scheme, as well as the conditions and requirements for receiving the service are established." (the underlining is not from the original) In accordance with what has been explained, we have that the institution, in the event that it is appropriate, may issue the autonomous service regulations that are necessary to norm, regulate, and develop the exercise of the powers that are proper to it, regarding its substantive functions, that is, those corresponding to its nature and essence, as mentioned in the pronouncement just transcribed.

Thus, the issue of determining the competences that are proper to the institution and therefore the way in which they should be understood as attributed and regulated, will be of vital importance to answer the consultation posed, in light of the more concrete considerations that we will develop in the following section.

III.- THE MARKETING OF STANDARDIZED PRODUCTS IS DIFFERENT FROM THE SALE OF GRAPHIC PRODUCTION SERVICES Having reached this point, it is then appropriate to address the question posed, regarding whether the institution could, from a legal standpoint, market standardized printed products to its current users, that is, both to the Public Administration and to private subjects. This, as a strategy to maximize the utilization of its technological, material, and human resources, without this proposal involving additional costs or investments, given that it involves the same current production line.

[Note: The following text has been carefully examined. It concerns whether a public commercial entity (the National Printing Office, Imprenta Nacional) can produce and freely sell standardized printed products to the general public, an activity distinct from the contract-based services it provides exclusively to the Public Administration. The analysis distinguishes this from prior legal consultations and, based on the entity's legal framework, purpose, and the principles of efficiency and legality, concludes that such activity is legally permissible, notably requiring no additional legislative authorization.]

See that this would involve placing a production of printed material, of a standardized nature—that is, entirely produced by the institution under its own criteria and decision—to offer it among its users. This, as a commercial strategy, aimed at making the best use of the resources it has, including—as indicated in the consultation—without the need to incur additional investments or costs, given that it involves the same production line currently maintained by that entity.

The hypothesis consulted deserves careful analysis, so as not to confuse it with other assumptions of commercial activity, as we will proceed to explain.

In the case of the concern raised, see that this would involve the utilization of the technical, technological, material, and human resources that the institution possesses, for its own production line consistent with its nature as a printing service, in order to make them available to its users and thereby obtain the best benefit from such institutional resources.

This purpose would be aligned with the principle of efficiency[1]—which obliges the Public Administration to use its resources optimally—insofar as it would currently allow for the continued intelligent use of the installed capacity it has to produce these types of materials, given that the advancements of the current technological era have caused many institutional services to migrate to the digital realm, with which the production of printed products has decreased considerably.

Likewise, that free sale of standardized products would imply an activity that can be deemed consistent with the nature and field of action of the institution. To that extent, it would imply the development of a commercial activity, which is not alien to the institution. Let us recall that the National Printing Office has usually commercialized and distributed printed material, such as books and magazines that are available to the general public.

Regarding this commercial management of the institution, we have pronounced in the following sense:

“The National Printing Office is a public service of a commercial nature, a public enterprise organized as a public body, which requires for its development more flexible rules than those applicable to other public services. It is justified not only that resources be used in the development of the enterprise, but also the simplification of budgetary procedures in order to make them more consistent with commercial management governed by the imperative of efficiency. Hence, it was established that there be an independent fund, whose titular entity is the Administrative Board and the management and investment of the corresponding resources autonomously, as indicated. Therefore, the situation is similar to that presented by the General Directorate of Sports at the time when the Attorney General's Office considered that it was dealing with an instrumental legal entity.” (Legal Opinion No. C-152-2002 of June 12, 2002) Now then, the key to elucidating the concern raised, in our judgment, lies in the type of activity being consulted, especially regarding the possibility of putting the products on sale to private subjects.

Let us recall that the main substantive competence of the institution, as the National Printing Office, is to provide a publication service that satisfies a public need, which is its official dissemination to confer legal effects on certain acts, a service provided to both private users and the Public Administration and for which a specific fee is paid (understanding of Article 11 of Law No. 5394). In this regard, we have pointed out:

“The previous interpretation of Article 11 of Law No. 5394, regarding that the Administrative Board is responsible for establishing the fees for the services provided by the National Printing Office, became reiterated doctrine by the Attorney General's Office in its pronouncements (see to that effect, among others, Legal Opinions numbers C-013-98 of January 21, 1998, C-276-2002 of October 16, C-170-2009 of June 15, C-94-2010 of May 5, and C-185-2012 of July 26). From all of them, as a sample of that position, it is appropriate to transcribe the following from the aforementioned Legal Opinion C-185-2012:

“As is easy to appreciate, from its conception to the present day, the National Printing Office has developed a series of activities of a commercial nature, focused on providing a printing service for publications that, due to a public need, require effective dissemination.

These services are financed through the satisfaction of a public price by the private individual interested in the publication, based on a fee duly authorized by the Administrative Board of the National Printing Office as provided in Article 11 of Law No. 5394 of November 5, 1973.” (emphasis supplied) (Legal Opinion No. OJ-093-2016 dated August 22, 2016) “The National Printing Office was regulated initially by the "Regulation of the National Printing Office" (Reglamento de la Imprenta Nacional), which was promulgated by Executive Decree No. 28 of July 26, 1881; later, Law No. 57 of August 18, 1885, regulates and describes the functions, tasks, organization, and operation of the National Printing Office. In this law, we find the regulation of the different functions assigned to the National Printing Office, among which are "receiving and executing printing jobs, official or private," "publishing the official newspapers" (Article 5), and "the circulation of newspapers and other printed materials" (Article 15).

Today, the National Printing Office has a series of services available to both Public Administration entities and private individuals (see http://www.imprenal.go.cr/), in order to broaden its range of publication and dissemination services for different documents, laws, and books. As is easy to appreciate, from its conception to the present day, the National Printing Office has developed a series of activities of a commercial nature, focused on providing a printing service for publications that, due to a public need, require effective dissemination.

These services are financed through the satisfaction of a public price by the private individual interested in the publication, based on a fee duly authorized by the Administrative Board of the National Printing Office as provided in Article 11 of Law No. 5394 of November 5, 1973. We must take into account that in the satisfaction of public prices, a commercial pecuniary obligation arises in favor of a service provider (public or private) of a service, which must be fulfilled by the person to whom the service is provided, unless there were a valid reason not to fulfill said obligation. (On the subject of public prices, see Legal Opinion C-185-1995 of August 25, 1995). (Legal Opinion No. C-185-2012 of July 26, 2012) Thus, the institution itself has understood this in an inveterate manner, being clear that—in addition to fulfilling the task of making the official publication of both laws and other rules or acts that must meet this requirement—, because it is the printing office belonging to the State, it collaborates with the Public Administration regarding other additional services that can be contracted from it, in the field of graphic and digital arts. In this sense, the institution has defined the following:

“Our Mission We are a public service of a commercial nature that executes the constitutional mandate to publish laws, as well as the rules that legislation indicates, in the Official Gazettes (Diarios Oficiales) and we offer graphic and digital production services for the public sector. Additionally, we support the management of state institutions, through our products and services, for the benefit of Costa Rican society.”[2] Thus, the National Printing Office offers its production and graphic arts labors as an exclusive service for State institutions[3] and the institution itself identifies “as an economic service of the State, a public service of a commercial nature, a public enterprise producing services in the field of printing and graphic arts.”[4] Referring to the Institutional Strategic Plan 2024-2028 of the institution, we find that said instrument indicates the following:

“2.2 Determination of public value. Public value refers to what the institution returns to society or to state institutions as a result of the use of public resources that translates into final products, which are the raison d'être of why and for what purpose an institution exists. In the case of the National Printing Office, the final products or services identified are:

• A)Works in graphic and digital arts for state institutions. This is an exclusive service for state institutions, contracted at cost through the Integrated System of Public Procurement (Sistema Integrado de Compras Públicas, SICOP).
• B)Publication of documents in the Official Gazettes. This is a unique service at the national level, provided to state institutions and society in general.

2.3. Identification of users. According to MIDEPLAN, users are understood as "any natural or legal person who has the right to demand services from public entities. It is an indispensable component for the proper functioning of the system, because, through the presentation of their disagreements and suggestions, the needs and weak areas of public institutions, subject to change and modernization processes, become known" (MIDEPLAN, 2018).

In general terms, the users of the National Printing Office are: national and foreign persons in the case of the publication of documents in the Official Gazettes, and State institutions for the graphic arts service and society in general, for the Digital Publishing service.”[5] Thus, the National Printing Office has as private clients the natural and legal persons who require the officialization of their publications of a commercial, judicial, or notarial nature, through the Official Gazettes, and public clients, which are the Public Administration entities that contract—in addition to official publications—their high-quality printed and digital products created to satisfy the communication, promotion, and service needs of their institution.

From what has been set forth so far, we can clearly see that the contracting of services in graphic and digital arts is done solely with the Public Administration. In this sense, the legal criterion is correct when it points out that this negotiation and sale of services could not be done with private clients, because there is no enabling rule that authorizes it.

In effect, the development of a commercial activity such as the contracting of the design and production of graphic and digital arts, to be sold to private individuals, would require an enabling rule with the rank of law, given that it would involve the exercise of a competence that the current legal order has not foreseen or authorized for the National Printing Office. The foregoing, because that service entails a series of obligations and rights agreed upon at a contractual level, with the legal consequences that this can entail in relation to private subjects.

The foregoing, in accordance with the Principle of Legality, which was already mentioned in previous lines. Precisely regarding that legal authorization required for an institution to provide a specific service, it is worth bringing up our Legal Opinion No. OJ-083-2015 of August 4, 2015 (reiterated via Legal Opinion PGR-C-228-2021 dated August 10, 2021), when we explained the following:

“The principle of legality establishes that public entities and bodies can only perform acts that are previously authorized by the legal order (everything that is not permitted is prohibited). In effect, Article 11 of the General Law of Public Administration indicates that the Public Administration must act subject to the legal order and can only perform those acts or provide those public services that said order authorizes, according to the hierarchical scale of its sources.

Similarly, the principle of specialty prohibits public enterprises from developing activities not included in their field of competence, so they cannot assume functions or activities not included in the mission entrusted to them. Consequently, they also cannot make decisions that lead them to depart from the scope of specialty. Public enterprises created by law are not free to decide to carry out actions, plans, or projects not framed within the corporate purpose defined by the legislator, unless the law permits it. In the absence of such legal authorization, it can only carry out the activities that fall within its corporate purpose, as established by law. Ergo, the public enterprise can only act for the realization of the purpose for which it was created: "any act foreign to the missions for which the establishment has been constituted is, consequently, illegal." S. BRACONNIER: Droit des services publics. PUF, 2007, p. 445. Thus, the principle of specialty guarantees both respect for the competences that have been assigned to other public bodies, and the freedom of commerce and industry, free competition, and equality, in relation to private enterprises.

Consequently, the competence of the enterprise is determined by the specialty of its corporate purpose, defined by the legislator. It is worth recalling, to this effect, that the competence of an entity is the measure of the powers and duties that the legal order grants it; it thus comprises the set of powers conferred for the satisfaction of the public purposes that justify the creation and existence of the entity.” To that extent, and insofar as the law has not expressly foreseen the possibility of commercializing its services with private subjects, it must be understood that this is not possible. It is worth adding that this is so much the case that on two opportunities, bills have already been presented and processed to authorize this possibility, initiatives that ultimately have not prospered.

In effect, in February 2013, a bill was presented called "REFORM OF SEVERAL ARTICLES OF LAW NO. 5394, CREATION OF THE ADMINISTRATIVE BOARD OF THE NATIONAL PRINTING OFFICE, AND ITS REFORMS" processed under legislative file No. 18,710.

The statement of legislative intent for that initiative pointed out—among other topics—that although the National Printing Office sells services to the State and functions as an enterprise in the field of graphic arts, it is not allowed to offer its services to entities outside the Public Administration, that is, to private subjects, such as non-profit associations, foundations, non-governmental organizations, cooperatives, solidarity associations, etcetera. Precisely based on that motivation, said bill proposed the inclusion of a rule in the following terms:

Article 15.- The National Printing Office may provide its services to natural and legal persons, non-profit organizations, and the general public.

Within the file relating to this bill, there is record of the opposition presented by the Association of the Graphic Industry (Asociación de la Industria Gráfica, ASOINGRAF), basically alleging that, with a first-rate installed capacity, the National Printing Office could impose conditions that are difficult for the rest of the companies to achieve, which would threaten their very existence as productive units with serious consequences of unemployment. Likewise, it pointed out that two years prior, a bill with the same purposes had been discussed and was even approved in a first debate, but that through their intervention they managed to have it finally discarded and archived.

In relation to said Bill No. 18710, the Permanent Government and Administration Commission rendered a unanimous negative opinion, given that it presented possible constitutional conflicts in other matters (for violation of autonomy and regarding the division of powers), also influenced by the fact that a similar bill had previously been discarded.

As we see, to date there is still no enabling legal rule that allows that institution to provide commercial services in graphic and digital arts by commission and contracting of private individuals.

Now then, having established the foregoing, the analysis required by the consultation posed demands more careful and profound reasoning, about what it means that the National Printing Office can produce and put on sale standardized products, which could be acquired by both public and private users, a topic that is the specific object of the consultation before us here.

Note that this hypothesis is different from the sale of services to private subjects that we analyzed supra, since here there would be no contracting by private individuals for the National Printing Office to produce, by commission and with specific design and technical specifications, some type of personalized graphic product, as it does with public institutions.[6] This distinction is precisely what the legal criterion provided omitted to develop, which is why its negative stance regarding the issue raised was due to the fact that the deeper analysis that the topic warranted was not carried out.

In effect, note that with the production—under the discretionary decision of the National Printing Office—of standardized products—and which therefore are not identified nor made by contract for any particular subject—the same would be commercialized, through free sale, able to be acquired by its own users. These would be products that are clearly consubstantial to the productive mission of this entity, to the scope of its competence and specialty, to its corporate purpose, and to the purposes for which it was created. This, through the greater utilization, in the interest of the principle of efficiency, of the resources at its disposal to produce that type of product.

It is worth recalling that, in addition to fulfilling the mission of constituting itself as guarantor of the principle of publicity of laws and other acts and agreements that so require, the National Printing Office, by its nature, was also conceived as an institution with the mission and the opportunity to diversify its services, always in the interest of better fulfillment of the public interest. In that sense, for a very long time we have developed the following considerations:

“It is timely to add that from the text of the minutes corresponding to the processing of Law No. 5394 of November 5, 1973, specifically from the affirmative majority opinion of the Permanent Government and Administration Commission of the Legislative Assembly, it is clear that the main purpose pursued by the legislator was to create an Administrative Board for the National Printing Office, and thus to ensure that this national agency centralized the necessary funds produced by itself, and invested them solely in improvements to its facilities and in increasing its production, since, among other things, the growth of the country and the cultural boom of our people so demanded because "a National Printing Office, with modern equipment, modern systems, and adequate budget, could better serve the country, reinvesting for its benefit what it itself produces. It is fair and logical that a service enterprise such as this one, must be capable of growing and providing an ever better and broader service, surpassing itself in quality and number of publications." (emphasis supplied) (Legal Opinion No. C-060-85 of March 20, 1985) Also referring to the origins of the Law Creating the Administrative Board of the National Printing Office, No. 5394 of November 5, 1973, we pointed out:

“In the statement of legislative intent drafted by the Minister of Governance, Police, Justice, and Grace (Ministro de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia), Dr. Carlos Manuel Vicente Castro, it is evident that the initiative of said law was not only to modernize the facilities and equipment of the then century-old National Printing Office, but also to take advantage of this infrastructure, so that in addition to the usual tasks (fundamentally of a legal nature), a new aspect of support for the cultural initiatives that the government of the time wanted to promote would be undertaken.

In effect, the proponent in his Statement of Legislative Intent states: "We must improve the National Printing Office not only to expedite its services, now delayed due to lack of equipment, spare parts, and material, but also to give a valuable contribution to the country's culture, by making publications for Editorial Costa Rica and the Ministry of Culture, Youth, and Sports." Further on he adds: "In the National Printing Office, all the books of Editorial Costa Rica and the Ministry of Culture could be published at a cost price, or relatively low, which would lower the cost of editions and multiply the print run to the benefit of the country's students." (emphasis added) (Legal Opinion No. C-013-98 of January 21, 1998) Under that directive, being that the National Printing Office is an institution that has provided its services since the late 19th century, it has developed an installed technical and technological capacity that allows it to produce a large quantity of products in the field of graphic arts. However, with the advent of vertiginous technological progress, many of the products and publications that the institution must make have moved to the digital field.

Faced with this reality, the equipment and technical personnel dedicated to the production of printed materials can be used in a production like the one that is the object of consultation, with diverse products that, when placed for sale, would not only allow it to make optimal use of that production line, but also to fulfill the principle of efficiency that we have already mentioned, and thereby achieve the satisfaction of the public interest.

In effect, it would be contrary to the principles of logic, technique, and convenience that, having the institution the installed capacity to make efficient and strategic use of those resources, it is not allowed to develop an activity like the one consulted, as this would empty its own corporate purpose of content. In effect, let us recall that, as seen supra, the institution develops a commercial management governed by the imperative of efficiency.

At this point, it is necessary to return to what we have already indicated on multiple occasions about the methods for interpreting the scope of rules, recalling that the reading and application of legal provisions must always be reasonable, logical, and aimed at achieving the purpose foreseen by the legal order (understanding of Articles 10 and 16 of the General Law of Public Administration). On this matter, we allow ourselves to cite our Legal Opinion No. C-048-2021 of February 19, 2021[7]:

“Firstly, it is necessary to recall that Administrative Law, by its nature, is an autonomous law, whose principles and rules are prevalent over other legal systems because it is intended to regulate the functioning, activity, or provision of public services of the Public Administration, as expressed in Article 9 of the General Law of Public Administration, Law No. 6227 of May 2, 1978. By virtue of this, when the legal operator needs to interpret the rule, the formula to apply is cardinally established in canon 10 of the General Law of Public Administration, which provides:

“Article 10.- 1. The administrative rule must be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within due respect for the rights and interests of the individual. 2. It must be interpreted and integrated taking into account other related rules and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.” (The highlighting does not correspond to the original) On the scope of Article 10 of the General Law of Public Administration, in our Legal Opinion C-281-2019 of October 1, 2019, we explained the following:

“During the legislative processing of the General Law of Public Administration, Mr. Eduardo Ortiz referred to the scope of the provision just transcribed in the following terms:

"... note that according to paragraph 2) the interpretation is made taking into account the other related rules and also the nature of the facts, the value of the conduct that is being tried to regulate or harmonize within the case. That is, taking into account all these elements, they naturally oblige the administrator and the judge to have a complete knowledge of the law in all its articles and of the situation they are trying to resolve, one reaches the conclusion that one article of the law, and this occurs often, contradicts the rest or does not combine with the purpose that the others pursue, because rather it makes it impossible to achieve what the law pursues or hinders its realization and also ignores the reality to which the law must be applied, so in that case we opt for saying that the administrator, or the judge, can disapply that article adhering to the rest of the articles and to the nature of the social situation they are contemplating." (Legislative Assembly, Legislative File A 23 E5452. Transcribed by QUIRÓS CORONADO (Roberto), General Law of Public Administration Concorded and Annotated with the Legislative Debate and Constitutional Jurisprudence, San José, Editorial ASELEX S.A., first edition, 1996, page 93 and 94).

Also, this Attorney General's Office has indicated, based on the transcribed Article 10, that an interpretation that leads to consequences different from those intended by the legislator is not admissible:

“In accordance with the criteria governing the interpretation of administrative legal norms, the legal interpreter must give priority to teleological interpretation. Article 10.-1. of the General Law of Public Administration provides: (…) According to which, an interpretation that tends to distort the purpose of the law or that produces an effect contrary to that desired by the legislator is invalid. An interpretative criterion reaffirmed by Article 10 of the Civil Code, by providing that one must attend ‘fundamentally to the spirit and purpose of them’.” (OJ-100-2004 of August 19, 2004, reiterated in Legal Opinion C-349-2006 of August 30, 2006).” This same line of interpretation according to the purpose of the rule has been explained by national doctrine when indicating that “The rule is a means created by the legislator to achieve an end, which is assumed to be valuable. Behind every rule there is a valuation, which is what gives meaning to the diverse terms of the same. These must be interpreted in function of that valuation and the pursued end, to achieve its realization. The meaning of the terms employed by a rule is not given by their correspondence with reality, but by their utility for achieving the result that the rule pursues, according to that valuation […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, p. 220).” Likewise, we must recall the principle-based rule contained in Article 16 of the General Law of Public Administration, whose text states:

“Article 16.- 1. In no case may acts be issued that are contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience. 2. The Judge may control the conformity with these non-legal rules of the discretionary elements of the act, as if exercising a legality controller.” Thus, the competence and purposes of the National Printing Office conceive its corporate purpose, its specialty, and its activity in the field of graphic production, in a manner tending towards its diversification. Thus, every opportunity to make optimal use of institutional resources must be understood as adhering to the public purposes it must pursue, especially in the interest of efficient administration, aimed at generating greater own revenues for its continuous improvement.

To further elaborate, it is worth mentioning that this type of commercialization of products that the National Printing Office would produce in a standardized manner for free sale, is consonant with the already mentioned Institutional Strategic Plan 2024-2028. The foregoing, insofar as said plan recognizes that any budget negotiation with the Ministry of Finance must be based on the fact that the National Printing Office is an institution that generates resources for the State,[8] and certainly this strategy would be aimed at the greater generation of economic resources, taking advantage of the current production line.

Likewise, the plan proposes (F10, A8) “Leveraging the expertise of Production and Marketing officials to propose new digital services and products as a contingency for the possible disuse of paper.”[9] This confirms what we mentioned above, regarding the growth of digital products, which inversely causes the decline or decrease in demand for printed products, thereby requiring the creation of innovative, intelligent, and efficient strategies for utilizing production lines for printed products.

Furthermore, this would be in line with Strategic Objective 1, referring to “Transforming the Imprenta Nacional within a four-year period, by applying regulatory changes and innovation in the products and services it offers, so that they are in keeping with market trends and environmentally sustainable practices.”[10] Lastly, it is worth noting that among the objectives of that plan is “Submitting a bill to the Legislative Assembly to amend the law of the Junta Administrativa de la Imprenta Nacional in order to give legal flexibility to the actions of said institution.”[11] In achieving said objective, it would be desirable for the weaknesses we have pointed out regarding the lack of a robust and complete legal framework that fully develops the institutional competencies of the Imprenta Nacional to be taken into account, as that would be the opportunity to remedy such insufficiency, correcting the errors of previous initiatives submitted to the Legislative Assembly, and formulating a technically adequate bill that provides a modern legal instrument, adapted to the current reality. All this in light of the institution's own vision of its public and institutional tasks and purposes, as well as its current and future social and commercial projection.

IV.- CONCLUSIONS 1.- The main substantive competence of the Imprenta Nacional is to provide a publication service that satisfies a public need, namely its official dissemination to confer legal effects on certain acts, a service provided to both private users and the Public Administration and for which a certain fee is paid.

2.- Since it is the printing press belonging to the State, it collaborates with the Public Administration regarding the other additional services that may be contracted from it, in the field of graphic and digital arts. To date, there is still no enabling legal rule that allows that institution to provide such commercial services by commission and contracting of private subjects.

3.- However, the sale of standardized printed products is not the contracting of a service. Therefore, the consulted scenario is a different hypothesis from the sale of services to private subjects, since here there would be no contracting by individuals for the Imprenta to produce, by commission and with specific technical design and specifications, some type of personalized graphic product, as it does with public institutions.

4.- On the contrary, that placement of standardized products would be an activity aimed at allowing the utilization of the technical, technological, material, and human resources that the institution possesses, for its own production line in accordance with its nature of printing services, in order to make them available to its users and thereby obtain the best advantage from such institutional resources. That purpose aligns with the principle of efficiency, insofar as it would currently allow continuing to intelligently utilize the installed capacity available to produce that type of printed materials, thus compensating for the advance of digital services.

5.- That sale would refer to products that are clearly consubstantial to the productive mission of this entity, to its area of competence and specialty, to its corporate purpose (objeto social), and to the purposes for which it was created.

6.- It would be contrary to the principles of reasonableness, logic, technique, and convenience that, given the institution has the installed capacity to make efficient and strategic use of those resources, it not be permitted to develop an activity such as the one consulted, since that would empty its own corporate purpose (objeto social) of content, given that the institution carries out commercial management governed by the imperative of efficiency.

7.- The competence and purposes of the Imprenta Nacional conceive its corporate purpose (objeto social), its specialty, and its activity in the field of graphic production, tending toward its diversification. Thus, any opportunity to make optimal use of institutional resources must be understood as adhering to the public purposes it must pursue, especially for the sake of efficient administration, aimed at generating greater own income for its continuous improvement.

8.- In summary, the answer to the consultation raised must be in the affirmative. Therefore, it is the opinion of this Procuraduría General that the institution may indeed commercialize standardized printed products to be offered to its users, whether they be public or private subjects.

Of you with all consideration, respectfully subscribes, Andrea Calderón Gassmann [1]“On this point, we cite ruling 6195-2007 of 18:39 on May 8, 2007:

Constitutional principles of effectiveness, efficiency, simplicity, and celerity of administrative organization and function. The Political Constitution, in its organic part, collects or enunciates certain guiding principles of administrative function and organization, which as such must orient, direct, and condition all public administrations in their daily work. Among such principles, effectiveness, efficiency, simplicity, and celerity stand out (articles –all of the Political Constitution– 140, subsection 8, insofar as it imposes on the Executive Branch the duty to “Monitor the proper functioning of administrative services and dependencies,” 139, subsection 4, to the extent it incorporates the concept of “proper functioning of the Government,” and 191 by collecting the principle of “efficiency of the administration”). These constitutional principles have been developed by infra-constitutional regulations, thus the Ley General de la Administración Pública collects them in articles 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, and mandates that they must orient and nourish all administrative organization and function. (…) Efficiency implies obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. (…). This set of principles imposes permanent demands, responsibilities, and duties on all public entities that they cannot decline on a transitory or singular basis.

In fact, we must note that numeral 11 CCR implies the duty of the Administration to be efficient and effective, since it is subject to performance evaluation and accountability. In any case, it is important to emphasize that in Comparative Law we already find that efficiency and effectiveness have been admitted as principles of good governance. (See White Paper on European Governance. COM (2001) 428 final)”. (Dictamen N° PGR-C-287-2024 dated December 09, 2024) [2] The underlining is ours. Approved by the Junta Administrativa in ordinary session No. 20, of December 12, 2023, unanimously and in final agreement No. 64-12-2023.

https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/index.aspx [3] https://www.imprentanacional.go.cr/producciongrafica/catalogo%20de%20productos%20interactivo.pdf [4] https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/Competencias%20Imprenta%20Nacional%202025.pdf [5] https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/transparencia/planes_institucionales/Plan%20Est rategico%20Institucional%202024-2028.pdf (page 10) [6] It is worth noting that the Imprenta Nacional has a broad portfolio of exclusive services for State institutions, in editorial products (brochures, notebooks, books, magazines), office products (business cards, folders, forms, letterhead), promotional products (cubes, notepads, folders, flyers, separators, brochures, posters, certificates), calendars (agendas, calendars, planners), and digital products (digital editorial design, interactive PDF, social media design, and brand book).

As mentioned in the opinion of the legal advisory provided with the consultation, in the legal context in which the competencies granted to the Junta Administrativa are developed, the Imprenta Nacional has maintained and developed significant contracts and agreements with the State, among which can be cited: the sale of notebooks to IMAS, for children in indigenous zones and others, the printing of stationery for the Instituto Nacional de Seguros, books for Editorial Costa Rica, passports for the Dirección General de Migración y Extranjería, material for COSEVI, national exams for the Ministerio de Educación Pública, the printing of electoral ballots for the electoral processes of the Tribunal Supremo de Elecciones, works that demonstrate the technical and human capacity, professionalism, excellence, and timeliness of the tasks entrusted.

[7] In the same sense, see our dictamen N° PGR-C-228-2021 of August 10, 2021, among others.

[8] Table No. 2 SWOT Triangulation Matrix/ Strategies to maximize strengths by minimizing threats. FA (MAXI-MINI) /(F14, A1) (page 33) https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/transparencia/planes_institucionales/Plan%20Estrate gico%20Institucional%202024-2028.pdf [9] Ibidem, page 35.

[10] Ibidem, page 26.

[11] Ibidem, page 37.

Dictamen : 083 del 02/05/2025 02 de Mayo de 2025 PGR-C-083-2025 Señor Jorge Castro Fonseca Director General Imprenta Nacional Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° INDG-228-10-2024 fechado 8 de octubre de 2024, mediante el cual nos planteó la siguiente interrogante:

¿Es jurídicamente procedente que la Imprenta Nacional comercialice productos impresos estandarizados, tales como: cuadernos, agendas, calendarios, carpetas, resmas de hojas, entre otros, a diversos públicos que adquieren nuestros servicios actuales, como es el caso de los particulares, sean personas físicas y jurídicas, tanto privadas como públicas, que realizan trámites de publicaciones en La Gaceta por el sitio web o en las oficinas de la institución, como una estrategia para maximizar el aprovechamiento de sus recursos tecnológicos, materiales y humanos, sin que esta propuesta implique costos o inversiones adicionales, por cuanto se trata de la misma línea de producción actual?

A dicha gestión consultiva se adjuntó el criterio legal de la Asesoría Jurídica rendido mediante oficio N° AJ-IN-050-09-2024 del 04 de octubre del 2024.

I.- MARCO JURÍDICO DE LA IMPRENTA NACIONAL Para resolver la interrogante que se plantea, es preciso, en primer término, recordar cuál es el marco jurídico bajo el cual se desenvuelve la institución. Para esta Procuraduría no es un tema nuevo, dado que a raíz de otras consultas hemos tenido la oportunidad de abordar el tema. Así, en nuestro dictamen N° C-170-2009 de fecha 15 de junio de 2009, apuntamos lo siguiente:

“De una revisión de la normativa que hasta la fecha se ha emitido en relación con el funcionamiento de la Imprenta Nacional, y a modo de retrospectiva histórica, podemos señalar que las regulaciones a nivel incipiente las encontramos a partir del primer “Reglamento de la Imprenta Nacional”, que data de finales del siglo diecinueve, propiamente mediante el Decreto Ejecutivo N° 28 del 26 de julio del año 1881.

Posteriormente, una regulación y descripción de las funciones, cometidos, organización y funcionamiento de esa institución fue promulgada con rango de ley (aunque también se denomina “Reglamento de la Imprenta Nacional”), a saber, la Ley N° 57 del 18 de agosto de 1885.

Es en dicho cuerpo normativo en donde encontramos la regulación sobre funciones tales como recibir y ejecutar trabajos de impresión, oficiales o particulares (inciso 8 del artículo 5), la edición de los periódicos oficiales (inciso 11 del artículo 5) -diarios dentro de los cuales se reguló La Gaceta (inciso 11 del artículo 7)- y disponiéndose también la circulación de los periódicos y demás impresos (inciso 1 del artículo 15).

A partir de lo anterior, quedan ya establecidas de modo general las actividades de ejecución e impresión de trabajos, tanto oficiales como privados, estos últimos como una actividad de orden comercial.

Desde luego -y aunque se trata de una ley que en nuestro sistema jurídico aún mantiene su vigencia- vino a regular esas importantes funciones en concordancia con el contexto histórico al su momento de promulgación, por lo que encontramos normas que han perdido toda actualidad, como la disposición que - dentro de la modesta cantidad de empleados que se contempla- señala que al portero se le encomienda –entre otras- no solo la función de abrir y cerrar el establecimiento, sino hacer la limpieza y desempeñar funciones de maquinista, fogonero o atizador de la máquina de vapor que servía de motor a las prensas (artículo 16).

Como es obvio, se trata de regulaciones cuya aplicación debe ir siendo amoldada y adaptada a la actualidad, y es ahí donde, en orden a la regulación de actividades y competencias, cobran singular importancia las regulaciones que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional ha ido dictando mediante reglamentos autónomos y de servicios, lo cual resulta jurídicamente apropiado, bajo los términos que más adelante pasaremos a exponer.

En el acervo de regulaciones que resulta de las normas que a la fecha encontramos, posteriormente fue promulgada la Ley N° 5394 de fecha 5 de noviembre de 1973 -y sus reformas- que es la “Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional”, otorgándole carácter de órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía, con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines (artículo 1).

En su artículo 2, se establecen como sus fines fundamentales: a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento; b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.

Por su parte, el Reglamento de esa Junta Administrativa, en su numeral 9 señala que le corresponde fijar las líneas generales de sus actuaciones, así como aprobar los reglamentos internos de la Imprenta Nacional (incisos a y d del artículo 9).

A la luz de todo lo dicho hasta aquí, podemos estimar definidas las grandes líneas de acción de esa institución, así como sus objetivos y funciones.

Ahora bien, ciertamente estamos en presencia de una normativa que no es exhausta ni profundamente descriptiva o definitoria en cuanto a las actividades que se entienden atribuidas y encomendadas. Justamente a partir de lo anterior es que procede determinar si, de conformidad con el régimen jurídico, la Junta Administrativa podía válidamente dictar un reglamento en el cual se establezca y regule una determinada actividad o proyecto a cargo de la Imprenta Nacional, como es precisamente el asunto que aquí nos ocupa, a saber, la creación de un programa como “La Gacetica Estudiantil”.” A partir de lo anterior, se impone a esta fecha hacer varias observaciones. En primer término, tenemos que la antigua Ley N° 57 del 18 de agosto de 1885, en donde se describían con algún grado de precisión las actividades propias de la Imprenta, fue derogada expresamente por la Ley N° 10285 del 20 de setiembre de 2022, denominada “Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (VII parte)”. En consecuencia, ese cuerpo normativo de tan antigua data, pero del cual se desprendía la descripción de algunas funciones y actividades, a esta fecha se encuentra expresamente derogada.

Visto lo anterior, tenemos que se dispuso una derogatoria pura y simple –entre muchas otras leyes antiguas que corrieron el mismo destino– pero sin tomar en cuenta que en el ordenamiento no existía un cuerpo legal que regulara con precisión y amplitud las funciones sustantivas y atribuciones de la Imprenta Nacional en la actualidad.

En efecto, a esta fecha la ley que rige la institución es la ya mencionada N° 5394 del 5 de noviembre de 1973. No obstante, cuando se promulgó esa ley –y sus posteriores reformas–, lo que se hizo fue regular propiamente su estructura orgánica y jerárquica, así como la naturaleza jurídica de la entidad y el manejo de sus ingresos. Sin embargo, no se desarrollaron normas atinentes propiamente a sus competencias y actividades. Veamos lo que dispone dicha normativa legal:

“Artículo 1º.- Créase la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía con personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios para el cumplimiento de sus fines.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 8305 del 19 de setiembre de 2002) Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:

• a)Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento; b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.

Artículo 3º.- La Junta se integrará en la siguiente forma: el Ministro de Gobernación y Justicia o su representante, quien la presidirá; un representante del Ministro de Cultura y un delegado de la Editorial de Costa Rica.

Para la elección de estos dos últimos miembros deberán enviarse ternas al Ministerio de Gobernación para que éste haga la escogencia.

Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias. El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo.

Artículo 5º.- A partir del 1º de enero de 1974, los ingresos que produzcan al Estado la Imprenta Nacional y lo que dicha Imprenta recaude por cualquier otro concepto, se ingresará en una cuenta especial en un Banco del Estado a nombre de la Junta que aquí se crea.

Artículo 6º.- El producto íntegro que reciba el Banco Central por concepto de los pagos especificados en los decretos citados en el artículo anterior, será apartado por el Banco en una cuenta especial a nombre de la Junta, deduciendo únicamente el tanto por ciento correspondiente por concepto de gastos de Administración. El resto lo girará a la orden de la Junta en cuotas mensuales según corresponda en la forma y condición en que determine por Reglamento el Poder Ejecutivo.

Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.

Artículo 8- La Contraloría General de la República fiscalizará el manejo económico de la Junta y la inversión de sus fondos.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 2° aparte c) de la Ley Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524 del 7 de marzo de 2018) Artículo 9º.- Se autoriza a la Junta Administrativa para que gestione con alguna institución de crédito nacional o del exterior un empréstito para cumplir a la mayor brevedad los fines de la presente ley. Asimismo se autoriza a las Instituciones Autónomas y Semiautónomas del Estado para que se le concedan préstamos a dicha Junta a través del Ministerio de Gobernación, con destino a la adquisición de bienes, equipo, servicios, mobiliario y materiales necesarios para la Imprenta Nacional. Dichos préstamos serán garantizados con los fondos especiales aquí señalados y cualquiera otros que dicha institución crea necesarios.

Artículo 10.- Se autoriza a las Instituciones Autónomas y Semiautónomas del Estado para que otorguen donaciones a favor de la Junta y para que ésta los reciba de ellas, así como de otras personas o instituciones privadas, nacionales o extranjeras, por cualquier suma.

Artículo 11- La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que considere convenientes y adecuarlas a los precios de costo de los materiales de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.

Todas las publicaciones que la Asamblea Legislativa deba realizar en el diario oficial La Gaceta, en virtud del proceso de formación de las leyes o los acuerdos legislativos, serán gratuitas.

Las publicaciones de las leyes que se deban realizar en el diario oficial La Gaceta serán gratuitas y los costos asociados a esta disposición no podrán trasladarse al usuario.

(Así reformado por el artículo único de la Ley de austeridad financiera en la publicación de leyes, N° 10098 del 6 de enero de 2022) Artículo 12.-Los miembros de la Junta Administrativa y su personero ejecutivo, devengará dietas por las sesiones a las que asistan, a razón de ochocientos colones (¢ 800,00) por sesión. No se pagarán más de seis dietas por mes.

(Así adicionado por el artículo 1° de la ley N° 5807 del 25 de setiembre de 1975) (Así reformado por el artículo 137 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, N° 6995 del 22 de julio de 1985) Artículo 13.- El Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de la Junta que se crea.

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 5807 del 25 de setiembre de 1975, que lo traspasó del antiguo artículo 12 al 13) Artículo 14.- Esta ley rige a partir de su publicación y deroga aquellas que se le opongan.

(Así corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 5807 del 25 de setiembre de 1975, que lo traspado del antiguo artículo 13 al 14) Artículo transitorio.- Se autoriza al Poder Judicial para que, en el momento que lo estime conveniente, se haga cargo de la impresión del "Boletín Judicial" en su propia imprenta.” Como vemos, no se incluyeron disposiciones que vinieran a establecer con claridad el elenco de competencias y funciones sustantivas de esta entidad. Valga acotar que mediante nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-003-2022 del 17 de enero de 2022, cuando nos referimos al proyecto correspondiente a la citada Ley 10285 (“Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (VII parte)”, mencionamos de modo sucinto lo siguiente:

“Esta ley puede derogarse. Se refiere a la ejecución de actos formales o normativos para cumplir con los procedimientos legales del momento. Actualmente, la Imprenta Nacional se encuentra regulada por la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional No.5394 de 05 de noviembre de 1973 y sus reformas, el Reglamento de la Junta Administrativa Imprenta Nacional, decreto ejecutivo No. 3937 de 01 de julio de 1974, más el Reglamento Autónomo de Organización y Servicios de la Imprenta Nacional, decreto ejecutivo No.35598 del 27 de julio de 2009, normas que constituyen el cuerpo normativo vigente. Dado a lo anterior, se puede concluir que dicha norma cumplió con el objetivo para lo cual fue promulgada y puede tenerse como tácitamente derogada.” (énfasis suplido) No obstante, si revisamos los cuerpos reglamentarios que ahí se mencionan, vemos que el primero (DE-3937) lo que regula es la organización y funciones de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional: su integración, sesiones, quórum, obligaciones de sus miembros y de la junta como tal, así como lo correspondiente a la figura del Director Ejecutivo y sus funciones. Es decir, no contiene regulaciones sobre las actividades sustantivas de la institución.

Por su parte, el DE-35598 regula todo lo concerniente a las relaciones de empleo de los funcionarios de la Imprenta Nacional, tales como obligaciones, prohibiciones, derechos, jornada y horario, registro y control, régimen disciplinario, procedimiento sancionatorio, licencias, incentivos, salud ocupacional, etc. Como vemos, su objeto se refiere exclusivamente a esa materia, de ahí que no contenga disposición alguna concerniente a las funciones o competencias institucionales de la Imprenta Nacional.

Frente a tal panorama, pareciera que de algún modo se han dado por entendidos los fines y competencias institucionales que la Imprenta Nacional desde siempre ha venido desarrollando exitosamente, adaptándose a los cambios tecnológicos, modernizándose y prestando servicios de alta calidad.

Ahora bien, recordemos –dentro de este escaso material normativo– que el artículo 13 de la Ley 5394 dispuso expresamente que el Poder Ejecutivo reglamentará el funcionamiento de la Junta que se crea. Bajo ese entendido, en el ya citado Reglamento de dicha junta (DE-3937) se señala, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

“Artículo 9°- A la Junta corresponde:

• a)Fijar las líneas generales de sus actuaciones.

(…)

• d)Aprobar los Reglamentos internos de la Imprenta Nacional.” Bajo esa perspectiva, es claro que le han sido atribuidas importantes potestades a la Junta Administrativa para que pueda reglamentar lo necesario en orden a las funciones que le corresponde desarrollar a la institución.

II.- LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PUEDE REGULARSE POR REGLAMENTO AUTÓNOMO Precisamente sobre la emisión de tales reglamentos, valga retomar nuestro ya citado dictamen C-170-2009, que sobre el tema indica lo siguiente:

“II. Sobre el ámbito de competencia y la emisión de reglamentos autónomos Partiendo de lo ya dicho en el aparte anterior, un aspecto de obligada reflexión atañe al tema de la competencia de la Administración. Para tales efectos, cabe retomar los siguientes dictámenes de esta Procuraduría General, en los que hemos abordado este aspecto en los siguientes términos:

“A.- SOBRE LA COMPETENCIA EN GENERAL La doctrina no es conteste en cuanto al fundamento del concepto jurídico de competencia; sin embargo, existen al menos tres factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su origen: la división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del órgano o ente.

Tanto la división del trabajo como la organización -ya sea estatal o institucional- parten de un principio básico, la necesidad de una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a fin de garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de los fines que se persiguen. A diferencia de los anteriores, la teoría de la esencia del órgano o ente observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí derivar las competencias que le son propias.

No obstante lo anterior, e independientemente de la situación o situaciones de hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito del concepto extrajurídico al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del Estado de Derecho. Concepto que carecería de sentido en un Estado absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en cualquier ámbito de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.

Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de legalidad. Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico. El párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política señala:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…" De conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al "principio de legalidad". Y la competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines.

Tal y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho privado.

El ente u órgano administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado. A diferencia de lo anterior, las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros. Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pág. 544 y a Enrique Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1953, págs. 198-199).

Desde esta perspectiva, la competencia se rige por determinados principios básicos: debe ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Marienhoff, op.cit., págs. 544-546). Principios éstos claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional.

La competencia, como corolario del principio de legalidad, no sólo se rige por el artículo 11 de la Constitución Política sino, además, por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) a cuyo tenor se lee:

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…" Lo anterior significa que la competencia de un ente u órgano administrativo debe estar previamente determinada en una norma jurídica. Por otra parte, si la competencia contiene atribuciones de potestades de imperio, deberá estar regulada por ley, tal y como lo dispone el inciso 1) del artículo 59 de la LGAP. En el mismo sentido se pronuncia el inciso 2) del artículo 12 de la misma ley, según el cual: "No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del particular extraños a la relación de servicio". (Dictamen N° C-027-2004 del 22 de enero del 2004) “1- La competencia determina la esfera de actuación pública Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades y derechos fundamentales de los administrados. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

"Art. 59.- 1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.

2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

"Art. 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.” (dictamen N° C-009-2009 del 22 de enero del 2009, énfasis agregado) Como se advierte con claridad de lo expuesto en los citados dictámenes, el Principio de Legalidad exige un fundamento normativo para las actuaciones de la Administración, existiendo reserva de ley cuando estamos en presencia de potestades de imperio, y habilitándose al reglamento autónomo a regular la prestación de servicios, siempre y cuando el servicio no lleve aparejado el despliegue de potestades de imperio o genere una limitación a algún derecho subjetivo de los administrados.

Recordemos que los reglamentos autónomos son aquellos que dicta el Poder Ejecutivo en ejercicio de poderes propios. Lo anterior, en virtud de facultades que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no una ley al respecto, o en mérito de su poder discrecional, y por ello son también llamados preter legem, por cuanto no están subordinados –directamente- a ninguna ley formal, al contrario de lo que ocurre con el reglamento ejecutivo.

A la luz de doctrina plasmada en la Ley General de la Administración Pública (artículo 6) se establece una jerarquía de las fuentes que contempla el Principio de Plenitud del Ordenamiento Jurídico, el que se encuentra integrado en el siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los Tratados Internacionales y las Normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes de los otros Supremos Poderes en materia de su competencia; e) los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

Así las cosas, como hemos señalado en múltiples ocasiones, tenemos entonces que existen en nuestro sistema básicamente tres tipos de Reglamentos: a) Los autónomos de organización, b) Los autónomos de servicio, y c) los Reglamentos Ejecutivos.

Los autónomos de organización, tal como se deriva de su denominación, tienen por objeto organizar a un ente u órgano público con la finalidad de que se brinde de modo eficiente determinado servicio público, y devienen independientes o autónomos porque no requieren que una ley formal habilite al ente para regularse u organizarse.

Son disposiciones generales, que tienden a organizar el servicio de que se trate, de allí que su ámbito sea la propia organización interna de la institución. Entre muchas otras cosas, podemos citar entre sus posibles aspectos de regulación, las relaciones de sus órganos entre sí, las relaciones de los empleados o funcionarios, la organización y método de trabajo, así como las competencias (que no contengan potestades de imperio). Generalmente los actos jurídicos y materiales que derivan de estos reglamentos, al tener eficacia interna, no afectan a terceros.

Tenemos también los reglamentos autónomos de servicio, que son similares a los primeros, pero con la gran diferencia de que no se refieren a la relación interna del ente, sino a la relación que se genera entre la Administración y los usuarios de un determinado servicio público.

Sobre este tipo de reglamento, se señala que “cada jerarca administrativo puede crear los reglamentos o normas necesarias para la prestación del servicio que está a su cargo, sin esperar que haya una ley sobre la materia que requiera de ejecución o desarrollo normativos.// Y significa también, principalmente, que el reglamento autónomo es un modo de limitar el ejercicio de los derechos administrativos frente al sujeto privado que los titula, una vez que ha entrado en contacto con la administración y se ha convertido en usuario de sus servicios.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo; Tesis de Derecho Administrativo, San José: Editorial Stradtmann, Biblioteca Jurídica Diké, Tomo I, edición 2002, p. 268) Se trata entonces de un servicio público organizado que va a proyectarse al exterior, para satisfacer la necesidad o alcanzar el objetivo para la cual fue creado. Eso es precisamente lo que encontramos que ocurre con el “Reglamento y formulario para la solicitud y registro de las instituciones educativas participantes en el programa La Gacetica Estudiantil”, en donde se establecen los objetivos del programa, su esquema de funcionamiento, así como las condiciones y requisitos para recibir el servicio.” (el subrayado no es del original) De conformidad con lo explicado, tenemos que la institución, en caso de que resulte lo adecuado, puede dictar los reglamentos autónomos de servicio que resulten necesarios para normar, regular y desarrollar el ejercicio de las competencias que le son propias, en cuanto a sus funciones sustantivas, esto es, que corresponden a su naturaleza y su esencia, tal como lo menciona el pronunciamiento recién transcrito.

Así, el tema de la determinación de las competencias que son propias de la institución y por ende la forma en que deben entenderse atribuidas y reguladas, resultará de vital importancia para evacuar la consulta planteada, a la luz de las consideraciones más concretas que pasamos a desarrollar en el siguiente apartado.

III.- LA COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCTOS ESTANDARIZADOS ES DIFERENTE A LA VENTA DE SERVICIOS DE PRODUCCIÓN GRÁFICA Llegados a este punto, cabe entonces abordar la pregunta planteada, en el sentido de si la institución podría, desde el punto de vista jurídico, comercializar productos impresos estandarizados a sus usuarios actuales, es decir, tanto a la Administración Pública como a sujetos privados. Esto, como una estrategia para maximizar el aprovechamiento de sus recursos tecnológicos, materiales y humanos, sin que esta propuesta implique costos o inversiones adicionales, por cuanto se trata de la misma línea de producción actual.

Véase que se trataría de colocar una producción de material impreso, de carácter estandarizado –es decir, que la institución elaborará enteramente bajo su criterio y decisión– para ofrecerlo entre sus usuarios. Esto, como estrategia comercial, dirigida a aprovechar de la mejor forma los recursos con que cuenta, incluso –según se indica en la consulta– sin necesidad de incurrir en inversiones o costos adicionales, dado que se trata de la misma línea de producción que actualmente mantiene esa entidad.

La hipótesis consultada merece un análisis detenido, a fin de no confundirla con otros supuestos de actividad comercial, como ya pasaremos a explicar.

En el caso de la inquietud planteada, véase que se trataría del aprovechamiento de los recursos técnicos, tecnológicos, materiales y humanos que posee la institución, para una línea de producción propia y acorde a su naturaleza de servicios de imprenta, a fin de ponerlos a disposición de sus usuarios y con ello obtener el mejor provecho de tales recursos institucionales.

Ese propósito estaría alineado con el principio de eficiencia[1] –que obliga a la Administración Pública a utilizar de manera óptima sus recursos–, en tanto en la actualidad permitiría seguir aprovechando inteligentemente la capacidad instalada que se tiene para producir ese tipo de materiales, dado que los avances de la era tecnológica actual han hecho migrar muchos de los servicios institucionales hacia el ámbito digital, con lo cual la elaboración de productos impresos ha disminuido considerablemente.

Asimismo, esa venta de productos estandarizados que se haría de manera libre implicaría una actividad que puede estimarse congruente con la naturaleza y el campo de acción de la institución. En esa medida, implicaría el desarrollo de una actividad mercantil, que no es ajena a la institución. Recordemos que usualmente la Imprenta ha comercializado y distribuido material impreso, como libros y revistas que están a disposición del público en general.

Sobre dicha gestión comercial de la institución, nos hemos pronunciado en el siguiente sentido:

“La Imprenta es un servicio público de carácter comercial, una empresa pública organizada como órgano público, que requiere para su desarrollo de normas más flexibles que las que resultan aplicables a otros servicios públicos. Se justifica no sólo que los recursos se utilicen en el desarrollo de la empresa, sino también la simplificación de trámites presupuestarios a fin de hacerlos más acordes con una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia. De allí que se haya establecido la existencia de un fondo independiente, cuyo titular es la Junta Administrativa y la gestión e inversión de los recursos correspondientes en forma autónoma, según lo indicado. Por lo que la situación es similar a la que presentaba la Dirección General de Deportes en el momento en que la Procuraduría consideró que se estaba ante una persona jurídica instrumental.” (Dictamen N° C-152-2002 del 12 de junio de 2002) Ahora bien, la clave para dilucidar la inquietud planteada, a nuestro juicio reside en el tipo de actividad que se está consultando, sobre todo en cuanto la posibilidad de poner a la venta los productos a sujetos particulares.

Recordemos que la principal competencia sustantiva de la institución, como Imprenta Nacional, es prestar un servicio de publicación que satisface una necesidad pública, cual es su divulgación oficial para conferir efectos jurídicos a determinados actos, servicio que se presta tanto a usuarios privados como a la Administración Pública y por el cual se paga una determinada tarifa (inteligencia del artículo 11 de la Ley N° 5394). Al respecto, hemos señalado:

“La interpretación anterior del artículo 11 de la Ley n.°5394, respecto a que a la Junta Administrativa le corresponde establecer las tarifas por los servicios que presta la Imprenta Nacional, se convirtió en doctrina reiterada por la Procuraduría General en sus pronunciamientos (ver al efecto, entre otros, los dictámenes números C-013-98 del 21 de enero de 1998, C-276-2002 del 16 de octubre, C-170-2009 de 15 de junio, C-94-2010 de 5 de mayo y C-185-2012 de 26 de julio). De todos ellos, como muestra de esa postura, conviene transcribir del mencionado dictamen C-185-2012 lo siguiente:

“Como es fácil de apreciar, desde su concepción hasta nuestros días, la Imprenta Nacional ha desarrollado una serie de actividades de orden mercantil, enfocados en la prestación de un servicio de impresión de publicaciones que por una necesidad pública requieren de su efectiva divulgación.

Estos servicios se ven financiados mediante la satisfacción de un precio público por parte del particular interesado en la publicación, partiendo de una tarifa debidamente autorizada por la Junta Administradora de la Imprenta Nacional según lo dispone el artículo 11 de la Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973.” (énfasis suplido) (Opinión jurídica N° OJ-093-2016 de fecha 22 de agosto de 2016) “La Imprenta Nacional fue regulada en un primer momento por el “Reglamento de la Imprenta Nacional”, el cual fue promulgado mediante el Decreto Ejecutivo N° 28 del 26 de julio del año 1881; posteriormente en la ley N° 57 del 18 de agosto de 1885 se regula y describen las funciones, cometidos, organización y funcionamiento de la Imprenta Nacional. En esta ley encontramos la regulación de las diferentes funciones que le fueron asignadas a la Imprenta Nacional, entre las cuales podemos están la de “recibir y ejecutar trabajos de impresión, oficiales o particulares”, “editar los periódicos oficiales” (artículo 5) y “la circulación de los periódicos y demás impresos” (artículo 15).

Hoy en día, la Imprenta Nacional tiene una serie de servicios a disposición tanto de los entes de la Administración Pública, como de los particulares, (véase http://www.imprenal.go.cr/) con el fin de ampliar su gama de servicios de publicación y divulgación de diferentes documentos, leyes y libros. Como es fácil de apreciar, desde su concepción hasta nuestros días, la Imprenta Nacional ha desarrollado una serie de actividades de orden mercantil, enfocados en la prestación de un servicio de impresión de publicaciones que por una necesidad pública requieren de su efectiva divulgación.

Estos servicios se ven financiados mediante la satisfacción de un precio público por parte del particular interesado en la publicación, partiendo de una tarifa debidamente autorizada por la Junta Administradora de la Imprenta Nacional según lo dispone el artículo 11 de la Ley N° 5394 del 5 de noviembre de 1973. Debemos tomar en cuenta que en la satisfacción de los precios públicos nace una obligación pecuniaria mercantil a favor de un prestatario (público o privado) de un servicio, que debe ser cumplido por la persona a quien se le presta el servicio, salvo que existiere un motivo válido para no realizar el cumplimiento de dicha obligación. (Sobre el tema de precios públicos véase dictamen C-185-1995 del 25 de agosto de 1995). (Dictamen N° C-185-2012 del 26 de julio de 2012) Así lo ha entendido de forma inveterada la propia institución, tenido claro que –además de cumplir con el cometido de hacer la publicación oficial tanto de leyes como de las demás normas u otros actos que deben cumplir ese requisito–, por tratarse de la imprenta perteneciente al Estado, colabora con la Administración Pública en cuanto a los demás servicios adicionales que le pueden ser contratados, en el campo de las artes gráficas y digitales. En tal sentido, la institución ha definido lo siguiente:

“Nuestra Misión Somos un servicio público de carácter comercial que ejecuta el mandato constitucional de publicar las leyes, así como las normas que la legislación indique, en los Diarios Oficiales y ofrecemos el servicio de producción gráfica y digital para el sector público. Además, apoyamos la gestión de las instituciones estatales, a través de nuestros productos y servicios, en beneficio de la sociedad costarricense.”[2] Así, la Imprenta Nacional ofrece sus labores de producción y artes gráficas como un servicio exclusivo para instituciones del Estado[3] y la propia institución se identifica “como un servicio económico del Estado, un servicio público de carácter comercial, una empresa pública productora de servicios en el campo de la imprenta y las artes gráficas”.[4] Remitiéndonos al Plan Estratégico Institucional 2024-2028 de la institución, tenemos que en dicho instrumento se indica lo siguiente:

“2.2 Determinación del valor público.

El valor público hace referencia a lo que la institución devuelve a la sociedad o a las instituciones estatales como resultado del uso de recursos públicos que se traduce en productos finales, mismos, que son la razón de ser del porqué y para qué existe una institución. Para el caso de la Imprenta Nacional, los productos finales o servicios identificados son:

• A)Trabajos en artes gráficas y digitales para instituciones estatales. Es un servicio exclusivo para instituciones estatales, contratado al costo mediante el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP).
• B)Publicación de documentos en los Diarios Oficiales. Este es un servicio único a nivel país, que se brinda a las instituciones estatales y a la sociedad en general.

2.3. Identificación de personas usuarias.

Según MIDEPLAN, se entiende por personas usuarias “toda persona física o jurídica que tiene derecho a demandar servicios ante las entidades públicas. Es un componente indispensable para el buen funcionamiento del sistema, debido a que, a través de la presentación de sus inconformidades y sugerencias, se conocen las necesidades y áreas débiles de las instituciones públicas, sujetas de procesos de cambio y modernización” (MIDEPLAN, 2018).

En términos generales, los usuarios de la Imprenta Nacional son: personas nacionales y extranjeras en el caso de la publicación de documentos en los Diarios Oficiales, e Instituciones estatales para el servicio de las artes gráficas y la sociedad en general, para el servicio de Editorial Digital.”[5] Así, la Imprenta tiene como clientes privados a las personas físicas y jurídicas que requieren la oficialización de sus publicaciones de índole comercial, judicial o notarial, mediante los Diarios Oficiales, y a los clientes públicos, que son las entidades de la Administración Pública que contratan –además de las publicaciones oficiales– sus productos impresos y digitales de alta calidad creados para satisfacer las necesidades de comunicación, promoción y servicios de su institución.

De lo hasta aquí expuesto podemos advertir con claridad que la contratación de servicios en artes gráficas y digitales se hace únicamente con la Administración Pública. En este sentido, lleva razón el criterio legal cuando apunta que esa negociación y venta de servicios no podría hacerse con cliente privados, porque no existe norma habilitante que así lo autorice.

En efecto, el desarrollo de una actividad comercial como la contratación del diseño y producción de artes gráficas y digitales, para ser vendida a particulares, requeriría de una norma habilitante con rango de ley, dado que se trataría del ejercicio de una competencia que el ordenamiento actual no ha previsto ni autorizado para la Imprenta. Lo anterior, por cuanto ese servicio conlleva una serie de obligaciones y derechos pactados a nivel contractual, con las consecuencias legales que ello puede aparejar de frente a sujetos privados.

Lo anterior, con arreglo al Principio de Legalidad, que ya fue mencionado líneas atrás. Precisamente en cuanto a esa habilitación legal que se requiere para que una institución pueda prestar un determinado servicio, valga traer a colación nuestra opinión jurídica N° OJ-083-2015 del 4 de agosto del 2015 (retomada mediante dictamen PGR-C-228-2021 de fecha 10 de agosto del 2021), cuando explicamos lo siguiente:

“El principio de legalidad establece que los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 de Ley General de la Administración Pública que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

En igual forma, el principio de especialidad prohíbe a las empresas públicas desarrollar actividades no comprendidas en su campo de competencia, por lo que no pueden asumir funciones o actividades no comprendidas en la misión que le ha sido confiada. Consecuentemente, tampoco pueden tomar decisiones que la conduzcan a salir del ámbito de especialidad. Las empresas públicas creadas por ley no son libres para decidir realizar acciones, planes, proyectos no enmarcados en el objeto social definido por el legislador, salvo que la ley lo permita. En ausencia de esa autorización legal, solo puede realizar las actividades que se enmarcan dentro de su objeto social, tal como resulta de la ley. Ergo, la empresa pública solo puede actuar para la realización del fin para el cual fue creado: «todo acto extraño a las misiones para las cuales el establecimiento ha sido constituido es, en consecuencia, ilegal. » S. BRACONNIER : Droit des services publics. PUF, 2007, p. 445. Así, el principio de especialidad garantiza tanto el respeto de las competencias que han sido asignadas a otros organismos públicos, como la libertad de comercio e industria, la libre competencia e igualdad, en relación con empresas privadas.

En consecuencia, la competencia de la empresa es determinada por la especialidad de su objeto social, definido por el legislador. Cabe recordar, al efecto, que la competencia de un ente es la medida de los poderes y deberes que el ordenamiento le otorga; comprende entonces el conjunto de poderes conferidos para la satisfacción de los fines públicos que justifican la creación y existencia del ente.” En esa medida, y en tanto la ley no ha previsto expresamente la posibilidad de comercializar sus servicios con sujetos privados, debe entenderse que ello no es posible. Valga agregar que tan es así que en dos oportunidades ya se han presentado y tramitado proyectos de ley para autorizar esa posibilidad, iniciativas que finalmente no han prosperado.

En efecto, para febrero del año 2013 se presentó un proyecto de ley denominado “REFORMA DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY N.º 5394, CREACIÓN DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DE LA IMPRENTA NACIONAL, Y SUS REFORMAS” tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.710.

La exposición de motivos de esa iniciativa señalaba –entre otros temas– que aunque la Imprenta Nacional vende servicios al Estado y funciona como una empresa en el campo de las artes gráficas, no se le permite ofrecer sus servicios a entidades ajenas a la Administración Pública, es decir, a sujetos privados, tales como las asociaciones sin fines de lucro, las fundaciones, las organizaciones no gubernamentales, las cooperativas, las asociaciones solidaristas, etcétera. Precisamente partiendo de esa motivación, en dicho proyecto de ley se proponía la inclusión de una norma en los siguientes términos:

Artículo 15.- La Imprenta Nacional podrá prestar sus servicios a personas físicas y jurídicas, a organizaciones sin fines de lucro y al público en general.

Dentro del expediente relativo a este proyecto consta la oposición que presentó la Asociación de la Industria Gráfica (ASOINGRAF), básicamente alegando que, con una capacidad instalada de primer orden, la Imprenta Nacional podría imponer condiciones difícilmente alcanzables por el resto de las empresas, lo que amenazaría hasta su existencia como unidades productivas con graves secuelas de desempleo. Asimismo, señaló que hacía dos años se había discutido un proyecto que llevaba los mismos propósitos y hasta se aprobó en primer debate, pero que ellos lograron a través de su intervención que finalmente se desechara y archivara.

En relación con dicho proyecto N° 18710, la Comisión Permanente de Gobierno y Administración rindió un dictamen unánime negativo, dado que presentaba posibles roces de constitucionalidad en otros temas (por violación de la autonomía y en orden a la división de poderes), influyendo además el hecho de que anteriormente ya se había desechado un proyecto similar.

Como vemos, al día de hoy aún no existe norma legal habilitante que le permita a esa institución prestar servicios comerciales en artes gráficas y digitales por encargo y contratación de particulares.

Ahora bien, establecido lo anterior, el análisis que requiere la consulta planteada exige un razonamiento más detenido y profundo, acerca de lo que significa que la Imprenta pueda producir y poner a la venta productos estandarizados, los cuales podrían ser adquiridos por usuarios tanto públicos como privados, tema que es objeto puntual de la consulta que aquí nos ocupa.

Nótese que esta hipótesis es diferente a la venta de servicios a sujetos privados que ya analizamos supra, puesto que aquí no existiría ninguna contratación por parte de particulares para que la Imprenta les confeccione, por encargo y con diseño y especificaciones técnicas concretas, algún tipo de producto gráfico personalizado, como sí lo hace con las instituciones públicas.[6] Esta distinción es precisamente la que omitió desarrollar el criterio legal aportado, razón por la cual su postura negativa frente al tema planteado obedeció a que no se hizo el análisis más profundo que ameritaba el tema.

En efecto, nótese que con la producción –bajo decisión discrecional de la Imprenta– de productos estandarizados –y que por lo tanto no se identifican ni están hechos por contrato para ningún sujeto en particular– los mismos se estarían comercializando, mediante venta libre, pudiendo ser adquiridos por sus propios usuarios. Se trataría de productos que son claramente consustanciales a la misión productiva de esta entidad, al ámbito de su competencia y de especialidad, a su objeto social y a los fines para los que fue creada. Ello, mediante el mayor aprovechamiento, en aras del principio de eficiencia, de los recursos que tiene a su disposición para elaborar ese tipo de productos.

Cabe recordar que, además de cumplir con la misión de constituirse en garante del principio de publicidad de las leyes y demás actos y acuerdos que así lo requieran, la Imprenta, por su naturaleza, también fue concebida como una institución con la misión y la oportunidad de diversificar sus servicios, siempre en aras del mejor cumplimiento del interés público. En ese sentido, desde muy larga data hemos desarrollado las siguientes consideraciones:

“Es oportuno agregar, que del texto de las actas correspondientes a la tramitación de la Ley N° 5394 de 5 de noviembre de 1973, concretamente del dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, se desprende que el principal propósito que persiguió el legislador fue crear una Junta Administrativa para la Imprenta Nacional, y así lograr que esta dependencia nacional centralizara los fondos necesarios producidos por ella misma, y los invirtiera únicamente en mejoras de sus instalaciones y en aumento de sus producciones, ya que, entre otras cosas, el crecimiento del país y el auge de la cultura de nuestro pueblo así lo exigían ya que "una Imprenta Nacional, con equipo moderno, sistemas modernos y presupuesto adecuado, podría servir mejor al país, reinvirtiendo en su beneficio lo que ella misma produce. Es justo y lógico que una empresa de servicio como ésta, debe estar en capacidad de crecer y prestar cada vez un servicio, mejor y más amplio, superándose en calidad y número de publicaciones". (énfasis suplido) (Dictamen N° C-060-85 del 20 de marzo de 1985) También refiriéndose a los orígenes de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Nº 5394 de 5 de noviembre de 1973, señalamos:

“En la exposición de motivos redactada por el Ministro de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia, Dr. Carlos Manuel Vicente Castro, se evidencia que la iniciativa de dicha ley era no sólo para modernizar las instalaciones y los equipos de la entonces centenaria Imprenta, sino aprovechar esta infraestructura, para que además de las labores usuales (de índole jurídica fundamentalmente) se emprendiera una nueva vertiente de apoyo a las iniciativas culturales que el gobierno de entonces quería promover.

En efecto, el proponente en su Exposición de Motivos señala: “Debemos mejorar la Imprenta Nacional no sólo para agilizar sus servicios, ahora retrasados por falta de equipo, de repuestos y de material, sino para dar un valioso aporte a la cultura del país, haciendo publicaciones de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes".

Más adelante agrega: "En la Imprenta podrían publicarse todos los libros de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura a un precio de costo, o relativamente bajo, que abarataría las ediciones y multiplicaría el tiraje con beneficio para los estudiantes del país." (énfasis agregado) (Dictamen N° C-013-98 del 21 de enero de 1998) Bajo esa consigna, siendo la Imprenta Nacional una institución que ha prestado sus servicios desde finales del siglo XIX, ha desarrollado una capacidad técnica y tecnológica instalada que le permite producir gran cantidad de productos en el ámbito de las artes gráficas. No obstante, con el advenimiento del vertiginoso progreso tecnológico, muchos de los productos y publicaciones que debe hacer la institución han pasado al campo digital.

Ante esa realidad, el equipo y personal técnico dedicado a la elaboración de materiales impresos puede ser utilizado en una producción como la que es objeto de consulta, con diversos productos que, al ser colocados para la venta, no solo le permitirían hacer un aprovechamiento óptimo de esa línea de producción, sino dar cumplimiento al principio de eficiencia que ya hemos mencionado, y con ello lograr la satisfacción del interés público.

En efecto, sería contrario a los principios de lógica, técnica y conveniencia que teniendo la institución la capacidad instalada para hacer un aprovechamiento eficiente y estratégico de esos recursos no se le permita desarrollar una actividad como la consultada, pues ello vaciaría de contenido su propio objeto social. En efecto, recordemos que, como quedó visto supra, la institución desarrolla una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia.

En este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021[7]:

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

“Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original) Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica. Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).” Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).” Asimismo, debemos recordar la norma principista contenida en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

“Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad.” Así las cosas, la competencia y fines de la Imprenta Nacional conciben su objeto social, su especialidad y su actividad en el campo de la producción gráfica, de manera tendiente a su diversificación. Así, toda oportunidad de hacer un aprovechamiento óptimo de los recursos institucionales debe entenderse apegada a los fines públicos que debe perseguir, sobre todo en aras de una eficiente administración, dirigida a la generación de mayores ingresos propios para su continuo mejoramiento.

A mayor abundamiento, cabe mencionar que este tipo de comercialización de productos que la Imprenta Nacional elaboraría de modo estandarizado para su libre venta, resulta consonante con el ya mencionado Plan Estratégico Institucional 2024-2028. Lo anterior, en cuanto dicho plan reconoce que cualquier negociación de presupuesto con el Ministerio de Hacienda debe sustentarse en el hecho de que la Imprenta es una institución generadora de recursos para el Estado,[8] y ciertamente esta estrategia estaría dirigida a la mayor generación de recurso económicos, aprovechando la línea de producción actual.

Asimismo, el plan propone (F10, A8) “Aprovechar la experticia de los funcionarios de Producción y Comercialización, para proponer nuevos servicios y productos digitales como contingencia ante el posible no uso del papel”.[9] Ello confirma lo que mencionamos supra, en cuanto el crecimiento de productos digitales, que a su vez de manera inversa provoca la caída o disminución de la demanda de productos impresos, lo cual impone crear estrategias innovadoras, inteligentes y eficientes para el aprovechamiento de las líneas de producción en productos impresos.

Además, ello quedaría en consonancia con el Objetivo estratégico 1, referido a “Transformar la Imprenta Nacional en un plazo de cuatro años, mediante aplicación de cambios en la normativa e innovación de los productos y servicios que ofrece, para que estén acordes con las tendencias del mercado y con prácticas ambientalmente sostenibles.”[10] Por último, valga acotar que dentro de los objetivos de ese plan se encuentra “Presentar un proyecto de ley a la Asamblea Legislativa para modificar la ley de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para dar flexibilidad jurídica al accionar de dicha institución.”[11] En la consecución de dicho objetivo, sería deseable que se tomen en cuenta las debilidades que hemos dejado señaladas en cuanto a la falta de un marco legal robusto y completo que desarrolle a cabalidad las competencias institucionales de la Imprenta Nacional, pues esa sería la oportunidad para subsanar tal insuficiencia, corrigiendo los errores de anteriores iniciativas presentadas a la Asamblea Legislativa, y formulando un proyecto técnicamente adecuado que brinde un instrumento legal moderno, adaptado a la realidad actual. Todo ello a la luz de la visualización que haga la propia institución de sus cometidos y fines públicos e institucionales, así como su proyección social y comercial, actual y futura.

IV.- CONCLUSIONES 1.- La principal competencia sustantiva de la Imprenta Nacional es prestar un servicio de publicación que satisface una necesidad pública, cual es su divulgación oficial para conferir efectos jurídicos a determinados actos, servicio que se presta tanto a usuarios privados como a la Administración Pública y por el cual se paga una determinada tarifa.

2.- Por tratarse de la imprenta perteneciente al Estado, colabora con la Administración Pública en cuanto a los demás servicios adicionales que le pueden ser contratados, en el campo de las artes gráficas y digitales. Al día de hoy aún no existe norma legal habilitante que le permita a esa institución prestar tales servicios comerciales por encargo y contratación de sujetos privados.

3.- No obstante, la venta de productos impresos estandarizados no es la contratación de un servicio. Por lo anterior, el supuesto consultado es una hipótesis diferente a la venta de servicios a sujetos privados, puesto que aquí no existiría ninguna contratación por parte de particulares para que la Imprenta le confeccione, por encargo y con diseño y especificaciones técnicas concretas, algún tipo de producto gráfico personalizado, como sí lo hace con las instituciones públicas.

4.- Antes bien, esa colocación de productos estandarizados sería una actividad dirigida a permitir el aprovechamiento de los recursos técnicos, tecnológicos, materiales y humanos que posee la institución, para una línea de producción propia y acorde a su naturaleza de servicios de imprenta, a fin de ponerlos a disposición de sus usuarios y con ello obtener el mejor provecho de tales recursos institucionales. Ese propósito se alinea con el principio de eficiencia, en tanto en la actualidad permitiría seguir aprovechando inteligentemente la capacidad instalada que se tiene para producir ese tipo de materiales impresos, compensando así el avance de los servicios digitales.

5.- Esa venta estaría referida a productos que son claramente consustanciales a la misión productiva de esta entidad, al ámbito de su competencia y de especialidad, a su objeto social y a los fines para los que fue creada.

6.- Sería contrario a los principios de razonabilidad, lógica, técnica y conveniencia que teniendo la institución la capacidad instalada para hacer un aprovechamiento eficiente y estratégico de esos recursos no se le permita desarrollar una actividad como la consultada, pues ello vaciaría de contenido su propio objeto social, toda vez que la institución desarrolla una gestión comercial regida por el imperativo de eficiencia.

7.- La competencia y fines de la Imprenta Nacional conciben su objeto social, su especialidad y su actividad en el campo de la producción gráfica, de manera tendiente a su diversificación. Así, toda oportunidad de hacer un aprovechamiento óptimo de los recursos institucionales debe entenderse apegada a los fines públicos que debe perseguir, sobre todo en aras de una eficiente administración, dirigida a la generación de mayores ingresos propios para su continuo mejoramiento.

8.- En suma, la respuesta a la consulta planteada debe ser positiva. Ergo, es criterio de esta Procuraduría General que la institución sí puede comercializar productos impresos estandarizados para ser ofrecidos a sus usuarios, sean éstos sujetos públicos o privados.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann [1]“Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de las 18:39 del 8 de mayo de 2007:

Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. (…) La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. (…). Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular.

De hecho, debemos señalar que el numeral 11 CCR implica el deber de la Administración de ser eficiente y eficaz, pues está sometida a la evaluación de resultados y rendición de cuentas. En todo caso, es importante subrayar que ya en el Derecho Comparado encontramos que la eficiencia y la eficacia han sido admitidas como principios de buen gobierno. (Ver Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. COM (2001) 428 final)”. (Dictamen N° PGR-C-287-2024 de fecha 09 de diciembre de 2024) [2] El subrayado es nuestro. Aprobado por la Junta Administrativa en sesión ordinaria No. 20, del 12 de diciembre del 2023 por unanimidad y en firme acuerdo No. 64-12-2023.

https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/index.aspx [3] https://www.imprentanacional.go.cr/producciongrafica/catalogo%20de%20productos%20interactivo.pdf [4] https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/Competencias%20Imprenta%20Nacional%202025.pdf [5] https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/transparencia/planes_institucionales/Plan%20Est rategico%20Institucional%202024-2028.pdf (página 10) [6] Valga apuntar que la Imprenta Nacional tiene un amplio portafolio de servicios exclusivos para instituciones del Estado, en productos editoriales (folletos, cuadernos, libros, revistas), productos para oficina (tarjetas de presentación, carpetas, formularios, hojas membretadas), productos promocionales (cubos, libretas, carpetas, volantes, separadores, brochures, afiches, certificados), calendarios (agendas, calendarios, planificadores) y productos digitales (diseño editorial digital, PDF interactivo, diseño de redes sociales y libro de marca).

Tal como menciona el criterio de la asesoría jurídica aportado a la consulta, en el contexto jurídico en que se desarrollan las competencias otorgadas a la Junta Administrativa, la Imprenta Nacional ha mantenido y desarrollado con el Estado importantes contrataciones y convenios, dentro de los cuales se pueden citar: la venta de cuadernos al IMAS, para los niños de zonas indígenas y otros, la impresión de papelería al Instituto Nacional de Seguros, libros para la Editorial Costa Rica, pasaportes para la Dirección General de Migración y Extranjería, material a COSEVI, pruebas nacionales del Ministerio de Educación Pública, la impresión de papeletas electorales de los procesos electorales del Tribunal Supremo de Elecciones, trabajos que demuestran la capacidad técnica y humana, el profesionalismo, la excelencia y cumplimiento en tiempo de las labores encomendadas.

[7] En el mismo sentido, ver nuestro dictamen N° PGR-C-228-2021 del 10 de agosto del 2021, entre otros.

[8] Cuadro Nº 2 Matriz de Triangulación del FODA/ Estrategias para maximizar fortalezas minimizando amenazas. FA (MAXI-MINI) /(F14, A1) (página 33) https://www.imprentanacional.go.cr/quienessomos/transparencia/planes_institucionales/Plan%20Estrate gico%20Institucional%202024-2028.pdf [9] Ibidem, página 35.

[10] Ibidem, página 26.

[11] Ibidem, página 37.