← Environmental Law Center← Centro de Derecho Ambiental
OJ-030-2025 · 03/03/2025
OutcomeResultado
The Attorney General recommends considering the observations on the bill, without substantively approving or rejecting it.La Procuraduría recomienda valorar las observaciones sobre el proyecto de ley, sin aprobarlo o rechazarlo de fondo.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes Bill No. 24,285, which seeks to promote the securitization of future flows from the exploitation or non-exploitation rights of mineral and energy resources. It notes that the bill is imprecise, does not clarify whether it intends to reverse the moratorium on hydrocarbon exploitation, and fails to establish the securitization mechanism. It warns that any modification of the moratorium must be based on an updated cost-benefit analysis and international climate law. Additionally, it highlights that future flows are undefined, many have specific legal earmarks, and securitizing non-exploitation rights requires examining compatibility with carbon markets and the country's decarbonization obligations. It concludes by recommending consideration of all observations, though the final decision is legislative.La Procuraduría analiza el proyecto de ley n.° 24285 que busca promover la titularización de flujos futuros provenientes de la explotación o derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos. Señala que el proyecto es impreciso, no aclara si pretende revertir la moratoria a la explotación de hidrocarburos ni establece el mecanismo de titularización. Advierte que cualquier modificación de la moratoria debe sustentarse en un análisis costo-beneficio actualizado y en el derecho internacional climático. Además, destaca que los flujos futuros no están definidos, muchos tienen destinos legales específicos, y la titularización de derechos de no explotación requiere examinar su compatibilidad con los mercados de carbono y las obligaciones de descarbonización del país. Concluye recomendando valorar todas las observaciones, aunque la decisión final es legislativa.
Key excerptExtracto clave
In general terms, it must be noted that the bill is unclear and imprecise. First, because what is proposed in the articles does not coincide with the statement of motives. [...] the reversal of the moratorium is a matter that must be analyzed and assessed from a constitutional perspective and also under the international law that supports it, and therefore it cannot be an arbitrary decision, lacking technical foundation, and not weighed under the principle of reasonableness. Reversing the moratorium would require conducting the necessary analyses and studies to refute or dismiss the reasons for which it was adopted, i.e., an updated assessment of the cost-benefit ratio of oil exploitation activities that justifies the measure is required.En términos generales, debe indicarse que el proyecto es poco claro y preciso. En primer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de motivos. [...] la reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado bajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto, no podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el principio de razonabilidad. Revertir la moratoria dictada requeriría que se efectúen los análisis y estudios necesarios para desvirtuar o descartar las razones por las cuales se adoptó, es decir, se requiere una valoración actualizada de la relación costo beneficio de las actividades de explotación de petróleo que permita justificar la medida.
Pull quotesCitas destacadas
"La reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado bajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto, no podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el principio de razonabilidad."
"The reversal of the moratorium is a matter that must be analyzed and assessed from a constitutional perspective and also under the international law that supports it, and therefore it cannot be an arbitrary decision, lacking technical foundation, and not weighed under the principle of reasonableness."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"La reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado bajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto, no podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el principio de razonabilidad."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"El proyecto es poco claro y preciso. En primer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de motivos."
"The bill is unclear and imprecise. First, because what is proposed in the articles does not coincide with the statement of motives."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"El proyecto es poco claro y preciso. En primer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de motivos."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"Sin necesidad de entrar a valorar aspectos técnicos propios de la figura de la titularización […] primero debe precisarse a cuáles cánones, impuestos, pagos por servicios ambientales o prestaciones económicas se refiere la iniciativa, y luego, debe analizarse si realmente esas expectativas representan un flujo de ingresos estadísticamente predecible."
"Without needing to assess technical aspects of the securitization figure […] it must first be specified which canons, taxes, payments for environmental services or economic benefits the initiative refers to, and then it must be analyzed whether those expectations really represent a statistically predictable income flow."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"Sin necesidad de entrar a valorar aspectos técnicos propios de la figura de la titularización […] primero debe precisarse a cuáles cánones, impuestos, pagos por servicios ambientales o prestaciones económicas se refiere la iniciativa, y luego, debe analizarse si realmente esas expectativas representan un flujo de ingresos estadísticamente predecible."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"Debe valorarse la razonabilidad de titularizar las concesiones de explotación de recursos naturales, pues, dependiendo de cómo se estructure el mecanismo, indirectamente podría generarse una presión inadecuada para que el Estado otorgue determinada cantidad de concesiones."
"The reasonableness of securitizing natural resource exploitation concessions must be assessed, since, depending on how the mechanism is structured, it could indirectly generate undue pressure for the State to grant a certain number of concessions."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
"Debe valorarse la razonabilidad de titularizar las concesiones de explotación de recursos naturales, pues, dependiendo de cómo se estructure el mecanismo, indirectamente podría generarse una presión inadecuada para que el Estado otorgue determinada cantidad de concesiones."
Consideraciones sobre el proyecto de ley
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 030 - J of 03/03/2025 March 3, 2025 PGR-OJ-030-2025 Madam Éricka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Madam:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication no. AL-CE-23168-0175-2024 of August 29, 2024, by which we are informed that the Special Commission on the National Energy Sector and its Linkage with the National Electricity Market requested our opinion on bill no. 24285, entitled "LAW FOR THE SECURITIZATION OF FUTURE FLOWS FROM THE EXPLOITATION AND/OR PROTECTION OF MINERAL AND ENERGY RESOURCES."
Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical- legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are consulted by the Legislative Commission tasked with processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.
By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.
Furthermore, as we are not within the circumstances established by Article 157 of the Regulation of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.
The statement of motives of the bill indicates that Costa Rica is a pioneering country in environmental protection, but that, since it is not possible to deny our dependence on hydrocarbons and minerals, it is not incongruous to consider their utilization while we find ourselves in a transition stage of our energy matrix.
It is argued that it is a political decision to utilize underground resources for fiscal benefit and for the financing of social, education, and security programs. It asserts that a balance must exist and not be carried away by a discourse of extreme protectionism, since many years must pass before sectors, the country, and the world utilize clean energy one hundred percent.
It is also set forth that the utilization of these resources is not incompatible with environmental protection and that the decision not to use them has strengthened our dependence on the resources of other countries, which makes us more vulnerable in situations of conflicts, political and economic pressures.
Subsequently, it is commented that Costa Rica faces a situation of lack of sustainability of its energy matrix, which generates increasing impacts and implies risks for the efficient and safe use of energy, as it combines high dependence on hydrocarbons, the vulnerability of renewable sources to variability and climate change, the postponement of strategic investments, and the updating of the regulatory and normative framework.
For the foregoing reasons, it is considered feasible for the State, from the Executive Branch, through specialized technical entities, to assess, with due scientific information, which zones of the territory may be exploited, explored, or protected for their mineral and energy riches. And it concludes by stating that the legislative initiative proposes the possibility of securitizing the sale of environmental services for the rights of non-exploitation of mineral and energy resources, proposing that its development be based on the institutional and normative experience linked to the National Forest Financing Fund.
With these objectives, the bill consists of two articles. The first provides that the objective of the law is to promote the securitization of future flows coming from the concessions of the exploitation, or from rights of non-exploitation, of mineral and energy resources of Costa Rica to pay public debt and lower the interest rate. And, subsequently, it is indicated that the resources produced by said securitizations will have as their sole purpose the cancellation of debt, external or internal, to improve the conditions in terms of term and/or effective interest rate, with respect to the debt that would be being canceled with those resources.
The second article defines which future flows may be securitized, indicating that they will be those coming from the expectations associated with royalties (cánones), taxes, payments for environmental services, or any other economic consideration generated for the State for the economic rights derived from the exploitation of mineral, water, and energy resources, provided they do not have a specific associated use or purpose. And, regarding the sale of environmental services for the rights of non-exploitation of mineral and energy resources, it is indicated that, at the request of the Ministry of Finance, the National Forest Financing Fund will make the corresponding estimations for the rights of non-exploitation of mineral and energy resources translated into tons of carbon or another measure used in international carbon markets.
In general terms, it must be indicated that the bill is unclear and imprecise. First, because what is proposed in the articles does not align with the statement of motives.
In the statement of motives, it appears that the intention is to permit the exploration and it is not understood this way, an authorization for the State to grant exploration permits and concessions for the exploitation of that type of resource.
In this sense, it should be recalled that, through Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 36693-MINAET of August 1, 2011, and subsequently, by Executive Decrees nos. 38537 of July 25, 2014, 40038 of November 29, 2016, and 41578 of February 25, 2019, a national moratorium (moratoria) was established, until December 31, 2050, for any activity intended to carry out the exploration and exploitation of petroleum deposits and its derivatives in the national territory, continental and marine.
Regarding that moratorium, upon resolving an unconstitutionality action against the first of the cited decrees, the Constitutional Chamber indicated that:
"The challenged decree only provides for a temporary and preventive moratorium for those petroleum exploitation activities is updated (recitals 7 and 8 of the decree), based on constitutional norms and principles, in particular, Article 50, extensively developed by constitutional jurisprudence and in full concordance with the diverse conventional and extra- conventional commitments of the country at the international level, such as the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, the Regional Convention on Climate Change, as well as the various Conferences of the Parties (COP), to establish actions that avoid increased global warming, initiated in 95. COP 1 (1995, Berlin), COP 2 (1996, Geneva), COP 3 (1997, Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, The Hague), COP 6 (2000, Bonn), COP 6 bis (2001, Bonn), COP 7 (2001, Marrakech, Morocco), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milan), COP 10 (2004, Buenos Aires), COP 11 (2005, Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenya), COP 13 (2007, Bali, Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Poland), COP 15 (Copenhagen, Denmark), COP 16 (2010, Cancun), COP 17 (2011, Durban, South Africa), as indicated by the Office of the Attorney General of the Republic. All that normative framework rules out any breach of the principle of prohibition of arbitrariness, and the challenged decree substantially conforms to the constitutional order." (Vote no. 3091-2013 of 16 hours 11 minutes on March 6, 2013).
That position was reiterated by the Constitutional Chamber when resolving another unconstitutionality action, filed against the first of the Decrees and two others that extended the term of the moratorium:
"In the cited resolution, the legal reasons are appreciated, by which the Chamber concluded the non-existence of any injury to the principles of legality, legal reserve, and normative hierarchy, enshrined in the Political Constitution and even, after said judgment was issued, the conventional normative framework subsequently approved has only expanded the obligations for the country in relation to reducing the effects of greenhouse gases as an effective means for the mitigation of climate change. As the Office of the Attorney General indicates, with Law (Ley) 9405, the so-called 'Paris Agreement on Climate Change' was approved by the Legislative Assembly, which, although it does not establish any prohibition for the States Parties regarding the eventual exploration or greenhouse gas emissions, and additionally includes the commitment of each State in the general effort for a global reduction of such emissions.
(…)
From there it can be inferred that, as the State and the Office of the Attorney General maintain, the Executive Branch, by issuing the moratorium, has chosen to respond in a specific and constitutionally acceptable manner to the international obligations acquired by the country, both in the sense of reducing internally the risk generated by the sources of greenhouse gas emissions—of which the combustion of petroleum and its derivatives is one of the principal ones—and regarding collaboration to act in concert and in a coordinated manner for the improvement of the global situation in relation to total global emissions, all with a view to combating, to the extent possible, the climate change generated in part by the combustion of fossil fuels. That purpose, and the international commitment embraced by Costa Rica, may be compromised by an eventual authorization for the exploration and exploitation of petroleum by our country, so that the Government has not exceeded its constitutional competences in the exercise thereof, but rather a reasonable constitutional basis exists for its decision.
The Court observes that the moratorium's principal objective is not to decrease the consumption of petroleum in our country, although the motivation may cause confusion by proclaiming that the government '...has declared and reiterated its commitment to NO petroleum'; neither is the decree solely related to the objective of carbon neutrality or to the modification of the country's energy matrix which, as is known, still has a high dependence on fossil fuels in transportation matters; as the Court understands it, these problems and commitments are not sought to be directly attacked with the moratorium, but rather the aim is to address the objective of slowing down the global production of fossil fuels, under the conviction that this will positively impact the fight against climate change, which results in advantages for all countries including ours. Such an objective is clearly achieved by accepting the commitment to sustain the country's null participation in the generation of fossil fuels, as a contribution to the fight against climate change, and from that perspective, the measure has sufficient support from a constitutional perspective." (Vote no. 3850-2018 of 11 hours 50 minutes on March 7, 2018).
The Office of the Attorney General has referred to the issue on the occasion of several bills that have sought to declare the country a territory free of exploration and exploitation of hydrocarbon substances. Thus, in legal opinions nos. OJ-127-2018 of December 18, 2018, OJ-147-2019 of December 3, 2019, PGR-OJ-083-2022 of June 22, 2022, PGR-OJ-121-2022 of September 9, 2022, PGR-OJ-056-2023 of May 18, 2023, PGR-OJ-05034-2024 of March 11, 2024, it has been held that the intention to declare Costa Rica a territory free of concessions for the exploration or exploitation of those substances falls within the exercise of the power provided in Articles 6 and 121, subsection 14) of the Political Constitution.
Furthermore, it has been indicated that this measure is in accordance with the commitments assumed internationally by our country in climate matters and is coherent with the goals pursued by the Executive Branch in the National Decarbonization Plan 2018-2050. Moreover, it is in line with the agreement adopted by Conference of the Parties no. 28 of the Framework Convention on Climate Change (COP 28, held in the United Arab Emirates in December 2023) which urges "transitioning away from fossil fuels in energy systems, in a just, orderly, and equitable manner." It has also been highlighted that the State has signed some international loans that grant funds that may be used to finance the national budget and to cover the budgetary needs deemed appropriate by the Executive Branch, but that set as conditions for the disbursements to be executed, that the State has previously complied with the adoption of certain measures related to the decarbonization process, and, therefore, although these are not operations intended to finance programs related to decarbonization, the commitments assumed by the country in this matter were taken into account for their granting.
In this sense, in legal opinion no. PGR-OJ-075-2023 of July 27, 2023, it was stated:
"Concomitantly, the importance must be considered of having propitious conditions to generate continuity in the execution of measures related to the decarbonization plan, whose fulfillment is a prior condition for the borrowing entities to make the disbursements. Although in the signed contracts the funds are not limited to financing that type of measure, the State should not neglect the commitments by virtue of which, precisely, financing has been granted to it, as, moreover, these are measures that tend to fulfill the commitments acquired by the State upon signing international conventions related to the mitigation of climate change.
Additionally, the loan contracts establish ex post evaluation clauses that subject the borrower to 'cooperate directly, or through the Executing Agency, in the evaluation of the Program that the Bank carries out after its execution, in order to identify to what extent its objectives were fulfilled, and to provide the Bank with the information, data, and documents that it may request for the purposes of carrying out said evaluation.' (Clause 3.03 of the Loan Contracts nos. 5562/OC-CR and 5563/KI-CR)." Now, in the bill, on the one hand, it is indicated that the the State for the exploitation of mineral, water, and energy resources—within which hydrocarbons could be included—may be considered as future flows that can be securitized, but, on the other hand, the rights of non- Thus, it is not clear whether the initiative intends to permit the exploration and As already indicated, the moratorium issued by the Executive Branch has been upheld by the Constitutional Chamber, as it has been deemed to have basis in the provisions of the Political Constitution, that it was issued while the assessment of the cost-benefit relationship of the petroleum exploitation activities is updated, and as a specific and constitutionally acceptable form of responding to the international obligations acquired by the country.
Therefore, the reversal of the moratorium is a matter that must be analyzed and assessed under the constitutional perspective and, also, under the international law that supports it, and, therefore, it could not be an arbitrary decision, lacking technical basis, and not weighed under the principle of reasonableness. Reversing the issued moratorium would require that the analyses and studies necessary to disprove or discard the reasons for which it was adopted be carried out, that is, an updated assessment of the cost-benefit relationship of the petroleum exploitation activities is required to justify the measure.
The statement of motives of the bill cites the Constitutional Chamber vote no. 17747-2006, on cost-benefit analysis, in which it is indicated that:
"...it is an important tool in decision-making, to assess the public convenience of projects or activities. It aims to determine, through an appropriate comparative balance, whether the social benefits exceed the socio-environmental costs of obtaining them. Regarding the cost- benefit analysis within the preventive or precautionary principle, which guides state policies of sustainable development, enshrined, among others, in the Biodiversity Law (Art. 11), the Rio Declaration on Environment and Development (Princ. 15), repeated constitutional rulings emphasize the need for an objective evaluation of risk and the cost-benefit relationship and that the intervention or restriction measures must remain in force as long as the scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible, thus admitting their periodic review in light of scientific progress." Despite that reference, regarding the need to carry out a cost-benefit analysis, based on the preventive principle, and, we add, based on the principles of objectivization of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) and reasonableness in the matter, the fact is that the bill does not set forth that a study or evaluation in this sense has been executed.
On the other hand, the lack of clarity and precision of the bill is also denoted by the fact that, in the first article, it is indicated that the object of the law is to promote the securitization of future flows coming from the concessions of the exploitation, or from rights of non-exploitation, of mineral and energy resources, and, subsequently, in Article 2, what is done is to conceptualize which these future flows may be, but no regulations are established that directly permit that securitization, much less that establish the structure and operation of that mechanism.
As we have pointed out on other occasions, securitization (titularización) is an instrument or mechanism of business financing, also known as "asset securitization, consisting of transforming assets of low liquidity into marketable securities or instruments that are placed on the capital market, to thereby obtain cash and advance future gains." In other words, "as indicated by specialized literature, the essence of securitization processes consists of guaranteeing a statistically predictable flow of income over a determined period to the investor, derived principally from the assets transferred to the autonomous estate." (Opinion no. C-309-2019 of October 23, 2019).
Without the need to enter into evaluating technical aspects specific to the figure of securitization nor the requirements and details set forth in the Regulation on Securitization Processes (approved by CONASSIF in article 13, of session 1124-2014, of September 8, 2014), it must first be specified which royalties (cánones), taxes, payments for environmental services, or economic considerations the initiative refers to, and then, it must be analyzed whether these and, consequently, whether they are truly capable of being securitized. Without specifying which are the assets to which the bill refers, it is not possible to analyze whether they constitute a statistically predictable flow of income.
In this same sense, note that the article itself establishes that the expectations of these future flows—which, as we said, are not yet defined—must not have a specific purpose. And, therefore, this is a prior analysis that must be carried out at the moment of specifying which royalties (cánones), taxes, payments, or considerations the bill would encompass.
In this regard, consider, for example, that pursuant to the Water Law (Ley de Aguas) (no. 276 of August 27, 1942) and the Water Use Fee (Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas) (Executive Decree no. 32868 of August 24, 2005), 50% of the total income from the collection of the water use fee must be allocated to facilitate comprehensive water management at the national level carried out by the Water Directorate, the remaining 50% must be invested in the watershed that generates them through the water resource protection service, in conservation, maintenance, and recovery of ecosystems, both in private areas and in the State's Protected Wild Areas, such as National Parks and Biological Reserves, and, for this, half of that 50% must be allocated to the National System of Conservation Areas to finance projects and actions aimed at the conservation, restoration, protection, and sustainable use of water resources in hydrographic basins, National Parks, and Biological Reserves in accordance with national water resource management plans and programs; operation and maintenance of Protected Wild Areas, due to the environmental service of water resource protection; payment for private lands in state protected wild areas such as National Parks and Biological Reserves, to consolidate the environmental service of water resource protection they provide. The remainder of this component must be transferred to the National Forest Financing Fund to finance the Payment for Environmental Services Program for private lands within the watershed where the environmental service of water protection is generated.
Therefore, to establish whether it is possible to consider the income as capable of being securitized, it must be specified which of them have a specific purpose and thus, determine which reforms would be necessary to modify those purposes so that, as the bill provides, the amounts may be directed to the cancellation of external and internal debt. But, additionally, this analysis must be carried out to determine what the repercussions of modifying the purposes would be and what the sources of resources would be to cover the needs that currently are covered by those amounts.
Apart from the foregoing, the reasonableness of securitizing the concessions for the exploitation of natural resources must be assessed, because, depending on how the mechanism is structured, an inappropriate pressure could indirectly be generated for the State to grant a certain number of concessions to be able to meet the obligations assumed as originating entity, when it must not be forgotten that the exploitation of natural resources is subject to the constitutional principles of rational use of resources, objectivization of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and preventive.
Finally, it is necessary to review what is indicated in the last paragraph of Article 2, in light of the provisions of the national and international normative framework on climate change, the obligations assumed by the country in that matter, and the operation of carbon markets.
As was indicated in legal opinion no. PGR-OJ-035-2024 of March 11, 2024, (referring to what was indicated by the Department of Studies, References, and Technical Services. AL-DEST- IIN -002-2024. Pg. 21), "a carbon market is a system that seeks to reduce greenhouse gas emissions, allowing entities to buy or sell carbon emission rights. For its operation, the creation of a financial value for the reduction of emissions is required, and, among other things, the establishment of emission limits and the granting of emission allowances, because, in this way, companies that emit fewer greenhouse gases than permitted can sell their surplus emission allowances to other companies that exceed their limits, and, additionally, commercialize the carbon credits they generate by participating in emission reduction projects." Therefore, in these markets, what may be commercialized are the unused emission allowances, for having reduced emissions, and, additionally, the carbon credits generated by carbon capture or emission offset projects. For this reason, it must be analyzed what the rights of non-exploitation of mineral and energy resources referred to in the bill are, to determine whether they could really be considered marketable rights due to implying a decrease in the level of emissions or carbon capture or emission offset.
Although it is true that the approval of bill no. 24285, entitled "LAW FOR THE SECURITIZATION OF FUTURE FLOWS FROM THE EXPLOITATION AND/OR PROTECTION OF MINERAL AND ENERGY RESOURCES," is a strictly legislative decision, it is recommended to assess all the observations set forth.
Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney General
Opinión Jurídica : 030 - J del 03/03/2025 3 de marzo de 2025 PGR-OJ-030-2025 Señora Éricka Ugalde Camacho Jefa de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CE-23168-0175-2024 de 29 de agosto de 2024, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial del Sector Energético Nacional y su Vinculación con el Mercado Eléctrico Nacional, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24285, denominado “LEY PARA LA TITULARIZACIÓN DE FLUJOS FUTUROS DE LA EXPLOTACIÓN Y/O PROTECCIÓN DE RECURSOS MINERALES Y ENERGÉTICOS.”
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
En la exposición de motivos del proyecto se indica que Costa Rica es un país pionero en la protección del ambiente, pero que, dado que no es posible negar nuestra dependencia de los hidrocarburos y minerales, no es incongruente considerar su aprovechamiento mientras nos encontramos en una etapa de transición de nuestra matriz energética.
Se sostiene que es una decisión política aprovechar los recursos subterráneos para el beneficio fiscal y para el financiamiento de programas sociales, de educación y seguridad. Se afirma que debe existir un equilibrio y no dejarse llevar por un discurso de extremo proteccionismo, pues deberán pasar muchos años para que los sectores, el país y el mundo utilicen energías limpias al cien por ciento.
También se expone que el aprovechamiento de estos recursos no es incompatible con la protección del medio ambiente y que la decisión de no usarlos ha fortalecido nuestra dependencia de los recursos de otros países, lo que nos vuelve más vulnerables ante situaciones de conflictos, presiones políticas y económicas.
Luego, se comenta que Costa Rica afronta una situación de falta de sostenibilidad de su matriz energética, que genera impactos crecientes e implica riesgos para el uso eficiente y seguro de la energía, pues combina la alta dependencia de los hidrocarburos, la vulnerabilidad de las fuentes renovables ante la variabilidad y el cambio climático, la postergación de inversiones estratégicas y la actualización del marco normativo y regulatorio.
Por lo anterior, se considera que es factible para el Estado, desde el Poder Ejecutivo, mediante las entidades técnicas especializadas, valorar, con la debida información científica, cuáles zonas del territorio podrán explotarse, explorarse o protegerse por sus riquezas minerales y energéticas. Y se concluye diciendo que en la iniciativa de ley se plantea la posibilidad de titularizar la venta de servicios ambientales por los derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos, proponiendo que su desarrollo tenga como base la experiencia institucional y normativa vinculada con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.
Con esos objetivos, el proyecto consta de dos artículos. En el primero se dispone que objetivo de la ley es promover la titularización de los flujos futuros provenientes de las concesiones de la explotación, o de derechos de no explotación, de recursos minerales y energéticos de Costa Rica para pagar la deuda pública y bajar la tasa de interés. Y, seguidamente se señala que los recursos producto de dichas titularizaciones tendrán como único fin la cancelación de deuda, externa o interna, para mejorar las condiciones en términos de plazo y/o tasa de interés efectiva, respecto de la deuda que se estaría cancelando con esos recursos.
En el segundo artículo se define cuáles son los flujos futuros podrán titularizarse, indicando que serán aquellos provenientes de las expectativas asociadas a los cánones, impuestos, pagos por servicios ambientales o cualquier otra prestación económica que se generen para el Estado por los derechos económicos que se desprenden de la explotación de recursos minerales, hídricos y energéticos, siempre y cuando no tengan un uso o destino específico asociado. Y, en cuanto a la venta de servicios ambientales por los derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos, se indica que, a solicitud del Ministerio de Hacienda, el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal realizará las estimaciones correspondientes a los derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos traducidos en toneladas de carbono u otra medida que sea utilizada en los mercados de carbono internacionales.
En términos generales, debe indicarse que el proyecto es poco claro y preciso. En primer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de motivos.
En la exposición de motivos pareciera que la intención es permitir la exploración y no se logra entender, una habilitación para que el Estado otorgue permisos de exploración y concesiones para la explotación de ese tipo de recursos.
En ese sentido, debe recordarse que, mediante el Decreto Ejecutivo no. 36693-MINAET de 1° de agosto de 2011 y, posteriormente, por los Decretos Ejecutivos nos. 38537 de 25 de julio de 2014, 40038 de 29 de noviembre de 2016 y 41578 de 25 de febrero de 2019, se estableció una moratoria nacional, hasta el 31 de diciembre de 2050 para toda actividad que tenga el propósito de desarrollar la exploración y explotación de los depósitos de petróleo y sus derivados en el territorio nacional, continental y marino.
Sobre esa moratoria, al resolverse una acción de inconstitucionalidad contra el primero de los decretos citados, la Sala Constitucional señaló que:
“El decreto impugnado únicamente dispone una moratoria temporal y preventiva para esas de explotación de petróleo (considerandos 7° y 8 del decreto), con fundamento en normas y principios constitucionales, en particular, el artículo 50, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia constitucional y en plena concordancia con los diversos compromisos convencionales y extra convencionales del país a nivel internacional, tales como el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos, así como las distintas Conferencias de Partes ( COP, Conference of the Parts), para establecer acciones que eviten el aumento del calentamiento global, iniciadas en el 95. COP 1 (1995, Berlin ), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La Haya), COP 6 (2000, Bonn ), COP 6 bis (2001, Bonn ), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8 (2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP 12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali , Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15 (Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), tal como lo señala la Procuraduría General de la República. Todo ese marco normativo descarta cualquier ruptura del principio de interdicción de la arbitrariedad y el decreto impugnado se conforma sustancialmente con el ordenamiento constitucional.” (Voto no. 3091-2013 de las 16 horas 11 minutos de 6 de marzo de 2013).
Esa posición fue reiterada por la Sala Constitucional al resolver otra acción de inconstitucionalidad, planteada contra el primero de los Decretos y otros dos que ampliaron el plazo de la moratoria:
“En la resolución citada se aprecian las razones de índole jurídica, por las cuales la Sala concluyó la inexistencia de lesión alguna a los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa, recogidos en la Constitución Política e incluso, después de emitida dicha sentencia, el marco normativo convencional aprobado posteriormente no ha hecho más que ampliar las obligaciones para país en relación con la reducción de los efectos de los gases de efecto invernadero como medio eficaz para la atenuación del cambio climático. Como lo señala la Procuraduría, con la Ley 9405 se aprobó por parte de la Asamblea Legislativa el denominado «Acuerdo de París sobre cambio Climático» que aunque no establece prohibición alguna a los Estados partes para la eventual exploración o gases de efecto invernadero, y adicionalmente recoge el compromiso de cada uno de los Estados en el esfuerzo general para una reducción mundial de tales emisiones.
(…)
De allí se puede colegir que, tal como sostienen el Estado y la Procuraduría, el Poder Ejecutivo al emitir la moratoria, ha escogido responder de una forma específica y constitucionalmente aceptable a las obligaciones internacionales adquiridas por el país, tanto en el sentido de reducir a lo interno el riesgo generado por las fuentes de emisión de gases de efecto invernadero -de las cuales la combustión de petróleo y sus derivados es una de las principales- sino respecto de la colaboración para actuar de consuno y coordinadamente para la mejora de la situación mundial en relación con el total de las emisiones mundiales, todo con vistas a combatir, en la medida de lo posible, el cambio climático generado en parte por la combustión de combustibles fósiles.- Esa finalidad, y el compromiso internacional acogido por Costa Rica, puede verse comprometida con una eventual autorización para la exploración y explotación de petróleo por parte de nuestro país, de modo que no se ha excedido el Gobierno en el ejercicio de sus competencias constitucionales, sino que existe un fundamento constitucional razonable para su decisión.
El Tribunal, observa que la moratoria no tiene como objetivo principal disminuir el consumo de petróleo en nuestro país aunque la motivación puede llamar a confusión al proclamar que el gobierno «...ha declarado y reiterado su compromiso de NO al petróleo»; tampoco el decreto tiene relación única con el objetivo de la carbono neutralidad o con la modificación de la matriz energética del país que, como se sabe, tiene aún una alta dependencia de los combustibles fósiles en materia transporte; como lo entiende el Tribunal estos problemas y compromisos no buscan ser directamente atacados con la moratoria, sino que se busca atender el objetivo ralentizar la producción mundial de combustibles fósiles, bajo la convicción de que ello incidirá positivamente en el combate al cambio climático, lo cual repercute en ventajas para todos los países incluyendo el nuestro. Tal objetivo se logra claramente aceptando el compromiso con el sostenimiento de la nula participación del país en la generación de combustibles fósiles, como un aporte a la lucha contra el cambio climático y desde esa perspectiva la medida tiene un sustento suficiente desde la perspectiva constitucional.” (Voto no. 3850-2018 de las 11 horas 50 minutos de 7 de marzo de 2018).
La Procuraduría se ha referido al tema con ocasión de varios proyectos de ley que han pretendido declarar al país como un territorio libre de exploración y explotación de sustancias hidrocarburadas. Así, en las opiniones jurídicas nos. OJ-127-2018 de 18 de diciembre de 2018, OJ-147-2019 de 3 de diciembre de 2019, PGR-OJ-083-2022 de 22 de junio de 2022, PGR-OJ-121-2022 de 9 de setiembre de 2022 , PGR-OJ-056-2023 de 18 de mayo de 2023, PGR-OJ-05034-2024 de 11 de marzo de 2024, se ha sostenido que la pretensión de declarar a Costa Rica como territorio libre de concesiones para exploración o explotación de esas sustancias, se enmarca dentro del ejercicio de la potestad dispuesta en los artículos 6° y 121 inciso 14) de la Constitución Política.
Además, se ha señalado que esa medida es acorde con los compromisos asumidos internacionalmente por nuestro país en materia climática y resultan coherentes con los fines perseguidos por el Poder Ejecutivo en el Plan de Nacional de Descarbonización 2018-2050. Además, es afín al acuerdo adoptado por la Conferencia de las Partes no. 28 de la Convención Marco sobre Cambio Climático (COP 28, celebrada en Emiratos Árabes Unidos en diciembre de 2023) que insta a “transitar para dejar atrás los combustibles fósiles en los sistemas energéticos, de forma justa, ordenada y equitativa.” Se ha resaltado también que el Estado ha suscrito algunos empréstitos internacionales que otorgan fondos que pueden destinarse a financiar el presupuesto nacional y a cubrir las necesidades presupuestarias que estime el Poder Ejecutivo, pero que fijan como condiciones para que se ejecuten los desembolsos, que el Estado haya cumplido, de previo, con la adopción de ciertas medidas relacionadas con el proceso de descarbonización, y, por tanto, aunque no se trata de operaciones que tienen como objetivo financiar programas relacionados con la descarbonización, sí tomaron en cuenta los compromisos asumidos por el país en esa materia para su otorgamiento.
En ese sentido, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-075-2023 de 27 de julio de 2023, se señaló:
“Concomitantemente, debe tenerse en cuenta la importancia de que existan condiciones propicias para generar continuidad en la ejecución de las medidas relacionadas con el plan de descarbonización, cuyo cumplimiento es una condición previa para que los entes prestatarios realicen los desembolsos. Aunque en los contratos suscritos los fondos no se limitan a financiar ese tipo de medidas, el Estado no debería desatender los compromisos en virtud de los cuales, precisamente, se le ha otorgado el financiamiento, pues, además, se trata de medidas que tienden a cumplir con los compromisos adquiridos por el Estado al suscribir convenios internacionales relacionados con la mitigación del cambio climático.
Además, los contratos de préstamo establecen cláusulas de evaluación ex post que sujetan al prestatario a “cooperar directamente, o por intermedio del Organismo Ejecutor, en la evaluación del Programa que lleve a cabo el Banco posteriormente a su ejecución, con el fin de identificar en qué medida se cumplieron los objetivos del mismo y a suministrar al Banco la información, datos y documentos que éste llegara a solicitar para los efectos de la realización de dicha evaluación.” (Cláusula 3.03 de los Contratos de Préstamo nos. 5562/OC-CR y 5563/KI-CR).” Ahora bien, en el proyecto, por una parte, se indica que se pueden considerar como flujos futuros que pueden titularizarse, las expectativas asociadas a los cánones que reciba el Estado por la explotación de recursos minerales, hídricos y energéticos -dentro de los cuales podrían incluirse los hidrocarburos-, pero, por otra parte, se regulan los derechos de no De tal forma, no queda claro si con la iniciativa se pretende permitir la exploración y Como ya se indicó, la moratoria dictada por el Poder Ejecutivo ha sido respaldada por la Sala Constitucional, pues se ha estimado que tiene fundamento en las disposiciones de la Constitución Política, que se dictó mientras se actualiza la valoración de la relación costo beneficio de las actividades de explotación de petróleo y como una forma específica y constitucionalmente aceptable de responder a las obligaciones internacionales adquiridas por el país.
Por ello, la reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado bajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto, no podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el principio de razonabilidad. Revertir la moratoria dictada requeriría que se efectúen los análisis y estudios necesarios para desvirtuar o descartar las razones por las cuales se adoptó, es decir, se requiere una valoración actualizada de la relación costo beneficio de las actividades de explotación de petróleo que permita justificar la medida.
En la exposición de motivos del proyecto se cita el voto de la Sala Constitucional no. 17747-2006, sobre el análisis de costo beneficio, en el que se indica que:
“…es una importante herramienta en la toma de decisiones, para valorar la conveniencia pública de proyectos o actividades. Pretende determinar, mediante un balance comparativo apropiado, si los beneficios sociales superan los costos socio-ambientales de obtenerlos. En punto al análisis costo- beneficio dentro del principio preventivo o precautorio, orientador de las políticas estatales de desarrollo sostenible, que recoge entre otros, la Ley de Biodiversidad (art. 11), la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Princ. 15), repetidos fallos constitucionales recalcan la necesidad de una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio y que las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico.” Pese a esa referencia, en cuanto a la necesidad de efectuar un análisis de costo beneficio, con fundamento en el principio preventivo, y, añadimos, con base los principios de objetivación de la tutela ambiental y razonabilidad en la materia, lo cierto es que en el proyecto no se expone que se haya ejecutado un estudio o evaluación en ese sentido.
Por otra parte, la falta de claridad y precisión del proyecto también se denota en que, en el primer artículo se indica que el objeto de la ley es promover la titularización de los flujos futuros provenientes de las concesiones de la explotación, o de derechos de no explotación, de recursos minerales y energéticos, y, luego, en el artículo 2° lo que se hace es conceptualizar cuáles pueden ser esos flujos futuros, pero, no se establecen regulaciones que permitan directamente esa titularización, ni mucho menos, que establezcan la estructura y funcionamiento de ese mecanismo.
Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades, la titularización es un instrumento o mecanismo de financiamiento empresarial, también conocido como “titulización o securitización de activos, consistente, en transformar activos de escasa liquidez en valores mobiliarios o títulos que son colocados en el mercado de capitales, para así obtener dinero en efectivo y adelantar las ganancias futuras.” En otras palabras, “tal como se apunta por la literatura especializada, la esencia de los procesos de titularización consiste en garantizar un flujo de ingresos estadísticamente predecible en un período determinado al inversionista, derivado principalmente de los activos transferidos al patrimonio autónomo.” (Dictamen no. C-309-2019 de 23 de octubre de 2019).
Sin necesidad de entrar a valorar aspectos técnicos propios de la figura de la titularización ni los requisitos y detalles fijados en el Reglamento sobre procesos de titularización (aprobado por CONASSIF en el artículo 13, de la sesión 1124-2014, de 8 de setiembre de 2014), primero debe precisarse a cuáles cánones, impuestos, pagos por servicios ambientales o prestaciones económicas se refiere la iniciativa, y luego, debe analizarse si realmente esas y, en consecuencia, si realmente son susceptibles de ser titularizados. Sin precisar cuáles son los activos a los que se refiere el proyecto, no es posible analizar si constituyen un flujo de ingresos estadísticamente predecible.
En ese mismo sentido, nótese que el propio artículo establece que las expectativas de esos flujos futuros -que, como dijimos, aún no están definidos- no deben tener un destino específico. Y, por tanto, ése es un análisis previo que debe efectuarse al momento de precisar cuáles cánones, impuestos, pagos o prestaciones englobaría el proyecto.
Al respecto, tómese en cuenta, por ejemplo, que conforme con la Ley de Aguas (no. 276 de 27 de agosto de 1942) y el Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas (Decreto Ejecutivo no. 32868 de 24 de agosto de 2005) el 50% de los ingresos totales por el cobro del canon de aprovechamiento de agua deben ser destinados a facilitar una gestión integral de aguas a nivel nacional realizada por la Dirección de Aguas, el restante 50% debe invertirse en la cuenca que los genera a través del servicio de protección del recurso hídrico, en conservación, mantenimiento y recuperación de ecosistemas, tanto en áreas privadas como en las Áreas Silvestres Protegidas del Estado, tales como los Parques Nacionales y Reservas Biológicas, y, para ello, la mitad de ese 50% debe destinarse al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para financiar proyectos y acciones destinadas a la conservación, restauración, protección y uso sostenible de los recursos hídricos en las cuencas hidrográficas, Parques Nacionales y Reservas Biológicas de conformidad con los planes y programas nacionales de gestión del recurso hídrico; operación y mantenimiento de las Áreas Silvestres Protegidas, en razón del servicio ambiental protección del recurso hídrico; pago de tierras privadas en áreas silvestres protegidas estatales tales como los Parques Nacionales y Reservas Biológicas, en razón de consolidar el servicio ambiental de protección del recurso hídrico que prestan. El restante de este componente, debe trasladarse al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal para financiar el Programa de Pago por Servicios Ambientales a terrenos privados dentro de la cuenca donde se genere el servicio ambiental de protección del agua.
Entonces, para establecer si es posible considerar los ingresos como susceptibles de ser titularizados, debe precisarse cuáles de ellos tienen un destino específico y así, determinar cuáles reformas serían necesarias para modificar esos destinos y que, como lo prevé el proyecto, los montos puedan ser dirigidos a la cancelación de la deuda externa e interna. Pero, además, ese análisis debe efectuarse para poder determinar cuáles serían las repercusiones de modificar los destinos y cuáles serían las fuentes de recursos que cubrirían las necesidades que actualmente cubren esos montos.
Aparte de lo anterior, debe valorarse la razonabilidad de titularizar las concesiones de explotación de recursos naturales, pues, dependiendo de cómo se estructure el mecanismo, indirectamente podría generarse una presión inadecuada para que el Estado otorgue determinada cantidad de concesiones para poder cumplir con las obligaciones asumidas como entidad originadora, cuando no debe olvidarse que la explotación de recursos naturales está sometida a los principios constitucionales de uso racional de los recursos, objetivación de la tutela ambiental y preventivo.
Por último, es necesario revisar lo indicado en el último párrafo del artículo 2, de cara a lo dispuesto en el marco normativo nacional e internacional sobre cambio climático, las obligaciones asumidas por el país en esa materia y el funcionamiento de los mercados de carbono.
Como se señaló en la opinión jurídica no. PGR-OJ-035-2024 de 11 de marzo de 2024, (haciendo referencia a lo señalado por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos. AL-DEST- IIN -002-2024. Pág. 21), “un mercado de carbono es un sistema que busca reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, permitiendo que las entidades compren o vendan derechos de emisión de carbono. Para su funcionamiento se requiere la creación de un valor financiero para la reducción de emisiones, y, entre otras cosas, el establecimiento de límites de emisión y el otorgamiento de derechos de emisión, pues, de tal modo, las empresas que emiten menos gases de efecto invernadero de lo permitido pueden vender sus excedentes de derechos de emisión a otras empresas que superan sus límites, y, además, comercializar los créditos de carbono que generen al participar en proyectos de reducción de emisiones.” Entonces, en esos mercados lo que puede comercializarse son los derechos de emisión no utilizados, por haber disminuido las emisiones, y, además, los créditos de carbono que se generan por proyectos de captura de carbono o compensación de emisiones. Por ello, debe analizarse cuáles son los derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos a los que se hace referencia en el proyecto, para determinar si realmente podrían considerarse derechos comercializables en razón de implicar una disminución en el nivel de emisiones o captura de carbono o compensación de emisiones.
Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24285, denominado “LEY PARA LA TITULARIZACIÓN DE FLUJOS FUTUROS DE LAEXPLOTACIÓN Y/O PROTECCIÓN DE RECURSOS MINERALES Y ENERGÉTICOS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar todas las observaciones expuestas.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
Document not found. Documento no encontrado.