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OJ-052-2021 · 02/03/2021
OutcomeResultado
The Attorney General's Office concludes that Law 9789 only exempts culvert, retaining wall, and bridge works in public channels on existing roads from environmental impact assessment; cutting trees in protection areas requires a permit or national convenience declaration; and a national emergency may exempt environmental requirements only if strictly necessary.La Procuraduría concluye que la Ley 9789 solo exceptúa de evaluación de impacto ambiental las obras de alcantarilla, muros de contención y puentes en cauces públicos en vías existentes; para cortar árboles en áreas de protección se requiere permiso o declaratoria de conveniencia nacional; y la emergencia nacional puede eximir requisitos ambientales solo si es estrictamente necesario.
SummaryResumen
The Attorney General’s Office analyzes whether institutions are obliged to comply with environmental regulations during the construction phase of road projects under the Law of Efficiency in Construction, Maintenance and Improvement of Cantonal and National Road Network (Law 9789). It concludes that Articles 2 bis and 2 ter of the General Public Roads Law, added by Law 9789, only provide restrictive exceptions to certain environmental requirements. Article 2 bis allows the removal of trees and vegetation in the right-of-way without MINAE authorization, except in protected areas, water source protection zones, or prohibited species, but does not exempt from other environmental obligations such as environmental impact assessment. Article 2 ter authorizes culverts, retaining walls, and bridge maintenance in public channels without prior authorization, only on existing roads, and with notification to MINAE. The exception in Article 34 of the Forestry Law for cutting trees in protection areas applies only with a national convenience declaration. Finally, a national emergency declaration may exempt compliance with environmental regulations only if strictly necessary and proportional to address the emergency, and both legal figures may converge if their respective conditions are met.La Procuraduría analiza si las instituciones están obligadas a cumplir con la normativa ambiental en la fase constructiva de proyectos viales amparados en la Ley de eficiencia en la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal y nacional (Ley 9789). Concluye que los artículos 2° bis y 2° ter de la Ley General de Caminos, adicionados por la Ley 9789, solo exceptúan ciertos requisitos ambientales de manera restrictiva. El artículo 2° bis permite remover árboles y vegetación en el derecho de vía sin autorización del MINAE, excepto en áreas protegidas, áreas de protección de fuentes de agua o especies vedadas, pero no exonera de otras obligaciones ambientales como la evaluación de impacto ambiental. El artículo 2° ter faculta realizar pasos de alcantarilla, muros de contención y mantenimiento de puentes en cauces públicos sin autorización previa, solo en vías existentes, y con comunicación al MINAE. La excepción del artículo 34 de la Ley Forestal para corta de árboles en áreas de protección aplica solo con declaratoria de conveniencia nacional. Finalmente, aclara que una declaratoria de emergencia nacional puede eximir del cumplimiento de normativa ambiental solo si es estrictamente necesario y proporcional para atender la emergencia, pudiendo converger ambas figuras si se cumplen sus condiciones.
Key excerptExtracto clave
The only works that, although included in the aforementioned list, would be exempt from compliance with environmental regulations—namely, environmental impact assessment—and would not require any other prior authorization from MINAE, are culverts and associated retaining walls, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges on public domain channels, on existing public roads. This exception does not extend to such works necessary for the construction of new public roads, nor to other types of work for the maintenance, improvement, and reconstruction of the road network. Article 34 of the Forestry Law provides that in the protection areas of water bodies established and described in Article 33 of the same law, cutting trees is not permitted. [...] Then, as already stated, Article 2 ter added to the General Public Roads Law empowers the competent institutions to carry out, without prior authorization, culverts and associated retaining walls, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges on public domain channels, on existing public roads. Therefore, for such works carried out in protection areas, the declaration of national convenience provided for in Article 34 of the Forestry Law would not be necessary.Las únicas obras que, aunque contempladas en el listado antes dispuesto, estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental –entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa por parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes. Esa excepción no alcanza a las obras de ese tipo necesarias para la construcción de vías públicas nuevas, ni otro tipo de trabajos para el mantenimiento, mejoramiento y reconstrucción de la red vial. El artículo 34 de la Ley Forestal dispone que en las áreas de protección de cuerpos de agua fijadas y descritas en el artículo 33 de esa misma ley no es permitido cortar árboles. [...] Luego, como ya se dijo, en el artículo 2° ter incluido en la Ley General de Caminos se faculta a las instituciones competentes a realizar, sin autorización previa, pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes. Por tanto, para ese tipo de obras que se ejecuten en áreas de protección, no resultaría necesaria la declaratoria de conveniencia nacional dispuesta en el artículo 34 de la Ley Forestal.
Pull quotesCitas destacadas
"Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la interpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a los supuestos allí establecidos."
"Given that these are cases in which environmental regulations are excepted, the interpretation and application of these provisions must be restrictive and strictly adhere to the assumptions established therein."
Considerando II, respuesta a pregunta 1
"Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la interpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a los supuestos allí establecidos."
Considerando II, respuesta a pregunta 1
"Las únicas obras que... estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental –entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa por parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes."
"The only works that... would be exempt from compliance with environmental regulations—namely, environmental impact assessment—and would not require any other prior authorization from MINAE, are culverts and associated retaining walls, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges on public domain channels, on existing public roads."
Considerando II, respuesta a pregunta 1
"Las únicas obras que... estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental –entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa por parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes."
Considerando II, respuesta a pregunta 1
"Esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir que aun cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia."
"This possibility of exempting the administration from compliance with environmental regulations must conform to the principle of proportionality. That is, even when in a State of Emergency, the public administration may be understood to be exempt from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to address solely and exclusively the emergency situation."
Considerando II, respuesta a pregunta 3, citando OJ-185-2020
"Esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir que aun cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia."
Considerando II, respuesta a pregunta 3, citando OJ-185-2020
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 052 - J of 03/02/2021 March 2, 2021 OJ-052-2021 Ms. Marolin Azofeifa Trejos Deputy Legislative Assembly Dear Ms. Azofeifa Trejos:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication no. DMAT-041-2021 of February 22, 2021, through which you request our opinion regarding the road works executed under the Law on efficiency in the construction, maintenance, and improvement of the cantonal and national road network (no. 9789 of December 9, 2019), specifically, you ask the following:
"1. Would the Institutions be obligated to comply with environmental regulations during the construction phase of the projects?
2. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by Law No. 9789?
3. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by a National Emergency Decree?"
In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.
For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the above and that no legal provision exists to that effect, the Attorney General's Office has customarily attended to the inquiries made by the Legislative Assembly and its Deputies, in the spirit of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain legislative bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that reasonably may be deemed of general interest.
As we have set forth on other occasions, this form of collaboration not provided for in the Law aims to collaborate in the fulfillment of parliamentary functions, through strictly legal advice. Said advice cannot distort the consultative function of the Attorney General's Office nor mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimately entitled to request it, that is, the Public Administration. Thus, the advice to Deputies is limited by the proper content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry formulated. (See our pronouncements nos. OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, C-101-2019 of April 5, 2019, C-071-2020 of March 2, 2020, C-145-2020 of April 20, 2020, among others).
Hence, the collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Deputies does not allow us to disregard the essential admissibility requirements for inquiries, since doing otherwise would imply distorting our advisory function. (See our pronouncements nos. OJ-095-2009 of October 5, 2005, OJ-53-2010 of August 9, 2010, OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018 and C-101-2019 of April 5, 2019).
Finally, it is important to note that the issuance of our pronouncements is not governed by the provisions of articles 27 and 30 of the Political Constitution, nor 32 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) (no. 7135 of October 11, 1989), since the exercise of that competence does not involve a pure and simple request for information held by the Attorney General's Office, but rather the study and issuance of a technical-legal opinion that, by its nature, is not subject to the ten-business-day period established in the latter cited provision. In this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in judgment no. 23112-2019 of 8:50 a.m. on November 22, 2019, held:
"In this new amparo, it is clear that the petitioner seeks that the Attorney General's Office issue a legal opinion. In accordance with the reasons repeatedly stated by this Tribunal, an inquiry so formulated does not constitute part of the exercise of the rights enshrined in articles 27 and 30 of the Political Constitution. Consequently, there is no reason to grant the appeal." (The underlining is not in the original).
For greater clarity, we proceed to resolve the inquiry by answering the questions posed in a point-by-point manner, in the order in which they were formulated.
1. Would the Institutions be obligated to comply with environmental regulations during the construction phase of the projects?
The Law on efficiency in the construction, maintenance, and improvement of the cantonal and national road network (no. 9789 of December 9, 2019) amended the General Law on Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) (no. 5060 of August 22, 1972), in order to add articles 2 bis and 2 ter.
As indicated in the statement of purpose of bill no. 20995 that gave rise to it, said law aims to streamline procedures for the maintenance and improvement of cantonal and national public roads. And, with that objective, it proposes two specific scenarios in which compliance with requirements established in environmental regulations is made more flexible.
The articles added to the General Law on Public Roads provide:
"Article 2 bis- The public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the existing cantonal or national road network shall have the power to remove, by virtue of the public interest, without prior authorization from the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), any obstacle located in the legally constituted right-of-way (derecho de vía), without this signifying a violation of environmental regulations; the foregoing, provided that the right-of-way is located outside protected areas (áreas de protección) and protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or when dealing with prohibited tree species (árboles vedados).
For the harvesting of trees that affect the right-of-way, the procedures regulated before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy must be completed.
The public entities competent for the execution of maintenance and improvement works on the cantonal or national road network, prior to the start of the work, must communicate this to the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy, in order for them to keep the corresponding record of the works, and they shall be responsible for the actions carried out in accordance with this article." Given that these are scenarios in which environmental regulations are set aside, the interpretation and application of these provisions must be restrictive and strictly adhere to the scenarios established therein.
In that sense, it is understood that cited article 2 bis empowers the competent institutions to remove any obstacle existing in the right-of-way, including vegetation and trees, without having the logging authorization from the Ministry of Environment and Energy (hereinafter, MINAE), as long as the corresponding right-of-way is not located in protected wilderness areas nor protected areas and that the species are not prohibited.
Conversely, if the trees are located in protected wilderness areas, water source protection areas (article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal) no. 7575 of February 13, 1996), or are prohibited tree species, their removal will require MINAE's permit and must be subject to the provisions established in the Regulation for the processing of permits and control of timber harvesting on agricultural lands without forest and special situations in Costa Rica, Officialization of the "Information System for Forest Harvesting Control (SICAF)" (no. 38863-MINAE of April 7, 2015).
It must be understood, then, that this provision allows, solely, the removal of trees and vegetation without the corresponding permit under the terms stated. But it does not create an exception to compliance with other environmental requirements for the development of maintenance and improvement works on public roads for which the removal of trees and vegetation is necessary.
For its part, article 2 ter establishes:
"Article 2 ter- When, for the improvement of the cantonal or national road network, it is necessary to carry out culvert crossings (pasos de alcantarilla) and retaining walls associated with them, in public domain watercourses (cauces de dominio público), the competent public entities shall be empowered to carry them out.
In cases requiring the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges, in public domain watercourses, the competent public entities shall be empowered to carry them out.
Prior to the start of the work, the responsible public entity must communicate this to the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), with the respective technical basis and justification that include the description, location, and execution period of the works, as well as the corresponding compensation, mitigation, prevention, restoration, and recovery measures for said tasks, in order for them to keep the corresponding record of the works.
Works carried out in public domain watercourses not contemplated in this article must process the respective permit before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy, which shall retain the powers conferred in matters of control and oversight of the works, being able to attend to complaints filed, inspect the works, and, if deemed necessary, order their suspension." This provision empowers the competent institutions to carry out culvert crossings and retaining walls associated with them, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges, in public domain watercourses, specifically for the improvement and maintenance of the road network, that is, to carry out this type of works on existing public roads, and not those necessary for the construction of new roads, since it expressly indicates that works not contemplated in the article must process the corresponding permits before MINAE.
In the scenarios described by the regulation, it is required, solely, that the responsible public entity communicate to the competent MINAE authorities the respective technical basis and justification that include the description, location, and execution period of the works, as well as the corresponding compensation, mitigation, prevention, restoration, and recovery measures for said tasks, in order for them to keep the corresponding record of the works.
Thus, in those scenarios, no prior authorization from the Ministry would be required to carry out the corresponding works, allowing them to be carried out directly by the competent authorities.
In accordance with the provisions of article 17 of the Organic Law on the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (no. 7554 of October 4, 1995), all human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA). Its prior approval by that body will be an indispensable requirement to start the activities, works, or projects that, according to laws and regulations, must comply with this requirement.
The environmental impact assessment is a general concept referring to the scientific-technical administrative procedure carried out by the National Environmental Technical Secretariat to identify and predict what effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (article 3, subsection 39) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Decreto Ejecutivo no. 31849 of May 24, 2004). This procedure, as established by the Organic Law on the Environment, must be complied with for all works or projects stipulated by the laws and regulations, which are listed in Annex 1 (Anexo 1) of the cited Regulation.
Therefore, answering the question posed, based on the provisions of the General Law on Public Roads, amended by Law no. 9789, the only works that, although contemplated in the aforementioned list, would be excepted from compliance with environmental regulations – understood as environmental impact assessment – and would not require any other prior authorization from MINAE, are culvert crossings and retaining walls associated with them, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges in public domain watercourses, on existing public roads.
This exception does not extend to works of this type necessary for the construction of new public roads, nor to other types of works for the maintenance, improvement, and reconstruction of the road network. It should be recalled that article 2 bis of the Law solely allows the removal of trees and vegetation in the right-of-way without the corresponding permit from MINAE and does not exempt from compliance with other environmental regulations for the works to be developed in the right-of-way.
2. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by Law No. 9789?
Article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) states that in the protection areas for bodies of water set and described in article 33 of that same law, it is not permitted to cut trees. A prohibition that, according to the provisions of article 58 subsection a) of the Forestry Law (Ley Forestal), also encompasses the prohibition of invading them and erecting works and constructions therein. (In this regard, see opinions nos. C-148-2012 of June 12, 2012 and C-394-2020 of October 9, 2020, judgment no. 1158 of 9:25 a.m. on November 14, 2008, of the Criminal Appeals Tribunal (Tribunal de Casación Penal), ruling of the First Chamber (Sala Primera) no. 199-2010 of 3:30 p.m. on February 4, 2010, ruling of the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), Section VI, no. 48-2014 of 10:00 a.m. on April 7, 2014, and ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) no. 74-2010 of 3:00 p.m. on January 6, 2010).
That same article establishes an exception to the rule, as it exempts from that prohibition works or projects declared of national convenience (conveniencia nacional) by the Executive Branch. And, article 3 subsection m) of the same Law states that activities of national convenience are those carried out by the centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs.
Therefore, based on the provisions of article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), a decree of national convenience for a specific project would allow it to be excepted from the prohibition established therein, that is, it would allow tree felling and the erection of constructions in protection areas.
In light of the provisions of Law 9789, article 2 bis included in the General Law on Public Roads allows the removal of trees and vegetation in the right-of-way of public roads without MINAE's authorization, excepting from that authorization the right-of-way located in protection areas. Therefore, the corresponding authorization would be required for cutting trees in the right-of-way located in protection areas. And, given that the cutting prohibition established in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) is applicable in those cases, the institutions competent for the maintenance and improvement of the road network could avail themselves of the exception set forth in that same article for tree felling in protection areas in projects declared of national convenience.
Subsequently, as already stated, article 2 ter included in the General Law on Public Roads empowers the competent institutions to carry out, without prior authorization, culvert crossings and retaining walls associated with them, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges in public domain watercourses, on existing public roads. Therefore, for that type of works executed in protection areas, the declaration of national convenience established in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) would not be necessary.
3. Could the executing Institutions avail themselves of the exception in numeral 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), Law No. 7575, during the construction phase covered by a National Emergency Decree?
In Legal Opinion no. OJ-185-2020 of December 15, 2020, issued in response to an inquiry made by you, detailed reference was made to the possibility that certain works may be exempted from compliance with environmental regulations when a declaration of national emergency exists, by virtue of the provisions of article 180 of the Political Constitution and the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in this regard.
Specifically, it was held:
"Next, it is pertinent to clarify that it has been admitted that, faced with a State of Emergency, there exists the extraordinary possibility for the public administration to be exempted, on an exceptional and transitory basis, from its obligation to comply with certain procedures or proceedings designed to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment – for example, the Environmental Impact Study or certain sanitary permits – when this is strictly necessary to expeditiously address that emergency. It is emphasized that this possibility of exempting the administration from compliance with environmental regulations must adhere to the principle of proportionality. That is to say, even when in a State of Emergency, the public administration may be understood to be exempted from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to attend solely and exclusively to the emergency situation.
(…)
Ergo, it is clear that even during the reconstruction phase, it could be understood that the public administration must be exempted from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, but this possibility is understood to be valid only insofar as that exceptionality is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to attend solely and exclusively to the emergency situation." According to what was stated in the response to the previous question, and as indicated in OJ-185-2020, the declaration of national convenience contained in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal) for tree felling and development of infrastructure in protection areas for bodies of water, and which is also provided for in article 19 of that same law for the development of infrastructure and land-use change (cambio de uso del suelo) on private lands covered with forest, provides for a specific scenario, distinct from and independent of the figure of the declaration of national emergency that would allow excepting compliance with certain environmental requirements, when this is strictly necessary for addressing the emergency situation.
Therefore, while it is true that both figures provide for distinct scenarios, they could converge simultaneously in some specific situation, provided that the conditions corresponding to each are present.
Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney General
Opinión Jurídica : 052 - J del 02/03/2021 2° de marzo de 2021 OJ-052-2021 Señora Marolin Azofeifa Trejos Diputada Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. DMAT-041-2021 de 22 de febrero de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio en relación con las obras viales que se ejecutan al amparo de la Ley de eficiencia en la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de la red vial cantonal y nacional (no. 9789 de 9 de diciembre de 2019), específicamente, pregunta lo siguiente:
“1. ¿Estarían las Instituciones obligadas a cumplir con la normativa ambiental en la fase constructiva de los proyectos?
2. ¿Podrían las Instituciones ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la Ley Forestal, Ley No. 7575, ¿en la fase constructiva cubierta por la Ley No. 9789?
3. ¿Podrían las Instituciones ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la Ley Forestal, Ley N°7575, ¿en la fase constructiva cubierta por un Decreto de Emergencia Nacional? “
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.
Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).
De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018 y C-101-2019 de 5 de abril de 2019).
Por último, interesa señalar que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (n.°7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que por su naturaleza no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:
“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.” (El subrayado no es del original).
Para mayor claridad, se procede a evacuar la consulta respondiendo de manera puntual las preguntas planteadas, en el orden en que fueron formuladas.
1. ¿Estarían las Instituciones obligadas a cumplir con la normativa ambiental en la fase constructiva de los proyectos?
La Ley de eficiencia en la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de la red vial cantonal y nacional (no. 9789 de 9 de diciembre de 2019) reformó la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), con el fin de adicionar los artículos 2° bis y 2° ter.
Como se indicó en la exposición de motivos del proyecto no. 20995 que le dio origen, dicha ley pretende agilizar los procedimientos para el mantenimiento y mejora de las vías públicas cantonales y nacionales. Y, con ese objetivo, plantea dos supuestos específicos en los que se flexibiliza el cumplimiento de requisitos dispuestos en la normativa ambiental.
Los artículos adicionados a la Ley General de Caminos, disponen:
“Artículo 2 bis- Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional existente tendrán la potestad para remover en virtud del interés público, sin previa autorización de las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), todo obstáculo, situado en el derecho de vía legalmente constituido, sin que ello signifique transgresión a la normativa ambiental; lo anterior, siempre que el derecho de vía se encuentre localizado fuera de áreas de protección y áreas silvestres protegidas o cuando se trate de árboles vedados.
Para el aprovechamiento de los árboles que afecten el derecho de vía, deberán realizarse los trámites regulados ante instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía.
Los entes públicos competentes para la ejecución de obras de mantenimiento y mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, previo al inicio de la obra, deberán comunicarlo a las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes, y serán responsables de las acciones que se realicen en atención del presente artículo.” Dado que se trata de supuestos en los que se exceptúa normativa de índole ambiental, la interpretación y aplicación de esas disposiciones debe ser restrictiva y ceñirse, estrictamente, a los supuestos allí establecidos.
En ese sentido, se entiende que el artículo 2° bis citado faculta a las instituciones competentes a remover cualquier obstáculo existente en el derecho de vía, incluyendo vegetación y árboles, sin contar con la autorización de corta del Ministerio de Ambiente y Energía (en adelante, MINAE), siempre y cuando el derecho de vía correspondiente no se encuentre en áreas silvestres protegidas ni áreas de protección y que no se trate de especies vedadas.
A contrario sensu, si se trata de árboles ubicados en áreas silvestres protegidas, áreas de protección de fuentes de agua (artículo 33 de la Ley Forestal no. 7575 de 13 de febrero de 1996) o árboles vedados, su remoción requerirá el permiso del MINAE y sujetarse a las disposiciones fijadas en el Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de "Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF) (no. 38863-MINAE de 7 de abril de 2015).
Debe entenderse, entonces, que esa disposición permite, únicamente, la remoción de árboles y vegetación sin el permiso correspondiente en los términos expuestos. Pero no excepciona el cumplimiento de otros requisitos de índole ambiental para el desarrollo de las obras de mantenimiento y mejoramiento de las vías públicas para las cuales sea necesaria la remoción de árboles y vegetación.
Por su parte, el artículo 2° ter, establece:
“Artículo 2 ter- Cuando, para el mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, se requiera realizar pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a estos, en cauces de dominio público, los entes públicos competentes estarán facultados para realizarlo.
En los casos en que se requiera la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes, en cauces de dominio público, los entes públicos competentes estarán facultados para realizarlo.
Previo al inicio de la obra, el ente público responsable deberá comunicarlo a las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), con la respectiva fundamentación y justificación técnicas que incluyan la descripción, la ubicación y el plazo de ejecución de las obras, así como las medidas de compensación, mitigación, prevención, restauración y recuperación según corresponda para dichas labores, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes.
Las obras que se realicen en cauces de dominio público, no contempladas en el presente artículo, deberán tramitar el permiso respectivo ante las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y Energía, que conservarán las potestades conferidas en materia de control y fiscalización de las obras, pudiendo atender las denuncias que se presenten, inspeccionar las obras y, de considerar necesario, ordenar su suspensión.” Esa disposición faculta a las instituciones competentes a realizar pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes, en cauces de dominio público, específicamente para el mejoramiento y mantenimiento de la red vial, es decir, para realizar ese tipo de obras en vías públicas ya existentes, y no aquellas necesarias para la construcción de vías nuevas, pues, expresamente se indica que las obras no contempladas en el artículo, deben tramitar los permisos correspondientes ante el MINAE.
En los supuestos descritos por la norma, se requiere, únicamente, que el ente público responsable comunique a las instancias competentes del MINAE, la respectiva fundamentación y justificación técnicas que incluyan la descripción, la ubicación y el plazo de ejecución de las obras, así como las medidas de compensación, mitigación, prevención, restauración y recuperación según corresponda para dichas labores, a efectos de que lleve el registro de las obras correspondientes.
De tal forma, en esos supuestos no se requeriría ninguna autorización previa por parte del Ministerio para realizar las obras correspondientes, pudiendo efectuarse directamente por las autoridades competentes.
Conforme con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) todas las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Su aprobación previa, por parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos que, según las leyes y los reglamentos establezcan que deban cumplir ese requisito.
La evaluación de impacto ambiental, es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo científico técnico que lleva a cabo la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (artículo 3° inciso 39) del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo no. 31849 de 24 de mayo de 2004). Ese procedimiento, como lo establece la Ley Orgánica del Ambiente, debe cumplirse en todas las obras o proyectos que dispongan las leyes y los reglamentos, los cuales están enlistados en el anexo 1 del Reglamento citado.
Por tanto, contestando la pregunta formulada, con base en lo dispuesto en la Ley General de Caminos, reformada por la Ley no. 9789, las únicas obras que, aunque contempladas en el listado antes dispuesto, estarían exceptuadas del cumplimiento de la normativa ambiental –entiéndase, evaluación de impacto ambiental- y que no requerirían ninguna otra autorización previa por parte del MINAE, son pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes.
Esa excepción no alcanza a las obras de ese tipo necesarias para la construcción de vías públicas nuevas, ni otro tipo de trabajos para el mantenimiento, mejoramiento y reconstrucción de la red vial. Recuérdese que, el artículo 2° bis de la Ley, únicamente permite la remoción de árboles y vegetación en el derecho de vía sin el permiso correspondiente del MINAE y no exonera del cumplimiento de otra normativa ambiental para las obras a desarrollar en el derecho de vía.
2. ¿Podrían las Instituciones ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la Ley Forestal, Ley No. 7575, ¿en la fase constructiva cubierta por la Ley No. 9789?
El artículo 34 de la Ley Forestal dispone que en las áreas de protección de cuerpos de agua fijadas y descritas en el artículo 33 de esa misma ley no es permitido cortar árboles. Prohibición que, según lo dispuesto por el artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal abarca también la prohibición de invadirlas y de levantar obras y construcciones en ellas. (Al respecto véanse los dictámenes nos. C-148-2012 de 12 de junio de 2012 y C-394-2020 de 9 de octubre de 2020, sentencia no. 1158 de 9:25 hrs. del 14 de noviembre del 2008 del Tribunal de Casación Penal, el voto de la Sala Primera no. 199-2010 de las 15 horas 30 minutos de 4 de febrero de 2010, el voto del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, no. 48-2014 de las 10 horas de 7 de abril de 2014 y el voto de la Sala Constitucional no. 74-2010 de las 15 horas de 6 de enero de 2010).
Ese mismo artículo establece una excepción a la regla, pues exime de esa prohibición a las obras o proyectos declarados de conveniencia nacional por parte del Poder Ejecutivo. Y, el artículo 3° inciso m) de la misma Ley, dispone que las actividades de conveniencia nacional son aquellas realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales.
Entonces, con base en lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley Forestal, un decreto de conveniencia nacional de un determinado proyecto, permitiría exceptuarse de la prohibición allí dispuesta, es decir, permitiría la tala de árboles y el levantamiento de construcciones en las áreas de protección.
De cara a lo dispuesto en la Ley 9789, el artículo 2° bis incluido en la Ley General de Caminos permite la remoción de árboles y vegetación en el derecho de vía de los caminos públicos sin autorización del MINAE, exceptuando de esa habilitación, el derecho de vía que se encuentre en áreas de protección. Por tanto, para la corta de los árboles en el derecho de vía ubicado en áreas de protección sí se requeriría la autorización correspondiente. Y, dado que en esos casos resulta aplicable la prohibición de corta dispuesta en el artículo 34 de la Ley Forestal, las instituciones competentes del mantenimiento y mejoramiento de la red vial podrían acogerse a la excepción fijada por ese mismo artículo, para la tala de árboles en áreas de protección en proyectos declarados de conveniencia nacional.
Luego, como ya se dijo, en el artículo 2° ter incluido en la Ley General de Caminos se faculta a las instituciones competentes a realizar, sin autorización previa, pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a éstos, y la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes en cauces de dominio público, en vías públicas existentes. Por tanto, para ese tipo de obras que se ejecuten en áreas de protección, no resultaría necesaria la declaratoria de conveniencia nacional dispuesta en el artículo 34 de la Ley Forestal.
3. ¿Podrían las Instituciones ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la Ley Forestal, Ley N°7575, ¿en la fase constructiva cubierta por un Decreto de Emergencia Nacional?
En la Opinión Jurídica no. OJ-185-2020 de 15 de diciembre de 2020, emitida en respuesta a una consulta formulada por usted, se hizo referencia, de manera detallada, a la posibilidad de que determinadas obras puedan eximirse del cumplimiento de la normativa ambiental al existir una declaratoria de emergencia nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 180 de la Constitución Política y la jurisprudencia de la Sala Constitucional al respecto.
Concretamente, se dispuso:
“Luego, conviene precisar que se ha admitido que frente a un Estado de Emergencia, cabe la posibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y transitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados – verbigracia el Estudio de Impacto Ambiental o determinados permisos sanitarios-, cuando esto sea estrictamente necesario para atender de forma expedita aquella emergencia. Se puntualiza que esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir que aún cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.
(…)
Ergo, es claro que aun durante la fase de reconstrucción, podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.” Según lo expuesto en la respuesta a la pregunta anterior, y, tal y como se indicó en la OJ-185-2020, la declaratoria de conveniencia nacional que contiene el artículo 34 de la Ley Forestal para la tala de árboles y desarrollo de infraestructura en áreas de protección de cuerpos de agua, y que también prevé el artículo 19 de esa misma ley para el desarrollo de infraestructura y cambio de uso de suelo en terrenos privados cubiertos de bosque, prevé un supuesto específico, distinto e independiente de la figura de declaratoria de emergencia nacional que permitiría exceptuar el cumplimiento de ciertos requisitos de índole ambiental, cuando ello sea estrictamente necesario para la atención de la situación de emergencia.
Entonces, si bien es cierto, ambas figuras prevén supuestos distintos, podrían converger de manera simultánea en alguna situación específica, siempre que se presenten las condiciones correspondientes a cada una.
De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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