Exemption from environmental regulations and access to private property during national emergenciesExención de normativa ambiental y acceso a propiedad privada durante emergencias nacionales

Legal Opinion: 101 - J of 07/28/2022 July 28, 2022 PGR-OJ-101-2022 Mr. Yonder Salas Durán Deputy Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I reply to your communication no. AL-FPNR-55-OFI-0041-2022 of June 30, 2022 (received at the Attorney General's Office on July 5 of this year), in which you request our opinion on the regime of exception from environmental regulations during the response to an emergency. Specifically, you raise the following questions:

"1. Are the executing units covered by a national emergency decree, in the reconstruction phase, obligated to comply with the environmental regulations requiring a forest inventory (inventario forestal) of all the trees that need to be cut along the project, and to comply with a mitigation plan (plan de mitigación), all of this prior to the start of reconstruction works?

2. Are the executing units covered by a national emergency decree, in the reconstruction phase, obligated to comply with the environmental regulations requiring hydraulic and hydrological studies, so that SINAC may approve the project?

3. Are the executing units covered by a national emergency decree, in the reconstruction phase, obligated to present to SINAC the permits signed by third parties when entry onto private property is required for intervention in a watercourse (cause) (sic)?"

I. Regarding consultations formulated by the Legislative Assembly and its Deputies

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its Deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills or regarding legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

As we have stated on other occasions, this form of collaboration, not established in the Law, aims to collaborate in the fulfillment of parliamentary functions through strictly legal advice. Such advice cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office nor mediate its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are legitimately entitled to request it, namely the Public Administration. Thus, the advice provided to deputies is limited by the proper content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated. (See our pronouncements nos. OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, C-101-2019 of April 5, 2019, C-071-2020 of March 2, 2020, C-145-2020 of April 20, 2020, among others).

Therefore, the collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Deputies does not allow us to overlook the essential admissibility requirements for consultations, since doing the opposite would imply distorting our advisory function. (See our pronouncements nos. OJ-095-2009 of October 5, 2005, OJ-53-2010 of August 9, 2010, OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, and C-101-2019 of April 5, 2019).

Finally, it is worth noting that the issuance of our pronouncements is not governed by the provisions of articles 27 and 30 of the Political Constitution, nor article 32 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) (no. 7135 of October 11, 1989), since the exercise of this competence does not involve a pure and simple request for information held by the Attorney General's Office, but rather the study and issuance of a technical-legal opinion that, by its nature, is not subject to the ten-business-day period established in the latter cited provision. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in ruling no. 23112-2019 at 8:50 a.m. on November 22, 2019, stated:

"In this new amparo, it is clear that the petitioner seeks for the Attorney General's Office of the Republic to issue a legal opinion. In accordance with the reasons repeatedly stated by this Court, a consultation thus framed does not constitute part of the exercise of the rights enshrined in articles 27 and 30 of the Political Constitution. Consequently, there is no reason to grant the recourse." (The underlining is not from the original).

II. Regarding the matter consulted

The Attorney General's Office has addressed the subject matter of the consultation in several pronouncements mentioned in your note, and indeed, legal opinions nos. OJ-185-2020 of December 15, 2020, and OJ-052-2021 of March 2, 2021, were issued on the occasion of two consultations raised by then-Deputy Marolin Azofeifa Trejos.

Furthermore, the matter was subject to analysis during an appearance of the Attorney General's Office before the Special Investigative Commission for the Province of Limón.

Thus, it is understood that this consultation is raised as a follow-up to the previous ones, and, for this reason, in order not to be repetitive, we will not dwell on setting forth again the constitutional and legal foundations regarding emergency declarations, which were already extensively set forth in the pronouncements with which you are familiar.

To answer the specific questions posed on this occasion, it is necessary to reiterate what was already stated in OJ-185-2020, as follows:

"In any case, it is important to emphasize that, under the protection of the Constitutional Norm, the extraordinary measures that the State may adopt during a State of Emergency must be only those absolutely necessary to manage the dangers caused by the exceptional situation, and they must be prolonged only for the time necessary to fulfill their purpose. That is, the extraordinary measures that the State may adopt during an emergency must have three essential characteristics: they must be strictly necessary for the emergency situation, their content must be proportional, and they must have a rigorously temporary nature.

Next, it is appropriate to clarify that it has been admitted that, in the face of a State of Emergency, there exists the extraordinary possibility that the public administration may be exempted, exceptionally and temporarily, from its obligation to comply with certain formalities or procedures designed to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment – for example, the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) or certain sanitary permits – when this is strictly necessary to address that emergency expeditiously. It is specified that this possibility of exempting the administration from compliance with environmental regulations must conform to the principle of proportionality. That is, even when in a State of Emergency, the public administration may be understood to be exempted from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to address solely and exclusively the emergency situation. Furthermore, the exception must conform to the principle of reasonableness. The ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 6322-2003 at 14:14 hours on July 3, 2003, is transcribed to that effect:

'of the "state of necessity," understood as eventual situations—that is, not occurring within the framework of normality—and of such magnitude that they may imminently affect life and property, public interest and order, or public safety, such that they cannot be controlled, managed, or dominated by the ordinary regulations available to the Government, and which make administrative intervention, even outside the law, inevitable and unpostponable. For this reason, it is contrary to the Law of the Constitution, not only the regulation, but also the actions of public institutions that dispense with ordinary formalities and procedures for the ordinary actions of the Administration, and which, in this case, refer to the dispensation of environmental regulations, such as—for example—the carrying out of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) or the request for health permits. Faced with situations of necessity that are foreseeable in the long, medium, or short term, the exception to compliance with environmental obligations cannot be sought, since these become ordinary activity of the Administration (case of the construction of dikes in rivers to protect the population from floods (ruling number 2001-6503)). In this regard, it must be clear that for the emergency measure to be understood as being of constitutional development, it must attend solely and exclusively to providing a solution to the emergency situation that motivates it, and also have the common good as its purpose: that is, it must be just and also reasonable (proportionality in the strict sense).'" (Emphasis added).

In opinion C-045-2021 of February 18, 2021, in response to a consultation by the National System of Conservation Areas, it was noted:

"The Constitution, then, has provided special rules that allow the State to establish the urgent and extraordinary measures necessary to attend to emergency situations in which public and private legal interests run serious risk, so that the public authority may act with the agility and energy that the circumstances require, and thus eliminate or minimize existing dangers, without violating the principle of legality.

(…)

Within the constitutional framework, the extraordinary measures that the State may adopt during a State of Emergency must be only those absolutely necessary to manage the dangers caused by the exceptional situation, and they must be prolonged only for the time necessary to fulfill their purpose. That is, the extraordinary measures that the State may adopt during an emergency must have three essential characteristics: they must be strictly necessary for the emergency situation, their content must be proportional, and they must have a rigorously temporary nature.

(…)

It has been admitted that, in the face of a State of Emergency, there exists the extraordinary possibility that the public administration may be exempted, exceptionally and temporarily, from its obligation to comply with certain formalities or procedures designed to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment – for example, the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) or certain sanitary permits – when this is strictly necessary to address that emergency expeditiously. It is specified that this possibility of exempting the administration from compliance with environmental regulations must conform to the principle of proportionality. That is, even when in a State of Emergency, the public administration may be understood to be exempted from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to address solely and exclusively the emergency situation. Furthermore, the exception must conform to the principle of reasonableness. The ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 6322-2003 at 14:14 hours on July 3, 2003, is transcribed to that effect:

'of the "state of necessity," understood as eventual situations—that is, not occurring within the framework of normality—and of such magnitude that they may imminently affect life and property, public interest and order, or public safety, such that they cannot be controlled, managed, or dominated by the ordinary regulations available to the Government, and which make administrative intervention, even outside the law, inevitable and unpostponable. For this reason, it is contrary to the Law of the Constitution, not only the regulation, but also the actions of public institutions that dispense with ordinary formalities and procedures for the ordinary actions of the Administration, and which, in this case, refer to the dispensation of environmental regulations, such as—for example—the carrying out of the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) or the request for health permits. Faced with situations of necessity that are foreseeable in the long, medium, or short term, the exception to compliance with environmental obligations cannot be sought, since these become ordinary activity of the Administration (case of the construction of dikes in rivers to protect the population from floods (ruling number 2001-6503)). In this regard, it must be clear that for the emergency measure to be understood as being of constitutional development, it must attend solely and exclusively to providing a solution to the emergency situation that motivates it, and also have the common good as its purpose: that is, it must be just and also reasonable (proportionality in the strict sense).' Of course, as the aforementioned ruling rightly points out, it is necessary to note that outside of a State of Emergency, the public administration cannot exempt itself from compliance with environmental protection regulations, so it is not sufficient that the administration is merely urged or necessitated by the satisfaction of a public interest for such dispensation to be considered valid, particularly if such necessity and urgency were foreseeable in the short, medium, or long term.

(…)

Based on the foregoing, it is concluded that during a declared State of Emergency, and during its three progressive phases: response and initial impact, rehabilitation, and reconstruction, it could be understood that the public administration must be exempted from compliance with regulations aimed at protecting the right to the environment, but this possibility is understood to be valid only insofar as such exceptionality is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to address solely and exclusively the emergency situation." (Emphasis added).

Subsequently, in opinion no. C-162-2021 of June 9, 2021, it was specified that:

"That is to say, opinion C-45-2021 addressed the point consulted regarding the scope of the emergency regime in relation to the application of certain formalities or procedures designed to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, among which, naturally, not only the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) and sanitary permits are included – mentioned by way of example by opinion C-45-2021 – but also, as is obvious, other types of environmental protection formalities such as, as the Executive Directorate warns, the formalities for the public interest declaration, the environmental feasibility (viabilidad ambiental), or forestry permits. In any case, it must be insisted that this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to address solely and exclusively the emergency situation." (Emphasis added).

Based on all these considerations and answering the first two questions raised, the regime of exception implied by the declaration of a state of emergency may permit the executing units to be exempted from complying with requirements demanded by environmental regulations, such as forest inventories (inventarios forestales), mitigation plans (planes de mitigación), hydraulic and hydrological studies, even in the reconstruction phase, as long as this is strictly necessary to address the emergency situation.

In other words, those requirements could be omitted only if complying with them poses an obstacle to addressing the emergency situation with the required urgency or poses a risk to the common good.

Even in a declared state of emergency, the measures adopted must conform to the principle of proportionality and reasonableness, and, therefore, it could not be understood that such a declaration automatically implies the exception of all environmental requirements, but only those whose omission is strictly necessary to address the emergency situation and guarantee the protection of the common good.

This has been set forth in article 32 of the National Emergency and Risk Prevention Law (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo) (no. 8488 of November 22, 2005), by providing that "The regime of exception shall be understood as encompassing administrative activity and the disposition of public funds and property, as long as they are strictly necessary to resolve the urgent needs of people and protect property and services when, unequivocally, there exists the required causal link between the event causing the state of emergency and the damages effectively caused." The determination of which environmental regulations and which requirements may be understood as excepted can only be made on a case-by-case basis, since only by identifying the specific conditions of each particular emergency can it be determined which urgent situations must be addressed and how they should be approached.

In that sense, it must be kept in mind that according to Law 8488, the general emergency plan (plan general de la emergencia) is an instrument that allows "planning and channeling, in a rational, efficient, and systematic manner, the actions to be carried out, the necessary supervision, and the allocation of required resources" (article 38).

Article 39 of the Law is very clear in determining that this plan is a key tool for defining what actions are necessary to address the emergency:

"Article 39.-Definition and content of the general emergency plan. The General Emergency Plan (Plan General de la Emergencia) is the planning instrument that establishes the causal effect between the event that occurred, the actions, and the investment made to face the emergency. It consists of a description of the causal event, the damage assessment, and the estimation of losses generated, broken down by canton and sector; likewise, it includes the delimitation of the actions to be carried out by each institution, including those of the Commission itself; as well as a detail of the amount of investment required in each of the phases of emergency response, from the response phase to the reconstruction of the affected area.

Immediate action measures must also be indicated, the needs for human and material resources to face the event, medium-term action measures, such as those regarding the rehabilitation and reconstruction of affected areas, the eradication and prevention of risk situations that caused the emergency situation.

All institutions are obligated by this Law to contribute as necessary, with information and technical support for the preparation of the General Emergency Plan (Plan General de la Emergencia). The drafting of this Plan and the responsibilities related to subsequent execution shall have priority over the ordinary tasks of each particular institution, as long as the state of emergency is in effect.

To execute the actions, works, and contracts, the Commission shall appoint as Executing Units the public institutions with competence in the area where the actions are developed, provided that they have a sufficient structure to attend to the commitments; both the Commission and the executing units shall be obligated to prepare the investment plans, where the actions, works, and financial resources they will use to attend to what is assigned to them are detailed and which must be approved by the Board of Directors of the Commission." Based on the foregoing, it is clear that the emergency plan is a key instrument in determining the actions that must be executed in all stages of the emergency, and, therefore, it is fundamental in determining which environmental regulations may be understood as excepted for the execution of the programmed actions.

Then, regarding the third question, it must be kept in mind that article 36 of Law 8488 establishes a series of measures necessary to attend to emergencies and execute the pertinent actions, among which is the possibility of imposing all easements (servidumbres) that allow the execution of the actions, processes, and works to be carried out by public entities under the coordination of the Commission.

Specifically, that article provides:

"Article 36.-Power to impose easements, occupation, demolition, or restriction. Private property estates, located in the geographical areas determined in the emergency declaration, shall bear all easements (servidumbres) necessary to carry out the actions, processes, and works to be carried out by public entities under the coordination of the Commission. This provision must be expressly included in the emergency decree. Likewise, the owners shall be obligated to permit the temporary occupation of their estates when it is absolutely indispensable to address the emergency in a timely manner. The temporary occupation must be limited to the strictly necessary space and time, which must correspond to the phase contemplated in subsection a) of article 30 of this Law. Effort must be made to cause the least possible damage; however, the damages caused during this occupation may be indemnified at the request of a party, provided that a judicial expert appraisal is conducted.

By reasoned resolution of mandatory compliance, the Commission may order the demolition of any building, public or private, located in the geographical areas included in the emergency declaration when, due to its state of ruin or deterioration, or because it is located in an area of imminent danger, it risks the safety or health of the inhabitants or other persons, all in accordance with the technical studies that recommend it. This resolution shall not give rise to any indemnification, and only a motion for reconsideration may be filed against it." That norm establishes certain limitations on private property, motivated precisely by the need to safeguard the common good in the face of a declared emergency. In those cases, the private interests of the property owners yield, to a certain extent, to the public and general interest of counteracting the risk posed by an emergency to safety, health, and the common good. And this is also reflected in articles 34 and 35 of Law 8488, insofar as they establish the possibility of imposing temporary restrictions on land use, habitability, transit, and the exchange of goods and services in the affected region, and even the possibility of expropriating, without prior indemnification, goods and properties.

Those limitations on private property motivated by the response to a duly declared emergency are based on the provisions of article 45 of the Constitution, which establishes that "In case of war or internal commotion, it is not essential that the indemnification be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the conclusion of the state of emergency." Indeed, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has endorsed the possibility of imposing limitations on private property when necessary to address an emergency, based on the principle of national solidarity:

"IV.- The duties of the State and its institutions to attend to emergency situations, under the principle of national solidarity. One of the most important topics today is climate change and its impacts. As a consequence thereof, frequent alterations of a climatic nature occur, affecting many regions of the world. Our country is not exempt from such alterations, one of its effects being tropical storms, increasingly frequent in our region, storms that cause soil saturation, the swelling of river channels, high humidity indices, in short, landslides and floods uncontrollable by humans. It is a public calamity, albeit caused by natural events, for which we humans are responsible. Hence, the International Community, through International Treaties, has created mechanisms to gradually and progressively achieve mitigation of and adaptation to the phenomena of climate change. In our country, recently, between November 3 and 4, 2010, one of the most significant emergencies of the last decade occurred; it was a public and notorious fact, in which the entire population was involved, the large number of landslides and disasters caused by Tropical Storm Thomas, which even claimed a large number of human lives and left a great number of urban and rural Communities in different areas of the country exposed and completely cut off. For this reason, the Executive Branch promulgated Decree No. 36252-MP, of November 4, 2010, declaring a National Emergency, with a view to safeguarding and protecting, as a matter of public interest, the life, safety, and health of the inhabitants, calling upon all public and private institutions to seek solutions commensurate with the magnitude of the disaster, which has its support not only in article 140 subsections 3 and 18, and article 180 of the Political Constitution, but also in article 74 thereof, which establishes the principles of Social Justice and National Solidarity as fundamental and primary values that must govern in a Social and Democratic State of Law. Among the populations most affected were the communities of Escazú and Aserrí, both included in article 1 of the Executive Decree. Included within the emergency declaration are all actions and works necessary for the attention, rehabilitation, reconstruction, and replacement of damaged infrastructure, housing, communications, and agriculture, and in general all affected public services—article 3. The National Law for Risk Prevention and Emergency Response (Ley Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias) empowered the Executive Branch, public institutions, and municipalities, among others, to collaborate in the response to natural disasters, which is reaffirmed in article 5 of the referred Decree. Hence, in this case, both the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencias), the institutions, and in particular, the Municipality of Aserrí, were legitimated to intervene in the repair of the affected road infrastructure and communications, which left several communities completely cut off. The action is not illegitimate; on the contrary, it is covered, as indicated, by the Executive Decree, the National Law for Risk Prevention and Emergency Response, and by constitutional principles and values.

V.- Scope of the Decree regarding the imposition of temporary limitations on private property. The petitioner considered the intervention of officials of the Municipality of Aserrí to be abusive and arbitrary, who, as alleged, without being authorized, proceeded to open a road through the estate owned by his represented party, also affecting the quarry concession and endangering the life and health of people. Nothing could be further from reality and the emergency situation that the country is still facing. See that Executive Decree No. 36252-MP, of November 4, 2010, as the different institutions against which this amparo was filed rightly note, contains a specific provision precisely to guarantee the communication of roads and communities isolated because of the natural disaster. In this regard, article 8 provided: Private property estates located in the geographical area established in this emergency declaration shall bear all legal easements (servidumbres) necessary to execute the actions, processes, and works carried out by public entities in responding to the emergency, as long as this is absolutely indispensable for the timely response to it, in accordance with the provisions regarding the first phase of the emergency." From the foregoing emerges the possibility, in this case for the Municipality of Aserrí, of taking the necessary actions to rehabilitate road infrastructure, and the repair or reconstruction of roads, through the imposition of compulsory easements (servidumbres forzosas), in order to achieve communication for those communities that became isolated as a result of the natural disaster. And, in this case, effectively the Municipality of Aserrí imposed, on November 8, 2010—record on folio 72—, a mandatory easement (servidumbre obligatoria) in order to connect the towns of La Uruca, Barrio Los Ángeles, Jocotal, Santa Marta, and la Legua los Naranjos, to provide the possibility of transporting health, personal use, and food items, to meet the basic needs of the population. This involves, logically, temporary limitations on the individual exercise of the right to property, for the sake of protecting the life and health of the social collective, under the primacy of the principle of national solidarity. Consequently, a violation of Article 45 of the Constitution is ruled out.” (Vote no. 5052-2011 of 11:21 a.m. on April 15, 2011. Emphasis added).

On another occasion, that same Chamber held:

“To analyze the constitutionality of a limit imposed on a right, one must examine whether said limit breaches or not the essential content of the right. The limit of limits is embedded in the very need for their justification. A relationship must be established between the limitation and the good whose protection is sought. Thus, the proportionality test (prohibition of the arbitrary limit) and the reasonableness test (resistance against an unjustified limitation) must be carried out. It is a sort of economic test where the relationship must be analyzed: cost, benefit, and sacrifice of the fundamental right. The essential content or core of the right is what is constitutionally guaranteed, not the rest of the right. In the particular case of private property, its limitation is to condition its exercise to administrative powers or duties to subordinate it as an institution to another of higher rank, due to the importance of the interest it represents, in an episode of conflict between both. This occurs when the bundle of powers and faculties becomes threats to other interests different from that which is proper to private property.

(…)

V.Specific case. From the report rendered by the appealed authorities, which is given under the solemnity of oath, with timely warning of the consequences foreseen in Article 44 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the violation of the right to property against the appellant is ruled out based on the reasons set forth below. In this regard, it is accredited that through Decree number 34045-MP, published in La Gaceta number 207 of October twenty-ninth, two thousand seven, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) decreed a state of emergency in the canton of Filadelfia.

(…)

By virtue of that declared state of emergency, and the powers precisely granted to the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencia) through that Decree, as well as the competencies conferred upon it by the National Law on Emergencies and Risk Prevention (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo), it is observed that said authority proceeded—through emergency contracting number 35-2008 awarded to Tractores San Antonio Sociedad Anónima—to develop the project “Geometric Design and Construction of Protection Works on the right and left banks of the Río Tempisque in the Municipality of Filadelfia,” through which the dike alluded to by the plaintiff was built, whose purpose is the protection and safeguarding of the fundamental rights of the inhabitants, derived from an emergency. (Vote no. 270-2010 of 11:44 a.m. on January 8, 2010).

For its part, the Administrative Appeals Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), applying Article 36 of Law 8488 and other related articles, has resolved that:

“From the constitutional and legal citations made, it is evident that our legal system grants the Public Administration (Administración Pública) the Power, under certain conditions, to issue national emergency decrees, provide them with economic content, and dispose, during the term of attention to said emergency, of the properties, lands, or goods needed for that purpose.

(…)

-Regarding the entry onto the property of the plaintiff by CONAVI subsequent to the earthquake. The representation of the plaintiff asserts that they entered her property and carried out works on it without any authorization, and even though she knows of the existence of the emergency decree, it does not empower the Administration (Administración) to destroy her property and de facto expropriate her land. Regarding such essential allegation, it is essential to point out that due to the occurrence of the earthquake of January 8, 2009, the government, through executive decree (decreto ejecutivo) No. 34993-MP of January 12, 2009, declared in a state of emergency several cantons of the provinces of Alajuela and Heredia, among these that of Heredia, where the property of Mrs. Morera Brenes is located, in which it is established that for the purpose of attending to the emergency caused by the earthquake, the privately owned lands located in the geographical area encompassed by the state of emergency must bear the legal easements (servidumbres legales) necessary to execute the actions, processes, and works carried out by public entities in attending to the emergency, as long as this is absolutely indispensable for attending to the emergency. Executive Decree (Decreto Ejecutivo) that effectively established not only the objective but also the motivation in a correct manner regarding emergency attention, it is thus that the National Road Council (Consejo Nacional de Vialidad), protected by such administrative act, proceeds expeditiously to carry out the necessary contracting for the purpose of meeting the needs of the community regarding the enabling of roads, so the entry onto the property of Mrs. Morera Brenes does not constitute arbitrary activity by the Administration (Administración). Mrs. Morera Brenes questions the actions of CONAVI not only for entering her property but also for the works that were carried out, which lacks support, given that such actions were carried out based on the executive decree (decreto ejecutivo) issued on January 12, 2009. Mrs. Mónica Bolaños Sánchez, Engineer of the Inspection Body (Organismo de Inspección) of the Works carried out in the area, is clear in stating that the works performed always had as their primary objective to stabilize and enable public roads, and that was the reason why entry was made onto the plaintiff's property and the necessary works were carried out for that purpose, and indeed, not only was stability provided to the road but also to the plaintiff's land. Such administrative act issued by the Executive Branch (Poder Ejecutivo) was motivated by the national emergency, aimed at attending to the affected areas, among these where the plaintiff's property is located, and authorizes the performance on private property of the works necessary for the attention, response, rehabilitation, and replacement of infrastructure, housing, communications, agriculture, and in general all damaged public services located within the emergency coverage zone. Even though the plaintiff expresses her disagreement with the entry of machinery onto her property, as well as with the works performed, the legal system establishes clearly and forcefully that in the face of events of such nature, in order to guarantee not only the possibility of carrying out the necessary works in the enabling of services, and consequently the well-being of the people, such action is founded on a public interest superior to the private interest regarding the properties located in the affected zone. In this regard, in the oral and public hearing and the reports rendered in written form, Mrs. Mónica Bolaños Sánchez, part of the Inspection Body (Organismo de Fiscalización) of the works, being clear, in correspondence with what is established in the state of emergency decree, that the actions of CONAVI always had as their objective the reestablishment of the public road, as well as safety in its use, the Administration (Administración) is authorized to enter the property and carry out the works it deems necessary to satisfy the public interest, the common good, in the specific case, the reestablishment of the national route, consequently the argument of the plaintiff lacks merit, and is therefore rejected, since it was demonstrated in the proceedings that the entry onto the plaintiff's property and the works carried out were with the clear objective, already established in the emergency decree, and it is not evident from the actions of the Public Administration (Administración Pública) that these exceeded what was authorized in the emergency decree, a different situation lies in whether such actions caused damage, which is the point that will be analyzed next.” (Vote no. 086-2015 of 2:00 p.m. on August 31, 2015. Emphasis added).

Thus, based on the provisions of Article 36 of Law 8488 and the cited jurisprudential precedents, it can be understood that in a declared national emergency, private property must bear all easements (servidumbres) necessary to carry out the actions, processes, and works that public entities must perform under the coordination of the Commission, which includes the need to pass or enter through a private property to execute the works or actions that are strictly necessary for emergency attention.

Consequently, if entry or passage through private property is strictly necessary to execute actions or works aimed at attending to a declared national emergency, the executing units would not be obligated to obtain the written authorization of the owner.

The foregoing is not an obstacle so that, in application of the principle of coordination, which is even included in Law 8488 itself, and to achieve effective and less conflictive management of the emergency, the executing units or the administration in charge of the works coordinate and dialogue with the owners of those lands through which entry must be made.

Furthermore, we must reiterate that the determination of which works are strictly necessary for emergency attention and therefore, the determination of the need to enter through private properties, are aspects that can only be defined in each specific case.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez Attorney General (Procuradora)

Opinión Jurídica : 101 - J del 28/07/2022 28 de julio de 2022 PGR-OJ-101-2022 Señor Yonder Salas Durán Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación de la señora procuradora general de la república, doy respuesta a su oficio no. AL-FPNR-55-OFI-0041-2022 de 30 de junio de 2022 (recibido en la Procuraduría el 5 de julio del año en curso), mediante el cual requiere nuestro criterio sobre el régimen de excepción de la normativa ambiental durante la atención de una emergencia. Concretamente, plantea las siguientes interrogantes:

“1. Las unidades ejecutoras amparadas a un decreto de emergencia nacional, en la fase de reconstrucción ¿Están obligadas a cumplir con la normativa ambiental de efectuar un inventario forestal de todos los árboles que se requiere cortar a lo largo del proyecto, y a cumplir con un plan de mitigación, todo esto de previo al inicio de las obras de reconstrucción?

2. Las unidades ejecutoras amparadas a un decreto de emergencia nacional, en la fase de reconstrucción, ¿Están obligadas a cumplir con la normativa ambiental de efectuar estudios hidráulicos e hidrológicos, para que el SINAC le dé el visto bueno al proyecto?

3. Las unidades ejecutoras amparadas a un decreto de emergencia nacional, en la fase de reconstrucción, ¿Están obligadas a presentarle al SINAC, los permisos firmados por terceros cuando se deba ingresar a propiedad privada para la intervención de un cause (sic)?”

I. Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).

Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 de 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribunal una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).

II. Sobre lo consultado

La Procuraduría se ha referido al tema objeto de la consulta en varios pronunciamientos que se mencionan en su nota, e incluso, las opiniones jurídicas nos. OJ-185-2020 de 15 de diciembre de 2020 y OJ-052-2021 de 2 de marzo de 2021 fueron emitidas con ocasión de dos consultas planteadas por la entonces diputada Marolin Azofeifa Trejos.

Además, el tema fue objeto de análisis en una comparecencia de la Procuraduría ante la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Limón.

De tal forma, se entiende que la presente consulta se plantea a manera de seguimiento de las anteriores, y, por ello, con el fin de no ser reiterativos, no nos detendremos en exponer nuevamente los fundamentos constitucionales y legales sobre las declaratorias de emergencia que ya fueron ampliamente expuestos en los pronunciamientos que usted conoce.

Para responder las preguntas específicas planteadas en esta ocasión, resulta necesario reiterar lo ya dicho en la OJ-185-2020, en cuanto a que:

“En todo caso, es importante remarcar que, al amparo de la Norma Constitucional, las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante un Estado de Emergencia, deben ser sólo las absolutamente necesarias para lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional y las mismas deben prolongarse únicamente por el tiempo necesario para cumplir con su finalidad. Es decir, que las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante una emergencia, deben tener tres características esenciales, deben ser estrictamente necesarias para la situación de emergencia, además su contenido debe ser proporcional y deben tener un riguroso carácter temporal.

Luego, conviene precisar que se ha admitido que frente a un Estado de Emergencia, cabe la posibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y transitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados – verbigracia el Estudio de Impacto Ambiental o determinados permisos sanitarios-, cuando esto sea estrictamente necesario para atender de forma expedita aquella emergencia. Se puntualiza que esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir que aún y cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia. Además, la excepción debe ajustarse al principio de razonabilidad. Se transcribe al efecto el voto de la Sala Constitucional N.° 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003:

«del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley. Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).»” (Se añade la negrita).

En el dictamen C-045-2021 de 18 de febrero de 2021, ante una consulta del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se señaló:

“La Constitución, entonces, ha previsto reglas especiales que le permiten al Estado establecer las medidas urgentes y extraordinarias que sean necesarias para atender situaciones de emergencia; en las que corran grave riesgo los bienes jurídicos públicos y privados, de modo que la autoridad pública pueda actuar con la agilidad y energía que las circunstancias requieran, y así eliminar o minimizar los peligros existentes, sin lesionar el principio de juridicidad.

(…)

En el marco constitucional, las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante un Estado de Emergencia, deben ser sólo las absolutamente necesarias para lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional y las mismas deben prolongarse únicamente por el tiempo necesario para cumplir con su finalidad. Es decir, que las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante una emergencia, deben tener tres características esenciales, deben ser estrictamente necesarias para la situación de emergencia, además su contenido debe ser proporcional y deben tener un riguroso carácter temporal.

(…)

Se ha admitido que frente a un Estado de Emergencia, cabe la posibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y transitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados – verbigracia el Estudio de Impacto Ambiental o determinados permisos sanitarios-, cuando esto sea estrictamente necesario para atender de forma expedita aquella emergencia. Se puntualiza que esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir, que aun cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia. Además, la excepción debe ajustarse al principio de razonabilidad. Se transcribe al efecto el voto de la Sala Constitucional N.° 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003:

«del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley. Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).» Por supuesto, como bien lo hace la sentencia recién citada, es menester señalar que fuera de un Estado de Emergencia, la administración pública no puede exceptuarse del cumplimiento de la normativa de protección ambiental, por lo que no basta que la administración esté meramente urgida o necesitada por satisfacer un interés público para tener por válida tal dispensa, particularmente si tal necesidad y urgencia ha sido previsible a corto, mediano o largo plazo.

(…)

Con fundamento en lo expuesto se concluye que durante un Estado de Emergencia declarado, y durante sus tres fases progresivas: respuesta y primer impacto, rehabilitación y reconstrucción , podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.” (Se añade la negrita).

Posteriormente, en el dictamen no. C-162-2021 de 9 de junio de 2021, se precisó que:

“Es decir que en el dictamen C-45-2021 se atendió el punto consultado en relación con los alcances del régimen de emergencias en relación con la aplicación de determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, entre los cuales, naturalmente, no solo se hallan incluidos el Estudio de Impacto Ambiental y los permisos sanitarios – mencionados ejemplificativamente por el dictamen C-45-2021 – sino también, como es obvio, otro tipo de trámites de tutela ambiental como podrían ser, como advierte la Dirección Ejecutiva, los trámites de declaratoria de conveniencia nacional, la viabilidad ambiental o los permisos forestales. En todo caso, debe insistirse en que dicha posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.” (Se añade la negrita).

Con base en todas esas consideraciones y respondiendo las dos primeras preguntas planteadas, el régimen de excepción que implica la declaratoria de un estado de emergencia, puede permitir que las unidades ejecutoras se eximan de cumplir con requisitos exigidos por la normativa ambiental, como inventarios forestales, planes de mitigación, estudios hidráulicos e hidrológicos, aun en la fase de reconstrucción, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para atender la situación de emergencia.

En otras palabras, se podrían omitir esos requisitos, únicamente si el hecho de cumplirlos supone un obstáculo para atender la situación de emergencia con la urgencia requerida o que suponga poner en riesgo el bien común.

Aún en un estado de emergencia declarado, las medidas que se adopten deben sujetarse el principio de proporcionalidad y razonabilidad, y, por ello, no podría entenderse que esa declaratoria implica, automáticamente, la excepción de todos los requisitos ambientales, sino solo de aquellos cuya omisión sea estrictamente necesaria para atender la situación de emergencia y garantizar la protección del bien común.

Así ha sido recogido en el artículo 32 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (no. 8488 de 22 de noviembre de 2005), al disponer que “El régimen de excepción deberá entenderse como comprensivo de la actividad administrativa y disposición de fondos y bienes públicos, siempre y cuando sean estrictamente necesarios para resolver las imperiosas necesidades de las personas y proteger los bienes y servicios cuando, inequívocamente, exista el nexo exigido de causalidad entre el suceso provocador del estado de emergencia y los daños provocados en efecto.” La determinación de cuál normativa ambiental y cuáles requisitos pueden entenderse exceptuados solo puede hacerse en cada caso concreto, pues, solo identificando las condiciones propias de cada emergencia en particular puede determinarse cuáles situaciones urgentes deben atenderse y de qué manera deben abordarse.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que según la Ley 8488, el plan general de la emergencia es un instrumento que permite “planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática, las acciones que deban realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos que se requieren” (artículo 38).

El artículo 39 de la Ley es muy claro al determinar que ese plan es una herramienta clave para definir cuáles son las acciones necesarias para abordar la emergencia:

“Artículo 39.-Definición y contenido del plan general de la emergencia. El Plan General de la Emergencia es el instrumento de planificación que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia. Consta de una descripción del evento causal, la evaluación de los daños y la estimación de las pérdidas generadas, desglosados por cantón y sector; igualmente, incluye la delimitación de las acciones que debe realizar cada institución, incluso las propias de la Comisión; así como un detalle del monto de la inversión que se requiere hacer en cada una de las fases de la atención de la emergencia, desde la fase de respuesta, hasta la reconstrucción de la zona afectada.

Igualmente deben indicarse las medidas de acción inmediata, las necesidades de recursos humanos y materiales para enfrentar el evento, las medidas de acción mediata, como las referentes a la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, la erradicación y la prevención de las situaciones de riesgo que provocaron la situación de emergencia.

Todas las instituciones están obligadas por esta Ley a contribuir en lo necesario, con información y apoyo técnico para la elaboración del Plan General de la Emergencia. La redacción de este Plan como las responsabilidades referidas a la ejecución posterior, tendrán prioridad por encima de las labores ordinarias de cada institución particular, en tanto esté vigente el estado de emergencia.

Para ejecutar las acciones, las obras y los contratos, la Comisión nombrará como Unidades Ejecutoras a las instituciones públicas con competencia en el área donde se desarrollen las acciones, siempre que éstas cuenten con una estructura suficiente para atender los compromisos; tanto la Comisión como las unidades ejecutoras quedaran obligadas a la elaboración de los planes de inversión, donde se detallen, en forma pormenorizada, las acciones, las obras y los recursos financieros que emplearán para atender lo que les sea asignado y que deberán ser aprobados por la Junta Directiva de la Comisión.” Con base en lo anterior, es claro que el plan de emergencia es un instrumento clave en la determinación de las acciones que deben ejecutarse en todas las etapas de la emergencia, y, por ello, es fundamental en la determinación de cuál normativa ambiental puede entenderse exceptuada para la ejecución de las acciones programadas.

Luego, en cuanto a la tercera pregunta, debe tenerse en cuenta que el artículo 36 de la Ley 8488 establece una serie de medidas necesarias para atender las emergencias y ejecutar las acciones que resulten pertinentes, entre las cuales se encuentra la posibilidad de imponer todas las servidumbres que permitan ejecutar las acciones, los procesos y las obras que deban realizar las entidades públicas bajo la coordinación de la Comisión.

Concretamente, ese artículo dispone:

“Artículo 36.-Potestad de imposición de servidumbres, ocupación, derribo o restricción. Los predios de propiedad privada, ubicados en las áreas geográficas determinadas en la declaración de emergencia, deberán soportar todas las servidumbres necesarias para realizar las acciones, los procesos y las obras que deban realizar las entidades públicas bajo la coordinación de la Comisión. Esta disposición deberá incluirse expresamente en el decreto de emergencia. Asimismo, los propietarios estarán obligados a permitir la ocupación temporal de sus predios, cuando sea absolutamente indispensable para atender oportunamente la emergencia. La ocupación temporal deberá limitarse al espacio y tiempo estrictamente necesarios, que debe corresponder a la fase contemplada en el inciso a) del artículo 30 de esta Ley. Deberá procurarse causar el menor daño posible; sin embargo, los daños ocasionados durante esta ocupación podrán indemnizarse a solicitud de parte, siempre que medie avalúo pericial judicial.

Por resolución motivada de acatamiento obligatorio, la Comisión podrá ordenar demoler toda edificación, pública o privada, ubicada en las áreas geográficas incluidas en la declaración de emergencia cuando, por su estado de ruina o deterioro, o bien, por hallarse en un área de inminente peligro, arriesgue la seguridad o salubridad de los habitantes o de otras personas, todo de acuerdo con los estudios técnicos que lo recomienden. Esta resolución no dará lugar a indemnización alguna y contra ella únicamente cabrá recurso de reposición.” Esa norma establece ciertas limitaciones a la propiedad privada, motivadas, precisamente, por la necesidad de resguardar el bien común frente a una emergencia declarada. En esos casos, los intereses particulares de los propietarios privados ceden, en cierta medida, frente al interés público y general de contrarrestar el riesgo que supone una emergencia sobre la seguridad, salud y el bien común. Y ello también se encuentra plasmado en los artículos 34 y 35 de la Ley 8488, en cuanto establecen la posibilidad de imponer restricciones temporales en el uso de la tierra, habitabilidad, tránsito e intercambio de bienes y servicios en la región afectada, e incluso, la posibilidad de expropiar, sin indemnización previa, los bienes y las propiedades.

Esas limitaciones a la propiedad privada motivadas en la atención de una emergencia debidamente declarada, tienen fundamento en lo dispuesto en el artículo 45 Constitucional al establecer que “En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.” Efectivamente, la Sala Constitucional ha avalado la posibilidad de imponer limitaciones a la propiedad privada cuando ello sea necesario para atender una emergencia, con base en el principio de solidaridad nacional:

“IV.- Los deberes del Estado y sus instituciones de atender situaciones de emergencia, bajo el principio de solidaridad nacional. Uno de los temas más importantes en la actualidad, es el relativo al Cambio Climático y sus impactos. Como consecuencia del mismo, se dan alteraciones frecuentes de naturaleza climática, afectando muchas regiones del mundo. Nuestro país no está exento a dichas alteraciones, siendo uno de sus efectos las tormentas tropicales, cada vez más frecuentes en nuestra región, tormentas que provocan la saturación de los suelos, el crecimiento de los causes de los ríos, altos índices de humedad, en fin, deslizamientos, e inundaciones incontrolables para el ser humano. Se trata de una calamidad pública, si bien ocasionada por hechos de la naturaleza, en la cual participamos los seres humanos como responsables. De ahí que la Comunidad Internacional, mediante Tratados Internacionales haya creado mecanismos para ir logrando, de manera gradual y progresiva, la mitigación y la adaptación a los fenómenos del cambio climático. En nuestro país, recientemente, entre los días 3 y 4 de noviembre de 2010, aconteció una de las emergencias más importantes de la última década; fue un hecho público y notorio, en el cual se vio involucrada toda la población, la gran cantidad de deslizamientos y desastres provocados por la Tormenta Tropical Thomas, la cual cobró, incluso, gran cantidad de vidas humanas, y dejó a la intemperie y totalmente incomunicados a gran cantidad de Comunidades urbanas y rurales en diferentes zonas del país. Por esa razón, el Poder Ejecutivo promulgó el Decreto No. 36252-MP, de 4 de noviembre de 2010, en donde se declara Emergencia Nacional, con miras a salvaguardar y tutelar, como bien de interés público, la vida, la seguridad y la salud de los habitantes, convocando a todas las instituciones públicas y privadas a buscar soluciones acordes a la magnitud del desastre, lo cual tiene su sustento no solamente en los artículos 140 incisos 3 y 18, y 180 de la Constitución Política, sino también en el artículo 74 de la misma, que establece los principios de Justicia Social y Solidaridad Nacional como valores fundamentales y primarios que deben regir en un Estado Social y Democrático de Derecho. Entre las poblaciones que resultaron más afectadas, fueron las comunidades de Escazú y de Aserrí, ambas comprendidas en el artículo 1 del Decreto Ejecutivo. Se comprenden dentro de la declaratoria de emergencia, todas las acciones y obras necesarias para la atención, rehabilitación, reconstrucción y reposición de la infraestructura, las viviendas, las comunicaciones y la agricultura dañadas y en general todos los servicios públicos afectados -artículo 3-. La Ley Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias, facultó al Poder Ejecutivo, a las instituciones públicas, y a las municipalidades, entre otras, a colaborar en la atención de los desastres naturales, lo cual es reafirmado en el artículo 5 del referido Decreto. De ahí que, en este caso, tanto la Comisión Nacional de Emergencias, las instituciones, y en particular, la Municipalidad de Aserrí, estaban legitimadas a intervenir en la reparación de la infraestructura vial y las comunicaciones afectadas, que dejaron en completa incomunicación a varias comunidades. La actuación no es ilegítima, por el contrario, es amparada, como se indicó, en el Decreto Ejecutivo, en la Ley Nacional de Prevención de Riesgo y Atención de Emergencias, y en principios y valores constitucionales.

V.- Alcances del Decreto en cuanto a la imposición de limitaciones temporales a la propiedad privada. El recurrente consideró abusiva y arbitraria la intervención de personeros de la Municipalidad de Aserrí que, según lo alega, sin estar facultados, procedieron a la apertura de un camino por el fundo propiedad de su representada, afectando también la concesión de la cantera, y poniendo en peligro la vida y la salud de las personas. Nada más alejado de la realidad y de la situación de emergencia, que aún en la actualidad el país está enfrentando. Véase que el propio Decreto Ejecutivo No.36252-MP, de 4 de noviembre de 2010, como bien lo hacen notar las diferentes instituciones contra las cuales se cursó este amparo, contiene una disposición específica para garantizar justamente la comunicación de las vías y las comunidades aisladas con motivo del desastre natural. Al respecto el artículo 8 dispuso: Los predios de propiedad privada ubicados en el área geográfica establecida en esta declaratoria de emergencia, deberán soportar todas las servidumbres legales necesarias para poder ejecutar las acciones, los procesos y las obras que realicen las entidades públicas en la atención de la emergencia, siempre y cuando ello sea absolutamente indispensable para la atención oportuna de la misma, de conformidad con lo dispuesto en la primera fase de la emergencia” De lo anterior se desprende la posibilidad, en este caso para la Municipalidad de Aserrí, de disponer de las acciones necesarias para rehabilitar la infraestructura vial, y la reparación o reconstrucción de caminos, mediante la imposición de servidumbres forzosas, a fin de lograr la comunicación de aquellas comunidades que quedaron aisladas con motivo del desastre natural. Y, en este caso, efectivamente la Municipalidad de Aserrí, impuso el 8 de noviembre de 2010 -acta de folio 72-, una servidumbre obligatoria con el fin de comunicar a los pueblos de La Uruca, Barrio Los Ángeles, Jocotal, Santa Marta y la Legua los Naranjos, para brindar la posibilidad de trasladarles artículos de salud, uso personal y alimentación, para atender necesidades básicas de la población. Se trata, lógicamente, de limitaciones temporales al ejercicio individual del derecho de propiedad, en aras de tutelar la vida y la salud del colectivo social, bajo la primacía del principio de solidaridad nacional. En consecuencia, se descarta la violación al artículo 45 constitucional.” (Voto no. 5052-2011 de las 11 horas 21 minutos de 15 de abril de 2011. Se añade la negrita).

En otra ocasión, esa misma Sala dispuso:

“Para analizar la constitucionalidad de un límite impuesto a un derecho, debe estudiarse si dicho límite quebranta o no el contenido esencial del derecho. El límite de los límites está inserto en la propia necesidad de justificación de éstos. Debe realizarse una relación entre la limitación y el bien cuya protección se persigue. De manera que, ha de realizarse el juicio de proporcionalidad (prohibición del límite arbitrario) y el juicio de razonabilidad (resistencia frente a una limitación injustificada). Es una especie de juicio económico donde ha de analizarse la relación: costo, beneficio y sacrificio del derecho fundamental. El contenido esencial o núcleo del derecho, es lo constitucionalmente garantizado, no así el resto del derecho. En el caso particular de la propiedad privada su limitación es condicionar su ejercicio a potestades administrativas o a deberes para subordinarla como institución a otra de más alto rango, por la importancia del interés que representa, en un episodio de conflicto entre ambas. Ello ocurre cuando el haz de potestades y facultades se constituye en amenazas para otros intereses distintos del que es propio de la propiedad privada.

(…)

V.Caso en concreto. Del informe rendido por las autoridades recurridas el cual es dado bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se descarta la vulneración del derecho de propiedad en contra del recurrente con fundamento en las razones que a continuación se exponen. Al respecto, se acredita que mediante Decreto número 34045-MP, publicado en La Gaceta número 207 del veintinueve de octubre de dos mil siete, el Poder Ejecutivo decretó estado de emergencia en el cantón de Filadelfia.

(…)

En virtud de ese estado de emergencia decretado, y de las potestades que precisamente le otorgaron a la Comisión Nacional de Emergencia a través de ese Decreto, así como las competencias que le confieren la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, se observa que dicha autoridad procedió -mediante contratación por emergencia número 35-2008 adjudicada a Tractores San Antonio Sociedad Anónima-, a desarrollar la obra “Diseño Geométrico y Construcción de Obras de Protección en las márgenes derecha e izquierda del Río Tempisque en la Municipalidad de Filadelfia”, mediante la cual se construyó el dique aludido por la accionante, el cual tiene como finalidad la protección y salvaguarda de los derechos fundamentales de los habitantes, derivados de una emergencia. (Voto no. 270-2010 de las 11 horas 44 minutos de 8 de enero de 2010).

Por su parte, el Tribunal Contencioso Administrativo, en aplicación del artículo 36 de la Ley 8488 y otros artículos relacionados, ha resuelto que:

“De las citas constitucionales y legales realizadas, se evidencia que nuestro ordenamiento jurídico le otorga la Potestad a la Administración Pública, en determinadas condiciones, de dictar decretos de emergencia nacional, proveerlos de contenido económico y disponer durante el término de atención de dicha emergencia de las propiedades, predios o bienes que necesiten para tal efecto.

(…)

-Sobre el ingreso de la propiedad de la actora por parte del CONAVI posterior al terremoto. La representación de la accionante, afirma que ingresaron a su propiedad realizaron obras en ellas sin ninguna autorización, y aún cuando conoce de la existencia del decreto de emergencia, el mismo no faculta a la Administración para destruir su propiedad, y expropiar de hecho su terreno. Sobre tal alegato esencial es fundamental señalar que debido a la ocurrencia del terremoto del 8 de enero de 2009, el gobierno mediante el decreto ejecutivo N° 34993-MP del 12 de enero de 2009, declaró en estado de emergencia varios cantones de las provincias de Alajuela y Heredia, entre estos el de Heredia, donde se encuentra ubicada la propiedad de la señora Morera Brenes, en el cual se establece que con la finalidad de atender la emergencia ocasionada por el terremoto, los predios de propiedad privada ubicados en el área geográfica que comprende el estado de emergencia deben soportar las servidumbres legales necesarias para ejecutar las acciones, los procesos y las obras que realicen las entidades públicas en la atención de la emergencia, siempre y cuando ello sea absolutamente indispensable para la atención de la emergencia. Decreto Ejecutivo que efectivamente estableció no solo el objetivo sino la motivación de forma acertada respecto a la atención de la emergencia, es así como el Consejo Nacional de Vialidad amparado a tal acto administrativo procede de forma célere a realizar las contrataciones necesarias con la finalidad de atender las necesidades de las comunidad respecto a la habilitación de las vías, por lo que el ingreso a la propiedad de la señora Morera Brenes, no constituye actividad arbitraria de la Administración. La señora Morera Brenes cuestiona las actuaciones del CONAVI no solo por el ingreso a su propiedad, sino por las obras que se realizaron, lo cual carece de sustento, en razón de que tales actuaciones fueron realizadas en fundamento al decreto ejecutivo dictada en fecha 12 de enero de 2009. La señora Mónica Bolaños Sánchez, Ingeniera del Organismo de Inspección de las Obras realizadas en la zona, es clara al manifestar que las obras realizadas siempre tuvieron como objetivo primordial estabilizar y habilitar las vías públicas, y fue esa la razón por la que se ingresó a la propiedad de la actora, y se realizaron las obras necesarias para ello, e inclusive no solo se le proporcionó estabilidad a la vía sino al terreno de la actora. Tal acto administrativo dictado por el Poder Ejecutivo fue motivado por la emergencia nacional, dirigido a atender las zonas afectadas, entre estas donde se encuentra ubicada la propiedad de la actora, así como autoriza en propiedad privada realizar las obras necesarias para la atención, respuesta, rehabilitación y reposición de la infraestructura, las viviendas, las comunicaciones, la agricultura y en general todos los servicios públicos dañados que se ubiquen dentro de la zona de cobertura de la emergencia. Aún cuando la actora manifieste su inconformidad con el ingreso de la maquinaria a su propiedad, así como de las obras realizadas, el ordenamiento jurídico establece de forma clara y contundente, que ante eventos de tal naturaleza a fin de garantizar no solo posibilidad de realizar las obras necesarias en la habilitación de los servicios, y en consecuencia el bienestar de las personas, tal actuación se funda en un interés público superior al interés privado respecto a las propiedades que se encuentren en la zona afectada. Al respecto, en el juicio oral y público y los informes rendidos en forma escrita, la señora Mónica Bolaños Sánchez, parte del Organismo de Fiscalización de las obras, siendo clara, en correspondencia con lo establecido en el decreto de estado de emergencia, que las actuaciones del CONAVI siempre tuvieron como objetivo el restablecimiento de la vía pública, así como la seguridad en su utilización, la Administración se encuentra autorizada para el ingreso a la propiedad, y la realización de los trabajos que considere necesario para satisfacer el interés público, el bien común, en el caso concreto el restablecimiento de la ruta nacional, en consecuencia el argumento de la parte actora carece de mérito, por lo que se rechaza, pues quedando demostrado en el proceso, que la entrada a la propiedad de la actora y las obras realizadas, fueron con el objetivo claro, ya establecido en el decreto de emergencia, y no se evidencia de las actuaciones de la Administración Pública que éstas haya desbordado lo autorizado en el decreto de emergencia, situación diferente radica en que tales actuaciones hayan causado daño, que es el punto que se analizará de seguido.” (Voto no. 086-2015 de las 14 horas del 31 de agosto de 2015. Se añade la negrita).

De tal forma, con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 8488 y los precedentes jurisprudenciales citados, puede entenderse que en una emergencia nacional declarada, la propiedad privada deberá soportar todas las servidumbres necesarias para realizar las acciones, los procesos y las obras que deban realizar las entidades públicas bajo la coordinación de la Comisión, lo cual incluye la necesidad de pasar o ingresar por medio de una propiedad privada para ejecutar las obras o acciones que resulten estrictamente necesarias para la atención de la emergencia.

En consecuencia, si el ingreso o paso por una propiedad privada es estrictamente necesario para ejecutar las acciones u obras tendientes a atender una emergencia nacional declarada, las unidades ejecutoras no estarían obligadas a obtener la autorización escrita del propietario.

Lo anterior no es óbice para que, en aplicación del principio de coordinación, que incluso es recogido por la misma Ley 8488, y para lograr una gestión efectiva y menos conflictiva de la emergencia, las unidades ejecutoras o la administración a cargo de las obras, coordinen y dialoguen con los propietarios de aquellos terrenos por los cuales deba ingresarse.

Además, debemos reiterar que la determinación de cuáles obras son estrictamente necesarias para la atención de la emergencia y por ello, la determinación de la necesidad de ingresar a través de propiedades privadas, son aspectos que solo pueden definirse en cada caso concreto.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez