Municipal emergency lines cannot operate independently from the 9-1-1 SystemImposibilidad de líneas de emergencia municipales independientes del Sistema 9-1-1

Opinion : 287 of 12/09/2024 December 9, 2024 PGR-C-287-2024 Madam Adirman Miranda Mejía Director Sistema de Emergencias 9-1-1 Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication No. 911-DI-2024-1876 dated August 1st of this year, through which you requested our technical-legal opinion on the following:

"Is there a legal possibility for institutions outside the Sistema de Emergencias 9-1-1 to use and make available to the users of their services emergency lines independently? In particular, it is of interest to clarify whether Local Governments have the legal capacity to operate emergency response lines outside the Sistema 9-1-1.

Should it be legally possible for local governments, by virtue of their autonomy, to have response lines to provide their services, we request clarification from a legal and technical point of view as to what type of situations can be handled through such lines?" This inquiry was accompanied by the opinion issued by an external legal advisor, in compliance with the provisions of numeral 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República.

I. LEGAL NATURE AND POWERS OF THE SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1

In order to address the concerns raised, we must carefully examine the legal nature and the scope of authority that the legislature has granted to the Sistema de Emergencias 9-1-1. This is a topic that has been analyzed on multiple occasions by this Procuraduría since the enactment of Law No. 7566, hence it is appropriate to refer to our pronouncements on the matter. Thus, we have that already from our opinion No. C-165-97 dated September 1, 1997, we stated the following:

"II-. COMPETENCIES OF THE SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1:

In accordance with the foregoing section, it is indispensable to know which are the specific attributions that the legislature has entrusted to the Sistema de Emergencias 9-1-1, in the exercise of which it enjoys full independence from ICE.

In accordance with the Law Creating the System, the public competencies that are specific to and exclusively exercised by the aforementioned body are: the provision of the service of handling emergency calls through a communication network with a unique access base for individuals; for which it develops and maintains the service of reception, handling, and transfer of those calls for help (generic competence of the system, established in Article 3)." (emphasis added)[1] For its part, opinion No. C-029-2008 of January 31, 2008, develops the following considerations:

"1.- A system with competence in emergencies The Law creating the Sistema de Emergencias 9-1-1, No. 7566 of December 18, 1995, configures the 9-1-1 as an organ of maximum deconcentration of the Instituto Costarricense de Electricidad and confers upon it instrumental legal personality to achieve better fulfillment of the assigned purposes. Said norm provides:

"ARTICLE 1.- Creation The Sistema de Emergencias 9-1-1 is hereby created, with coverage throughout the national territory and attached to the Instituto Costarricense de Electricidad. Its objective shall be to participate, in a timely and efficient manner, in addressing emergency situations affecting the life, liberty, integrity, and security of citizens or cases of danger to their property.

The level of deconcentration shall be maximum, according to subsection 3) of Article 83, of Section I, Chapter III, Title III of the General Law of Public Administration, with respect to the powers that, exclusively, this law assigns to the System". (Thus amended by the sole article of Law No. 7663 of March 21, 1997) For its part, Article 2 of its Creating Law confers instrumental legal personality upon the aforementioned body. Said norm adds that such personality shall be used in acts that the System executes to comply with the agreements of the Coordinating Commission or to perform the functions that the law assigns to it, in matters of budgetary administration and human resources, training, inter-institutional coordination, emergency management, and others not compatible within the framework of competence of the Instituto Costarricense de Electricidad. It indicates, in addition, that for these purposes, the Body shall have the power to execute its budget allocation, according to its defined service and inter-institutional coordination objectives and subject to the mandate of the laws regulating said exercise.

It is the responsibility of the System to maintain and operate a system of reception, handling, and transfer of calls for help made in emergency situations to the institutions and rescue corps established in the country. This function warrants the obligation of those institutions and rescue corps to fuse their emergency response numbers. This is because the reception, handling, and transfer system requires a unique access base with a single telephone number, 9-1-1, for all. If there is a unique access base and a fusion of the telephone number, it follows as a logical consequence that the member institutions of the System cannot operate other numbers for handling emergencies.

Furthermore, the term emergency refers to situations, regardless of the cause, in which the life, health, liberty, bodily integrity, and security of the country's inhabitants or their property is in danger or damaged. That is, the System's competence is related to the fundamental values and assets of the human being, for which reason its operation can be considered a public service.

The maximum deconcentration and instrumental legal personality are predicated of the System as a unit. However, this unitary character of the System cannot ignore that it is composed of various bodies all united by a purpose, which is participation in the handling of emergency situations. These bodies are integrated and coordinated through an organ, the Coordinating Commission. By provision of law, the Cruz Roja Costarricense integrates the Commission." We must highlight that Law No. 7566, Law Creating the Sistema de Emergencia 9-1-1, states that its main objective is to participate in handling emergency situations affecting the life, liberty, integrity, and security of individuals, or danger to their property, with coverage throughout the national territory.

Specifically, Articles 1 and 3, subsection b) of the law in question, state:

"ARTICLE 1- Creation The Sistema de Emergencias 9-1-1 is hereby created, with coverage throughout the national territory and attached to the Instituto Costarricense de Electricidad. Its objective shall be to participate, in a timely and efficient manner, in addressing emergency situations affecting the life, liberty, integrity, and security of citizens or cases of danger to their property. (Our highlighting) "ARTICLE 3- The functions of the Sistema de Emergencias 9-1-1 are:

...b) To progressively merge, into 9-1-1, as the sole telephone number, all those that handle calls for help in emergency situations..." In accordance with the transcribed norms, it is abundantly clear that the legislature's vocation and intention was to centralize the handling of emergency calls into a single telephone number. And if the intention was to progressively merge the telephone numbers that already existed for attending to different emergencies, it would be even more improper for municipalities to establish new independent lines for handling emergencies.

Under that understanding, this Procuraduría, in its opinion No. C-158-98 of August 7, 1998, established:

"3-. THE DUTY TO FUSE TELEPHONE NUMBERS Now, upon forming part of the Commission, the aforementioned bodies maintain their competence and assets, unless the law expressly provides otherwise. Such is the case of the provision in Article 3, subsection b) of the Law Creating the System:

"The functions of the Sistema de Emergencias 9-1-1 are:

• b)To progressively merge, into 9-1-1, as the sole telephone number, all those that handle calls for help in emergency situations." Calls for help in emergency situations must be channeled into a single telephone number, which means that the numbers assigned by ICE to each of the immediate response entities will disappear, with the line being incorporated into 9-1-1. This is a legal provision that must be executed progressively, as the System provides. It goes without saying that, owing to the legal origin of the fusion, the affected entities lack decision-making power on this point. However, as the legal opinion of TELECOM indicates, each of the entities can raise their concerns about the fusion within the Commission and that body can dictate the necessary guidelines to order and facilitate the incorporation of the lines.

It is appropriate to recall that the Procuraduría has considered the existence of a single telephone line as the essential element of the Sistema de Emergencias 9-1-1, and this prior to the issuance of the laws that today govern the System. Thus, in O.J.-041-95 of November 24, 1995, it was stated:

"From what is recorded in the preceding citations, it is clear to this Procuraduría General that the main characteristic of the 'System' is the use of a single telephone line to coordinate the actions of various public entities and bodies that have within their powers the handling of events that endanger the life or property of persons. Thus, the defining and principal element of the 'System', as its name indicates, is the use of a telephone number that allows access to a coordination center that is responsible for taking the appropriate measures to address the abnormal event alluded to. Coordination that translates into making the pertinent public authorities aware of what has happened, in order for the phenomenon to be handled in the most effective and expeditious manner possible, without prejudice to the fact that, through the telephone line, advice may be provided until the corresponding authority can address the situation." (emphasis supplied) To provide a correct answer to the concern before us here, it is also necessary to bear in mind that the legal regulation governing this emergency response system is not arbitrary, but rather responds to international standards that have proven to be a functional, effective, and efficient system, especially in situations as delicate and sensitive as emergencies where the health and life of people are at stake.[2] Thus, it is illustrative to bear in mind some considerations regarding the origin of this system:

"The Revolutionary First 911 Call: The beginning of a new era in emergency response February 16, 1968, marked a milestone in the history of public safety with the realization of the first 911 call. It was in the heart of Haleyville, Alabama, where the Speaker of the House, Rankin Fite, dialed this number from the town hall, being answered by Tom Bevill at the local police station with a simple but historic 'Hello'. This event was not only a crucial moment in the implementation of a unified emergency response system in the United States but also laid the foundation for a service that today is vital in more than 15 countries, including Mexico, where it was adopted in 2016. But how did we get to this point and what implications did this development have? Join us on this journey to discover the origins, evolution, and curious facts surrounding 911, the number that has saved countless lives.

How was the First 911 Call Made? The Origin of the Number 911 In 1957, the need for an effective and unified system to report emergencies was evident. The National Association of Fire Chiefs was the first to recommend the adoption of a single number to report fires. A decade later, in 1967, U.S. authorities, in collaboration with AT&T, decided to implement this advice, establishing 911 as the national standard. Its choice was not coincidental; its brevity, ease of dialing on rotary phones, and the fact that it was a previously unassigned number made it the ideal option.

The Implementation and Expansion of 911 From its conception, 911 was designed to be more than a simple telephone number. It represented a significant advancement in the way the public could request help in emergency situations. The success of this system in the United States did not take long to capture international attention, extending its use to other countries and becoming a recognized global standard.

(...)

The first 911 call was not just an act of communication; it was the beginning of a revolution in emergency response. More than half a century later, the legacy of that day in Haleyville, Alabama, remains profoundly relevant. 911 has become a fundamental pillar in public safety, demonstrating that innovation and adaptation are crucial to meeting the changing needs of society. As we continue to advance, the history of 911 reminds us of the importance of vision, collaboration, and commitment to the safety of all." (emphasis supplied) https://revista.marketing/efemerides/23-historico/1000-16-de-febrero-1968-se-realiza-la-primera-llamada-al-911 In that same vein, it is worth recalling the following:

"The Power of 911: Reasons Why Technology Can Save Lives[3] Currently, the emergency number 911 has taken on a fundamental role in the safety and protection of people. Since just over 50 years ago when the first emergency call was made in Alabama, United States, its implementation in various countries around the world and in pioneering countries in Latin America did not take long due to the advantages of having a single channel to answer calls requiring emergency services, whether medical assistance, firefighting, civil protection, or public safety.

This service has been undergoing significant evolution in the Latin American and Caribbean region, having as a reference not only the concept of the single 911 line but also the standard and methodology defined by NENA (National Emergency Number Association) to operate emergency centers that are increasingly prepared in coverage, functions, and efficiency to face the changing needs of cities and countries that continually experience complex situations. Each year, emergency response centers receive millions of emergency calls requiring an immediate response.

To address this growing demand and substantially improve the quality of service and response, it is now possible to implement new technologies based on an advanced technological infrastructure supported by Artificial Intelligence (AI). Advances in AI make it possible to significantly improve response capacity and attention in critical situations.

Thanks to sophisticated algorithms and voice recognition systems, AI has the capacity to quickly analyze the information provided by users and determine the severity of the situation. This enables the correct allocation of necessary resources precisely and in a timely manner. Furthermore, AI can offer first aid instructions and basic safety measures while awaiting the arrival of emergency services, providing valuable additional help to affected individuals.

For their part, geolocation technologies allow tracking and determining the exact location of emergency and/or security personnel, even when they cannot provide precise information. This capability is especially important in situations where every second counts, such as in cases of kidnappings, car accidents, or catastrophic events. Thanks to this technology, emergency services can be deployed quickly and arrive at the correct location without delay, thus increasing the chances of saving lives.

According to the latest findings, the majority of emergency calls in Latin America are made from mobile devices and the incidents are truly varied, from road safety emergencies, medical or death situations, community assistance, civil protection aspects, public services, and, of course, one of the great challenges facing the public sector: the large number of false calls to the emergency number 911. This not only means less time to attend to people with a real emergency but also wasted resources that can amount to several million due to the large number of 'cases' recorded. Not to mention that this also increases stress on the operators and dispatchers in the Emergency Response Centers derived from pranks and offenses against them.

These data reaffirm the importance of the 911 service and why it is imperative to equip them with new technologies to facilitate work and ensure an effective and efficient response to such large volumes of requests for these emergency services.

Crime knows no borders and becomes more sophisticated by the minute, which is why it is necessary to ensure that our Latin American cities continue their modernization process and have next-generation command centers.

This platform must allow for effective integration with the communication systems of security and emergency agencies, use georeferencing intelligence to be able to know in real time where the resources are and assign them for a faster response to the citizen's call, and have sufficient capacity to respond to a high volume of calls in cities like those in Latin America where we have high population density.

And finally, and no less important, that it be designed to evolve and allow integration with Artificial Intelligence and the most modern technologies, to continue bringing that intelligence in security translated into shorter response time and more lives saved." (emphasis supplied) (https://amchamchile.cl/noticia/el-poder-del-911-razones-por-las-que-la-tecnologia-puede-salvar-vidas/) Under that same reasoning, our opinion No. C-282-2011 dated November 21, 2011, makes an analysis of the organic structure and powers of the system, noting the following:

"A. IN REGARD TO THE SISTEMA DE EMERGENCIA 9-1-1 The Sistema de Emergencia del 9-1-1 is a body attached to the Instituto Costarricense de Electricidad according to the provisions of Article 1 of Law 7566 of December 18, 1995 – Law Creating the Sistema de Emergencias 911 (L-911). This Sistema de Emergencias has coverage throughout the national territory and its objective is to participate, in a timely and efficient manner, in addressing any emergency situation affecting the life, liberty, integrity, and security of citizens or cases of danger to their property.

The reason for being of the Sistema de Emergencias is to maintain and operate a system of reception, handling, and transfer of calls for help made by persons in emergency situations to the institutions and rescue corps established in the country. This is in accordance with Article 3 L-911.

It is not superfluous to note that the constitution and functioning of so-called Unique Emergency Management Systems is not a foreign topic in Comparative Law.

In effect, it must be verified that, in different legal systems, it has been deemed appropriate to create a unified system serving for the reception of multiple emergency calls from people and for their subsequent referral –efficiently and through available information technologies– to the public or private bodies with powers or attributions to handle them.

Likewise, it must be corroborated that the creation of so-called Unique Emergency Management Systems implies a duty of coordination among public and private bodies with powers or attributions in priority emergency response. This coordination is articulated through so-called Coordinating Commissions –an example is found in the Law of the Telephone Emergency System of the Republic of Uruguay and in the Law of the Unique Emergency Management System of the Republic of Panama– or through a directive power of the Ministry with powers in matters of governance or interior –for example, what is prescribed by the Law of the Coordinated Emergency System of the Republic of Argentina.

It must be emphasized, in any case, that this duty of coordination concerns both public bodies and private services, such as hospital facilities or extra-hospital healthcare systems. This is in order to the public interest that emergency response holds where vital values and assets such as life, physical integrity, and personal security are in danger.

The Costa Rican law, namely Law No. 7566, imposes that duty of coordination. In this sense, it must be pointed out that the Law, particularly its Article 4, prescribes the constitution of a so-called Coordinating Commission composed of high-level representatives of the public and private bodies linked to the System:

"ARTICLE 4.- Coordinating Commission The Coordinating Commission of the Sistema de Emergencias 9-1-1 is hereby constituted, composed of a high-level representative, belonging directly to the unit or body of each involved institution, and their alternate, when applicable, from each of the following bodies:

• a)National Emergency Commission.
• b)Caja Costarricense de Seguro Social.
• c)Fire Department of the National Insurance Institute.
• d)Ministry of Public Security.
• e)General Directorate of Traffic of the Ministry of Public Works and Transport.
• f)Judicial Investigation Department of the Supreme Court of Justice.
• g)Instituto Costarricense de Electricidad.
• h)Cruz Roja Costarricense.

The representative of the Instituto Costarricense de Electricidad shall preside over the Commission, which shall function as established in Chapter III of Title II of the General Law of Public Administration. Its members shall not earn per diem payments.

In the judgment of the Coordinating Commission, institutions and bodies that possess or manage installations or systems, whose operation integrated into the Sistema de Emergencias 9-1-1 is considered useful for resolving emergencies, may be incorporated and provide their services, with the responsibilities and prerogatives established by the regulations of this law." In this sense, opinion C-158-1998 - of August 7, 1998 – has already indicated that the integration and participation of public and private bodies in the Coordinating Commission is mandatory and prescriptive. We insist, the L-911 Law imposes a clear duty of coordination that is also verified in the legal obligation of each of those bodies to create support units for the 911 system. This according to the provisions of numeral 6 L-911.

"2-. PARTICIPATION IN THE COMMISSION IS MANDATORY The objective of the Law is to procure a better provision of service by the entities that must respond in case of a call.

Within that objective, the Law intensifies the communication mechanisms between them, creating a collegial body in which they will be represented and under which they may participate in the adoption of organization and functioning policies of the System. The Coordinating Commission is, in accordance with Article 5 of the Law, the competent body to dictate the procedures and mechanisms to achieve cooperation between the System and the specialized departments of each member body.

Article 4 of the Law expressly indicates who the members are. There is a legal definition of the member bodies of the Commission. By reason of the legal origin of that definition, the bodies established therein become part of the Commission. Consequently, it escapes the decision-making power of each of those bodies to define whether they belong to the Commission and whether they wish to maintain said membership. By legal mandate, they belong to the Coordinating Commission. It follows from this that, as long as there is no legal reform to Article 4 of the Law, the indicated entities shall continue to be members of the Coordinating Commission.

The foregoing does not mean that the membership of the Commission remains invariable. Article 4 itself, in fine, authorizes the Commission to fully incorporate other institutions, companies, and bodies deemed useful for resolving emergencies. Thus, while the Commission may be expanded by decision of its own members, these lack the power to separate themselves from the aforementioned body. The answer to the last question is necessarily negative." It is clear that this duty of coordination, then, is an essential principle of the legal framework regulating the so-called Sistema de Emergencias.

Indeed, it is not possible to understand an Emergency Response System without the validity of the principle of coordination.

As indicated in opinion C-29-2008 of January 31, 2008, the satisfactory functioning of an integrated emergency response system fundamentally requires the development of a communication network with a unique access base that also integrates efficient communication channels with the public and private bodies participating in the system, besides warranting the obligation of those same institutions and rescue corps to merge their emergency response numbers.

"It is the responsibility of the System to maintain and operate a system of reception, handling, and transfer of calls for help made in emergency situations to the institutions and rescue corps established in the country. This function warrants the obligation of those institutions and rescue corps to fuse their emergency response numbers. This is because the reception, handling, and transfer system requires a unique access base with a single telephone number, 9-1-1, for all. If there is a unique access base and a fusion of the telephone number, it follows as a logical consequence that the member institutions of the System cannot operate other numbers for handling emergencies.

Furthermore, the term emergency refers to situations, regardless of the cause, in which the life, health, liberty, bodily integrity, and security of the country's inhabitants or their property is in danger or damaged. That is, the System's competence is related to the fundamental values and assets of the human being, for which reason its operation can be considered a public service." It is obvious that the functioning and development of the information network and the unique access base is not possible without the coordination of the public and private bodies of the system. From here it follows that the Law has attributed to the Coordinating Commission the most important function of the System, i.e., dictating the system's organization policies and establishing the procedures for the System and the participating institutions to cooperate, with quality and efficiency, in addressing emergencies." More recently, we have stated in opinion PGR-C-305-2021 of November 4, 2021:

"A. A SYSTEM FOR HANDLING EMERGENCIES FOR THE LIFE, LIBERTY, INTEGRITY, AND SECURITY OF CITIZENS OR CASES OF DANGER TO THEIR PROPERTY.

The Sistema de Emergencias 9-1-1 has been created for handling emergencies for the life, liberty, integrity, and security of persons or cases of danger to their property. This according to Article 1 of Law No. 7566 of December 18, 1995.

According to Article 3 of the same Law No. 7566, the essential function of the Sistema de Emergencias 9-1-1 is to develop and maintain a system of reception, handling, and transfer of calls for help made in emergency situations to the corresponding institutions and rescue corps. In accordance with the Law, the System must perform this function through a communication network with a unique access base for individuals, that integrates, with the highest technical level and optimal quality, communication channels between organs and entities of the public or private sector.

Subsequently, it is important to reiterate what was said in opinion C-29-2008 in the sense that the meaning of the term emergency that Law No. 7566 incorporates and uses refers, in general, to any situation, regardless of the cause, in which the life, health, liberty, bodily integrity, and security of the country's inhabitants or their property is in danger or damaged. The term emergency that Law No. 7566 uses is delimited, in turn, by the concept of "call for help" which is essential to define, based on Article 3, the public service that the System provides.

The meaning of the term emergency used by Law No. 7566, therefore, refers to any situation that is reported, as a request for help, through the communication network of the System and in which the life, health, liberty, bodily integrity, and security of persons are in danger, regardless of the cause." Based on all the elements analyzed and the legal regime to which the 911 Emergency System is subject, the obligatory conclusion is that it constitutes a specialized, clearly centralized emergency response system, with a communication network through a single number and intended to have coverage throughout the entire national territory.[4] To that extent, the system exercises its own public, exclusive, and national-level competencies (competencias). For this reason, the use of said communication network with a single access line is imperative; hence, the other member institutions of the system or any other public entity may not operate other telephone numbers or other means for emergency response.

II. ON THE AUTONOMY OF MUNICIPALITIES VERSUS NATIONAL-LEVEL COMPETENCIES (COMPETENCIAS DE CARÁCTER NACIONAL)

Now, in order to address the second concern raised, it is relevant to mention the autonomy of the municipalities, which has constitutional roots and is expressly provided for in Article 4 of the Municipal Code, which literally states:

"Article 4- The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy that the Political Constitution confers upon it. (…)" The Office of the Attorney General (Procuraduría) has addressed this topic on various occasions. We highlight opinion (dictamen) No. C-114-2021 of April 27, 2021, which states:

"(…) Finally, in the specific case of municipalities (municipalidades), these constitute territorial corporations responsible for managing local interests and services, a competence (competencia) they exercise autonomously by provision of Article 170 of the Political Constitution, which provides:

"ARTICLE 170.-Municipal corporations are autonomous. In the Ordinary Budget of the Republic, an amount not less than ten percent (10%) of the ordinary revenues calculated for the corresponding fiscal year shall be allocated to all the municipalities of the country.

(…)" This autonomy is ratified by Article 4 of the Municipal Code, which states that the municipality (municipalidad) "... possesses the political, administrative, and financial autonomy that the Political Constitution confers upon it...". Likewise, numeral 2 of this same Code recognizes that these corporations possess legal standing (personería jurídica), have their own assets and personality, and hold legal capacity to sign acts and contracts for the fulfillment of their purposes.

Regarding this constitutionally recognized autonomy of the municipalities, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated the following:

"(…) From a legal-doctrinal point of view, this autonomy must be understood as the capacity of the municipalities to freely decide, and under their own responsibility, everything related to the organization of a specific locality (the canton, in our case). Thus, some sector of the doctrine has said that this autonomy implies free election of their own authorities; free management in matters of their competence (competencia); the creation, collection, and investment of their own revenues; and specifically, it refers to encompassing a political, normative, tax, and administrative autonomy, defining them, in very general terms, as follows: political autonomy: as that which gives rise to self-government, which entails the election of its authorities through democratic and representative mechanisms, as established by our Political Constitution in its Article 169; normative autonomy: by virtue of which municipalities have the power to issue their own regulations in matters of their competence, a power that in our country refers solely to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous regulations of organization and service); tax autonomy: also known as taxing power, and it refers to the fact that the initiative for the creation, modification, extinction, or exemption of municipal taxes corresponds to these entities, a power subject to the approval indicated in Article 121, subsection 13) of the Political Constitution when applicable; and administrative autonomy: as the power that implies not only self-regulation, but also self-administration and, therefore, freedom from the State for the adoption of fundamental decisions for the entity. Our doctrine, for its part, has said that the Political Constitution (Article 170), and the Municipal Code (Article 7 of the former Municipal Code, and 4 of the current one) have not limited themselves to attributing to municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but rather have expressly provided that this municipal management is and must be autonomous, which is defined as freedom from the other entities of the State for the adoption of their fundamental decisions. This autonomy is directly related to the electoral and representative nature of its Government (Council (Concejo) and Mayor (Alcalde)) which is elected every four years, and signifies the capacity of the municipality to set its action and investment policies independently, and more specifically, vis-à-vis the Executive Branch and the governing party. It is the capacity to set plans and programs of the local government, which is why it is linked to the power of the municipality to issue its own budget, an expression of the policies previously defined by the Council, a capacity which, in turn, is political. (…)" (The bold is not from the original) (Constitutional Chamber, Ruling (Voto) No. 5445-99 of 14:30 hours on July 14, 1999).

From the foregoing constitutional ruling (voto), we can conclude that there are several aspects or manifestations of municipal autonomy, specifically the possibility of said entities to self-govern (political autonomy), to issue autonomous organization and service regulations (normative autonomy), to exercise taxing power (tax autonomy), and the power of self-administration (administrative autonomy), which in principle grants them freedom or independence from the State for the adoption of all their decisions regarding "local" matters." Despite the foregoing, we must not overlook that, while municipalities have autonomy regarding the management of cantonal interests and activities, said autonomy does not suppress nor can it disregard the powers (atribuciones) – of a general and national nature – conferred upon other organs or entities of the State. On this matter, we have repeatedly pronounced ourselves in that sense:

"Consequently, the 'local' competencies (competencias) attributed to the municipality based on the recognition of its autonomy, are opposed to the national-level competencies (competencias de carácter nacional) that must be exercised by the State.

Now, there are some matters where the jurisdictional field between one entity and the other cannot be delimited, since the exercise of national powers (atribuciones) can also be carried out within the territorial circumscriptions of municipal corporations. This leads to the observation that these are not necessarily mutually exclusive and can coexist within the same territorial scope.

It is precisely this interrelation of national and local competencies that requires they be perfectly defined, in order to guarantee State policy without undermining municipal powers (atribuciones), demanding coordination relationships between both entities.

On this topic, the Constitutional Chamber has recognized that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the competencies constitutionally assigned to other State organs, such that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities. This was evidenced in judgment No. 14906-2006 of 14:52 hours on October 10, 2006, in which it indicated:

"V. The Municipalities. Article 169 of the Political Constitution granted municipalities powers (atribuciones) to administer local interests and services. However, as the Chamber indicated since judgment No. 1997-6469, the territorial decentralization of the municipal regime does not imply a restriction or elimination of the competencies constitutionally assigned to other State organs. So there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities and, alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities, which has been the subject of very clear legislative treatment in Article 5 of the Municipal Code, by indicating that the generic Municipal competence does not affect the powers conferred upon other entities of the Public Administration, and this affirmation must be understood, of course, as a constitutionally possible conclusion, but only as a thesis of principle. And this is so, because by having the constituent power included an indeterminate legal concept in Article 169, by stating that the Municipality of each canton is responsible for administering 'local' services and interests, it is required, to specify this concept, to be in contact with the reality to which it is intended, such that the only way to define or distinguish the local from what is not, is by means of a legal text, that is, it is the law that must do so, or failing that, and depending on the case, it must be done through the jurisprudential interpretation that jurisdictional control makes of those contents. (…)

In that same line, the Chamber stated in judgment No. 13577-2007 of 14:40 hours on September 19, 2007, the following:

"Now, that autonomy of the Municipalities granted by the Constituent Power in Article 170 of the Fundamental Norm, although it formally constitutes a limit to the interference of the Executive Branch, cannot be understood to be a full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, given that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the competencies assigned to other State organs and entities. It is for this reason that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public organs, including the Executive Branch. For this reason, this Chamber has recognized that when the problem goes beyond the territorial circumscription to which local governments are subject, the competencies (competencias) can be exercised by national State institutions, since the actions of the former are integrated within the general guidelines outlined within the national development plan, without this signifying a violation of their autonomy." From the foregoing, we can conclude that municipal autonomy encompasses only those powers (atribuciones) that can be framed within the concept of 'local,' since outside of it, other competencies coexist that can be exercised by other State organs within the territorial circumscription of the municipalities. As it is an indeterminate legal concept, it must be analyzed in each specific case whether a determined competence is encompassed or not within said concept." (emphasis supplied) (Opinion (Dictamen) C-130-2011 of June 16, 2011) On this same topic, we have affirmed:

"As we had occasion to analyze in the previous section, municipal competencies refer directly to the 'local'. A clarification that is necessary insofar as national-level competencies must be exercised by the State even within the territorial scope of the municipalities. Now, it is the legislator and the judge who define the 'local' and, therefore, the scope of interests and services that municipal corporations are called upon to administer. (See in this sense the judgments of the Constitutional Chamber, numbers 6706-93, of 15:21 hours on December 21, 1993; 4681-97, of 14:42 hours on August 14, 1997; and 2806-98, of 14:30 hours on April 28, 1998).

Then, national competencies, a direct emanation of national interests, exist and coexist alongside and in respect of municipal autonomy. National interests can also be local and vice versa, but their administration must be clearly defined in order to guarantee the harmonious application of governmental policy – state and municipal.

The local and the national cannot and must not be objects of contradiction. On the contrary, what is intended is to guarantee their symbiosis for the sake of the common good. In this sense, the Constitutional Chamber declared the adequacy of Article 7 of the Municipal Code to the Fundamental Charter, by establishing the necessary coordination that must exist between the municipalities and the Administration for the exercise of national competencies at the municipal level (Judgment No. 5445-99, of 14:30 hours on July 14, 1999)."[5] (Opinion (Dictamen) No. C-193-2003 dated June 25, 2003) Note that the exclusive and national-level competencies of the 911 Emergency System have been clearly defined by the legislator, as we analyzed in the previous section. Now, as has been seen, when competencies may eventually coincide in situations, matters, or public purposes of common interest, this must be resolved through the duty of coordination, always in respect of the prevailing competencies that a specific institution may have.

This duty of coordination and collaboration translates into the obligation of administrative authorities to guarantee harmony in the exercise of their respective functions, all with the purpose of achieving the correct satisfaction of the public interest.

In that sense, we can consult what was stated in opinion (dictamen) C-145-2009 of May 25, 2009:

"(…) 1. THE DUTY TO COORDINATE AMONG PUBLIC ADMINISTRATIONS.

Undoubtedly, the Political Constitution of Costa Rica (CCR) imposes on the Public Administrations the duty to cooperate among themselves. Particularly, in the case of Public Administrations included within the Executive Branch, this obligation finds its express recognition in Article 140, subsection 8 CCR.

The norm under commentary establishes that it is a power (atribución) of the Executive Branch to supervise the proper functioning of administrative dependencies and services. This norm, on one end, guarantees the subordination of the administrative services and dependencies of the Central Administration to the political direction of the Executive Branch. Then, the constitutional prescription establishes that it is the duty of the Executive Branch to ensure that administrative action is effective and suitable. This entails the principle of inter-administrative coordination. This principle of coordination even reaches deconcentrated organs (órganos desconcentrados).

It is necessary to emphasize that the principle of coordination also encompasses the relationship between the Executive Branch and decentralized entities (entes descentralizados). It is then dimensioned as a public inter-subjective relationship. Constitutional jurisprudence has expressly recognized that the autonomy of decentralized institutions subsists, without prejudice to the coordination powers of the superior organs of the Executive Branch. In this regard, we cite judgment No. 3855-1993 of 9:15 hours on August 11, 1993:

III.- Given the frequent problems caused by the interpretation of Article 188 of the Constitution in its original wording, an amendment was introduced by Law No. 4123 of May 31, 1968, with the purpose of reducing the autonomy of these institutions to administrative, reserving that of government to what the law might provide. The text before the amendment read: "Article 188.- The autonomous institutions of the State enjoy independence in matters of government and administration, and their directors are responsible for their management." The new norm reads: "Article 188.- The autonomous institutions of the State enjoy administrative independence and are subject to the law in matters of government. Their directors are responsible for their management." They were never independent from legislation; what happened is that this was intended to permit administrative activity in the field of defining objectives and goals of the decentralized entities of the Executive Branch, as well as in the coordination of these by the Executive Branch, for which reason it was attributed to the President of the Republic, even though the latter is not today the exclusive holder of the Executive Branch.

This duty of coordination between the Central Administration and the Decentralized Administration is also recognized in Article 26, subsection b, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP). This norm prescribes that it belongs to the scope of the President of the Republic, the task of coordinating the Government and the Administration, and doing the same with the decentralized administration.

The duty of coordination that binds the Central and Decentralized Administrations has been admitted in the jurisprudence of the Constitutional Chamber. Constitutional jurisprudence has emphasized the duty of coordination among Public Agencies as a means to preserve and guarantee the fundamental rights of individuals, through well-oriented and effective administrative action. Specifically, we cite rulings (votos) No. 5445-1999 of 14:30 hours on July 14, 1999, and No. 5871-2005 of 15:50 hours on May 17, 2005.

This duty of coordination is closely related to the constitutional principles of effectiveness (eficacia) and efficiency (eficiencia) that must govern administrative organization and activity. These principles assume that the organization and administrative activity must be structured based on achieving the proposed public purpose, and on the other hand, optimizing the use of public resources. On this point, we cite judgment 6195-2007 of 18:39 on May 8, 2007:

Constitutional principles of effectiveness (eficacia), efficiency (eficiencia), simplicity, and speed of administrative organization and function. The Political Constitution, in its organic part, includes or enunciates some guiding principles of administrative function and organization, which as such must orient, direct, and condition all public administrations in their daily work. Among such principles, the following stand out: effectiveness, efficiency, simplicity, and speed (articles – all from the Political Constitution – 140, subsection 8, insofar as it imposes on the Executive Branch the duty to "Monitor the proper functioning of administrative services and dependencies", 139, subsection 4, to the extent that it incorporates the concept of "proper course of Government" and 191 by including the principle of "efficiency of the administration"). These principles of constitutional order have been developed by infra-constitutional regulations; thus, the General Law of Public Administration includes them in Articles 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, and mandates that they must guide and nourish all administrative organization and function. Effectiveness as a principle assumes that the administrative organization and function must be designed and conceived to guarantee the achievement of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, which must be linked to planning and to evaluation or accountability (Article 11, paragraph 2, of the Political Constitution). Efficiency implies obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity demands that administrative structures and their competencies be easily comprehensible and understandable, without obtuse procedures that delay the satisfaction of the public interests involved. For its part, speed obliges public administrations to fulfill their objectives and purposes of satisfying public interests, through the various mechanisms, in the most expeditious, rapid, and accurate manner possible to avoid undue delays. This set of principles imposes demands, responsibilities, and permanent duties on all public entities that they cannot decline on a transitory or singular basis.

Indeed, we must point out that numeral 11 CCR implies the duty of the Administration to be efficient and effective, as it is subject to the evaluation of results and accountability. In any case, it is important to underline that in Comparative Law we already find that efficiency and effectiveness have been admitted as principles of good governance. (See White Paper on European Governance. COM (2001) 428 final) In this context, it is worth emphasizing that the National Doctrine has recognized the significant importance fulfilled by the duty of coordination regarding the realization of efficiency and effectiveness. Specifically, the relevance of this principle has been highlighted in terms of avoiding duplications and administrative omissions. In this regard, we cite JINESTA LOBO:

"Through coordination, the aim is to avoid duplications and omissions in the administrative function, that is, that it be performed in a rational and orderly manner (JINESTA LOBO, ERNESTO. Treatise on Administrative Law. Volume I. 2009. P. 83) Foreign Doctrine has also accepted the duty of coordination as an obligation of Public Administrations. BARRACHINA JUAN has written:

Coordination between Public Administrations always tends toward the better achievement of the general interest that affects all Public Administrations.

The principle of coordination pursues the integration of the diversity of the parts, avoiding contradictions and reducing the dysfunctions that would otherwise occur, preventing or hindering the satisfaction of general interests, based on the principle of effectiveness. The competence to coordinate inferior entities presupposes, logically, that there is something that must be coordinated, which presupposes the existence of competencies in the inferior entity, and which the superior entity must necessarily always respect, for never, as I will explain later, can coordination go so far as to empty the competencies of the inferior entity or organ of content, which could distort the true meaning of the coordination power. (BARRACHINA JUAN, EDUARDO. Problems in the execution of the principle of coordination. In: Public Administration Magazine. May-August 1992) The principle of coordination, then, is partially conceptualized as a corrector of the dysfunctions that the spectrum of competency distribution among Public Administrations might entail. Particularly, the principle serves as a moderator of the possible duplications that could emerge in administrative action." Under the understanding of such an important postulate is how the activities and functions that a specific municipality may develop in the area of emergency response must be understood. This is in the sense that, as we have seen, the competencies exercised by the 911 Emergency System are exclusive, prevailing, with national-level coverage.

Therefore, it is clear that municipalities have autonomy in the management of local interests, but the competencies exercised by the 911 System go beyond municipal interests, since, as was extensively analyzed in the previous section, the centralized management of emergency call response through a single number with national coverage constitutes an essential and indispensable element to achieve the timely, swift, efficient, and adequate handling of such delicate situations as emergencies.

We thus have that the legal system conferred upon the 911 System – and not to local governments – the handling of calls for emergency response. Indeed, the system is precisely responsible for providing immediate and professionalized attention to the emergency call, with the logistical capacity to provide primary care and immediately channel it to the competent, specialized authority closest to the site where the event requiring attention occurs.

In this sense, one example is the municipal police (policía municipal), to which the notice and eventual instructions from the 911 Emergency System could be directed, so that the municipality immediately collaborates, attends to, and provides help and solutions to the person in need who is located in the respective canton.

In this regard, let us recall the provisions in Articles 61 and 62 of the Municipal Code, which state:

"Article 61- Competence (Competencia) of the municipal police The municipal police shall have competence within the territory of the corresponding canton, shall be under the command of the respective mayor (alcalde), and shall function as an auxiliary to the Public Force (Fuerza Pública). (The underlining is not from the original.)

(Thus added by Article 1 of Law No. 9542 "Law for the Strengthening of the Municipal Police" of April 23, 2018) "Article 62- Powers of the municipal police. The powers of the municipal police shall be the following:

(…)

• d)Carry out surveillance and security actions in the canton, in mutual coordination with the Public Force.
• e)Contribute, under the principle of coordination or at their request, with the other public authorities of the country.
• f)Assist, if possible, the Public Force, when there is an express request from the competent authority. This assistance shall not be subject to the cited request when, by the nature of the situation, one is facing an emergency or state of necessity. (…)" (The underlining is ours) Indeed, it is worth remembering that, in accordance with Article 4 of Law 7566, the Ministry of Public Security forms part of the Coordinating Commission of the 9-1-1 Emergency System, which further reinforces the possibility that the municipal police can be called to assist the public force in responding to a specific emergency.

As we see, it is clear that in this area the duty of coordination comes into play – in an especially accentuated manner – for the better satisfaction of the public interest, without ignoring that the centralized competence for the use and management of emergency lines corresponds exclusively to the 911 System.

IV. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, we arrive at the following conclusions:

1. The 9-1-1 Emergency System has the mandate to exclusively respond to emergency calls throughout the national territory, according to Law No. 7566. The term emergency refers to situations, regardless of the cause, in which the life, health, liberty, bodily integrity, and security of the country's inhabitants or their property are in danger or harmed.

2. The law establishes that the 9-1-1 Emergency System operates through an access base with a single telephone number for handling emergency calls. The institutions involved must coordinate through 9-1-1, and cannot operate independent emergency lines.

3. The law required the progressive merger of emergency numbers into 9-1-1 and the mandatory participation of all relevant institutions in a Coordinating Commission, to guarantee efficient and optimal service. With greater reason, it would be improper for municipalities to establish new independent emergency response lines.

4. The Municipalities, although endowed with constitutionally rooted autonomy, cannot operate emergency response lines independently of the 9-1-1 System, as this constitutes an area where said system exercises a prevailing competence of a national nature, with coverage throughout the entire territory of the country. Ergo, all municipalities are subject to the channeling of emergency calls performed by the system, since it is not a matter of exclusively cantonal interest, but a supra-local competence, exercised by legal mandate at the national level by the 911 Emergency System. For the foregoing, the postulates of the principle of coordination must be observed and followed.

Respectfully yours, sincerely, Andrea Calderón Gassmann Mónica Alvarado Alfaro Attorney General's Office Lawyer Attorney General's Office Lawyer (Procuradora) (Abogada de Procuraduría) [3] GLOBAL SPONSORS, INTERVIEWS AND OPINION, PARTNER NEWS. October 10, 2023. Opinion column written by Elton Borgonovo, Vice President of Motorola Solutions for Latin America and the Caribbean and Territory Director for Chile.

[4] This is clearly aligned with the conception of the institutional mission and vision: “MISSION To guarantee an inter-institutional response to the country in the handling of 9-1-1 calls and emergency incidents, based on innovative technological infrastructure, process management, and a disciplined work team, distinguished by its commitment, solidarity, and humanity. VISION To be recognized as the best 9-1-1 in Latin America in inter-institutional integration, technological infrastructure, human resources, and quality of services.” https://www.911.go.cr/filosofia-empresarial/ “When you call 9-1-1, the operator collects the required information and immediately sends it to the response institutions for the dispatch of resources that will address your request for help.” https://www.911.go.cr/uso-del-9-1-1/ [5] In the same vein, it is relevant to consult our opinion (dictamen) No. C-010-2008 of January 17, 2008.

Dictamen : 287 del 09/12/2024 09 de diciembre del 2024 PGR-C-287-2024 Señora Adirman Miranda Mejía Directora Sistema de Emergencias 9-1-1 Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° 911-DI-2024-1876 de fecha 1° de agosto del año en curso, mediante el cual se solicitó nuestro criterio técnico-jurídico sobre lo siguiente:

" ¿La posibilidad legal de instituciones ajenas al Sistema de Emergencias 9-1-1 para utilizar y poner a disposición de los usuarios de sus servicios líneas de emergencia de manera independiente? En particular, interesa esclarecer si los Gobiernos Locales tienen la capacidad legal, para operar líneas de atención de emergencias fuera del Sistema 9-1-1.

En caso de que resulte jurídicamente posible que los gobiernos locales en virtud de su autonomía puedan contar con líneas de atención para brindar sus servicios, solicitamos esclarecer desde el punto de vista jurídico y técnico ¿qué tipo de situaciones pueden ser atendidas a través de dichas líneas?” Dicha consulta se acompañó del criterio emitido por un asesor legal externo, en cumplimiento de lo estipulado en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

I. NATURALEZA JURÍDICA Y COMPETENCIAS DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1

Para efectos de abordar las inquietudes planteadas, debemos examinar con detenimiento la naturaleza jurídica y el ámbito de competencia que el legislador le ha otorgado al Sistema de Emergencias 9-1-1. Se trata de un tema que ha sido analizado en múltiples ocasiones por esta Procuraduría desde la promulgación de la Ley N° 7566, de ahí que corresponda hacer referencia a nuestros pronunciamientos sobre el particular. Así, tenemos que ya desde nuestro dictamen N° C-165-97 de fecha 1° de setiembre de 1997, señalamos lo siguiente:

“II-. COMPETENCIAS PROPIAS DEL SISTEMA DE EMERGENCIAS 9-1-1:

Conforme con lo expuesto en el apartado anterior, resulta indispensable conocer cuáles son las atribuciones propias que el legislador ha encomendado al Sistema de Emergencias 9-1-1, en cuyo ejercicio disfruta de plena independencia respecto del ICE.

De conformidad con la Ley de Creación del Sistema, son competencias públicas propias y de exclusivo ejercicio del citado órgano: la prestación del servicio de atención de llamadas de emergencia por medio de una red de comunicación con base de acceso única para los particulares; para lo cual desarrolla y mantiene el servicio de recepción, atención y transferencia de esas llamadas de auxilio (competencia genérica del sistema, establecida en el artículo 3).” (énfasis agregado)[1] Por su parte, el dictamen N° C-029-2008 del 31 de enero de 2008, desarrolla las siguientes consideraciones:

“1.- Un sistema con competencia en emergencias La Ley de creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, N° 7566 del 18 de diciembre de 1995, configura al 9-1-1 como un órgano de desconcentración máxima del Instituto Costarricense de Electricidad y le confiere personalidad instrumental para lograr un mejor cumplimiento de los fines asignados. Dispone dicha norma:

“ARTICULO 1.- Creación Créase el Sistema de Emergencias 9-1-1, con cobertura en todo el territorio nacional y adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo será participar, oportuna y eficientemente, en la atención de situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes.

El nivel de desconcentración será máximo, según el inciso 3) del artículo 83, de la Sección I, Capítulo III, Título III de la Ley General de la Administración Pública, respecto a las competencias que, de manera exclusiva, la presente ley asigna al Sistema”. (Así reformado por el artículo único de la ley Nº 7663 de 21 de marzo de 1997) Por su parte, en el artículo 2 de su Ley de Creación se le confiere al citado órgano personalidad jurídica instrumental. Agrega dicha norma que tal personalidad se utilizará en los actos que el Sistema ejecute para cumplir con los acuerdos de la Comisión Coordinadora o desempeñar las funciones que la ley le asigne, en materia de administración presupuestaria y recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras no compatibles dentro del marco de competencia del Instituto Costarricense de Electricidad. Indica, además, que, para esos fines, el Órgano dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, según sus objetivos definidos de servicio y coordinación interinstitucional y sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio.

Corresponde al Sistema mantener y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidas en el país. Esta función amerita la obligación de esas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de emergencias. Ello por cuanto el sistema de recepción, atención y transferencia requiere una base de acceso única con un único número telefónico, el 9-1-1 para todas. Si hay una única base de acceso y una fusión del número telefónico se sigue como lógica consecuencia, que las instituciones miembros del Sistema no pueden operar otros números para la atención de las emergencias.

Por demás, el término emergencia está referido a las situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes. Es decir, la competencia del Sistema está en relación con los valores y bienes fundamentales del ser humano, por lo que su funcionamiento puede considerarse un servicio público.

La desconcentración máxima y la personalidad jurídica instrumental se predican del Sistema como una unidad. Sin embargo, ese carácter unitario del Sistema no puede dejar de lado que está compuesto por diversos organismos unidos todos por un fin, que es la participación en la atención de situaciones de emergencia. Estos organismos se integran y coordinan a través de un órgano, la Comisión Coordinadora. Por disposición de ley, la Cruz Roja Costarricense integra la Comisión.” Debemos destacar que la Ley N° 7566, Ley de Creación del Sistema de Emergencia 9-1-1, señala que el mismo tiene como objetivo principal participar en la atención de situaciones de emergencias para la vida, libertad, integridad y seguridad de los particulares, o de peligro para sus bienes, con cobertura en todo el territorio nacional.

Específicamente los artículos 1 y 3 inc. b) de la ley en cuestión, señalan:

“ARTÍCULO 1- Creación Créase el Sistema de Emergencias 9-1-1, con cobertura en todo el territorio nacional y adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad. Su objetivo será participar, oportuna y eficientemente, en la atención de situaciones de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes. (El resaltado es nuestro) “ARTÍCULO 3- Son funciones del Sistema de Emergencias 9-1-1:

…b) Fusionar de manera progresiva, en el 9-1-1, como único número telefónico, todos los que atienden llamadas de auxilio en situaciones de emergencia…” De conformidad con las normas transcritas, resulta clarísimo que la vocación e intención del legislador fue que se lograra centralizar en un solo número telefónico la atención de las llamadas de emergencia. Y si la intención era fusionar progresivamente los números telefónicos que ya existían para la atención de diferentes emergencias, con mayor razón sería improcedente que las municipalidades establezcan nuevas líneas independientes de atención de emergencias.

Bajo ese entendido, esta Procuraduría, en su dictamen N° C-158-98 del 7 de agosto de 1998, estableció:

“3-. EL DEBER DE FUSIONAR LOS NUMEROS TELEFÓNICOS Ahora bien, al formar parte de la Comisión los citados organismos mantienen su competencia y patrimonio, salvo que expresamente la ley disponga lo contrario. Tal es el caso de lo dispuesto en el artículo3, inciso b) de la Ley de Creación del Sistema:

"Son funciones del Sistema de Emergencias 9-1-1:

• b)Fusionar de manera progresiva, en el 9-1-1, como único número telefónico, todos los que atienden llamadas de auxilio en situaciones de emergencia".

Las llamadas de auxilio en situaciones de emergencia deben encauzarse en un solo número telefónico, lo que significa que los números asignados por el ICE a cada una de las entidades de respuesta inmediata desaparecerán, incorporándose la línea al 9-1-1. Se trata de una disposición legal que debe ejecutarse progresivamente, conforme lo disponga el Sistema. Va de suyo que, en razón del origen legal de la fusión, las entidades afectadas carecen de un poder de decisión sobre el punto. Empero, como señala el dictamen legal de TELECOM, cada una de las entidades puede plantear en el seno de la Comisión sus inquietudes sobre la fusión y ese órgano puede dictar las pautas necesarias para ordenar y facilitar la incorporación de las líneas.

Procede recordar que la Procuraduría ha considerado la existencia de una única línea telefónica como el elemento esencial del Sistema de Emergencias 9-1-1 y ello con anterioridad a la emisión de las leyes que hoy en día rigen el Sistema. Así, en la O.J.-041-95 de 24 de noviembre de 1995 se indicó:

"De lo consignado en las citas anteriores, resulta claro para esta Procuraduría General, que la principal característica del "Sistema" lo es la utilización de una línea telefónica para que se coordinen las acciones de diversas entidades y organismos públicos que tienen dentro de sus competencias la atención de acontecimientos que ponen en peligro la vida o la propiedad de las personas. De tal suerte que el elemento definidor y principal del "Sistema", tal y como su nombre lo indica, es la utilización de un número telefónico que permite accesar a un centro de coordinación que se encarga de tomar las medidas adecuadas para la atención del hecho anormal a que se ha aludido. Coordinación que se traduce en poner a las autoridades públicas pertinentes al tanto de lo sucedido, con el fin de que se atienda el fenómeno de la manera más eficaz y expedita posible, sin perjuicio de que, a través de la línea telefónica, se brinde asesoramiento hasta tanto la autoridad correspondiente pueda atender la situación". (énfasis suplido) Para dar una correcta respuesta a la inquietud que aquí nos ocupa, es preciso tener presente además que la regulación legal de que es objeto este sistema de atención de emergencias no es antojadiza, sino que responde a estándares internacionales que han probado haberse convertido en un sistema funcional, efectivo y eficiente, sobre todo ante situaciones tan delicadas y sensibles como las emergencias en donde está de por medio la salud y la vida de las personas.[2] Así, resulta ilustrativo tener presentes algunas consideraciones sobre el origen de este sistema:

“La revolucionaria Primera Llamada al 911: El inicio de una nueva era en la respuesta a emergencias El 16 de febrero de 1968 marcó un hito en la historia de la seguridad pública con la realización de la primera llamada al 911. Fue en el corazón de Haleyville, Alabama, donde el Presidente de la Cámara, Rankin Fite, marcó este número desde el ayuntamiento, siendo contestado por Tom Bevill en la estación de policía local con un sencillo pero histórico "Hello". Este evento no solo fue un momento crucial en la implementación de un sistema unificado de respuesta a emergencias en Estados Unidos sino que también sentó las bases para un servicio que, hoy en día, es vital en más de 15 países, incluido México, donde se adoptó en 2016. ¿Pero cómo llegamos a este punto y qué implicaciones tuvo este desarrollo? Acompáñanos en este recorrido para descubrir los orígenes, la evolución y los datos curiosos que rodean al 911, el número que salvó innumerables vidas.

¿Cómo se realizó la Primera Llamada al 911? El origen del Número 911 En 1957, la necesidad de un sistema eficaz y unificado para reportar emergencias era evidente. La Asociación Nacional de Jefes de Bomberos fue la primera en recomendar la adopción de un número único para reportar incendios. Una década después, en 1967, las autoridades estadounidenses, en colaboración con AT&T, decidieron implementar este consejo, estableciendo el 911 como el estándar nacional. Su elección no fue casualidad; su brevedad, facilidad de marcado en los teléfonos de disco y el hecho de ser un número previamente no asignado, lo convirtieron en la opción ideal.

La implementación y expansión del 911 Desde su concepción, el 911 fue diseñado para ser más que un simple número de teléfono. Representaba un avance significativo en la forma en que el público podría solicitar ayuda en situaciones de emergencia. El éxito de este sistema en Estados Unidos no tardó en captar la atención internacional, extendiéndose su uso a otros países y convirtiéndose en un estándar global reconocido.

(…)

La primera llamada al 911 no fue solo un acto de comunicación; fue el comienzo de una revolución en la respuesta a emergencias. Más de medio siglo después, el legado de aquel día en Haleyville, Alabama, sigue siendo profundamente relevante. El 911 se ha convertido en un pilar fundamental en la seguridad pública, demostrando que la innovación y la adaptación son cruciales para satisfacer las necesidades cambiantes de la sociedad. A medida que seguimos avanzando, la historia del 911 nos recuerda la importancia de la visión, la colaboración y el compromiso con la seguridad de todos.” (énfasis suplido) https://revista.marketing/efemerides/23-historico/1000-16-de-febrero-1968-se-realiza-la-primera- llamada-al-911 En ese mismo sentido, cabe recordar lo siguiente:

“El poder del 911: razones por las que la tecnología puede salvar vidas[3] En la actualidad, el número de emergencia 911 ha adquirido un rol fundamental en la seguridad y protección de las personas. Desde hace poco más de 50 años que se hizo la primera llamada de emergencias en Alabama, Estados Unidos, su implementación en diversos países del mundo y en países pioneros en Latinoamérica no se hizo esperar debido a las ventajas que representa tener un canal único para atender llamadas que requieren de servicios de emergencias, sea de auxilio médico, contra incendios, de protección civil, y seguridad ciudadana.

Este servicio viene experimentando una evolución significativa en la región Latinoamericana y del Caribe, teniendo como referente no solo el concepto de la línea única 911 sino el estándar y metodología definida por NENA (National Emergency Number Association) para operar centros de emergencia cada vez más preparados en cobertura, funciones y eficiencia para enfrentarse a las necesidades cambiantes de las ciudades y de países que continuamente viven situaciones complejas. Cada año, los centros de atención a emergencias reciben millones de llamadas de emergencia que requieren una respuesta inmediata.

Para hacer frente a esta creciente demanda y mejorar sustancialmente la calidad de servicio y de respuesta, es posible ahora implementar nuevas tecnologías basadas en una infraestructura tecnológica avanzada que estén respaldadas por la Inteligencia Artificial (IA). Los avances en IA permiten mejorar significativamente la capacidad de respuesta y atención en situaciones críticas.

Gracias a algoritmos sofisticados y sistemas de reconocimiento de voz, la IA tiene la capacidad de analizar rápidamente la información proporcionada por los usuarios y determinar la gravedad de la situación. Esto posibilita la correcta asignación de los recursos necesarios de manera precisa y oportuna. Además, la IA puede ofrecer instrucciones de primeros auxilios y medidas de seguridad básicas mientras se espera la llegada de los servicios de emergencia, brindando una valiosa ayuda adicional a las personas afectadas.

Por su parte las tecnologías de geolocalización permiten rastrear y determinar la ubicación exacta del personal de emergencias y/o seguridad, incluso cuando este no puede proporcionar información precisa. Esta capacidad resulta especialmente importante en situaciones donde cada segundo cuenta, como en casos de secuestros, accidentes automovilísticos o eventos catastróficos. Gracias a esta tecnología, los servicios de emergencia pueden ser desplegados rápidamente y llegar al lugar correcto sin demora, aumentando así las posibilidades de salvar vidas.

Según últimos hallazgos, la mayoría de las llamadas de emergencia en Latinoamérica se realizan desde dispositivos móviles y los incidentes son realmente variados, desde emergencias de seguridad vial, situaciones médicas o de muerte, asistencia a la comunidad, aspectos de protección civil, servicios públicos, y por supuesto, uno de los grandes desafíos que tiene el sector público: el gran número de llamadas falsas al número de emergencias 911. Esto no solo representa menos tiempo para atender personas con una real emergencia, sino también de recursos desperdiciados que llegan a representar varios millones debido a la gran cantidad de “casos” registrados. Sin contar que esto, además, aumenta el estrés en las personas operadoras y despachadoras en los Centros de atención de Emergencias derivado de las bromas y ofensas en su contra.

Estos datos reafirman la importancia del servicio 911 y por qué es imperativo dotarlos de nuevas tecnologías que permitan facilitar el trabajo y asegurar la respuesta eficaz y eficiente a volúmenes tan grandes de solicitudes de estos servicios de emergencia.

El crimen no conoce fronteras, y se va sofisticando cada minuto, por eso es necesario velar por que nuestras ciudades de América Latina sigan su proceso de modernización y cuenten con centros de comando de próxima generación.

Esta plataforma debe permitir la integración con los sistemas de comunicación de las agencias de seguridad y emergencias sea efectiva, utilizar inteligencia de georreferenciación para poder saber en tiempo real donde están los recursos y asignarlos para una respuesta más rápida al llamado del ciudadano, y contar con la capacidad suficiente capacidad de responder a un alto volumen de llamadas en ciudades como las latinoamericanas en donde contamos con alta densidad de población.

Y finalmente, y no menos importante, que esté diseñada para evolucionar y permitir la integración con Inteligencia Artificial y las más modernas tecnologías, para seguir trayendo esa inteligencia en seguridad traducida en menor tiempo de respuesta y más vidas a salvo.” (énfasis suplido) (https://amchamchile.cl/noticia/el-poder-del-911-razones-por-las-que-la-tecnologia-puede-salvar- vidas/) Bajo esa misma inteligencia, nuestro dictamen N° C-282-2011 de fecha 21 de noviembre de 2011 hace un análisis de la estructura orgánica y las competencias del sistema, apuntando lo siguiente:

“A. EN ORDEN AL SISTEMA DE EMERGENCIA 9-1-1 El Sistema de Emergencia del 9-1-1 es un órgano adscrito al Instituto Costarricense de Electricidad según lo dispone el artículo 1 de la Ley 7566 de 18 de diciembre de 1995 – Ley de Creación del Sistema de Emergencias 911 (L-911) Este Sistema de Emergencias tiene cobertura en todo el territorio nacional y su objetivo es participar, oportuna y eficientemente, en la atención de toda situación de emergencia para la vida, libertad, integridad y seguridad de los ciudadanos o casos de peligro para sus bienes.

La razón de ser del Sistema de Emergencias es mantener y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas por personas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidos en el país. Esto a tenor del artículo 3 L-911.

No está de más advertir que la constitución y funcionamiento de los denominados Sistemas Únicos de Manejo de Emergencias no es un tema extraño en el Derecho Comparado.

En efecto, debe constatarse que, en distintos sistemas jurídicos, se ha estimado oportuna la creación de un sistema unificado que sirva para la recepción de las múltiples llamadas de emergencia de las personas y para su posterior derivación –de forma eficiente y a través de las tecnologías de la información disponibles– hacia los organismos públicos o privados con competencias o atribuciones para atenderlas.

Igualmente, se impone corroborar que la creación de los denominados Sistemas Únicos de Manejo de Emergencias implica un deber de coordinación entre los organismos públicos y privados con competencias o atribuciones en la atención prioritaria de emergencias. Esta coordinación se articula a través de las denominadas Comisiones Coordinadoras –un ejemplo se encuentra en la Ley del Sistema Telefónico de Emergencias de la República del Uruguay y en la Ley del Sistema Único de Manejo de Emergencias de la República de Panamá- o a través de un poder director del Ministerio con competencias en materia de gobernación o interior –verbigracia lo prescrito por la Ley del Sistema de Emergencias Coordinadas de la República Argentina-.

Debe subrayarse, en todo caso, que este deber de coordinación atañe tanto a los organismos públicos, como a los servicios privados, como por ejemplo las instalaciones hospitalarias o los sistemas de atención sanitaria extra- hospitalaria. Esto en orden al interés público que reviste la atención de las emergencias donde se encuentre en peligro valores y bienes vitales tales como la vida, la integridad física, y la seguridad personal.

La Ley costarricense, sea la Ley N.° 7566, impone ese deber de coordinación. En este sentido, debe señalarse que la Ley, particularmente su artículo 4, prescribe la constitución de una denominada Comisión Coordinadora integrada por representantes de alto nivel de los organismos públicos y privados vinculados al Sistema:

“ARTICULO 4.- Comisión Coordinadora Constitúyase la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1, integrada por un representante de alto nivel, perteneciente en forma directa a la dependencia u órgano de cada institución involucrada, y su suplente, cuando corresponda, de cada uno de los siguientes organismos:

• a)Comisión Nacional de Emergencias.
• b)Caja Costarricense de Seguro Social.
• c)Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros.
• d)Ministerio de Seguridad Pública.
• e)Dirección General de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
• f)Organismo de Investigación Judicial de la Corte Suprema de Justicia.
• g)Instituto Costarricense de Electricidad.
• h)Cruz Roja Costarricense.

El representante del Instituto Costarricense de Electricidad presidirá la Comisión, que funcionará según lo establecido en el Capítulo III del Título II de la Ley General de la Administración Pública. Sus miembros no devengarán dietas.

A juicio de la Comisión Coordinadora, podrán incorporarse y brindarle sus servicios, con las responsabilidades y prerrogativas que establezca el reglamento de esta ley, instituciones y organismos que posean o administren instalaciones o sistemas, cuyo funcionamiento integrado al Sistema de Emergencias 9-1-1 se considere de utilidad para solventar emergencias.” En este sentido, ya el dictamen C-158-1998 -de 7 de agosto de 1998– ha señalado que la integración y participación de los organismos públicos y privados en la Comisión Coordinadora es obligatoria y prescriptiva. Insistimos, la Ley L-911 impone un claro deber de coordinación que se constata también en la obligación legal de cada uno de esos organismos de crear unidades de apoyo al sistema 911. Esto de acuerdo con lo previsto en el numeral 6 L-911.

“2-. LA PARTICIPACION EN LA COMISION ES OBLIGATORIA El objetivo de la Ley es procurar una mejor prestación del servicio por parte de las entidades que deben responder en caso de llamado.

Dentro de ese objetivo, la Ley intensifica los mecanismos de comunicación entre ellas, creando un órgano colegiado en que estarán representadas y bajo el cual podrán participar en la adopción de políticas de organización y de funcionamiento del Sistema. La Comisión Coordinadora es, conforme el artículo 5° de la Ley, la competente para dictar los procedimientos y mecanismos para lograr la cooperación entre el Sistema y los departamentos especializados de cada organismo integrante.

El artículo 4° de la Ley expresamente señala quiénes son los integrantes. Existe una definición legal de los organismos integrantes de la Comisión. En razón del origen legal de esa definición, los organismos allí establecidos devienen parte de la Comisión. Por consiguiente, escapa a la potestad de decisión de cada uno de esos organismos el definir si pertenecen a la Comisión y si desean mantener dicha permanencia. Por mandato legal, pertenecen a la Comisión Coordinadora. Se sigue de ello que mientras no exista una reforma legal al artículo 4° de la Ley, las entidades indicadas seguirán integrando la Comisión Coordinadora.

Lo anterior no significa que la integración de la Comisión permanezca invariable. El propio artículo 4°, in fine, autoriza a la Comisión para incorporar plenamente a otras instituciones, empresas y organismos que se considere de utilidad para solventar emergencias. De modo que, si bien la Comisión puede ser ampliada por decisión de sus propios miembros, pero éstos carecen de poder para separarse del citado órgano. La respuesta a la última pregunta es necesariamente negativa.” Está claro que este deber de coordinación, entonces, es un principio esencial del ordenamiento que regula el denominado Sistema de Emergencias.

Efectivamente, no es posible entender un Sistema de Atención de Emergencias, sin la vigencia del principio de coordinación.

Tal y como se ha indicado en el dictamen C-29-2008 de 31 de enero de 2008, el funcionamiento satisfactorio de un sistema integrado de atención de emergencias, requiere, principalmente, el desarrollo de una red de comunicación con una base de acceso única que integre asimismo canales de comunicación eficientes con los organismos públicos y privados participantes del sistema, amén de ameritar la obligación de esas mismas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de emergencias.

“Corresponde al Sistema mantener y operar un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencias a las instituciones y cuerpos de socorro constituidas en el país. Esta función amerita la obligación de esas instituciones y cuerpos de socorro de fusionar sus números de atención de emergencias. Ello por cuanto el sistema de recepción, atención y transferencia requiere una base de acceso única con un único número telefónico, el 9-1-1 para todas. Si hay una única base de acceso y una fusión del número telefónico se sigue como lógica consecuencia, que las instituciones miembros del Sistema no pueden operar otros números para la atención de las emergencias.

Por demás, el término emergencia está referido a las situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes. Es decir, la competencia del Sistema está en relación con los valores y bienes fundamentales del ser humano, por lo que su funcionamiento puede considerarse un servicio público.” Es obvio que el funcionamiento y desarrollo de la red de información y de la base única de acceso no es posible sin la coordinación de los organismos públicos y privados del sistema. De aquí se sigue que la Ley le haya atribuido a la Comisión Coordinadora la más importante función del Sistema, sea dictar las políticas de organización del sistema y el establecer los procedimientos para que el Sistema y las instituciones participantes cooperen, con calidad y eficiencia, a atender emergencias.” Más recientemente, hemos señalado en el dictamen PGR-C-305-2021 del 4 de noviembre del 2021:

“A. UN SISTEMA PARA LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS PARA LA VIDA, LIBERTAD, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD DE LOS CIUDADANOS O CASOS DE PELIGRO PARA SUS BIENES.

El Sistema de Emergencias 9-1-1 ha sido creado para la atención de emergencias para la vida, libertad, integridad y seguridad de las personas o casos de peligro para sus bienes. Esto de acuerdo con el artículo 1 de la Ley N.° 7566 de 18 de diciembre de 1995.

De acuerdo con el artículo 3 de la misma Ley N.° 7566, la función esencial del Sistema de Emergencias 9-1-1 es desarrollar y mantener un sistema de recepción, atención y transferencia de las llamadas de auxilio realizadas en situaciones de emergencia a las instituciones y los cuerpos de socorro correspondientes. De acuerdo con la Ley, el Sistema debe realizar esta función a través de una red de comunicación con una base de acceso única para los particulares, que integre, con el más alto nivel técnico y óptima calidad, canales de comunicación entre órganos y entes del sector público o privado.

De seguido, importa reiterar lo dicho en el dictamen C-29-2008 en el sentido de que la acepción del término emergencia que incorpora y utiliza la Ley N.° 7566 está referido, en general, a toda aquella situación, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes. El término emergencia que utiliza la Ley N.° 7566 está delimitado, a su vez, por el concepto de “llamada de auxilio” que es esencial para definir, con base en el artículo 3, el servicio público que presta el Sistema.

La acepción del término de emergencia que usa la Ley N.° 7566, por consiguiente, hace referencia a toda aquella situación que se reporte, como una ayuda de auxilio, a través de la red de comunicación del Sistema y en que se encuentre en peligro, independientemente de la causa, la vida, la salud, la libertad, la integridad corporal y seguridad de las personas.” Con fundamento en todos los elementos analizados y el régimen legal al que está sujeto el Sistema de Emergencias 911, resulta de obligada conclusión que éste constituye un sistema especializado de atención de emergencias claramente centralizado, con una red de comunicación a través de número único y destinado a tener cobertura en todo el territorio del país.[4] En esa medida, el sistema ejerce competencias públicas propias, exclusivas y de carácter nacional. Por ello, es imperativo el uso de dicha red de comunicación con una línea de acceso única, de ahí que las demás instituciones miembros del sistema o cualquier otra entidad pública no pueden operar otros números telefónicos u otros medios para la atención de emergencias.

II. SOBRE LA AUTONOMIA DE LAS MUNICIPALIDADES DE FRENTE A COMPETENCIAS DE CARÁCTER NACIONAL

Ahora bien, en orden a la segunda inquietud planteada, es de relevancia hacer mención a la autonomía de las municipalidades, que ostenta raigambre constitucional y se encuentra expresamente prevista en el artículo 4 del Código Municipal, que a la letra señala:

“Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. (…)” Al tema se ha referido la Procuraduría en diversas ocasiones. Destacamos el dictamen N° C-114-2021 del 27 de abril de 2021, que señala:

“(…) Finalmente, en el caso específico de las municipalidades, estas constituyen corporaciones territoriales encargadas de la gestión de los intereses y servicios locales, competencia que ejercen de manera autónoma por disposición del artículo 170 de la Constitución Política, el cual dispone:

“ARTÍCULO 170.-Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente.

(…)” Esa autonomía es ratificada por el artículo 4 del Código Municipal, el cual señala que la municipalidad “… posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política…”. Asimismo, el numeral 2 de este mismo Código reconoce que estas corporaciones poseen personería jurídica, cuentan con patrimonio propio y personalidad y ostentan capacidad jurídica para suscribir actos y contratos para el cumplimiento de sus fines.

Sobre esta autonomía reconocida constitucionalmente a las municipalidades, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

“(…) Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio ); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170), y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que, a su vez, es política. (…)” (La negrita no pertenece al original) (Sala Constitucional Voto N° 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

A partir del anterior voto constitucional, podemos concluir que existen varias vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal, específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones en lo que respecta a “lo local”.” Pese a lo anterior, no debemos obviar que, si bien existe autonomía de las municipalidades en lo que atañe a la gestión de los intereses y actividades cantonales, dicha autonomía no suprime ni puede desconocer las atribuciones –de carácter general y nacional– conferidas a otros órganos o entes del Estado. Sobre el particular, nos hemos pronunciado reiteradamente en ese sentido:

“Consecuentemente, las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado.

Ahora bien, existen algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las corporaciones municipales. Esto lleva a señalar que éstas no necesariamente son excluyentes y que pueden coexistir en un mismo ámbito territorial.

Es precisamente esta interrelación de competencias nacionales y locales, la que exige que deban estar perfectamente definidas, a fin de garantizar la política del Estado sin menoscabo de las atribuciones municipales, exigiendo relaciones de coordinación entre ambos entes.

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así quedó en evidencia, en la sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó:

“V. Las Municipalidades. El artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales. Sin embargo, como indicó la Sala desde la sentencia No. 1997-6469, la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia Municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. (…)

En esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente:

“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.” De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.” (énfasis suplido) (Dictamen C-130-2011 del 16 de junio de 2011) Sobre este mismo tema, hemos afirmado:

“Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior, las competencias municipales refieren directamente a lo "local". Aclaración que resulta necesaria en tanto las competencias de carácter nacional deben ser ejercidas por el Estado aún en el ámbito territorial de las municipalidades. Ahora bien, es el legislador y el juez quienes definen lo "local" y, por ende, el ámbito de intereses y servicios que las corporaciones municipales están llamadas a administrar. (Véase en este sentido las sentencias de la Sala Constitucional, números 6706-93, de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993; 4681-97, de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997; y 2806-98, de 14:30 horas del 28 de abril de 1998).

Entonces, las competencias nacionales, emanación directa de los intereses de carácter nacional, existen y coexisten a la par y en respeto de la autonomía municipal. Los intereses nacionales pueden ser también locales y viceversa, pero su administración debe estar claramente definida a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental –estatal y municipal-.

Lo local y lo nacional no puede ni debe ser objeto de contradicción. Por el contrario, de lo que se trata es de garantizar su simbiosis en aras del bien común. En este sentido la Sala Constitucional declaró la adecuación del artículo 7 del Código Municipal a la Carta Fundamental, al establecer la necesaria coordinación que debe existir entre las municipalidades y la Administración para el ejercicio de las competencias nacionales en el ámbito municipal (Sentencia N° 5445-99, de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).”[5] (Dictamen N° C-193-2003 de fecha 25 de junio del 2003) Nótese que las competencias exclusivas y de carácter nacional del Sistema de Emergencia 911 han sido claramente definidas por el legislador, tal como analizamos en el apartado anterior. Ahora bien, como ha quedado visto, cuando eventualmente puedan coincidir competencias ante situaciones, materias o fines públicos de interés común, ello debe resolverse a través del deber de coordinación, siempre en respeto de las competencias prevalentes que pueda tener determinada institución.

Este deber de coordinación y colaboración se traduce en la obligación de las autoridades administrativas de garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones, todo ello con el propósito de lograr la correcta satisfacción del interés público.

En ese sentido, podemos consultar lo señalado en el dictamen C-145-2009 del 25 de mayo de 2009:

“(…) 1. EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Indudablemente, la Constitución Política de Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas el deber de cooperar entre sí. Particularmente, en el supuesto de las Administraciones Públicas comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta obligación encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8 CCR.

La norma en comentario establece, que es atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de un extremo, garantiza la subordinación de los servicios y dependencias administrativos de la Administración Central, a la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la prescripción constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar que la acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto conlleva el principio de coordinación inter – administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún a los órganos desconcentrados.

Es necesario remarcar que el principio de coordinación comprende también la relación entre el Poder Ejecutivo y los entes descentralizados. Dimensionándose entonces como una relación inter subjetiva pública. La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que la autonomía de las instituciones descentralizadas subsiste, sin perjuicio de los poderes de coordinación de los órganos superiores del Poder Ejecutivo. Al respecto, citamos la sentencia N.° 3855-1993 de las 9:15 horas del 11 de agosto de 1993:

III.-Ante los frecuentes problemas ocasionados por la interpretación del artículo 188 de la Constitución en su redacción original, por Ley N4123 de 31 de mayo de 1968 se introdujo una enmienda con el propósito de reducir la autonomía de estas instituciones a la administrativa, reservando la de gobierno a lo que dispusiere la ley. El texto antes de la enmienda decía: "Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." La nueva norma dice: "Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno Sus directores responden por su gestión." Nunca fue independiente frente a la legislación, lo que pasa es que con ello se pretendió permitir la actividad administrativa en el campo de la definición de objetivos y metas de los entes descentralizados del Poder Ejecutivo, así como en el de la coordinación de éstos por el Poder Ejecutivo, por lo que se atribuyó al Presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy titular exclusivo del Poder Ejecutivo.

Este deber de coordinación entre la Administración Central y la Descentralizada, se encuentra también reconocido en el artículo 26, inciso b, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Esta norma prescribe que pertenece al ámbito del Presidente de la República, la tarea de coordinar el Gobierno y la Administración, y hacer lo propio con la Administración descentralizada.

El deber de coordinación que vincula a las Administraciones Central y Descentralizada, ha sido admitido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado el deber de coordinación entre Agencias Públicas como un medio para preservar, y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien orientada y eficaz. Específicamente, citamos los votos N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 y N.° 5871-2005 de las 15:50 horas del 17 de mayo de 2005.

Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la organización y actividad administrativa. Estos principios suponen que la organización y actividad administrativa deben estructurarse en función de alcanzar el fin público propuesto, y de otro lado, la optimización del uso de los recursos públicos. Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de las 18:39 del 8 de mayo de 2007:

Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular De hecho, debemos señalar que el numeral 11 CCR implica el deber de la Administración de ser eficiente y eficaz, pues está sometida a la evaluación de resultados y rendición de cuentas. En todo caso, es importante subrayar que ya en el Derecho Comparado encontramos que la eficiencia y la eficacia han sido admitidas como principios de buen gobierno. (Ver Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. COM (2001) 428 final) En este contexto, cabe remarcar que la Doctrina Nacional ha reconocido la importancia significativa que cumple el deber de coordinación en orden a la realización de la eficiencia y eficacia. Específicamente, se ha resaltado la relevancia de este principio en función de evitar duplicidades y omisiones administrativas. Al respecto, citamos a JINESTA LOBO:

“A través de la coordinación se busca evitar que existan duplicidades y omisiones en la función administrativa, esto es, que la misma sea desempeñada de forma racional y ordenada (JINESTA LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 2009. P. 83) La Doctrina Extranjera también ha acogido el deber de coordinación como una obligación de las Administraciones Públicas. BARRACHINA JUAN ha escrito:

La coordinación entre las Administraciones Públicas tiende siempre a la mejor consecución del interés general que afecta a todas las Administraciones Públicas.

El principio de coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes, evitando contradicciones y reduciendo las disfunciones, que, de otro modo, se producirían, impidiendo o dificultando la satisfacción de los intereses generales, en función del principio de eficacia. La competencia de coordinar a los entes inferiores presupone, lógicamente, que hay algo que debe ser coordinado que presupone la existencia de competencias en el ente inferior, y que necesariamente el superior debe siempre respetar, pues nunca, como expondré más adelante, la coordinación puede llegar hasta el extremo de vaciar de contenido las competencias del ente u órgano inferior, lo que podría desvirtuar el verdadero sentido de la potestad de coordinación. (BARRACHINA JUAN, EDUARDO. Problemas en la ejecución del principio de coordinación. En: Revista Administración Pública. Mayo- agosto 1992) El principio de coordinación, pues, se conceptualiza parcialmente como un corrector de las disfuncionalidades que pudiere aparejar el espectro de distribución de competencias entre Administraciones Públicas. Particularmente, el principio sirve como un moderador de las posibles duplicidades, que pudieren emerger en el actuar administrativo.” Bajo la inteligencia de tan importante postulado es que deben entenderse las actividades y funciones que pueda desarrollar una determinada municipalidad, en materia de atención de situaciones de emergencia. Ello, en el sentido de que, como vimos, las competencias que ejerce el Sistema de Emergencias 911 son exclusivas, prevalentes, con cobertura a nivel nacional.

Por lo anterior, es claro que las municipalidades tienen autonomía en la gestión de los intereses locales, pero las competencias que ejerce el Sistema 911 rebasan los intereses municipales, toda vez que, como quedó ampliamente analizado en el apartado anterior, el manejo centralizado de la atención de llamadas de emergencia a través de un solo número con cobertura nacional, constituye un elemento esencial e indispensable para lograr el manejo oportuno, célere, eficiente y adecuado de tan delicadas situaciones como lo son las emergencias.

Tenemos así que el ordenamiento le confirió al Sistema 911 –y no a los gobiernos locales– la atención de llamadas para la atención de emergencias. Antes bien, el sistema se encarga precisamente de dar atención inmediata y profesionalizada al llamado de emergencia, con la capacidad logística para brindar la atención primaria y de inmediato canalizarlo hacia la autoridad competente, especializada y más cercana al sitio donde se presenta el evento que requiera ser atendido.

En ese sentido, un ejemplo lo constituye la policía municipal, hacia la cual podría dirigirse el aviso y eventuales indicaciones por parte del Sistema de Emergencias 911, para que la municipalidad de inmediato colabore, atienda y brinde ayuda y soluciones a la persona necesitada que se encuentra en el respectivo cantón.

Al respecto, recordemos lo dispuesto en los artículos los artículos 61 y 62 del Código Municipal, que señalan:

“Artículo 61- Competencia de la policía municipal La policía municipal tendrá competencia dentro del territorio del cantón correspondiente, estará bajo el mando del respectivo alcalde y funcionará como auxiliar de la Fuerza Pública. (El subrayado no pertenece al original.)

(Así adicionado por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018) “Artículo 62- Atribuciones de la policía municipal. Serán atribuciones de la policía municipal las siguientes:

(…)

• d)Realizar acciones de vigilancia y de seguridad en el cantón, en coordinación mutua con la Fuerza Pública.
• e)Coadyuvar, bajo el principio de coordinación o a solicitud de estos, con las demás autoridades públicas del país.
• f)Auxiliar, de ser posible, a la Fuerza Pública, cuando medie el requerimiento expreso de la autoridad competente. Este auxilio no deberá supeditarse al citado requerimiento cuando, por la naturaleza de la situación, se esté ante una emergencia o estado de necesidad. (…)” (El subrayado es nuestro) Incluso, valga recordar que, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 7566, el Ministerio de Seguridad Pública forma parte de la Comisión Coordinadora del Sistema de Emergencias 9-1-1, lo que refuerza aún más la posibilidad de que la policía municipal pueda ser llamada para auxiliar a la fuerza pública en la atención de una determinada emergencia.

Como vemos, es claro que en esta materia entra en juego –de forma especialmente acentuada– el deber de coordinación para la mejor satisfacción del interés público, sin desconocer que la competencia centralizada para el uso y manejo de líneas de emergencia le corresponde exclusivamente al Sistema 911.

IV. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, arribamos a las siguientes conclusiones:

1. El Sistema de Emergencias 9-1-1 tiene el mandato de atender de manera exclusiva llamadas de emergencia en todo el territorio nacional, según la Ley N° 7566. El término emergencia está referido a las situaciones, independientemente de la causa, en que corre peligro o daño la vida, salud, libertad, integridad corporal y seguridad de los habitantes del país o sus bienes.

2. La ley establece que el Sistema de Emergencias 9-1-1 opera a través de una base de acceso con un único número telefónico para la atención de llamadas de emergencia. Las instituciones involucradas deben coordinarse a través del 9-1-1, y no pueden operar líneas de emergencia independientes.

3. La ley exigió la fusión progresiva de los números de emergencia en el 9-1-1 y la participación obligatoria de todas las instituciones relevantes en una Comisión Coordinadora, para garantizar un servicio eficiente y óptimo. Con mayor razón sería improcedente que las municipalidades establezcan nuevas líneas independientes de atención de emergencias.

4. Las Municipalidades, si bien están dotadas de autonomía con raigambre constitucional, no pueden operar líneas de atención de emergencias de manera independiente al Sistema 9-1-1, pues ello constituye una materia donde dicho sistema ejerce una competencia prevalente de carácter nacional, con cobertura en todo el territorio del país. Ergo, todas las municipalidades quedan supeditadas a la canalización de llamadas de emergencia que realiza el sistema, pues no se trata de un asunto de interés exclusivamente cantonal, sino de una competencia supralocal, ejercida por mandato de ley a nivel nacional por parte del Sistema de Emergencia 911. Para lo anterior, deben observarse y seguirse los postulados del principio de coordinación.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente, Andrea Calderón Gassmann Mónica Alvarado Alfaro Procuradora Abogada de Procuraduría [1] En igual sentido, véase nuestro dictamen N° C-097-2019 del 3 de abril del 2019.

[2] Sobre la relevancia que la Sala Constitucional ha reconocido al Sistema de Emergencias 911 en cuanto a la tutela de la salud y la vida de las personas, puede verse la sentencia N° 2014002206 de las catorce horas treinta minutos del diecinueve de febrero de dos mil catorce.

[3] AUSPICIADORES GLOBALES, ENTREVISTAS Y OPINIÓN, NOTICIAS SOCIOS. 10 Octubre 2023. Columna de opinión escrita por Elton Borgonovo, Vicepresidente Motorola Solutions América Latina y el Caribe y Director de Territorio Chile.

[4] Ello se encuentra claramente alineado con la concepción de la misión y visión institucional: “MISIÓN Garantizar una respuesta interinstitucional al país en el trámite de las llamadas e incidentes de emergencia que ingresan al 9-1-1, sustentados en infraestructura tecnológica innovadora, gestión de procesos y un equipo de trabajo disciplinado, distinguido por su compromiso, solidaridad y humanidad. VISIÓN Ser reconocidos como el mejor 9-1-1 de América Latina en integración interinstitucional, infraestructura tecnológica, recurso humano y calidad de servicios.” https://www.911.go.cr/filosofia-empresarial/ “Cuando usted llama al 9-1-1 el operador/a recopila la información que requiere y la envía en forma inmediata a las instituciones de respuesta para el envío de los recursos que atenderán su solicitud de ayuda.” https://www.911.go.cr/uso-del-9-1-1/ [5] En igual sentido, resulta relevante consultar nuestro dictamen N° C-010-2008 del 17 de enero de 2008.