Legislative drafting defects in bill to recover lands in Palmar SurDefectos de técnica legislativa en proyecto de ley para recuperar terrenos en Palmar Sur

Legal Opinion: 129 - J of 11/27/2023 November 27, 2023 PGR-OJ-129-2023 Mrs. Ericka Ugalde Camacho Head of Area, Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Mrs. Ugalde Camacho:

I extend a cordial greeting. With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication AL-CPEMUN-0062-2022 dated September 12, 2022, by which we are notified of the agreement of the Special Permanent Commission on Municipal Affairs to submit for our consultation the bill No. 23.953, "LAW AUTHORIZING THE EXECUTIVE BRANCH TO RECOVER LANDS IN PALMAR SUR AND AUTHORIZING THE STATE TO DONATE THEM TO THE MUNICIPALITY OF OSA." Prior to addressing the consultation, it must be noted, however, that in accordance with Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Law No. 6825 of September 27, 1982, and its amendments), only the organs of the Public Administration, through their highest-ranking officials, may request the technical-legal opinion of the Attorney General's Office of the Republic, a condition that is foreign to the Legislative Assembly.

Nevertheless, in a spirit of collaboration with the Legislators, this Attorney General's Office will process the consultation submitted, with the warning that the opinion issued lacks binding effects, its value being that of a mere legal opinion.

On the other hand, as it does not fall under the cases provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day deadline established by said article does not apply to the request at hand.

It is specified that this legal opinion is prepared having in view the latest version of the bill, namely the unanimous affirmative report of October 4, 2023.

Having made the preliminary comment, we proceed to address the consultation on bill No. 23.953 in the following terms:

A. THE BILL SUFFERS FROM DEFECTS IN ITS LEGISLATIVE TECHNIQUE.

The bill intends to enable the State to acquire privately owned lands.

Bill No. 22953, titled “Law authorizing the Executive Branch to recover lands in Palmar Sur and authorization for the State to donate them to the Municipality of Osa,” is an enabling law.

According to Article 1 of the legislative initiative, it would authorize the Executive Branch to take the pertinent steps before the company Palma Tica S.A., legal identification number N.º 3-101-001793, so that certain real estate; properties registered in the name of that legal entity; are transferred to the State, legal identification number N.º 2-000045522. Article 1 of the legislative initiative lists the registration numbers of the properties that would be transferred to the name of the State.

The useful effect of the bill is not evident. Article 67 of the Public Procurement Law already establishes that the Public Administration may purchase the real estate it deems necessary for its effective and efficient management. For this purpose, the Administration must issue a reasoned act; must have the respective technical studies; and needs an administrative appraisal.

A special law is not required to authorize the Executive Branch to acquire properties from the company Palma Tica S.A.

The unanimous Affirmative Report indicates that the bill aims to provide authorization for the State to carry out an exhaustive evaluation of the legal situation of nine parcels located in the Southern Zone.

A law is not required for the State to carry out an evaluation of the legal situation of the nine properties listed in the legislative initiative and which are properties registered in the name of the company Palma Tica S.A. The State, by virtue of Article 67 of the Public Procurement Law, may conduct any studies that are necessary in the event that the acquisition of these properties is deemed useful for the satisfaction of the public interest.

The useful effect of the authorization provided for in the bill is not evident.

The proponent of the bill has argued that the assets whose acquisition by the Executive Branch is sought could be public domain assets (bienes de dominio público). They allege that these assets, despite being registered in the name of a Private Law legal entity, are dedicated to public use. The table included to that effect in the explanatory statement of the original bill is incorporated below:

Description | Inventory No. | Approximate Square Meters | Administered by Club de Palmar | 6011 | 3485 | ADI Stadium and Bleachers, Floodlights - Fence | 6149 | 14800 | Sports Committee Parking and Kiosk-Basketball Court, Field, Floodlights and Fence | 6078 | 1 Ha. 4000 | ADI Cemetery | | 1 Ha. 7689 | Municipality 18 West side of airport* | 60054 | Not indicated | Not indicated The proposed law considers that the listed assets could be public domain assets (bienes de dominio público) as they are, in principle, assets dedicated to public use.

It must be noted that the assets listed by the bill are protected, in principle, by the registry publicity provided by Article 456 of the Civil Code:

ARTICLE 456.- Registration does not validate registered acts or contracts that are null or voidable according to law. However, acts or contracts that are executed or granted by a person who appears in the Registry with the right to do so, once registered, shall not be invalidated with respect to a third party, even if the grantor's right is subsequently annulled or resolved by virtue of an unregistered title, or implicit causes, or causes that, although explicit, do not appear in the Registry.

According to what has been stated in opinion C-269-2018 of October 24, 2018, registry publicity creates an iuris tantum presumption, or relative presumption, of the registry entries. From the registration in the Property Registry arises the principle of registry legitimacy, by which it is presumed that the registered right exists, in the manner determined by the respective entry, and belongs to its holder, even if it is a formal appearance. It is an iuris tantum presumption: until inaccuracy is proven in judicial proceedings, through the respective channels. Registration does not validate registered acts or contracts that are null or voidable according to law.

Registry publicity, however, is not opposable to the inalienability of the public domain (dominio público). The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain (dominio público) prevent the figure of the third-party registry purchaser from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime. The public domain (demanio) has legal publicity. This is coupled with the principle of immatriculation of real estate that are components of the public domain (dominio público), which has material publicity and not necessarily formal or registry publicity. Against the public domain (dominio público), private detentations lack obstructive value, however prolonged in time they may be and even if they appear protected by entries in the Property Registry. The condition of being a public domain (dominio público) asset and for public use affects a third party, even if such quality does not appear from the Property Registry. These are assets that, by their nature, do not require registry inscription. The legal publicity of the public domain (demanio) prevails over illicit registry inscription. The previously cited opinion C-269-2018 is transcribed in pertinent parts:

“To this effect, it is important that the Municipality keep in mind the iuris tantum presumption of registrations, the jurisdictional protection of registry publicity, the legal publicity and immatriculation of the public domain (dominio público), the filing of an action for nullity, and the request for precautionary measures in the contentious-administrative and registry venue.

• 1)Iuris tantum presumption of registry entries. From the registration in the Property Registry arises the principle of registry legitimacy, by which it is presumed that the registered right exists, in the manner determined by the respective entry, and belongs to its holder, even if it is a formal appearance. It is an iuris tantum presumption: until inaccuracy is proven in judicial proceedings, through the respective channels. Registration does not validate registered acts or contracts that are null or voidable according to law (Civil Code, Article 456, first paragraph). “The importance, force, and extent of the effects emanating from registration, as a formal truth, do not reach the point of purging or remedying the defect that could affect the title. Consequently, by virtue of registration, there is a sort of presumption of truth regarding the data contained in the registry entry, as long as the contrary is not proven in court. Reasonably, legal doctrine points out that said entry operates within a regime that places it under the protection of the Courts.” (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 53/1994; CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, resolution 270/2003. On the non-validating effects of the illicit registration of the public domain (dominio público): Opinion C-128-1999. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, opinion 868/2001). The FIRST CIVIL COURT pronounced similarly: The content of a registry entry is presumed truthful. “What is published by the Registry corresponds to a sort of official or formal truth, hence the entries of the Registry are under the safeguard of the judicial organs and produce all their effects as long as their inaccuracy is not declared” (opinion 11/2014). This is doctrine reflected in the Spanish Mortgage Law: The entries of the Registry “are under the safeguard of the Courts and produce all their effects as long as their inaccuracy is not declared in the terms established in this Law” (Article 1, paragraph 3).
• 2)Jurisdictional protection of registry publicity. In line with the provisions of the Civil Code, section 474, the cancellation of definitively registered entries is only appropriate when there is a final judicial order, issued in a proceeding by a competent jurisdictional body, or a deed or authentic document in which the person in whose favor the registration was made expresses consent for it (Article 451 ibid). Based on this rule, the Courts have resolved that these are two exhaustive factual hypotheses (numerus clausus), which do not admit a different form of cancellation of a registered entry, nor is another provision applicable, such as Article 173 of the General Law of Public Administration, to annul an act declaratory of rights or favorable to the administered party in an administrative proceeding, or 174.1 ibid, which grants administrative entities the power to annul ex officio an absolutely null act, within the limitations of that Law. This means that the cancellation of registrations vitiated by nullity must be done in court, by means of a final judgment, constituted by the firm sentence of a plenary proceeding. (Civil Procedure Code, canon 157. FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, opinions 91/1992, 117/1992, and 619/2011. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, resolutions 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002, and 7/2003; SECTION VI, judgment 18/2012, and SECTION VII, resolution 117/2009).

According to Executive Decree 35509/2009, Regulations for the Organization of the Real Estate Registry, it is the competence of the Courts to hear and declare the invalidity of a registration, the cancellation of a current provisional or definitive entry, and the declaration of better property right with respect to the registered holder. Hearing the indicated claims is inadmissible in the registry administrative venue (Art. 17, in relation to 31 and 32).

• 3)Legal publicity and immatriculation of the public domain (dominio público). Regarding public domain assets (bienes de dominio público), it is worth recalling that "The effectiveness of the public domain regime (régimen demanial) is per se. Its existence and publicity occur independently of the Registry, without it being possible for the registered holder to allege lack of knowledge as a means to distort it and counteract the designation. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain (dominio público) prevent the figure of the third-party registry purchaser from being wielded against it to consolidate private property illicitly removed from that regime. The public domain (demanio) has legal publicity. This is coupled with the principle of immatriculation of the real estate that are components of the public domain (dominio público), which has material publicity and not necessarily formal or registry publicity. Against the public domain (dominio público), private detentations lack obstructive value, however prolonged in time they may be and even if they appear protected by entries in the Property Registry. The condition of being a public domain (dominio público) asset and for public use affects a third party, even if such quality does not appear from the Property Registry. These are assets that, by their nature, do not require registry inscription." The legal publicity of the public domain (demanio) prevails over illicit registry inscription.

(Opinion C-128-1999. CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, resolutions 1/2015, 15/2016, and 75/2016; SECTION III, resolution 868/2001; SECTION IV, judgment 29/2013; SECTION V, judgments 119/2015 and 125/2015; SECTION VII, opinions 19/2009, 99/2010, and 67/2011; CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE COURT, resolution 1280/2013). Likewise, the FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT pronounced in judgments 1259/2009 and 896/2015: “In accordance with the principle of immatriculation or unnecessary registration of the public domain (dominio público), its existence and publicity occur independently of its registration, because its ownership by the State is presumed. Thus, the public domain regime (régimen demanial) is per se. Publicity for this type of asset is material, not necessarily formal or registry-based. The public domain asset (bien de dominio público), by its nature, does not require registry inscription.” 4) Filing of the action for nullity. In sum, when the Municipality has founded questions about the validity of the title of ownership presented by the private individual, with property ownership studies indicating the existence of defects in the registration, it must file, as soon as possible, before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction, the action for nullity and request the applicable precautionary measures, which allow it to support the suspension of the approval process until a final decision is made on the ownership of the land. Otherwise, it could not disregard a priori, in a preliminary phase, the registered property title, given the iuris tantum presumption of registry entries and the jurisdictional protection of registry publicity.” Therefore, if there are grounds to claim that the assets listed in bill 22953, which are currently registered in the name of the company Palma Tica S.A., are public domain assets (bienes dominio público) and that their immatriculation is vitiated, the appropriate course of action is for the competent administration to proceed to file the corresponding action for nullity before the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction.

The approval of a bill is not the route to recover public domain assets (bienes de dominio público). It corresponds to the contentious-administrative jurisdiction, eventually, to determine whether particular assets registered in the name of a Private Law entity are or are not public domain assets (bienes de dominio público) and, consequently, whether or not to annul the respective registry entries. In any case, it is clear that the active administration already has the necessary powers and competencies to file the actions for nullity essential for that purpose. Again, the useful effect of the bill is not evident.

The bill does not determine, however, that the assets it seeks to transfer to the Executive Branch are public domain assets (bienes de dominio público). The bill even lacks technical studies to prove this.

Thus, due to the absence of technical studies to support it, the legislative initiative, in its Article 2, would provide that it would be the responsibility of the Attorney General's Office of the Republic to carry out a comprehensive study on the legal situation of these lands in order to determine the pertinence or not of claiming their ownership as State assets.

The absence of technical studies is a technical deficiency of the bill, which it seeks to remedy by delegating their subsequent preparation to the Attorney General's Office.

While there is no obstacle to the Attorney General's Office conducting a study on the legal situation of the lands in the name of the company Palma Tica S.A., the truth is that good legislative technique requires that the studies necessary to determine if, in effect, the properties of interest are public domain assets (bienes de dominio público), be incorporated during the processing of the legislative file. This is to assess the reasonableness of the bill.

The participation intended to be attributed to the Attorney General's Office is not only questionable due to the delegation of technical studies, but also because it assigns it the evaluation of the timeliness and appropriateness of filing actions to recover an eventual public domain (dominio público).

The Attorney General's Office is the highest consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State. It is not the active administration. It does not correspond to the Attorney General's Office to determine the pertinence of claiming State assets. While, as an organ specialized in the legal defense of the State, the Attorney General's Office can conduct studies on the legal situation of the lands and is responsible for filing the corresponding nullity lawsuits, the evaluation of the timeliness or not of the claim is an attribution of the active administration, not of the Attorney General's Office.

It is of particular concern that the bill seeks to establish, in its Article 2, that, if it is determined, as a result of the study by the Attorney General's Office, that the properties of interest are not public domain assets (bienes de dominio público), the Executive Branch would be authorized to commission the General Directorate of Taxation to carry out the corresponding appraisals of the fiscal value of these assets, and to proceed to indemnify the company Palma Tica S.A. with the corresponding payment.

It must be reiterated that the Attorney General's Office is not part of the active administration. The function of the institution would be distorted by establishing that the technical study that the Attorney General's Office eventually prepares would imply an authorization to disburse public funds and acquire real estate by the Executive Branch. The erroneous conceptualization of the function of the Attorney General's Office is also a defect in legislative technique.

In any case, it should be noted that the legislative initiative does not specify, in the event that the properties are deemed not to be public domain (dominio público), the means the administration must use to acquire the properties listed in the bill that currently belong to the company Palma Tica S.A. The bill does not clearly establish whether it must resort to the institute of expropriation or if the properties will be acquired through purchase and sale.

Certainly, Article 2 of the bill refers to indemnifying the company Palma Tica S.A., which assumes it is an expropriation; however, the bill does not expressly establish that this institute must be used. This omission in the bill is an ambiguity that can cause multiple problems of interpretation and application.

On the other hand, it must be noted that the ultimate purpose of the bill is for the lands acquired by the State, whether through a claim, expropriation, or direct purchase, to be donated to the Municipality of Osa. Article 4 would authorize the eventual donation and section 6 would authorize the State Notary's Office to formalize all the procedures for the donation.

The reasonableness of the project is not justified. The initiative intends for the State to initiate a series of legal actions to incorporate certain properties of the company Palma Tica S.A. into the public domain (dominio público) and then transfer those public properties to a local government.

Municipalities have sufficient competencies to claim lands from the municipal public domain (demanio municipal), they also have the active capacity to be the expropriating administration, and they are enabled to acquire lands under the framework of the General Law of Public Procurement.

The bill does not justify the reason why it is considered that the Executive Branch must mediate to acquire ownership of certain lands and then transfer them to the Municipality of Osa. Nor is the reason justified as to why the Executive Branch would eventually make disbursements of its own resources, whether in the case of an expropriation or a purchase and sale, to then transfer the properties to a local government.

Finally, the bill ignores that the so-called company Palma Tica S.A., legal identification number N.º 3-101-001793, has merged with another legal entity. According to the registry certification RNPDIGITAL-1721912-2023 dated November 20, 2023, obtained by this Advisory Body, the company Palma Tica S.A. merged in June 2010, creating a new homonymous legal entity but with a different legal identification number, namely 3-101173999.

In this regard, it is pertinent to note what the First Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated regarding company mergers:

“IV. The merger of companies, a figure characteristic of Commercial Law, entails the integration of two or more corporations into a single legal entity. The merged companies cease exercising their independent legal personality, with all its implications, to amalgamate into a new legal entity, or be absorbed by one of them. This normally takes place between active companies, linked to third parties through multiple and varied legal relationships. As a consequence of the merger, these legal relationships of the disappearing companies must be assumed by the new legal entity, or by the prevailing one - in case of absorption.” It is evident that the company Palma Tica S.A., legal identification number N.º 3-101-001793, has ceased exercising its legal personality, to be substituted by another company that has subrogated its rights and obligations.

The fact that the bill ignores the merger and provides that lands must be expropriated or recovered from a legal entity extinct by merger could entail serious problems of application of the eventual law.

In conclusion, the bill suffers from serious defects in legislative technique that warrant a detailed review of the affirmative report of the legislative initiative No. 23.953.

B. CONCLUSION.

Based on the foregoing, it is concluded that, in the opinion of this Advisory Body, bill No. 23.953 suffers from serious defects in legislative technique.

Sincerely,

Jorge Oviedo Alvarez Deputy Attorney General, Directorate of Public Law Code 8462-202

Opinión Jurídica : 129 - J del 27/11/2023 27 de noviembre de 2023 PGR-OJ-129-2023 Señora Ericka Ugalde Camacho Jefa de Área, Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada Señora:

Reciba un cordial saludo. Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AL-CPEMUN-0062-2022 de 12 de setiembre de 2022, mediante el cual se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales de someter a nuestra consulta el proyecto de Ley N.° 23.953 LEY QUE AUTORIZA AL PODER EJECUTIVO RECUPERAR TERRENOS DE PALMAR SUR Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE LOS DONE A LA MUNICIPALIDAD DE OSA De previo a evacuar la consulta, cabe advertir, sin embargo, que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

Se precisa que la presente opinión jurídica se elabora teniendo a la vista la última versión del proyecto de Ley, sea el dictamen afirmativo unánime de 4 de octubre de 2023.

Hecho el comentario previo, se procede a evacuar la consulta del proyecto de Ley N°. 23.953 en los siguientes términos:

A. EL PROYECTO DE LEY PADECE DE DEFECTOS EN SU TÉCNICA LEGISLATIVA.

El proyecto de Ley pretende habilitar al Estado para adquirir terrenos de propiedad privada.

El proyecto de Ley N.° 22953, titulado “Ley que autoriza al Poder Ejecutivo recuperar terrenos de Palmar Sur y autorización al Estado para que los done a la municipalidad de Osa” es una ley autorizante.

De acuerdo con el artículo 1 de la iniciativa de Ley, ésta autorizaría al Poder Ejecutivo para que realice las gestiones pertinentes ante la Compañía Palma Tica S.A., cédula jurídica N.º 3-101-001793 para que determinados bienes inmuebles; propiedades inscritas a nombre de esa persona jurídica; sean traspasados al Estado, cédula jurídica N.º 2-000045522. El artículo 1 de la iniciativa de Ley, enumera las matrículas de las propiedades que serían traspasadas a nombre del Estado.

El efecto útil del proyecto de Ley no es evidente. El artículo 67 de la Ley de Contratación Pública ya establece que la Administración pública puede comprar los bienes inmuebles que estime necesarios para su gestión eficaz y eficiente. Para tal efecto, la Administración requiere dictar un acto motivado; debe contar con los respectivos estudios técnicos; y necesita un avalúo administrativo.

No se requiere una Ley especial que autorice al Poder Ejecutivo para adquirir propiedades de la Compañía Palma Tica S.A.

El Dictamen Afirmativo unánime indica que el proyecto de Ley pretende brindar autorización al Estado para llevar a cabo una evaluación exhaustiva de la situación legal de nueve parcelas ubicadas en la Zona Sur.

No se requiere una Ley para que el Estado realice una evaluación de la situación legal de las nueve propiedades enumeradas en la iniciativa de Ley y que son propiedades inscritas a nombre de la Compañía Palma Tica S.A. El Estado, en virtud del artículo 67 de la Ley de Contratación Pública, puede levantar los estudios que sean necesarios en caso de que se estime que la adquisición de esas propiedades es útil para la satisfacción del interés público.

El efecto útil de la autorización prevista en el proyecto de Ley no es evidente.

El proponente del proyecto de Ley ha argumentado que los bienes cuya adquisición por parte del Poder Ejecutivo se pretende podrían ser bienes de dominio público. Alega que estos bienes, a pesar de estar inscritos a nombre de una persona jurídica de Derecho Privado, están entregados al uso público. Se incorpora el cuadro que al efecto se incluyó en la motivación del proyecto de Ley original:

Descripción N.º Inventario M2 aproximados Administrado Club de Palmar 6011 3485 ADI Estadio y Gradería, Reflectores - Malla 6149 14800 Comité Deportes Parqueo y Kiosko-Basketball, Cancha, Reflectores y Malla 6078 1 Ha. 4000 ADI Cementerio 1 Ha. 7689 Municipalidad 18 costado oeste aeropuerto* 60054 No indica No indica En la propuesta de Ley se considera que los bienes enumerados podrían ser de dominio público por tratarse, en principio, de bienes entregados al uso público.

Debe indicarse que los bienes enumerados por el proyecto de Ley, están protegidos, en principio, por la publicidad registral provista por el artículo 456 del Código Civil:

ARTÍCULO 456.- La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley. Sin embargo, los actos o contratos que se ejecuten u otorguen por persona que en el Registro aparezca con derecho para ello, una vez inscritos, no se invalidarán en cuanto a tercero, aunque después se anule o resuelva el derecho del otorgante en virtud de título no inscrito, o de causas implícitas, o de causas que aunque explícitas no constan en el Registro.

De acuerdo con lo que se ha dicho en el dictamen C-269-2018 de 24 de octubre de 2018, la publicidad registral crea una presunción iuris tantum o presunción relativa de las inscripciones registrales. De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley.

La publicidad registral, sin embargo, no es oponible a la inalienabilidad del dominio público. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral. La publicidad legal del demanio prevalece sobre la inscripción registral ilícita. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-269-2018 ya citado:

“Al efecto, es importante que la Municipalidad tenga presente la presunción iuris tantum de las inscripciones, la tutela jurisdiccional de la publicidad registral, la publicidad legal e inmatriculación del dominio público, la interposición de la acción de nulidad y solicitud de medidas cautelares en sede contencioso administrativa y registral.

• 1)Presunción iuris tantum de las inscripciones registrales. De la inscripción en el Registro de la Propiedad dimana el principio de legitimación registral, por el que se presume que el derecho inscrito existe, en la forma que determina el respectivo asiento, y pertenece a su titular, aunque sea una apariencia formal. Es una presunción iuris tantum: hasta que no se acredite la inexactitud en lo judicial, por los cauces respectivos. La inscripción no convalida los actos o contratos inscritos que sean nulos o anulables conforme a la ley (Código Civil, artículo 456, primer párrafo). “La importancia, la fuerza y extensión de los efectos emanados de la inscripción, como verdad formal, no llegan al punto de purgar o bonificar la mácula que pudiera afectar al título. En consecuencia, en virtud de la inscripción, se da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos en el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial. Con razón, señala la doctrina, dicho asiento opera dentro de un régimen el cual lo ubica bajo el amparo de los Tribunales”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 53/1994 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resolución 270/2003. Sobre los efectos no convalidantes de la inscripción ilícita del dominio público: Dictamen C-128-1999. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto 868/2001). En igual forma se pronunció el TRIBUNAL PRIMERO CIVIL: El contenido de un asiento registral se presume veraz. “Lo publicado por el Registro corresponde a una especie de verdad oficial o formal, de ahí que los asientos del Registro estén bajo la salvaguardia de los órganos judiciales y produzcan todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud” (voto 11/2014). Es doctrina que recoge la Ley Hipotecaria española: Los asientos del Registro “están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se declare su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley” (artículo 1°, párrafo 3°).
• 2)Tutela jurisdiccional de la publicidad registral. A tono con lo preceptuado en el Código Civil, ordinal 474, la cancelación de asientos inscritos en forma definitiva sólo procede cuando media providencia ejecutoria, extendida en un proceso por órgano jurisdiccional competente, o escritura o documento auténtico en el que exprese su consentimiento para ello la persona a favor de quien se hubiere hecho la inscripción (artículo 451 ibid). Con base en esa norma, los Tribunales han resuelto que se trata de dos hipótesis fácticas taxativas (numerus clausus), que no admiten una forma diversa de cancelación de un asiento inscrito, ni resulta aplicable otra disposición, como el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a fin de anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos o favorable al administrado, o el 174.1 ibid, que otorga a las entidades administrativas la potestad de anular de oficio un acto absolutamente nulo, dentro de las limitaciones de de esa Ley. Lo que significa que la cancelación de inscripciones viciadas de nulidad debe hacerse en vía judicial, mediante ejecutoria, constituida por la sentencia firme de un proceso de conocimiento. (Código Procesal Civil, canon 157. SALA PRIMERA DE LA CORTE, votos 91/1992, 117/1992 y 619/2011. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, resoluciones 327/2001, 855/2001, 148/2002, 404/2002, 584/2002 y 7/2003; SECCION VI, sentencia 18/2012, y SECCION VII, resolución 117/2009).

Según el Decreto Ejecutivo 35509/2009, Reglamento de Organización del Registro Inmobiliario, compete a los Tribunales conocer y declarar la invalidez de una inscripción, la cancelación de un asiento provisional o definitivo vigentes, y la declaratoria de mejor derecho de propiedad respecto del titular inscrito. El conocimiento de las pretensiones indicadas es improcedente en sede administrativa registral (art. 17, en relación con el 31 y 32).

• 3)Publicidad legal e inmatriculación del dominio público. En punto a los bienes de dominio público, cabe recordar que "La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio para desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. El demanio tiene publicidad legal. Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de los inmuebles componentes del dominio público, el cual cuenta con una publicidad material y no necesariamente formal o registral. Frente al dominio público, las detentaciones privadas adolecen de valor obstativo, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad. La condición de bien de dominio público y uso público afecta a tercero, aunque tal cualidad no resulte del Registro de la Propiedad. Se trata de bienes que, por su naturaleza, no necesitan de la inscripción registral." La publicidad legal del demanio prevalece sobre la inscripción registral ilícita.

(Dictamen C-128-1999. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, resoluciones 1/2015, 15/2016 y 75/2016; SECCIÓN III, resolución 868/2001; SECCIÓN IV, sentencia 29/2013; SECCION V, sentencias 119/2015 y 125/2015; SECCIÓN VII, votos 19/2009, 99/2010 y 67/2011; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 1280/2013). Asimismo, se pronunció la SALA PRIMERA DE LA CORTE en las sentencias 1259/2009 y 896/2015: “De conformidad con el principio de inmatriculación o innecesaria inscripción del dominio público, su existencia y publicidad se da con independencia de su registro, porque se presume su titularidad por parte del Estado. De manera que, el régimen demanial es per se. La publicidad en este tipo de bienes es material, no necesariamente formal o registral. El bien de dominio público, por su naturaleza, no necesita de la inscripción registral”.

• 4)Interposición de la acción de nulidad. En suma, cuando la Municipalidad tenga cuestionamientos fundados acerca de la validez del título de dominio que le presente el particular, con estudios de dominio indicativos de la existencia de vicios en la inscripción, ha de interponer, a la brevedad posible, ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad y solicitar las medidas cautelares procedentes, que le permitan respaldar la paralización del trámite aprobatorio hasta que se decida definitivamente sobre el dominio del terreno. Caso contrario, no podría desatender a priori, en fase liminar, el título de propiedad inscrito, habida cuenta de la presunción iuris tantum de las inscripciones registrales y la tutela jurisdiccional de la publicidad registral.” Luego, si existen motivos para aducir que los bienes enumerados en el proyecto de Ley 22953; y que actualmente están inscritos a nombre la Compañía Palma Tica S.A.; son bienes dominio público y que su inmatriculación está viciada; lo procedente es que la administración competente proceda a interponer ante la jurisdicción contencioso administrativa y civil de hacienda, la acción de nulidad correspondiente.

La aprobación de un proyecto de Ley no es la vía para recuperar bienes de dominio público. Corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, eventualmente, determinar si particulares bienes inscritos a nombre de un sujeto de Derecho Privado; son o no bienes de dominio público y por consecuencia, se procede o no, anular los respectivos asientos registrales. En todo caso, es claro que ya la administración activa cuenta con las potestades y competencias necesarias para interponer las acciones de nulidad indispensables para tal propósito. De nuevo, el efecto útil del proyecto de Ley no es evidente.

El proyecto de Ley no determina, sin embargo, que los bienes que pretende que se traspasen al Poder Ejecutivo, sean de dominio público. El proyecto de Ley, incluso, carece de estudios técnicos que lo acredite.

Así, debido a la ausencia de estudios técnicos que la fundamenten; la iniciativa de Ley, en su artículo 2, dispondría que correspondería a la Procuraduría General de la República, realizar un estudio integral sobre la situación jurídica de estos terrenos a fin de determinar la pertinencia o no de reivindicar su propiedad como bienes del Estado.

La ausencia de estudios técnicos es una deficiencia técnica del proyecto de Ley, que se pretende subsanar delegando en la Procuraduría General su elaboración a posteriori.

Si bien no hay un obstáculo para que la Procuraduría General realice un estudio sobre la situación jurídica de los terrenos a nombre la Compañía Palma Tica S.A.; lo cierto es que una buena técnica legislativa exige que en el trámite del expediente legislativo se incorporen los estudios necesarios para determinar si, en efecto, las propiedades de interés son de dominio público. Esto para valorar la razonabilidad del proyecto de Ley.

La participación que se pretende atribuir a la Procuraduría General no solamente es cuestionable por la delegación de los estudios técnicos; pero también porque le atribuye la valoración de la oportunidad y procedencia de presentar acciones para recuperar un eventual dominio público.

La Procuraduría General es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado. No es administración activa. No corresponde a la Procuraduría General determinar la pertinencia de reivindicar los bienes del Estado. Si bien, como órgano especializado en la defensa jurídica del Estado, la Procuraduría General puede realizar los estudios sobre la situación jurídica de los terrenos y le corresponde interponer las demandas de nulidad correspondientes; la valoración de la oportunidad o no de la reivindicación es una atribución de la administración activa, no de la Procuraduría General.

Es de particular preocupación que el proyecto de Ley pretenda establecer, en su artículo 2, que, en caso de determinarse, por resultado del estudio de la Procuraduría General, que las propiedades de interés no son bienes de dominio público, se autorizaría al Poder Ejecutivo para que encargue a la Dirección General de Tributación realizar los avalúos correspondientes del valor fiscal de estos bienes, y proceder a indemnizar a la Compañía Palma Tica S.A. con el pago correspondiente.

Debe insistirse en que la Procuraduría General no forma parte de la administración activa. Se desnaturalizaría la función de la institución al establecer que el estudio técnico que la Procuraduría eventualmente elabore, implicaría una autorización para erogar fondos públicos y adquirir una propiedad inmueble por parte del Poder Ejecutivo. La errónea conceptualización de la función de la Procuraduría General es también un defecto de técnica legislativa.

En todo caso, es de denotar que la iniciativa de Ley no precisa, en el caso de que se estime que las fincas no son dominio público, el medio que la administración deberá utilizar para adquirir las propiedades enumeradas en el proyecto de Ley y que pertenecen actualmente a la Compañía Palma Tica S.A. El proyecto de Ley no establece, con claridad, si deberá acudirse al instituto de la Ciertamente, el artículo 2 del proyecto de Ley, se refiere a indemnizar a la Compañía Palma Tica S.A.; lo cual supone que se trata de una expropiación; empero el proyecto de Ley no establece ambigüedad que puede originar múltiples problemas de interpretación y aplicación.

De otro extremo, debe notarse que la finalidad última del proyecto de Ley es que los terrenos adquiridos por el Estado, sea a través de una reivindicación, expropiación o de compra directa, sean donados a la Municipalidad de Osa. El artículo 4 autorizaría la eventual donación y el numeral 6 autorizaría a la Notaría del Estado para que formalice todos los trámites de la donación.

La razonabilidad del proyecto no está justificada. La iniciativa pretende que el Estado inicie una serie de acciones jurídicas para incorporar unas propiedades de la Compañía Palma Tica S.A. al dominio público para luego traspasar esas propiedades públicas a un gobierno local.

Las municipalidades tienen competencias suficientes para reivindicar terrenos del demanio municipal, también tienen capacidad activa para ser administración expropiante y están habilitadas para adquirir terrenos bajo el marco de la Ley General de Contratación Pública.

El proyecto de Ley no justifica la razón por la que se estima que el Poder Ejecutivo debe mediar para adquirir el dominio de determinados terrenos para luego traspasarlos a la Municipalidad de Osa. Tampoco se justifica la razón por la que el Poder Ejecutivo realizaría eventualmente erogaciones de recursos propios, sea tratándose de una expropiación o de una compraventa, para luego traspasar las propiedades a un gobierno local.

Finalmente, el proyecto de Ley ignora que la denominada Compañía Palma Tica S.A., cédula jurídica N.º 3-101-001793, se ha fusionado con otro ente jurídico. Según consta en la certificación registral RNPDIGITAL-1721912-2023 de 20 de noviembre de 2023, obtenida por este Órgano Asesor, la Compañía Palma Tica S.A. se fusionó en junio de 2010 creando una nueva persona jurídica homónima pero con diferente cédula jurídica, a saber 3-101173999.

En ese sentido, conviene denotar lo que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado sobre la fusión de sociedades:

“IV. La fusión de empresas, figura propia del Derecho Mercantil, supone la integración en una sola entelequia jurídica de dos o más sociedades. Las empresas fusionadas cesan en el ejercicio de su personalidad jurídica independiente, con todas sus implicaciones, para amalgamarse en una persona jurídica nueva, o bien, ser absorbida por alguna de ellas. Esto normalmente tiene lugar entre empresas activas, vinculadas con terceros por medio de múltiples y variadas relaciones jurídicas. Como consecuencia de la fusión, esas relaciones jurídicas de las sociedades que desaparecen deben ser asumidas por la nueva persona jurídica, o por la prevaleciente -en caso de absorción-.” Es evidente que la Compañía Palma Tica S.A., cédula jurídica Nº 3-101-001793, ha cesado en el ejercicio de su personalidad jurídica; para ser sustituida por otra sociedad que ha subrogado sus derechos y obligaciones.

El hecho de que el proyecto de Ley ignore la fusión y disponga que se deben expropiar o recuperar terrenos de una persona jurídica extinta por fusión; podría acarrear serios problemas de aplicación de la eventual Ley.

En definitiva, el proyecto de Ley padece de serios defectos de técnica legislativa que ameritan la revisión detallada del dictamen afirmativo de la iniciativa de Ley N.° 23.953.

B. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, en criterio de este Órgano Asesor, el proyecto de Ley N.° 23.953 parece de serios defectos de técnica legislativa. Atentamente, Jorge Oviedo Alvarez Procurador Director, Dirección de Derecho Público Código 8462-202