Legal Opinion on the Aquatic Navigation BillOpinión jurídica sobre el Proyecto de Ley de Navegación Acuática

Legal Opinion: 111 - J of 11/13/2023 November 13, 2023 PGR-OJ-111-2023 Ms.

Laura Hernández Brenes Legislative Commissions III Area Legislative Assembly Dear Ms. Hernández:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPGOB-0234-2023 of March 29, 2023, by which we were informed that the Permanent Ordinary Commission of Government and Administration requested our opinion on bill no. 23.453, titled "LEY DE NAVEGACION ACUÁTICA."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

Pursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Procuraduría has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills of law, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the function of political control and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill of law or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for this reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended as an input for the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

On the other hand, as we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL

As indicated in the explanatory memorandum, this bill reproduces the text of bill no. 21095, which was archived due to the expiration of the four-year period. In turn, that bill was based, in large part, on bill no. 18512, which was also archived.

We referred to those previous initiatives through legal opinions nos. OJ-116-2014 of September 23, 2014, OJ-081-2015 of August 3, 2015, and OJ-066-2020 of April 22, 2020. And, given that the present bill shares many of the provisions of those, we will reiterate the observations set forth in those legal opinions.

In the first place, it should be analyzed whether it is more convenient to use the last updated text of bill no. 21095 as the base text for the discussion of this bill, since, in principle, it would have incorporated some of the recommendations that may have been rendered by the institutions given audience. In any case, for the advancement and development of the discussion of this initiative, it is necessary to have the technical opinion of the competent authorities, in order to obtain a clear and precise text that meets the needs imposed by the subject matter and the functioning and practical reality of the object of regulation.

As indicated in the explanatory memorandum, the bill aims to issue a law to regulate navigation and maritime transport and the general waterways of communication, to integrate the country into the international reality in this area and orient it toward better use of the navigable maritime space.

A bill such as the one proposed would constitute the domestic regulatory framework according to which the State would exercise its responsibilities as a Flag State and as a Coastal State, in accordance with the obligations set forth in the Convention on the Law of the Sea, incorporated into our Law by Law no. 7291 of March 23, 1992; and the Convention on the High Seas, ratified by Costa Rica through Law no. 4940 of December 23, 1971.

In this regard, it is important to point out that the Convention on the Law of the Sea establishes that it is the responsibility of the coastal State to establish measures to prevent, reduce, and control the pollution that vessels transiting its territorial sea or its exclusive economic zone may produce. Thus, the coastal State must exercise its competence to inspect and sanction, and even detain, vessels that cause pollution in its exclusive economic zone or its territorial sea.

In that sense, it should be noted that through Laws nos. 9672 and 9673 of March 21, 2019, the Government of Costa Rica's Accession to the International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage, 1992, and to the International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage was approved.

In the words of the Sala Constitucional, these are Conventions administered by the International Maritime Organization, which establish a civil liability regime for damage caused by oil spills at sea, indicating amounts or caps for the claims of coastal States in relation to the tonnage or registry of the ship. The Convention requires a guarantee or insurance for certain large ships and the duty of States to require such insurance from ships of their nationality or flag. However, "in the case of our country, which does not have an oil fleet, the Convention is relevant in its condition as a coastal State in case an accident occurs, in order to have standing to demand claims or indemnities for damages caused." (Sala Constitucional, vote no. 2905-2019 of 9:30 a.m. on February 20, 2019).

In accordance with the above, the obligation set forth in Article VII.11 of the first cited Convention is of interest:

"Subject to the provisions of this Article, each Contracting State shall ensure that, in accordance with its national legislation, any ship, wherever registered, entering or leaving a port in its territory, or arriving at or leaving an offshore terminal in its territorial sea, is covered by insurance or other financial security in the sums prescribed in paragraph 1 of this Article, if the ship actually carries more than 2,000 tons of oil in bulk as cargo." Thus, although it can be understood that, in accordance with this bill, this would be a competence of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, in its capacity as governing body in matters of maritime transport, it is suggested to review and adjust the functions granted to that body in Article 6, and to include any other function that corresponds to it, or to any other institution, if necessary, to guarantee adequate compliance with the provisions of the two approved Conventions.

It is important to point out that the governing authority of this proposed law will be in the hands of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and that, as indicated in its Article 8, there will be a competent "organ" designated by this same Ministry for the execution of the powers and functions that this law confers on the MOPT, within its organizational structure. In Transitory Provision VII of the bill, it is indicated that the División Portuaria will be the specialized body referred to in Article 8, until another competent body is designated by Decreto Ejecutivo.

In this regard, it is recommended to assess the appropriateness of replacing the División Marítimo Portuaria, when that body has been in charge of the main functions subject to regulation. Note that, in Article 8 of the last text of bill no. 21095, it was established that the competent body would continue to be that Division.

Along other lines, in OJ-116-2014, it was indicated that the bill, despite intending to repeal the Ley de Servicio de Cabotaje (no. 2220 of June 20, 1958), did not specify which is the competent body to define the tariffs that concessionaires of that service may charge. In the text of the current bill, in Article 6, subsection bb), it is established that it is the responsibility of the MOPT to analyze and authorize the corresponding requests and documents for the modification of itineraries, schedules, service regulations, and tariffs regarding cargo, that are presented by the concessionaires of a national regular cabotage line right. And, for its part, in Article 85, it is established as one of the obligations of the concessionaires to "be up to date in the payment of the regulation fees for the remunerated passenger transport service, cabotage modality, or to have the corresponding payment arrangement authorized and up to date with the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos." Based on the foregoing, the bill appears to maintain the duality of the tariff-setting competence for the cabotage service depending on whether it refers to cargo or passenger transport, between the MOPT and the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, as indicated in opinion C-47-1998 of March 19, 1998, and Legal Opinion OJ-127-2001 of September 14, 2001. However, a more direct wording in this regard is suggested, as well as determining whether the MOPT's competence refers only to requests for modification of tariffs for the cargo cabotage service, or also includes the initial determination thereof when granting the concession, as determined by Article 82.

Regarding the sanctions contemplated in the bill in Title VIII, it is suggested to modify the amounts of the fines contained in Articles 184, 185, 186, 188, 189, and 190, establishing the amounts according to the corresponding number of base salaries, as provided in Articles 192-218, which refer to the base salary according to Law no. 7337.

The foregoing is so that a specific legal reform is not required when the fixed amounts established therein must be updated, and, therefore, their readjustment is made in accordance with the provisions of Article 2 of Law 7337. In this sense, it is recommended to assess the pertinence of Article 219 of the bill, insofar as it is confusing and not in accordance with what is indicated in Law 7337 to which it refers in the rest of the established sanctions.

Also regarding sanctions, it is recommended to correct Article 177, insofar as it refers to the competence of the Tribunal Ambiental Administrativo to carry out the necessary procedures to investigate and sanction administrative environmental complaints and violations in the aquatic environment, included in Article 211, and that article actually refers to obligations of mutual aid and assistance, which does not coincide with the competence and nature of that Administrative Tribunal. The sanction that is indeed related to the competence of that Tribunal is the one set forth in Article 210.

It is suggested to assess the clarification of Article 210, in the sense that the specific sanction for the pollution of jurisdictional waters is without prejudice to the criminal responsibilities that the legal system contemplates for this purpose and without prejudice to the obligation to repair, in any case, the environmental damage caused.

In that vein, take into account that the Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 of October 4, 1995) and Article 126 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 of October 30, 1992) establish:

"Article 101.- Responsibility of the offenders. Without prejudice to other types of liabilities that they may incur as participants in any of their forms, the perpetrators of infractions to this law or to those regulating the protection of the environment and biological diversity, whether natural persons or legal entities, shall be civilly and jointly and severally liable for the damages caused. The owners of the companies or activities where the damages are caused, whether by action or omission, shall also be jointly and severally liable." "Article 126.- Regardless of the personal, civil, or criminal liability that may apply to the partners, representatives, or agents, legal entities that have participated in the commission of the illicit acts included in this Law shall be jointly and severally liable for the damages caused to wildlife and the environment in general, and must repair them in full. Likewise, natural or legal persons that form part of the same economic interest group as the offending legal entity shall be jointly and severally liable." Furthermore, regarding the reparation of environmental damage, the Sala Constitucional has considered that:

"The questioned norm contemplates another type of liability, derived from Article 1048 of the Civil Code, provisions that by extension apply to environmental damage, as enshrined in the Ley Orgánica del Ambiente, Articles 98 and 101 of the Biodiversity Law. This Tribunal has already pointed out on previous occasions, for example, in judgment No. 2000-1669 of 2:51 p.m. on February 18, 2000, that the matter of liability for environmental damage has been given different treatment, taking into consideration the specific characteristics of the subject matter in question. The State, to ensure in some way the compensation for damages caused to the environment, has created a series of norms regulating environmental liability aspects, without losing sight, of course, of the necessary balance that must exist between environmental protection and the development of activities of private parties. In Environmental Law, a different approach to liability has been given, such that there has been an evolution from a fault-based liability system to one of strict liability, which means greater coverage, since such liability would arise even when there is no fault on the part of the transgressor, if the activity performed is considered risky and, assumes that risk, with a possible harmful consequence for the environment. This is a new concept of liability, where the objective criterion prevails over the subjective one, since for its emergence, it is irrelevant whether or not one acted with fault; it is sufficient that the damage has been effectively caused for the consequent liability to arise immediately. On many occasions, it is not possible to determine either the guilty party or the legal norm infringed, since in most cases the damage is a product of an omission, but it certainly causes harm, which necessarily must be subject to compensation. It is in this context that the content of Article 101 of the Ley Orgánica del Ambiente and the norm now questioned, Article 126 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, must be understood, which establishes a liability regime for legal entities that have participated in the commission of the illicit acts included in that Law, indicating that they will be jointly and severally liable for the damages caused to wildlife and the environment, with the consequent obligation to repair them in full, also contemplating the joint and several liability of natural or legal persons that form part of the same economic interest group as the offending legal entity." (Vote no. 9966-2010 of 3:38 p.m. on June 9, 2010).

"Liability for environmental damage is thus assimilated to strict liability, which allows for greater coverage to establish liabilities against specific subjects, in order to remedy the damages caused by their industrial or other types of operations. This strict liability does not take into consideration the conduct of the subject, since what matters is the damage produced and, therefore, the individual will always be liable, regardless of whatever their volitional participation in the act was. The point lies more than anything in the creation of a risk, from which it is inferred that whoever with their activity or inactivity produces damage or endangers the integrity of the ecology and the environment, must answer for it." (Vote no. 1669-2000 of 2:51 p.m. on February 18, 2000).

On this last point, also take into account that the International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage cited above covers all losses or damage caused outside the ship by contamination resulting from the escape or discharge of oil from that ship and the cost of preventive measures and further losses or damage caused by such measures, in the territory of a Contracting State, including its territorial sea, and in the exclusive economic zone of a Contracting State.

That Convention, as a general principle, establishes that the owner of the ship at the time of an incident shall be liable for all pollution damage caused by the ship as a result of the incident, except for the exculpatory causes provided for therein and subject to certain monetary limits.

Therefore, in accordance with all the above, it is advisable that our legislation contemplate the generic obligation to repair or cover, in all cases, the environmental damage caused by whoever throws, spills, or discharges, or permits the throwing, spilling, or discharging into the contiguous zone or the exclusive economic zone, directly or indirectly, ballast water or minerals, hydrocarbons and their derivatives, or other harmful or potentially dangerous substances and wastes of any kind.

III. CONCLUSION

The non-binding legal opinion of the Procuraduría is hereby rendered regarding bill no. 23.453 titled "Ley de Navegación Acuática." Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 111 - J del 13/11/2023 13 de noviembre de 2023 PGR-OJ-111-2023 Señora Laura Hernández Brenes Área de Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPGOB-0234-2023 de 29 de marzo de 2023, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 23.453, denominado “LEY DE NAVEGACION ACUÁTICA.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Tal y como se indica en la exposición de motivos, este proyecto de ley reproduce el texto del proyecto no. 21095, que fue archivado por el transcurso del plazo cuatrienal. A su vez, ese proyecto se basaba, en gran parte, en el proyecto no. 18512, que también fue archivado.

Sobre esas iniciativas anteriores nos referimos mediante las opiniones jurídicas nos. OJ-116-2014 de 23 de setiembre de 2014, OJ-081-2015 de 3 de agosto de 2015 y OJ-066-2020 de 22 de abril de 2020. Y, en vista de que el presente proyecto comparte muchas de las disposiciones de aquellos, reiteraremos las observaciones expuestas en esas opiniones jurídicas.

En primer término, debe analizarse si resulta más conveniente tener como texto base para la discusión de este proyecto, el último texto actualizado del proyecto de ley no. 21095, pues, en principio, éste tendría incorporadas algunas de las recomendaciones que hayan sido rendidas por las instituciones a las que se les dio audiencia. En todo caso, para el avance y desarrollo de la discusión de esta iniciativa es necesario contar con el criterio técnico de las autoridades competentes, con el fin de obtener un texto claro y preciso que se ajuste a las necesidades que impone la materia y al funcionamiento y realidad práctica del objeto de regulación.

Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto tiene como fin emitir una ley para regular la navegación y el transporte marítimo y las vías generales de comunicación por agua, para integrar al país a la realidad internacional en esta materia y orientarlo hacia un mejor aprovechamiento del espacio marítimo navegable.

Un proyecto como el propuesto constituiría el marco normativo interno según el cual el Estado ejercería sus responsabilidades como Estado del Pabellón y como Estado Ribereño, acorde con las obligaciones dispuestas en la Convención de Derechos del Mar, incorporado a nuestro Derecho por Ley no. 7291 de 23 de marzo de 1992; y la Convención sobre Altamar, ratificada por Costa Rica mediante Ley no. 4940 de 23 de diciembre de 1971.

Al respecto, es importante señalar que la Convención de Derecho del Mar establece que corresponde al Estado ribereño establecer las medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación que pudieren producir los buques que transiten por su mar territorial o por la zona económica exclusiva. Así, el Estado ribereño debe ejercer su competencia para inspeccionar y sancionar e incluso retener, a los buques que causen contaminación en su zona económica exclusiva o en su mar territorial.

En ese sentido, debe señalarse que mediante las Leyes nos. 9672 y 9673 de 21 de marzo de 2019 se aprobó la Adhesión del Gobierno de Costa Rica al Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil Nacida de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos de 1992 y al Convenio Internacional sobre la Constitución de un fondo internacional de indemnización de daños debidos a contaminación por hidrocarburos.

En palabras de la Sala Constitucional, se trata de Convenios administrados por la Organización Marítima Internacional, que establecen un régimen de responsabilidad civil por daños ocasionados por derrames de hidrocarburos en el mar, señalando montos o topes para las reclamaciones de los Estados ribereños con relación al tonelaje o arqueo del barco. El Convenio exige una garantía o seguro para ciertos barcos grandes y el deber de los Estados de exigir dicho seguro a los barcos de su nacionalidad o embanderamiento. Ahora bien, “en el caso de nuestro país, que no cuenta con flota petrolera, el Convenio es relevante en su condición de Estado ribereño en caso que suceda un percance para tener acción a exigir reclamaciones o indemnizaciones por daños ocasionados.” (Sala Constitucional, voto no. 2905-2019 de las 9 horas 30 minutos de 20 de febrero de 2019).

Conforme con lo anterior, interesa la obligación dispuesta por el artículo VII.11 del primer Convenio citado:

“A reserva de lo dispuesto en el presente artículo, cada Estado Contratante se asegurará de que, de conformidad con su legislación nacional, todo buque, dondequiera que esté matriculado, que entre en un puerto situado en su territorio o salga de él, o que arribe a una terminal mar adentro situada en su mar territorial o salga de ella, está cubierto por un seguro u otra garantía en la cuantía establecida en el párrafo 1 del presente artículo, si el buque transporta efectivamente más de 2 000 toneladas de hidrocarburos a granel como carga.” Así, aunque se puede entender que conforme al presente proyecto de Ley ésa sería una competencia propia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en su condición de rector en materia de transporte marítimo, se sugiere revisar y ajustar las funciones otorgadas a ese órgano en el artículo 6°, e incluir cualquiera otra que corresponda a aquél, o a cualquier otra institución, en caso de que sea necesario, para garantizar el adecuado cumplimiento de las disposiciones de los dos Convenios aprobados.

Es importante señalar que la rectoría de esta propuesta de ley estará en manos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y que como lo indica en su artículo 8 habrá un “órgano” competente designado por este mismo Ministerio para la ejecución de las competencias y funciones que esta ley le confiere al MOPT, dentro de su estructura organizacional. En transitorio VII del proyecto se indica que la División Portuaria será el órgano especializado al que se refiere el artículo 8, mientras no se designe, por Decreto Ejecutivo, otro órgano competente.

Al respecto, se recomienda valorar la pertinencia de sustituir a la División Marítimo Portuaria, cuando ese órgano es el que ha tenido a cargo las principales funciones objeto de regulación. Nótese que, en el artículo 8 del último texto del proyecto de ley no. 21095, se dispuso que el órgano competente seguiría siendo esa División.

En otro orden de ideas, en la OJ-116-2014 se indicó que el proyecto, pese a pretender derogar la Ley de Servicio de Cabotaje (no. 2220 de 20 de junio de 1958), no especificaba cuál es el órgano competente para definir las tarifas que pueden cobrar los concesionarios de ese servicio. En el texto del proyecto de ley actual, en el artículo 6° inciso bb) se establece que corresponde al MOPT, analizar y autorizar las solicitudes y los documentos que correspondan para la modificación de itinerarios, horarios, reglamentos de servicio y tarifas respecto a la carga, que sean presentados por los concesionarios de un derecho de línea regular de cabotaje nacional. Y, por su parte, en el artículo 85, se establece como una de las obligaciones de los concesionarios “estar al día en el pago de los cánones de regulación de servicio de transporte remunerado de personas modalidad cabotaje, o tener autorizado y al día el correspondiente arreglo de pago con la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.” Con base en lo anterior, en el proyecto de ley parece mantenerse la dualidad de la competencia de fijación de tarifas para el servicio de cabotaje según esté referido al transporte de carga o de personas, entre el MOPT y la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, como se indicó en el dictamen C-47-1998 de 19 de marzo de 1998 y la Opinión Jurídica OJ-127-2001 de 14 de setiembre de 2001. No obstante, se sugiere una redacción más directa al respecto, así como determinar si la competencia del MOPT se refiere únicamente a las solicitudes de modificación de las tarifas del servicio de cabotaje de carga, o también incluye la determinación inicial de éstas al otorgar la concesión, según lo determina el artículo 82.

Sobre las sanciones que contempla el proyecto en el Título VIII, se sugiere modificar los montos de las multas contenidas en los artículos 184, 185, 186, 188, 189 y 190, estableciendo los montos según la cantidad de salarios base que corresponda, tal y como se dispone en los artículos 192-218, que hacen referencia al salario base según la Ley no. 7337.

Lo anterior, con el fin de que no se requiera una reforma legal específica cuando los montos fijos allí establecidos deban actualizarse, y, por tanto, su reajuste se haga conforme con lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 7337. En ese sentido, se recomienda valorar la pertinencia del artículo 219 del proyecto, en el tanto resulta confuso y no acorde a lo indicado en la Ley 7337 a la cual se remite en el resto de sanciones dispuestas.

También en cuanto a las sanciones, se recomienda corregir el artículo 177, en el tanto refiere como competencia del Tribunal Ambiental Administrativo realizar los procedimientos necesarios para investigar y sancionar las denuncias e infracciones administrativas de carácter ambiental en el medio acuático, comprendidas en el artículo 211, y ese artículo realmente está referido a obligaciones de mutuo auxilio y de auxilio, lo cual no resulta coincidente con la competencia y naturaleza de ese Tribunal Administrativo. La sanción que sí está referida a la competencia de ese Tribunal es la dispuesta en el artículo 210.

Se sugiere valorar la aclaración del artículo 210, en el sentido de que la sanción específica para la contaminación de las aguas jurisdiccionales, lo es sin perjuicio de las responsabilidades penales que el ordenamiento jurídico contempla al efecto y sin perjuicio de la obligación de reparar, en todo caso, el daño ambiental generado.

En ese orden, tómese en cuenta que la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y el artículo 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (no. 7317 de 30 de octubre de 1992) establecen:

“Artículo 101.- Responsabilidad de los infractores. Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión.” “Artículo 126.- Independientemente de la responsabilidad personal, civil o penal, que pueda caber sobre los socios, personeros o representantes, las personas jurídicas que hayan participado en la comisión de los actos ilícitos comprendidos en esta Ley, serán solidariamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y el ambiente en general, y deberán repararlos en forma integral. Igualmente, serán solidariamente responsables las personas físicas o jurídicas que integren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica infractora.” Además, sobre la reparación de los daños ambientales, la Sala Constitucional ha considerado que:

“La norma que se cuestiona contempla otro tipo de responsabilidad, derivada del artículo 1048 del Código Civil, disposiciones que por extensión se aplican al daño ambiental, tal y como se consagra en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 y 101 de la Ley de Biodiversidad. Este Tribunal ha señalado ya en anteriores ocasiones, por ejemplo, en la sentencia Nº 2000-1669 de las 14:51 horas del 18 de febrero del 2000, que al tema de la responsabilidad por daño ambiental, se le ha dado un trato diferente, tomando en consideración las características propias de la materia de que se trata. El Estado, para asegurarse de alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al ambiente, ha creado una serie de normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin perder de vista, eso sí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente y el desarrollo de las actividades de los particulares. En el Derecho Ambiental se ha dado un planteamiento distinto a la responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de responsabilidad por culpa a uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura, pues dicha responsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad desempeñada se estima riesgosa y, asume ese riesgo, con una posible consecuencia dañosa para el ambiente. Se trata de un nuevo concepto de responsabilidad, donde lo que priva es el criterio objetivo sobre el subjetivo, puesto que para su surgimiento, es irrelevante si se actuó o no con culpa; basta con que el daño haya sido efectivamente ocasionado, para que de inmediato surja la consecuente responsabilidad. En muchas ocasiones no es posible determinar, ni al culpable, ni la norma legal infringida, pues en la mayoría de los casos el daño es producto de una omisión, pero ciertamente perjudica, lo que necesariamente debe ser objeto de indemnización. Es en ese contexto que debe entenderse el contenido del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente y el de la norma que ahora se cuestiona, el numeral 126 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que establece un régimen de responsabilidad para las personas jurídicas que hayan participado en la comisión de los actos ilícitos comprendidos en esa Ley, indicando que serán solidariamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados a la vida silvestre y al ambiente, con la consecuente obligación de repararlos en forma integral, contemplando además la responsabilidad solidaria de las personas físicas o jurídicas que integren un mismo grupo de interés económico con la persona jurídica infractora.” (Voto no. 9966-2010 de las 15 horas 38 minutos de 9 de junio de 2010).

“La responsabilidad por daño ambiental, se asimila entonces a la responsabilidad por riesgo, lo que permite una mayor cobertura para establecer responsabilidades contra sujetos concretos, con el fin de remediar los daños ocasionados por sus explotaciones industriales o de otra clase. Esta responsabilidad objetiva, no toma en consideración la conducta del sujeto, pues lo que importa es el daño producido y, por ende, siempre será responsable el individuo, con independencia de cualquiera que haya sido su participación volitiva en el hecho. El punto radica más que todo en la creación de un riesgo, de donde se colige que el que con su actividad o su inactividad produce un daño o pone en riesgo la integridad de la ecología y del medio ambiente, ha de responder de él.” (Voto no. 1669-2000 de las 14 horas 51 minutos de 18 de febrero de 2000).

Sobre este último punto, tómese en cuenta también que el Convenio Internacional sobre la Responsabilidad Civil Nacida de Daños Debidos a Contaminación por Hidrocarburos antes citado, cubre todas las pérdidas o daños causados fuera del buque por la impurificación resultante de las fugas o descargas de hidrocarburos procedentes de ese buque y el costo de las medidas preventivas y las pérdidas o los daños ulteriormente ocasionados por tales medidas, en el territorio de un Estado Contratante, incluido su mar territorial, y en la zona económica exclusiva de un Estado Contratante.

Ese Convenio, como principio general, establece que el propietario del buque al tiempo de producirse un suceso será responsable de todos los daños ocasionados por contaminación que se deriven del buque a consecuencia del suceso, salvo las causas de excepción allí dispuestas y según ciertas limitaciones monetarias.

Por tanto, conforme con todo lo anterior, es recomendable que nuestra legislación contemple la obligación genérica de reparar o cubrir, en todo caso, el daño ambiental generado por quien arroje, vierta o derrame, o permita que se arroje, vierta o derrame en la zona contigua o en la zona económica exclusiva, directa o indirectamente aguas de lastre o de minerales, hidrocarburos y sus derivados, u otras materias y desechos nocivos o potencialmente peligrosos de cualquier especie.

III. CONCLUSIÓN

Se deja rendida la opinión jurídica no vinculante de la Procuraduría sobre el proyecto de ley no. 23.453 denominado “Ley de Navegación Acuática.” De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez