Defecting JAPDEVA property without prior technical study violates the ConstitutionDesafectación de finca de JAPDEVA sin estudio técnico previo viola la Constitución

Legal Opinion: 044 - J of 04/27/2023 April 27, 2023 PGR-OJ-044-2023 Ms. Daniella Argüello Bermúdez Head of Area Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Dear Ms. Argüello Bermúdez:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. AL-23495-OFI-0173-2023 of March 7, 2023, through which you request our opinion on bill no. 23495, entitled "LAW TO RECOGNIZE THE PROPERTY RIGHT OF POSSESSORS IN THE JAPDEVA PROPERTY, PROVINCE OF LIMÓN NUMBER 96658-000." **I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.** Pursuant to Articles 1, 2, and 3(b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Asamblea Legislativa could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the consultations made by the Asamblea Legislativa and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Constitución Política assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the important legislative work. Moreover, as we are not in the circumstances established by Article 157 of the Regulations of the Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

**II. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL.** Like bill no. 20984, the purpose of this initiative is to deregister (desafectar) - in this case, partially - the property of the province of Limón no. 96658, owned by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, in order to enable possessors who can prove continuous possession, peacefully and publicly, uninterruptedly and as owners, for a period of no less than ten years, to obtain a title of ownership, in accordance with the provisions of the Ley de Informaciones Posesorias.

As indicated in legal opinion no. OJ-102-2020 of July 10, 2020, regarding bill no. 20984, which is now archived, the purpose supporting the bill is the same as that of the Law on Titling of Real Property Owned by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (no. 9205 of December 23, 2013), which deregistered (desafectar) property no. 96658 and allowed titling by its possessors, through the procedure established in the Ley de Informaciones Posesorias.

As noted on that occasion, that law was declared unconstitutional through Voto no. 2375-2017 at 10:40 a.m. on February 15, 2017, which stated the following:

"V.- Defects in the legislative procedure concerning Law No. 9205. The discussion on this point focuses on determining whether, in accordance with Constitutional Law, the technical studies required for the deregistration (desafectación) of the property to which the law refers (property of the Limón district registered in the name of Japdeva, under real folio number 96658, right 000) must be prior to its enactment, or subsequently. The unconstitutionality objection concerns the timing of when these studies must be conducted, not their appropriateness or not, since there is no discussion on this point, as the questioned law itself, in Article 2, establishes the need for the corresponding technical studies to be carried out by the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), to determine the areas that constitute natural heritage (patrimonio natural) of the State, prior to the application of its provisions, such that its effectiveness is subject to the result of these studies. The point, then, consists of defining whether, in accordance with Constitutional Law and the principles that inform environmental protection and its enjoyment by the inhabitants of the Republic, the postponement of the technical studies necessary for the deregistration (desafectación) of a public domain asset - so that it can be titled to private subjects - to a stage after the enactment of a law, is reasonable, adequate, and proportional to that protection. Or whether, on the contrary, that protection can only be guaranteed if the pertinent studies are carried out before the enactment of the law.

According to what was reported by the Procuraduría General de la República to this Court, in its capacity as an advisory body, the property deregistered by the law in question, No. 96658-000, of the Limón District, measures one hundred thirty-two thousand hectares and seven thousand one hundred fifty square meters, and includes numerous public environmental assets, as well as biological corridors and zones of influence or buffer zones for many protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), in addition to the maritime terrestrial zone, which is an environmental asset, as stated in pronouncements OJ.-155-2006 and OJ.-020- 2012, issued by that Procuraduría General regarding the then bills related to the attempted deregistration (desafectación) of said property. This Court, since early on, has accepted, under certain conditions, the possibility of reducing the area of a specific area declared as a protective zone (zona protectora), in order to protect other interests, as in this case, where the protection of a social interest is at stake. In this regard, in Ruling No. 1998-07294, at 4:15 p.m. on October 13, 1998, it stated:

(...)

Thus, nothing prevents the legislator, for justified reasons and with due motivation, from deregistering (desafectar) a public domain asset or reducing its area, even if it were part of a protective zone (zona protectora), a forest reserve, a National Park, or any land of environmental interest, to protect other interests, whether public or private. But this cannot be to the detriment of the right to the environment, safeguarded by Article 50 of the Constitución Política. There is no doubt for this Court about the social purpose that the legislator intends to protect with the enactment of Law No. 9205, which consists of providing property titles to the possessors of property No. 96658-000, of the Limón District, insofar as they meet the requirements established by the law itself; since, with this, a social problem is addressed. However, this cannot be done if protection of the environment is not reasonably guaranteed, given that the property in question encompasses lands that are, to varying degrees, of environmental interest. And there is no way to protect that right, if said deregistration (desafectación), total or partial, does not have technical support. This is what has been called the constitutional principle of the objectification of environmental protection or the principle of linkage to science and technique, which the Sala Constitucional has expressed as follows:

'4.- On the objectification of environmental protection: which, as this Court noted in ruling number 14293-2005, at 2:52 p.m. on October 19, 2005, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle or "principle of prudent avoidance"], as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law on Public Administration, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions – both legal and regulatory – from which derives the requirement of "linkage to science and technique," thereby conditioning the Administration's discretion in this matter. Thus, in light of the results derived from those technical studies – such as environmental impact assessments – if objective technical criteria show the probability of evident harm to the environment, natural resources, or people's health, it is mandatory to reject the proposed project, work, or activity; and in case of a "reasonable doubt," it is mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, to adequately protect the environment.' (Ruling No. 2006-17126 at 3:05 p.m. on November 28, 2006).

What this Constitutional Court stated on that occasion, although mainly referring to actions of the Administration, is fully applicable to the legislator, not only because this derives from the content of Article 50 of the Constitución Política, but also because the legislator himself objectified that principle in Article 38 of the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 4, 1995, and its amendments...

(...)

That these technical studies must be prior to the enactment of the law and that, in any case, even if the legislator had not established that duty in any legal norm, it derives from the content of Article 50 of the Constitution, this Court has already stated in Ruling No. 07294-98 at 4:15 p.m. on October 13, 1998...

(...)

Thus, it is clear that, in accordance with the principle of constitutional reasonableness and the content of Article 50 of the Constitución Política, the technical studies necessary to deregister a public domain asset, in general, and specifically, to deregister lands that form part of the natural heritage of the State, must be carried out prior to or during the processing of the respective bill, under penalty of omitting, in the legislative procedure, a substantial requirement that renders the law thus approved unconstitutional, due to an essential defect in the processing of the legislative file for the formation of the law. With this, as stated in the last cited ruling, a general principle of Law is also violated, which establishes that legal norms bind even the authority that enacted them, in this case the legislator, in accordance with the general principle of the singular non-derogability of a norm for a specific case, which has constitutional status. In this case, the legislator omitted to observe the content of Article 38 of the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 4, to which he himself submitted with its enactment and which obliges the legislator to have prior technical studies before enacting a law that reduces or deregisters (desafectar) a public domain asset that forms part of the natural heritage of the State, a protective zone (zona protectora), a National Park, a Reserve, or any land of environmental interest. This omission is not corrected by the subsequent completion of such studies, as provided in Article 2 of Law No. 9205...

This is because, firstly, carrying out the technical studies prior to the enactment of the law that deregisters a public domain asset has its rationale in the principle of constitutional reasonableness in environmental matters, since only in this way is sufficient and effective protection provided in this area, and, secondly, because the deregistration (desafectación) of the property in question, real folio number 96658, sequence 000, has already occurred, under the provisions of Article 3 of Law No. 9205, so that only its application remains in suspense (Article 2 of the law), which, in the judgment of this Court, does not sufficiently guarantee environmental protection, under the terms of Article 50 of the Constitución Política. This has been a reiterated criterion of this Court; suffice it to refer to what was stated in Voto No. 2988-99 at 11:57 a.m. on April 23, 1999...

(...)

The omission of the prior and necessary technical studies to establish which specific lands, of the JAPDEVA property, real property registered in the Public Property Registry under Real Folio No. 96658-000, can be deregistered (desafectar) without endangering the environmental protection of National Parks and other protected areas, constitutes a clear violation of Articles 50, 89, and 121, subsection 14), of the Constitución Política, due to an essential violation of the legislative procedure. Not only from the review of legislative file No. 18838 is the noted omission verified - which could not be otherwise by virtue of the provisions of Article 2 of Law No. 9205, which conditions the application of the law on the subsequent completion of technical studies - but also, in the Integrated Technical Report (Legal-Socioenvironmental) ST.006-2011, prepared by the Department of Technical Services of the Asamblea Legislativa, in relation to the then Bill processed in file No. 17.838 (folios 22 to 76 of the legislative file), now Law No. 9205, it was considered that said bill contained a series of aspects contrary to the Constitución Política, among them, the lack of the corresponding technical studies that would reasonably justify the deregistration (desafectación) of the public domain asset in question.

More recently, the Court has also had the opportunity to address the issue in question, which it has summarized in the following terms (Voto No. 2012013367 at 11:33 a.m. on September 21, 2012):

(...)

In this case, there is no doubt for this Constitutional Court that the legislator incurred an essential defect in the legislative procedure in the enactment of Law No. 9205, the object of this unconstitutionality action, given that there is no prior technical study that demonstrates the nature of the lands to be titled and the possible impact on the environment, resulting from the coexistence of both people and the ecosystem, as well as the consequences deriving from this, a situation that is not corrected by the carrying out, after the enactment of the law, of the technical studies that are lacking, since that would allow the indiscriminate titling - or, at least, endangering - of areas of environmental importance or belonging to the natural heritage (patrimonio natural) of the State, which would be contrary to the very environmental conservation policies that the State has pursued by virtue of the tasks ordered by the Constitución Política and the International Conventions it has signed. The noted essential defect in the legislative procedure affects the entire law, not only the articles that specifically establish the deregistration (desafectación) of the public domain asset in question or that postpone the carrying out of the technical studies to a stage after the enactment of the law. Moreover, it would not make sense for some articles of Law No. 9205 to remain in force, since, without the possibility of titling those lands to private parties, which is the primary objective of the law, it would be without any rationale. This implies, also, that the amendments to subsection f), of Article 1, and to Article 11, of the Ley de Informaciones Posesorias, Law No. 139, of July 14, 1941, and its amendments, contained in Article 17 of Law No. 9205, now declared unconstitutional, must be considered as if they were never made, which is why the text of those norms immediately prior to the amendment operated by the annulled legislation is restored. Given the manner in which this action is resolved, the examination of the other constitutional objections raised by the plaintiffs on the merits is omitted, as unnecessary, with the exception of what is said in the following considerando regarding the substantive content of the challenged law.

(...)

VII.- Conclusion. Based on the foregoing considerations, Law No. 9205, of December 23, 2013, Law on Titling of Real Property Owned by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), is declared unconstitutional, for having incurred an essential defect in the legislative procedure for its enactment, rendering it contrary to the principles of constitutional rationality and proportionality, as well as to Articles 50, 89, and 121, subsection 14), of the Constitución Política." (Emphasis added).

This bill would also contain the same constitutional defects noted in the cited precedent and in the aforementioned legal opinion, since there is no evidence that the decision to partially deregister property no. 96658 is based on a prior technical study that justifies it, that demonstrates the reasonableness of the measure, and that proves that its execution will not affect the environment.

In that sense, it must be reiterated that the Sala Constitucional has ruled that it is not possible to reduce the area of a protected area, nor of any public asset of environmental interest, except through a law, and if there is a technical study that proves that such reduction will not affect the natural resources of the zone. (See votos nos. 1056-2009 at 2:59 p.m. on January 28, 2009, 13367-2012 at 11:33 a.m. on September 21, 2012, 12887-2014 at 2:30 p.m. on August 8, 2014, 673-2019 at 12:00 p.m. on January 16, 2019, 22606-2022 at 1:10 p.m. on September 28, 2022, among others), and that has been the position maintained by the Office of the Attorney General regarding bills such as the one proposed.

As the Sala Constitucional established, the omission of the technical study cannot be subsequently corrected, so that, for the purposes of complying with the stated requirements and guaranteeing environmental protection, the exclusion made in Article 4 regarding the impossibility of titling lands that form part of the coastal public domain (demanio costero), the maritime terrestrial zone, Parque Nacional Tortuguero, the two-kilometer-wide border zone with Nicaragua, the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), and any other protected wilderness area; and the fulfillment of requirements set forth in Article 5, is neither valid nor sufficient.

Even if these requirements are demanded prior to titling a specific portion, the fact is that the approval of this initiative would imply the partial and indeterminate deregistration (desafectación) of the property, without having previously determined, through a technical study, which specific sectors can be subject to such a measure without compromising or altering the existing natural resources.

On this point, it must be noted that "the deregistration (desafectación) of public domain assets must be specific and concrete, as it can never be general..." (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 at 4:13 p.m. on February 21, 2007). Article 2 of the bill states that the asset is partially deregistered (desafectar) from public use and domain, but it does not specify which part of the property is being deregistered, and it only indicates that "The partial deregistration (desafectación) will proceed only for those properties that are occupied upon the entry into force of this law and whose nature is: agriculture, pasture, livestock, commerce, housing, ecotourism, communal areas, human settlements, and institutional use." In other words, the aim is to deregister (desafectar) the property, partially, without determining which lands will be excluded from the public domain and which will remain subject to it, and, consequently, it would be at the moment when the corresponding possessory information proceedings (informaciones posesorias) are processed and concluded that the proposed deregistration would materialize. Thus, the decision to deregister would not fall directly on the legislator, but would depend on what is resolved in each possessory information proceeding (información posesoria) by the competent judicial instances at a later time.

Regarding a bill that established a measure similar to the one under consideration here, the Sala Constitucional noted:

"...the indiscriminate and general deregistration (desafectación) contained in the consulted Bill, without having, beforehand, a technical study that concretely establishes which properties are going to be deregistered, in order to assess, among other things, whether or not this endangers national security or prevents an effective exercise of sovereignty, or adequate migratory or customs control, etcetera, is irrational and disproportionate, which is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty.

(...)

What was said on that occasion is applicable in this case, since, in the absence of technical studies that justify the measure in question and clearly and beforehand establish which lands will be specifically affected by the intended deregistration, and because, furthermore, in accordance with numeral 2 of the bill, it will be the municipalities of the zone that will subsequently determine which lands will be affected, the regulation is irrational and disproportionate, as the measure is neither suitable nor proportional to the purpose sought, given the lack of legal certainty regarding which lands will or will not, specifically, be deregistered from the public domain." (Voto no. 18836-2014 at 4:20 p.m. on November 18, 2014. Emphasis added).

To all the foregoing, it must be added that the Sala Constitucional has ruled that the deregistration of a public domain asset (bien demanial) has future effects, so the law that declares it could not recognize, as valid ten-year possession to allow titling, that exercised by the occupant when the property was a public domain asset; that is, an illegal occupation of the public domain could not be legitimized for purposes of satisfying the ten-year possession requirement demanded by the Ley de Informaciones Posesorias.

This bill would allow titling to those who have possessed the asset for more than ten years, even when that possession occurred after the asset was designated as public domain (demanio público). Therefore, the ruling of the Sala Constitucional regarding legislative file No. 16657, which sought to deregister and allow the titling of the border zone with Panama, is applicable:

"In any event, the Bill starts from a false premise, which is that of granting private parties a legitimate possession over the state border strip that they have never had. Article 23 of the consulted Bill establishes that the Ley de Informaciones Posesorias, No. 139, of July 14, 1941, and its amendments, is of supplementary application. However, that law demands as a principal requirement for accessing titling, that the person has possessed the property under the conditions indicated in Article 856 of the Civil Code, that is, with more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession, and as owner. But this type of possession could never have occurred on border strips, since, being public domain assets, this kind of possession was forbidden to private parties. Thus, for example, Article 14 of the Ley Forestal, No. 7575, of February 13, 1996, establishes:

'The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Registry through possessory information proceedings (información posesoria) and both the invasion and occupation of them will be sanctioned in accordance with the provisions of this law.' (...)

Based on this regulation, it would only be valid to consider, as possible for titling, those lands that, although included within a demarcation of public domain assets, were already subject to private possession, under the terms of Article 856 of the Civil Code, with ten years prior to the date of entry into force of the specific public domain area, which, in the case of our border zones, is quite difficult due to the antiquity of the declaration of public domain status of those strips. This principle was incorporated in Article 7, first paragraph, of the Ley de Informaciones Posesoria, which literally states:

'When the property to which the information refers is within a protected wilderness area (área silvestre protegida), whatever its management category, the applicant must prove to be the holder of legal rights over the ten-year possession, exercised at least ten years prior to the date of effectiveness of the law or decree that created that wilderness area.' This Sala Constitucional has also endorsed this principle for the computation of the possession period within public domain areas, in the following terms:

'...because given the nature of the asset intended to be titled (public thing), the prescription period of possession suitable for usucapion must elapse before the asset's designation for public domain (afectación) occurs. That is, the declaration of a protected wilderness area prevents possession subsequent to the designation from counting, and prevents the requirements for usucapion from being met if the right has not been acquired by that time, i.e., the ten years of possession suitable for usucapion under the conditions established by law have not elapsed. The foregoing is merely the natural result of applying the concepts about the object of possession and its condition of being exercised as owner, necessary for possession ad usucapionem. It should be remembered that assets designated for public domain, regardless of their specifications, are not susceptible to acquisition by usucapion, if, before the designation occurred, the necessary conditions for the acquisition of the right were not met.' (Voto No. 4587-97 at 3:45 p.m. on August 5, 1997).

It is unacceptable that, by way of law, a legal fiction is established by which a mere illegal detention of a public asset is converted into possession suitable for positive usucapion in public domain areas of the State. The jurisprudence of this Constitutional Court is clear in that sense:

'The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called public domain assets (bienes demaniales), which do not individually belong to private parties and are outside the commerce of men. (...) As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property...' (Voto No. 2306-91 at 2:45 p.m. on November 6, 1991).

The legal proposal submitted for consultation would imply a free transfer to usurpers of the public domain, since permit holders or concessionaires in wilderness areas and the "lessees" of the Instituto de Desarrollo Rural (INDER), by the nature of their title, could never have possessed as owners, which is what the Ley de Informaciones Posesorias requires…. This is not the constitutionally viable means to provide a legal solution to the irregular situation of peasants occupying public domain areas of the State, so the legislator must implement other legal figures that are not contrary to Constitutional Law. It is a contradiction to allow the titling of properties to those who have never had the possibility of exercising possessory acts as owner over assets of a public domain nature, as our border strips are. Furthermore, the Bill is legally unfeasible, since the objective sought would not be achievable until ten years after the border sectors had been deregistered (desafectar), which is when the persons would have effectively possessed under the terms of our Civil Code and the Ley de Informaciones Posesorias (see in this same sense Legal Opinion No. 139-J of 09/27/2001 of the Procuraduría General de la República)." (Voto no. 18836-2014 at 4:20 p.m. on November 18, 2014).

**III. CONCLUSION.** While the approval of bill no. 23495, entitled "LAW TO RECOGNIZE THE PROPERTY RIGHT OF POSSESSORS IN THE JAPDEVA PROPERTY, PROVINCE OF LIMÓN NUMBER 96658-000," is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the potential constitutional defects set forth be assessed.

Respectfully, Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 044 - J del 27/04/2023 27 de abril de 2023 PGR-OJ-044-2023 Señora Daniella Argüello Bermúdez Jefa de Área Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. AL-23495-OFI-0173-2023 de 7 de marzo de 2023, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 23495, denominado “LEY PARA RECONOCER EL DERECHO DE PROPIEDAD A LOS POSEEDORES EN LA FINCA DE JAPDEVA, PROVINCIA DE LIMÓN NÚMERO 96658-000.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Al igual que el proyecto de ley no. 20984, el propósito de esta iniciativa es desafectar -en este caso, de manera parcial- la finca de la provincia de Limón no. 96658, propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, con el fin de posibilitar a los poseedores que acrediten una posesión continua, de forma pacífica y pública, ininterrumpida y a título de dueño, por un periodo no menor de diez años, obtener un título de propiedad, ajustándose a las disposiciones de la Ley de Informaciones Posesorias.

Tal y como se indicó en la opinión jurídica no. OJ-102-2020 de 10 de julio de 2020, con ocasión del proyecto de ley no. 20984, ya archivado, el propósito que sustenta el proyecto de ley es el mismo que tuvo la Ley de titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (no. 9205 de 23 de diciembre de 2013), que desafectó la finca no. 96658 y permitió la titulación por parte de sus poseedores, mediante el procedimiento fijado en la Ley de Informaciones Posesorias.

Como se advirtió en esa ocasión, esa ley fue declarada inconstitucional mediante el voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017, en el cual se indicó lo siguiente:

“V.- Vicios en el procedimiento legislativo atinentes a la Ley N° 9205. La discusión, en torno a este punto, se concreta en determinar si, conforme al Derecho de la Constitución, los estudios técnicos requeridos para la desafectación de la finca a la que se refiere la ley (finca del partido de Limón inscrita a nombre de Japdeva, bajo la matrícula de folio real número 96658, derecho 000) deben ser previos a su promulgación, o bien, posteriores. La objeción de inconstitucionalidad versa sobre el momento en que deben realizarse esos estudios, no sobre su procedencia o no, ya que en cuanto a este extremo no hay discusión, pues la misma ley cuestionada, en el artículo 2, establece la necesidad de la realización de los estudios técnicos correspondientes por parte del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), para determinar las áreas que constituyan patrimonio natural del Estado, de previo a la aplicación de lo en ella dispuesto, con lo cual su eficacia queda supeditada al resultado de esos estudios. El punto, entonces, consiste en definir si, de conformidad con el Derecho de la Constitución y los principios que informan la protección al medio ambiente y a su disfrute por parte de los habitantes de la República, la postergación de los estudios técnicos necesarios para la desafectación de un bien de dominio público -a fin de que pueda ser titulado a nombre de sujetos privados- a una etapa posterior a la promulgación de una ley, resulta razonable, adecuado y proporcional a esa protección. O si, por el contrario, esa protección solo puede garantizarse si los estudios pertinentes se llevan a cabo antes de la promulgación de la ley.

De conformidad con lo informado por la Procuraduría General de la República a esta Sala, en su condición de órgano asesor, la finca que desafecta la ley en cuestión, N° 96658-000, del Partido de Limón, mide ciento treinta y dos mil hectáreas con siete mil ciento cincuenta metros cuadrados, comprende numerosos bienes públicos ambientales, así como corredores biológicos y zonas de influencia o de amortiguamiento de muchas áreas silvestres protegidas, además de la zona marítimo terrestre, que es un bien medioambiental, tal y como se afirma en los pronunciamientos OJ.-155-2006 y OJ.-020- 2012, emitidos por esa Procuraduría General con ocasión de los entonces proyectos de ley relacionados con la pretendida desafectación la citada finca. Esta Sala, desde vieja data, ha aceptado, bajo ciertas condiciones, la posibilidad de reducir la cabida de una determinada área declarada como zona protectora, con el fin de proteger otros intereses, como en este caso, que está de por medio la tutela de un interés de carácter social. Al respecto, en Sentencia N° 1998-07294, de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998, expresó:

(…)

De manera, que nada impide que el legislador, por razones justificadas y con la debida motivación, desafecte un bien de dominio público o reduzca su cabida, aún cuando formara parte de una zona protectora, una reserva forestal, un Parque Nacional o de cualquier terreno de interés ambiental, para proteger otros intereses, sean estos públicos o privados. Pero ello no puede ser en detrimento del derecho al ambiente, que tutela el artículo 50, de la Constitución Política. No cabe duda, para esta Sala, del fin social que el legislador pretende tutelar con la promulgación de la Ley N° 9205, el cual consiste en dotar de títulos de propiedad a los poseedores de la finca N° 96658-000, del Partido de Limón, en el tanto cumplan los requisitos que la propia ley establece; pues, con ello, se tiende a solventar un problema social. Sin embargo, ello no se puede hacer si no se garantiza razonablemente la protección al medio ambiente, dado que la finca en cuestión abarca terrenos que resultan, en diversa medida, de interés ambiental. Y no hay manera alguna de tutelar ese derecho, si dicha desafectación, total o parcial, no tiene sustento técnico. Esto es lo que se ha denominado principio constitucional de la objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y a la técnica y que la Sala Constitucional ha expresado de la siguiente manera:

«4.- De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la “vinculación a la ciencia y a la técnica”, con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una “duda razonable” resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.» (Sentencia N° 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006).

Lo dicho por este Tribunal Constitucional en aquella ocasión, si bien referido principalmente a actuaciones de la Administración, es de plena aplicación para el legislador, no solo porque ello se deriva del contenido del artículo 50, de la Constitución Política, sino porque el propio legislador objetivó ese principio en el artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1995 y sus reformas…

(…)

Que dichos estudios técnicos deben ser previos a la promulgación de la ley y que, en todo caso, aún cuando el legislador no hubiese establecido en norma legal alguna ese deber, ello se deriva del contenido del artículo 50, Constitucional, ya lo ha dicho esta Sala en Sentencia N° 07294-98 de las 16:15 horas del 13 de octubre de 1998…

(…)

Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental. Esta omisión no se subsana con la realización posterior de dichos estudios, conforme lo dispone el artículo 2, de la Ley N° 9205…

Esto por cuanto, en primer lugar, la realización de los estudios técnicos de forma previa a la promulgación de la ley que desafecte un bien de dominio público tiene su razón de ser en el principio de razonabilidad constitucional en materia medioambiental, ya que solo de esa manera se da una tutela suficiente y efectiva en esta materia, y, en segundo lugar, porque la desafectación de la finca en cuestión, matrícula de folio real número 96658, secuencia 000, ya se ha dado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3, de la Ley N° 9205, por lo que únicamente lo que queda en suspenso es su aplicación (artículo 2 de la ley), con lo cual no se garantiza, a juicio de esta Sala, suficientemente la protección del medio ambiente, en los términos del artículo 50, de la Constitución Política. Esto ha sido criterio reiterado de este Tribunal; baste para ello lo dicho en el Voto N° 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999…

(…)

La omisión de los estudios técnicos previos y necesarios para establecer cuáles terrenos en concreto, de la finca de JAPDEVA, inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad, bajo Folio Real N° 96658-000, pueden ser desafectados sin que se ponga en peligro la protección ambiental de Parques Nacionales y demás áreas protegidas, constituye una violación clara a los artículos 50, 89 y 121, inciso 14), de la Constitución Política, por violación esencial al procedimiento legislativo. No solo de la revisión del expediente legislativo N° 18838, se constata la omisión apuntada -lo que no podría ser de otra manera en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, de la N° 9205, que condiciona la aplicación de la ley a la realización posterior de los estudios técnicos- sino que, en el Informe Técnico Integrado (Jurídico-Socioambiental) ST.006-2011, elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en relación con el entonces Proyecto de Ley que se tramitó en expediente N° 17.838 (folios 22 a 76 del expediente legislativo), hoy Ley N° 9205, se consideró que dicho proyecto contenía una serie de aspectos contrarios a la Constitución Política, entre ellos, la carencia de los correspondientes estudios técnicos que justificaran, razonablemente, la desafectación del bien demanial en cuestión.

Más recientemente, la Sala también ha tenido oportunidad de referirse al tema en cuestión, el cual ha sintetizado en los siguientes términos (Voto N° 2012013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012):

(…)

En este caso, no existe duda, para este Tribunal Constitucional, que el legislador incurrió en un vicio esencial en el procedimiento legislativo en la promulgación de la Ley N° 9205, objeto de esta acción de inconstitucionalidad, dado que no existe un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza de los terrenos a titular y la posible afectación del medio ambiente, producto de la convivencia tanto de las personas como del ecosistema, así como las consecuencias que de esto se deriven, situación que no se subsana con la realización, de forma posterior a la promulgación de la ley, de los estudios técnicos que se echan de menos, puesto que ello permitiría que se titulen, indiscriminadamente -o, al menos, que se pongan en peligro-, áreas de importancia medioambiental o pertenecientes al patrimonio natural del Estado, lo que resultaría contrario a las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. El apuntado vicio esencial en el procedimiento legislativo afecta a toda la ley, no solo a los artículos que, en concreto, establecen la desafectación del bien demanial en cuestión o que postergan la realización de los estudios técnicos para una etapa posterior a la promulgación de la ley. Además, no tendría sentido que algunos artículos de la Ley N° 9205 mantuvieran su vigencia, ya que, sin la posibilidad de titular esos terrenos a nombre de particulares, que es el objetivo primordial de ley, esta carecería de toda razón. Esto implica, también, que las reformas al inciso f), del artículo 1, y al artículo 11, de la Ley de Informaciones Posesorias, Ley N° 139, de 14 de julio de 1941, y sus reformas, que contiene el artículo 17, de la Ley N° 9205, ahora declarada inconstitucional, se deben tener por no hechas, motivo por el cual se restituye el texto de esas normas inmediatamente anterior a la reforma operada por la legislación anulada. Dada la manera en que se resuelve esta acción, se omite, por innecesario, el examen de los demás reparos de constitucionalidad que plantean los accionantes por el fondo, con excepción de lo que sobre el contenido de fondo de la ley impugnada se dice en el siguiente considerando.

(…)

VII.- Conclusión. Con base en las anteriores consideraciones, se declara inconstitucional la Ley N° 9205, de 23 de diciembre de 2013, Ley de Titulación en inmueble propiedad de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), por haberse incurrido en un vicio esencial en el procedimiento legislativo para su promulgación, con lo cual resulta contraria a los principios de racionalidad y proporcionalidad constitucional, así como a los artículos 50, 89 y 121, inciso 14), de la Constitución Política.” (Se añade la negrita).

Este proyecto de ley también contendría los mismos vicios de constitucionalidad señalados en el precedente citado y en la opinión jurídica antes mencionada, pues no consta que la decisión de desafectar parcialmente la finca no. 96658 esté motivada en un estudio técnico previo que la justifique, que acredite la razonabilidad de la medida y que demuestre que su ejecución no afectará el ambiente.

En ese sentido, debe reiterarse que la Sala Constitucional ha dispuesto que no es posible reducir la cabida de un área protegida, ni de cualquier bien público de interés ambiental, si no es mediante una ley, y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, 22606-2022 de las a las 13 horas 10 minutos de 28 de setiembre de 2022, entre otros), y ésa ha sido la posición que ha mantenido la Procuraduría ante proyectos de ley como el propuesto.

Tal y como lo dispuso la Sala Constitucional, la omisión del estudio técnico no puede ser subsanada posteriormente, por lo que, a los efectos de cumplir con los requisitos expuestos y garantizar la protección del ambiente, no resulta válida ni suficiente la exclusión que se hace en el artículo 4° en cuanto a la imposibilidad de titular terrenos que formen parte del demanio costero, la zona marítimo terrestre, el Parque Nacional Tortuguero, la zona fronteriza de dos kilómetros de ancho con Nicaragua, el patrimonio natural de Estado y cualquiera otra área silvestre protegida; y el cumplimiento de requisitos dispuestos en el artículo 5°.

Aunque se exijan esos requisitos de previo a titular una porción específica, lo cierto es que la aprobación de la presente iniciativa implicaría la desafectación parcial e indeterminada del inmueble, sin haberse precisado con anterioridad, mediante un estudio técnico, cuáles sectores concretos pueden ser objeto de tal medida sin comprometer ni alterar los recursos naturales existentes.

En este punto, debe advertirse que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…” (Sala Constitucional, voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). En el artículo 2° del proyecto se establece que se desafecta parcialmente el bien del uso y dominio público, pero no se precisa cuál es la parte de la finca que se está desafectando, y solamente se indica que “La desafectación parcial procederá solo respecto de aquellos inmuebles que se encuentren ocupados al entrar en vigencia la presente ley cuya naturaleza sea: agricultura, potrero, ganadería, comercio, vivienda, ecoturismo, áreas comunales, asentamientos humanos y uso institucional.” En otras palabras, se pretende desafectar el inmueble, de manera parcial, sin determinarse cuáles terrenos serán excluidos del dominio público y cuáles continuarán afectos, y, en consecuencia, sería hasta el momento en que se tramiten y concluyan las informaciones posesorias correspondientes en que se materializaría la desafectación propuesta. De tal modo, la decisión de desafectar no recaería, directamente en el legislador, sino que dependería de lo que se resuelva en cada información posesoria por las instancias judiciales competentes en un momento posterior.

Sobre un proyecto de ley que establecía una medida similar a la aquí comentada, la Sala Constitucional señaló:

“…la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía.

(…)

Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al fin que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público.” (Voto no. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. Se añade la negrita).

A todo lo anterior, debe agregarse que la Sala Constitucional ha dispuesto que la desafectación de un bien demanial tiene efectos a futuro, por lo que la ley que la declara no podría reconocer como posesión decenal válida para permitir la titulación, aquella desplegada por el ocupante cuando el inmueble era un bien demanial; es decir, no podría legitimarse una ocupación ilegal del dominio público a efectos de cumplir con el requisito de posesión decenal exigido por la Ley de Informaciones Posesorias.

El presente proyecto de ley permitiría la titulación a quienes hayan poseído el bien por más de diez años, incluso cuando esa posesión haya sido posterior a la afectación del bien al demanio público. Por tanto, resulta aplicable lo dispuesto por la Sala Constitucional sobre el zona fronteriza con Panamá:

“De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:

«Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley».

(…)

Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:

«Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.» También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:

«...porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho.» (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).

Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:

«El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...» (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).

La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias…. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).” (Voto no. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014).

III. CONCLUSIÓN

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23495, denominado “LEY PARA RECONOCER EL DERECHO DE PROPIEDAD A LOS POSEEDORES EN LA FINCA DE JAPDEVA, PROVINCIA DE LIMÓN NÚMERO 96658-000.”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar los posibles vicios de constitucionalidad expuestos.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez