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OJ-099-2024 · 22/08/2024
OutcomeResultado
Respectfully recommended assessing possible financial imbalances and refining the wording of Bill 23961.Respetuosamente, recomendó valorar los posibles desequilibrios financieros y ajustar la redacción del proyecto de ley 23961.
SummaryResumen
This non-binding legal opinion from the Attorney General's Office (PGR-OJ-099-2024) assesses Legislative Bill 23961, which would amend Article 38 of the Biodiversity Law so that revenues from non-essential service concessions in each protected wilderness area are allocated solely to that same area, prioritizing tourism infrastructure. The PGR warns that a park-by-park allocation approach could financially destabilize the National Parks Fund and the solidarity-based system distributing resources across all protected areas, undermining their overall conservation. It recommends evaluating the feasibility using technical criteria from MINAE-SINAC and, if viable, redrafting the text to clearly reflect the bill’s stated purpose without jeopardizing the protection of natural resources.Esta opinión jurídica no vinculante de la Procuraduría General de la República (PGR-OJ-099-2024) analiza el proyecto de ley 23961, que reformaría el artículo 38 de la Ley de Biodiversidad para que los ingresos de concesiones de servicios no esenciales en cada área silvestre protegida se destinen exclusivamente a esa misma área, priorizando infraestructura turística. La PGR advierte que un enfoque particular por área podría desbalancear financieramente el Fondo de Parques Nacionales y el sistema solidario que distribuye recursos entre todas las áreas protegidas, afectando su conservación integral. Recomienda evaluar la viabilidad con criterios técnicos del MINAE-SINAC y, si procede, ajustar la redacción para reflejar claramente los fines expresados en la exposición de motivos, sin comprometer la protección de los recursos naturales.
Key excerptExtracto clave
“Analysis is required of whether a site-specific approach for each protected wilderness area is advisable—meeting the particular needs of each one—or, rather, a general approach enabling the main needs of all the country’s protected wilderness areas to be met. In that regard, it must be assessed whether establishing individual regimes for each protected wilderness area, stipulating that all or a high percentage of visitor-entry revenues go directly to the area that generates them, could economically harm other protected wilderness areas that have fewer tourists but whose maintenance and care are equally important because of the natural resources they protect.”“Debe analizarse si resulta conveniente un enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan las necesidades específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque general, con el que se pueda coadyuvar a la atención de las principales necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país. Al respecto, debe valorarse que si se establecen regímenes particulares para cada área silvestre protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje de los recursos generados por el ingreso de visitantes sean destinados directamente al área silvestre que los produce, se podría causar una afectación económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor visitación turística, pero cuyo mantenimiento y atención tengan el mismo nivel de importancia, por los recursos naturales que protegen.”
Pull quotesCitas destacadas
"los montos que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación recaude por concepto de las concesiones de servicios y actividades no esenciales sean destinados, exclusivamente, a las áreas silvestres protegidas que los generan"
"the amounts collected by the National System of Conservation Areas from concessions for non-essential services and activities shall be allocated exclusively to the protected wilderness areas that generate them"
Exposición de motivos del proyecto
"los montos que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación recaude por concepto de las concesiones de servicios y actividades no esenciales sean destinados, exclusivamente, a las áreas silvestres protegidas que los generan"
Exposición de motivos del proyecto
"debe analizarse si resulta conveniente un enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan las necesidades específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque general, con el que se pueda coadyuvar a la atención de las principales necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país."
"analysis is required of whether a site-specific approach for each protected wilderness area is advisable—meeting the particular needs of each one—or, rather, a general approach enabling the main needs of all the country’s protected wilderness areas to be met."
Consideraciones
"debe analizarse si resulta conveniente un enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan las necesidades específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque general, con el que se pueda coadyuvar a la atención de las principales necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país."
Consideraciones
"si se establecen regímenes particulares para cada área silvestre protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje de los recursos generados (...) sean destinados directamente al área silvestre que los produce, se podría causar una afectación económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor visitación turística"
"if individual regimes are established for each protected wilderness area, stipulating that all or a high percentage of the revenues generated (...) go directly to the wilderness area that generates them, it could economically harm other protected wilderness areas that have fewer tourists"
Consideraciones
"si se establecen regímenes particulares para cada área silvestre protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje de los recursos generados (...) sean destinados directamente al área silvestre que los produce, se podría causar una afectación económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor visitación turística"
Consideraciones
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 099 - J of 08/22/2024 August 22, 2024 PGR-OJ-099-2024 Ms.
Cinthya Díaz Briceño Legislative Committees IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. AL-CPEAMB-083-2024 of February 27, 2024, which was reassigned to me on June 4 of this year and by which you communicate that the Permanent Special Committee on Environment requested the legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed under legislative file number 23961, entitled “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998.”
In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.
For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requests our opinion on some matter of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to this effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be considered of general interest.
By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is delivered by means of a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.
Furthermore, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.
The bill submitted for our consideration proposes a very specific reform to article 38 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad, no. 7788 of April 30, 1998). As indicated in the statement of motives, the purpose of the bill is that the amounts that the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) collects for concessions of non-essential services and activities be allocated exclusively to the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) that generate them, that is, that what is collected from each concession of non-essential activities or services be invested in the same wilderness area in which it operates. And, furthermore, that in each protected wilderness area, those resources be invested primarily in the maintenance and development of adequate infrastructure that promotes the attraction of tourists.
The Attorney General's Office has previously referred to initiatives that have sought that the income generated by a protected wilderness area be invested exclusively in the attention of that same space and not distributed for the attention of the other wilderness areas of the country. In that regard, in legal opinion no. PGR-OJ-008-2022 of January 24, 2022, we stated the following:
“Thus, in order to analyze the necessity and reasonableness of the proposal, one must assess what is the approach with which the legislator intends to address the issues surrounding the management and administration of protected wilderness areas. That is, one must analyze whether a particular approach for each protected wilderness area is advisable, one that addresses the specific needs of each of them, or, rather, a general approach, which could contribute to addressing the main needs of all the protected wilderness areas in the country.
In this regard, it must be considered that if particular regimes are established for each protected wilderness area, stipulating that all or a high percentage of the resources generated by visitor entry fees be allocated directly to the wilderness area that produces them, an economic impact could be caused to the other protected wilderness areas that have lower tourist visitation, but whose maintenance and upkeep are of the same level of importance, due to the natural resources they protect.
(…)
Thus, recognizing the conservation importance of all protected areas, one must assess whether initiatives such as the one proposed could create a financial imbalance that prevents the application of a solidarity-based system in the distribution of resources among all protected areas.” While it is true that the cited legal opinion referred to fees collected from visitor entry fees to protected wilderness areas, the considerations set forth therein are applicable to the amounts entering the protected area trust (fideicomiso de áreas protegidas) by virtue of concessions for non-essential activities and services.
Pursuant to the provisions of articles 36 and 38 of the Biodiversity Law, the National Parks Fund (Fondo de Parques Nacionales), known as the protected area trust, has as its purpose the financing of protection and consolidation activities for all categories of state-owned protected areas, and the funds generated by the protected areas must be used for their protection and development. Given that the amounts generated by concessions of non-essential services go into that fund and, therefore, are used for the aforementioned purposes, an analysis must be made, based on the technical criteria issued by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) and the National System of Conservation Areas, as to whether a measure such as the one proposed could generate a financial imbalance that prevents the application of the solidarity-based system in the distribution of resources among all protected areas.
One must not lose sight of the fact that, in addition to the tourist interest that protected wilderness areas have, and, with it, the importance of maintaining adequate facilities for visitors, these areas are declared as such because the need to protect the natural resources existing in the zone is confirmed. In that sense, article 58 of the Biodiversity Law states that they are “delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea. They have been declared as such because they represent special significance for their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general.” Thus, one must analyze the implications of a measure such as the one proposed on the stability of the financial system of protected wilderness areas, considering not only the importance of ensuring adequate facilities for visitors, but also the proper functioning of the systems for protection, surveillance control, and purchase or expropriation of lands, which guarantee adequate safeguarding of the natural resources conserved in all protected wilderness areas.
If, after this assessment is carried out, the proposed measure is deemed viable, it is recommended to modify the proposed text so that it accurately reflects the intended purpose, since, as the bill is drafted, it is not clear whether all the amounts generated from concessions of non-essential activities and services will be allocated to all the wilderness areas in which those concessions operate or whether what will be allocated to each one is only what is generated by the concessions operating within it. And, furthermore, the proposed text does not indicate that the resources allocated to each wilderness area must be invested primarily in the maintenance and development of adequate infrastructure for visitors, as set forth in the statement of motives.
While the approval of bill no. 23961, entitled “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998,” is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the observations set forth be assessed.
Sincerely,
Elizabeth León Rodríguez Attorney General
Opinión Jurídica : 099 - J del 22/08/2024 22 de agosto de 2024 PGR-OJ-099-2024 Señora Cinthya Díaz Briceño Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-CPEAMB-083-2024 de 27 de febrero de 2024, que me fue reasignado el 4 de junio del año en curso y mediante el cual se comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998.”
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración plantea una reforma muy concreta del artículo 38 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998). Tal y como se indica en la exposición de motivos, la finalidad del proyecto es que, los montos que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación recaude por concepto de las concesiones de servicios y actividades no esenciales sean destinados, exclusivamente, a las áreas silvestres protegidas que los generan, es decir, que lo recaudado por cada concesión de actividades o servicios no esenciales, sea invertido en la misma área silvestre en la que opera. Y, además, en cada área silvestre protegida, esos recursos sean invertidos, prioritariamente, para el mantenimiento y desarrollo de infraestructura adecuada que fomente la atracción de turistas.
La Procuraduría se ha referido con anterioridad sobre iniciativas que han pretendido que los ingresos que genera un área silvestre protegida sean invertidos, exclusivamente, en la atención de ese mismo espacio y no sea distribuido para la atención de las demás áreas silvestres del país. En ese sentido, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-008-2022 de 24 de enero de 2022, señalamos lo siguiente:
“Entonces, con el fin de analizar la necesidad y razonabilidad de la propuesta, debe valorarse cuál es el enfoque con el que el legislador pretende abordar la problemática que gira en torno al manejo y administración de las áreas silvestres protegidas. Es decir, debe analizarse si resulta conveniente un enfoque particular para cada área silvestre protegida, con el que se atiendan las necesidades específicas de cada una de ellas, o, más bien, un enfoque general, con el que se pueda coadyuvar a la atención de las principales necesidades de todas las áreas silvestres protegidas del país.
Al respecto, debe valorarse que si se establecen regímenes particulares para cada área silvestre protegida en los que se disponga que todos o un alto porcentaje de los recursos generados por el ingreso de visitantes sean destinados directamente al área silvestre que los produce, se podría causar una afectación económica a las demás áreas silvestres protegidas que tengan una menor visitación turística, pero cuyo mantenimiento y atención tengan el mismo nivel de importancia, por los recursos naturales que protegen.
(…)
De tal forma, reconociendo la importancia de conservación que poseen todas las áreas protegidas, debe valorarse si iniciativas como la propuesta pueden generar un desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.” Si bien es cierto, la opinión jurídica citada estaba referida a lo recaudado por el ingreso de visitantes a las áreas silvestres protegidas, lo cierto es que las consideraciones allí vertidas resultan aplicables a los montos que ingresan al fideicomiso de áreas protegidas en virtud de las concesiones de actividades y servicios no esenciales.
Conforme con lo dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley de Biodiversidad, el Fondo de Parques Nacionales (denominado fideicomiso de áreas protegidas) tiene como finalidad el financiamiento de actividades de protección y consolidación de todas las categorías de áreas protegidas de propiedad estatal, y, los fondos que generan las áreas protegidas deben ser utilizados para su protección y desarrollo. Dado que los montos generados por las concesiones de servicios no esenciales ingresan a ese fondo y, por tanto, son utilizados para los fines antes indicados, debe analizarse, con base en los criterios técnicos que emita el Ministerio de Ambiente y Energía y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, si una medida como la propuesta puede generar un desequilibrio financiero que impida la aplicación del sistema solidario en la distribución de los recursos para todas las áreas protegidas.
No debe perderse de vista que, además del interés turístico que tienen las áreas silvestres protegidas, y, con ello, la importancia de mantener instalaciones adecuadas para los visitantes, esas áreas son declaradas como tales porque se constata la necesidad de proteger los recursos naturales existentes en la zona. En ese sentido, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad señala que se trata de “zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.” De tal forma, debe analizarse cuáles son las implicaciones de una medida como la propuesta en la estabilidad del sistema financiero de las áreas silvestres protegidas, considerando no solo la importancia de garantizar instalaciones adecuadas para los visitantes, sino también, el adecuado funcionamiento de los sistemas de protección, control vigilancia y compra o expropiación de terrenos, que garanticen un adecuado resguardo de los recursos naturales que se conservan en todas las áreas silvestres protegidas.
Si después de hacerse esa valoración se estima que la medida propuesta es viable, se recomienda modificar el texto propuesto con el fin de que reproduzca la finalidad que se persigue, pues, tal y como está redactado el proyecto, no resulta claro si todos los montos que se generen por las concesiones de actividades y servicios no esenciales serán destinados a todas las áreas silvestres en las que operen esas concesiones o si, lo que se destinará a cada una será solo lo que generan las concesiones operan en ella. Y, además, el texto propuesto no indica que los recursos que se destinen a cada área silvestre deberán invertirse, primordialmente, en el mantenimiento y desarrollo de infraestructura adecuada para los visitantes, tal y como lo plantea la exposición de motivos.
Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23961, denominado “MODIFICACIÓN AL ARTÍCULO 38 DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD, LEY N.° 7788 DE 30 DE ABRIL DE 1998”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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