Compliance with environmental regulations during states of emergency and scope of Article 34 of the Forestry LawCumplimiento de normativa ambiental durante estados de emergencia y alcance del Artículo 34 de la Ley Forestal

Legal Opinion : 185 - J of 12/15/2020 December 15, 2020 OJ-185-2020 Madam Marolin Azofeifa Trejos Deputy Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letter DMAT-224-2020 of November 25, 2020.

In official letter DMAT-224-2020 of November 25, 2020, the Deputy consults us on various questions regarding the scope of the exception regime in the different stages of emergency response and the possibility that potential executing units of the works may carry out actions without complying with environmental regulations, considering that the so-called Decrees of National Emergency comprise the three phases of emergency response as stipulated in article 30 of the National Emergency and Risk Prevention Law (Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo).

In particular, the consulting Deputy requests that this Superior Consultative Body rule on the following legal questions:

1. Are the executing units obligated to comply with environmental regulations in the reconstruction stage?

2. Could the executing units avail themselves of the exception in article 34 of the Forestry Law (Ley Forestal), during the reconstruction phase covered by the Decree of National Emergency?

Given the subject of the consultation, it is considered opportune to address: A) On the admissibility of consultations from Deputies; B) Regarding States of Emergency and the obligation to comply with environmental regulations; and C) Regarding the scope of the exception set forth in Article 34 of the Forestry Law.

A. ON THE ADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS POSED BY DEPUTIES.

In accordance with the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), Law No. 6815 of September 27, 1982, the Office of the Attorney General of the Republic stands as the Superior Technical-Juridical Consultative Body of the Public Administration, with functional and criteria independence in the performance of its functions, which results in legal opinions (dictámenes) of mandatory compliance for the consulting Public Administration (arts. 1 and 2). The "consultative function" carried out by this office seeks to help clarify for the Administrative Authority the principles and modalities of its competencies prior to the adoption of the administrative decision (Legal Opinion OJ-001-2008 of January 8, 2008).

In the case of consultations from the Legislative Assembly, the binding effect only arises when it is considered as Public Administration, exercising an administrative function, which it does through the Legislative Directorate (Directorio Legislativo) (art. 25 of the Regulations of the Legislative Assembly), not when the Legislative Assembly, through legislative committees or individual members of Congress, requests the advice of this office on matters of interest for the exercise of the legislative function (Legal Opinion OJ-119-2019 of September 30, 2019).

Subsequently, our jurisprudence has been consistent in indicating that the mandatory and optional institutional consultation regulated in Articles 126 and 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, as well as its timeframe, is formulated to the State institutions interested in a specific project and which, by provision of the Political Constitution, must be referred for consultation (Legal Opinions OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-082-2015 of August 3, 2015, OJ-113-2016 of October 3, 2016 and OJ-100-2018 of October 23, 2018). However, there is no rule in our legal system that attributes jurisdiction to the Office of the Attorney General of the Republic to rule on a draft law being processed in the Legislative Assembly; nonetheless, with the aim of contributing to its legislative function, the consultations formulated are addressed through legal opinions. Legal Opinion OJ-057-2019 of June 10, 2019 stated:

"This Consultative Body has already had the opportunity to rule on the exercise of the consultative function regarding questions posed by Deputies. On the matter, it has been noted, particularly in Legal Opinion OJ-003-2008 of January 15, 2008, that in the Costa Rican case, there is no rule granting the Office of the Attorney General jurisdiction to rule on draft laws presented to the Legislative Assembly, nor to handle consultations posed by Deputies of the Republic. However, it has been emphasized that it has been a historical practice—inspired by a principle of deference and a desire for collaboration with Congress—to address consultations formulated by various legislative committees or by Deputies regarding specific draft laws or legal questions whose resolution is necessary for the exercise of their high functions as national representatives. In this regard, it is timely to emphasize that, already during the discussion of the Organic Law of the Office of the Attorney General, the then Deputy Attorney General Francisco Villa recognized the validity of the institutional tradition of responding to consultations from Deputies (See Acts Nos. 23 and 24, folio 59 of the legislative file corresponding to Law No. 6815.)" (In the same sense, see Legal Opinion OJ-006-2018 of January 19, 2018).

This collaboration is exceptional and limited. The advisory provided by the Office of the Attorney General is issued within the legal scope of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, in a general, not specific, manner, for the purpose of contributing to the important work carried out by Deputies, by providing a technical-juridical criterion on our legal system. For this reason, the subject of the consultation must be of general interest; it is not appropriate when it pertains to a private interest or that of a sector or group, and reasonableness in the grounds for the consultation must be present. Legal Opinion OJ-119-2019 of September 30, 2019, noted the following:

"It is clear that this form of collaboration not provided for in the Law has the object, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions, and this through advisory strictly juridical in nature. Such advisory cannot distort the consultative function of the Office of the Attorney General and, particularly, hinder its function, to the point of preventing it from providing advice to those entitled to request it, that is, the Public Administration. In that sense, the advisory to Deputies has as its limit the very content of the consultative function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and restraint of the consultation that is formulated." (see also our legal opinion No. OJ-065-2013 of September 23, 2013)." (Also see OJ-057-2019 of June 10, 2019, OJ-147-2005 of September 26, 2005 and OJ-034-2007 of April 20, 2007).

Furthermore, the consultative function also seeks to provide juridical elements in the formulation or processing of draft laws. The advisory from this office, in principle, observes matters of "Legislative Technique" and the Constitutionality of the draft law. The doctrine emanating from Article 1 of Law No. 6815 directs that the consultative function of this office shall be on the interpretation of the law, a strictly juridical advisory service. When our criterion is requested on a draft law, the legal opinion shall, insofar as possible, consider its integration into our legal system for its general application.

Finally, consultations from Deputies are admissible insofar as they do not distort the consultative function of the Office of the Attorney General of the Republic. The admissibility criteria ensure that, in the face of consultations from legislators, the work of this Office of the Attorney General is always exercised within the legal framework established by the organic law:

"Since this is an exceptional collaboration, we have also indicated that it must be framed within the normal powers of this Office of the Attorney General. Therefore, we cannot ignore the admissibility criteria that generally govern this type of consultative proceeding. In this regard, we indicated:

'It is clear that this form of collaboration not provided for in the Law has the object, we reiterate, of collaborating in the fulfillment of parliamentary functions, and this through advisory strictly juridical in nature. Such advisory cannot distort the consultative function of the Office of the Attorney General and, particularly, hinder its function, to the point of preventing it from providing advice to those entitled to request it, that is, the Public Administration. In that sense, the advisory to Deputies has as its limit the very content of the consultative function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and restraint of the consultation that is formulated.' (see also our legal opinion No. OJ-065-2013 of September 23, 2013).

Based on the foregoing, we must point out that any consultation that a Deputy may formulate must be directly related to the jurisdictional scope of this advisory body." (Legal Opinion OJ-119-2019 of September 30, 2019).

B. REGARDING STATES OF EMERGENCY AND THE OBLIGATION TO COMPLY WITH ENVIRONMENTAL REGULATIONS.

The third paragraph of Article 180 of the Constitution empowers the Executive Branch to declare the so-called State of Emergency (Estado de Emergencia) to confront cases of war, internal unrest, or public calamity. The purpose of a declaration of a State of Emergency is to empower the Executive Branch to adopt extraordinary measures for the exclusive purpose of addressing urgent or unforeseen needs that may arise from such cases and that the public interest demands be satisfied. Relatedly, the second part of Article 45, also constitutional, empowers the Executive Branch to expropriate, without it being indispensable to provide prior compensation, in case of internal unrest, establishing, however, that in such cases, the corresponding payment must be made no later than two years after the state of emergency has concluded.

Subsequently, it must be added that, although the records of the Constituent Assembly do not contain the deliberations of said fundamental body regarding the scope of Article 180 of the Constitution, it is indeed possible to indicate that, in the criterion of the Constituent, States of Emergency are characterized not only by responding to exceptional and extraordinary factual circumstances but also by being of a temporary nature. In the understanding of the Constituent, States of Emergency enable, in any event, the possibility of adopting extraordinary measures that would be, however, only valid and applicable during the time the emergency lasts. (see, in this sense, the intervention of Constituent Deputy Jiménez Ortiz in session No. 47 of April 4, 1949, of the Constituent Assembly and of Constituent Deputy Facio in session No. 164 of October 10, 1949).

It is important, then, to note that, indeed, the Constitution has provided special rules that allow the State to establish the urgent and extraordinary measures necessary to attend to emergency situations in which public and private juridical goods run grave risk, so that public authority may act with the agility and energy that the circumstances require, thereby eliminating or minimizing existing dangers, without impairing the principle of legality (principio de juridicidad).

In other words, the Constitution has provided the possibility that, in the face of states of affairs characterized as war, internal unrest, or public calamity, the State may establish extraordinary and urgent measures to guarantee the essential goods of persons, but always within the same framework of legality.

Next, it should be highlighted, then, that under the Constitution, a so-called emergency in no way justifies the suspension or interdiction of the constitutional order, nor the possibility that the State, or its agents, act outside of legality. Under the constitutional order, even in a situation of calamity or disaster, the State must react within the bounds that the legal system itself sets for it; the Constitution being that which imposes the general rules for such cases.

This being the case, it is opportune to note that, under the constitutional framework, the declaration of a State of Emergency only enables the putting into effect of extraordinary regulations which, although they may imply a temporary increase in official powers and a provisional restriction on the exercise of certain public liberties, never mean, nor should lead to, a rupture of the order established and guaranteed by the Constitution.

In any event, it is important to emphasize that, under the Constitutional Norm, the extraordinary measures that the State may adopt during a State of Emergency must only be those strictly necessary to avert the dangers caused by the exceptional situation and must only last for the time necessary to fulfill their purpose. That is, the extraordinary measures that the State may adopt during an emergency must have three essential characteristics: they must be strictly necessary for the emergency situation; additionally, their content must be proportional; and they must have a rigorous temporary nature.

In the same order of ideas, it is relevant, then, to specify that, in order to decree a State of Emergency, we must be before factual situations qualifying as circumstances of "war," "internal unrest," and "public calamity," that is, situations that can be qualified as exceptional and that must be understood within the definition of force majeure (fuerza mayor) or, at most, act of God (caso fortuito); that is, events originating from nature, or involving invasions and war, as well as epidemics, events that are sudden and unforeseeable, or even if foreseeable, unavoidable; generally, it concerns abnormal situations that cannot be controlled, dominated, or managed with the ordinary measures available to the Government.

Therefore, it is clear that the State of Emergency—which implies a situation of Necessity and Urgency—must be distinguished from mere administrative urgency, which is nothing more than the pressing need for the prompt execution of, or remedy for, a given situation, originating from the effects of how that situation itself has been handled.

It is important, then, to specify that the declaration of a State of Emergency entails the creation of a law of exception, formed by the set of rules enacted at the time of necessity. Such a Law of Exception would be unconstitutional in times of normalcy, as it is an essentially temporary law; that is, a Law applicable only transiently and exclusively to solve the specific emergency being faced. This Law of Exception that a State of Emergency entails may consist of, in some cases, a displacement, and in others an enlargement, of public competencies, precisely for the purpose of confronting the exceptional situation that may arise ("urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest or public calamity"); such that the Executive Branch is empowered to make exceptions to the normal procedures of its activities or processes, with exceptional procedures, more expedited and simplified, being provided for such cases. It is insisted that a State of Emergency entails situations of force majeure or act of God that are temporary and urgent, in which it becomes necessary to maintain the continuity of public services; thus, the Administration is allowed to improvise authority for the service of the general needs that cannot be sacrificed to a legalist scruple, understanding that the weaker juridical good (the conservation of the normal order of legislative competencies) must yield to the stronger juridical good (the conservation of the juridical and social order). For its clarity and as it is a judgment that synthesizes the criteria elaborated by constitutional jurisprudence, it is important to transcribe here, in the pertinent part, ruling 8420-2012 of 9:05 a.m. on June 22, 2012:

"III.- On the declaration of a state of emergency. This Chamber has indicated that the constitutional order has been provided for the regulation of societies in situations of institutional normalcy, when in general the rights and interests of persons are not threatened by extraordinary and uncontrollable events. The design of the State and the rules for the enjoyment of fundamental rights respond to the foresight of a social evolution under conditions of normalcy. However, every constitutional system must provide special rules that allow it to attend to emergency situations, in which public and private juridical goods run grave risk, so that it may act with the agility and energy that the circumstances require, thus eliminating or minimizing existing dangers, without impairing the principle of legality. In a democratic society, in the face of a situation of calamity or disaster, the State reacts within the bounds that the legal system itself sets for it. No emergency legitimizes the suspension of the constitutional order; at most, the temporary expansion of official powers and the consequent restriction on the exercise of certain public liberties never means a rupture of the order established by the constituent. In the case of Costa Rica, the Political Constitution regulates states of emergency in Articles 121, clause 7) and 140, clause 4) for the suspension of fundamental rights, provisions also complemented by Article 27 of the American Convention on Human Rights, developed by Advisory Opinion OC-8/87 of the Inter-American Court of Human Rights. The Political Constitution also regulates, in Article 180, emergency situations in which, even if it is unnecessary to apply the exceptional competencies of Articles 121 clause 7) and 140 clause 4) of the Constitution, it does permit the Executive Branch to vary the destination of budget items or authorize additional appropriations, in cases of war, internal unrest, or public calamity. (judgment 2005-008675 of nine fifty-six a.m. on July first, two thousand five). This Tribunal has also stated that, 'In any event, any restriction arising to avert the dangers caused by the exceptional situation must only last for the time strictly necessary to fulfill its purpose. On the subject of states of emergency, the Constitutional Chamber has ruled on several occasions, recognizing the exceptional nature of emergency measures, as well as the formal and material limits for the exercise of said competency (judgments of the Constitutional Chamber 02661-95 and 05966-99, among others). This power held by the Executive Branch to declare states of emergency means, then, the possibility of applying exceptional regulations to certain areas, based on Law No. 4374 —known as the Law of Emergencies (Ley de Emergencias)—. For example, in judgment No. 3410-92 of two forty-five p.m. on November tenth, nineteen ninety-two, the Chamber defined the meaning of the state of emergency contained in Article 180 of the Constitution. [...] For the Chamber, the meaning of the state of emergency contained in Article 180 of the Constitution was defined in the aforementioned judgment No. 3410-92 as: '"internal unrest", "disturbances", "external aggression", "epidemics", "famine" and "other public calamities", as manifestations of what is known in Public Law doctrine as "state of necessity and urgency", understanding that the weaker juridical good (the conservation of the normal order of legislative competencies) must yield to the stronger juridical good (the conservation of the juridical and social order, which, on occasion, does not allow waiting for a law to be processed and approved); and in Criminal Law, as "state of necessity", that is, "a situation of danger to a juridical good, which can only be saved through the violation of another juridical good". The Chamber clarified in that same judgment that doctrinally a distinction is made between mere urgency and "state of necessity and urgency", the latter somehow implying the former, but only to qualify it and not to define it, and its scope is explained by pointing out, for example, that it is the magnitude of a natural catastrophe and its consequences which delimits the concept, and not the urgency itself in providing rapid attention to the affected persons or goods, which are its direct effects.' Now, in direct relation to Article 180 of the Political Constitution, the same judgment has indicated that: 'Article 180 of the Political Constitution refers to true "states of necessity and urgency" and not to mere urgency, which is nothing more than the prompt execution of or remedy for a given situation, originating from the effects of how that situation itself has been handled. Under this basic assumption, the Chamber understands that what the Constituent enacted in this norm is the juridical possibility for the Administration, through expedited and simplified procedures, to confront the abnormal state in which it may find itself in the face of such an event, and not a simple justification for the acts it issues. Thus, the constitutional norm under analysis expressly sanctions the circumstances of "war", "internal unrest" and "public calamity" as those that can be the object of its own exceptional treatment, and which must be understood within the purest definition of force majeure or, at most, act of God; that is, events originating from nature, such as the popular ones, invasions and war, or from the human condition itself, such as epidemics, events that are sudden and unforeseeable, or even if foreseeable, unavoidable; it concerns, in general, abnormal situations that cannot be controlled, dominated or managed with the ordinary measures available to the Government." Now, it must be reiterated that the declaration of a State of Emergency may entail the displacement of certain juridical values and the possibility that the administration may implement exceptional procedures, more expedited and simplified, to attend to the State of Emergency, which implies the sacrifice of the weaker juridical good (the conservation of the normal order of legislative competencies) that must yield to the stronger juridical good (the conservation of the juridical and social order).

Next, it is pertinent to clarify that it has been admitted that, in the face of a State of Emergency, the extraordinary possibility exists for the public administration to be exempted, exceptionally and temporarily, from its obligation to comply with certain processes or procedures designed to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment—for example, the environmental impact assessment (Estudio de Impacto Ambiental) or specific health permits—when this is strictly necessary to attend to that emergency in an expedited manner. It is stressed that this possibility of exempting the administration from complying with environmental regulations must align with the principle of proportionality (principio de proporcionalidad). That is, even when during a State of Emergency, the public administration may be understood as exempt from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, this possibility is valid only insofar as it is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable for attending solely and exclusively to the emergency situation. Furthermore, the exemption must conform to the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). Ruling of the Constitutional Chamber No. 6322-2003 of 2:14 p.m. on July 3, 2003, is transcribed for this purpose:

"...of the 'state of necessity', understood as those eventual situations—that is, not occurring within the framework of normalcy—of such magnitude that they may imminently affect life and property, the public interest and order, or public safety, so that they cannot be controlled, managed or dominated through the ordinary regulations available to the Government, and which make administrative intervention inevitable and urgent, even outside the law. For this reason, not only regulations but also the actions of public institutions that dispense with ordinary processes and procedures for the ordinary action of the Administration are contrary to Constitutional Law; in this case, referring to the dispensation of environmental regulations, such as—for example—the performance of the environmental impact assessment or the request for health permits. In situations of necessity that are foreseeable in the long, medium, or short term, the exception to complying with environmental obligations cannot be sought, as they become ordinary activity of the Administration (as in the case of building dikes in rivers to protect the population from floods (judgment number 2001-6503). In this regard, it must be clear that for an emergency measure to be considered constitutionally sound, it must serve solely and exclusively to provide a solution to the emergency situation that motivates it, and must have—in addition—the common good as its purpose: that is, it must be just and also reasonable (proportionality in the strict sense)." Of course, as the recently quoted judgment rightly states, it is necessary to point out that outside of a State of Emergency, the public administration cannot exempt itself from complying with environmental protection regulations; therefore, it is not sufficient for the administration to be merely pressed or in need of satisfying a public interest to deem such a dispensation valid, particularly if such need and urgency was foreseeable in the short, medium, or long term. In the same vein, it is appropriate to cite judgment No. 6503-2001 of 9:26 a.m. on July 6, 2001, which has noted that, in any event, it must always be understood that the possibility of exempting oneself from complying with environmental regulations is not only limited to the real need to attend to an emergency situation but must also have a temporal limitation:

"As the reader will note, the decree exempts the aforementioned institutions from the obligation to obtain the environmental impact assessment required by the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). Now then, this decree—classifiable within the category of an exceptional norm based on a state of necessity—in no way can become the basis for the ordinary action of the Ministry of Public Works and Transport in matters of building dikes on national rivers, which it must carry out in an ordinary manner to protect the population and their property in case of floods. These ordinary projects must have the environmental impact assessment required by the Organic Law of the Environment, without them being able to be exempted under the shelter of the aforementioned necessity legislation. It was already indicated above that regulations issued in response to situations of necessity must necessarily be temporary, and a broad interpretation of their validity becomes unconstitutional due to excess." Next, it is essential to note that, according to the Legislature, the declaration of a State of Emergency implies three progressive phases: response, rehabilitation, and reconstruction; and extends over time until the situation is definitively brought under control. (See definition in Article 4 of the National Emergency and Risk Prevention Law and legal opinion (dictamen) C-131-2015 of June 3, 2015).

Therefore, it is clear that even during the reconstruction phase, it could be understood that the public administration must exempt itself from complying with regulations aimed at protecting the right to the environment, but this possibility is only understood as valid insofar as such exceptionality is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable for attending solely and exclusively to the emergency situation.

C. REGARDING THE SCOPE OF THE EXCEPTION SET FORTH IN ARTICLE 34 OF THE FORESTRY LAW.

On the other hand, it is worth noting that in its ruling (voto) N.° 17126-2006 of 15:05 on November 28, 2006, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) clarified the scope of Article 34 of the Forest Law (Ley Forestal), indicating that apart from declared emergency situations, in which, as explained, the administration may be exempted from the binding nature of environmental regulations, the legal system provides for another special case in which the purpose of private properties burdened by an affectation to the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado) may be specifically changed to allow the construction of infrastructure works of social convenience. This is the case of Article 34 of the Forest Law. The most relevant part of ruling N.° 17126-2006 is transcribed below:

"It must be clear that only on the occasion of an emergency situation or exception under the terms provided for in Article 180 of the Constitution ("to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, internal unrest or public calamity") can the binding nature of environmental regulations be excepted – as with the rest of the legal system, as this Court considered in the cited judgment number 2340-92–. By virtue of which, environmental regulations (principles and norms) are of irrefutable application to public institutions, in relation to the fulfillment of the purposes entrusted (public management), precisely in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution. However, it is indeed true that the challenged norms do provide for a case in which the purpose of private properties burdened by an affectation to the State's forest heritage may be changed, to allow the construction of infrastructure works of social convenience, but it is insisted, it is not an exception regime that authorizes public institutions to pollute the environment, insofar as in that regime environmental regulations do not apply, whereas in this exception they do, insofar as the decision must be supported precisely by them. These are properties on which a limitation of evident social interest has been imposed, supported by the purpose of environmental preservation and protection, hence the general and absolute rule of the impossibility of their land-use change (cambio de uso) (first paragraph of Article 19 and first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Forest Law); a purpose that is modified for the sake of the general interest of the national community.

Third: It is precisely because of the binding nature of the environmental legal system that the decision cannot be arbitrary; whence the Administration's discretion is conditioned on respect for the block of legality, referring to the nature of the project or work, qualified as of "national convenience," which is defined in Article 2 of the Regulations to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), number 25721-MINAE, as follows:

"Activities of national convenience are those related to the study and execution of projects or activities of public interest carried out by centralized agencies or autonomous institutions or private enterprise, that provide benefits to all or a large part of society such as: water catchment, transport and supply; oil pipelines, road construction, electricity generation, transmission and distribution, transport of mining activities, irrigation and drainage canals, recovery of areas with forestry potential (áreas de vocación forestal), conservation and sustainable management of forests, and others of a similar nature that MINAE determines according to the country's needs." with respect to environmental principles and regulations, by virtue of which the carrying out of technical studies is required (Article 17 of the Organic Environmental Law) to prove the pertinence of the project in the chosen location, the impact that such works will have on the environment in order to determine the compensatory measures necessary to mitigate the negative effects, the submission to prior, during, and subsequent technical controls upon the completion of the works by the corresponding public authorities (in particular, MINAE and SETENA); a forestry regent (regente forestal) and a management plan (plan de manejo) are required (Articles 20 and 21 of the Forest Law) for its implementation, and of course, there is the possibility of revoking the permit if the requirements that allowed the authorization are not met, that is, if the environment is damaged; and of course, the reasonableness or proportionality of the measure, as the reference norms well provide, so that "the cutting of the forest shall be limited, proportional, and reasonable for the purposes set forth above." Now, it is important to emphasize that the same ruling N.° 17126-2006 has been understood, however, that the exception provided for in Article 34 of the Forest Law cannot be understood as a cause that authorizes the public administration to pollute the environment. Likewise, said judgment has indicated that the exception in Article 34 is only valid when its application is necessary for a project of national convenience, that is, an activity of public interest carried out by centralized agencies or autonomous institutions or private enterprise, that provide benefits to all or a large part of society. In any case, it is essential to emphasize that the appropriateness of using the exception in Article 34 of the Forest Law is conditioned on the public administration proving the prior existence of technical studies that validate the pertinence of the project in the chosen location, and that evaluate the impact that such works would have on the environment, in addition to determining, on one hand, the compensatory measures necessary to mitigate the negative effects, and on the other, the prior, during, and subsequent technical controls upon the completion of the works by the corresponding public authorities. The cited ruling, in any case, has been clear that the application of this exception requires a forestry regent and a management plan for its implementation, and of course, there is the possibility of revoking the permit if the requirements that allowed the authorization are not met, that is, if the environment is damaged; and of course, the reasonableness or proportionality of the measure.

D. CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is concluded that during a declared State of Emergency and even during the reconstruction phase, it could be understood that the public administration must be exempted from compliance with regulations aimed at protecting the right to the environment, but this possibility is understood as valid only insofar as such exceptionality is strictly necessary to protect the common good and only to the extent that it is indispensable to solely and exclusively address the emergency situation.

On the other hand, it is concluded that apart from declared emergency situations, Article 34 of the Forest Law provides for another special case in which the purpose of private properties burdened by an affectation to the State's forest heritage may be specifically changed to allow the construction of infrastructure works of social convenience. Nevertheless, it is important to note that the exception provided for in Article 34 cannot be understood as authorization to pollute the environment and its valid application is circumscribed to when it is necessary for the development of a project of national convenience and conditioned on the public administration proving the prior existence of technical studies that validate the pertinence of the project in the chosen location, and that evaluate the impact that such works would have on the environment, in addition to determining, on one hand, the compensatory measures necessary to mitigate the negative effects, and on the other, the prior, during, and subsequent technical controls upon the completion of the works by the corresponding public authorities

Sincerely,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez Assistant Attorney General (Procurador Adjunto)

Opinión Jurídica : 185 - J del 15/12/2020 15 de diciembre de 2020 OJ-185-2020 Señora Marolin Azofeifa Trejos Diputada Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio DMAT-224-2020 de 25 de noviembre de 2020.

En el oficio DMAT-224-2020 de 25 de noviembre de 2020, la señora diputada nos consulta diversas cuestiones sobre el alcance del régimen de excepción en las diferentes etapas de la atención de una emergencia y sobre la posibilidad de que las eventuales unidades ejecutoras de las obras puedan desarrollar acciones sin atender la normativa ambiental, considerando que los denominados Decretos de Emergencia Nacional, comprenden las tres fases de la atención de la emergencia a como lo estipula el numeral 30 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.

Particularmente, la señora diputada consultante requiere que este Órgano Superior Consultivo se pronuncie sobre las siguientes cuestiones jurídicas:

1. ¿Están las unidades ejecutoras obligadas cumplir con la normativa ambiental en la etapa de reconstrucción?

2. ¿Podrían las unidades ejecutoras acogerse a la excepción del numeral 34 de la Ley forestal, en la fase reconstructiva cubierta por el Decreto de Emergencia Nacional?

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados; B) En orden a los Estados de Emergencia y la obligación de cumplir las normas ambientales y C) En relación con el alcance de la excepción contemplada en el artículo 34 de la Ley Forestal.

A. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018 del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018) Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007) Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura:

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019) B. EN ORDEN A LOS ESTADOS DE EMERGENCIA Y LA OBLIGACIÓN DE CUMPLIR LAS NORMAS AMBIENTALES El párrafo tercero del artículo 180 de la Constitución habilita al Poder Ejecutivo para declarar el denominado Estado de Emergencia para hacer frente a casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. La finalidad de una declaratoria de Estado de Emergencia es habilitar al Poder Ejecutivo para que pueda adoptar medidas extraordinarias con la exclusiva finalidad de satisfacer las necesidades urgentes o imprevistas que hayan surgido de aquellos casos y que el interés público exija satisfacer. De forma conexa, la segunda parte del artículo 45 también constitucional, habilita al Poder Ejecutivo a expropiar, sin que sea indispensable la indemnización previa, en caso de conmoción interior estableciendo, sin embargo, que, en tales casos, el pago correspondiente deba hacerse a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Luego, se debe agregar que, aunque en las actas de la Asamblea Constituyente no constan las deliberaciones de dicho cuerpo fundamental en relación con el alcance del artículo 180 constitucional, sí es posible, sin embargo, indicar que, en criterio, del Constituyente, los Estados de Emergencia se caracterizan no solo por responder a circunstancias de hecho excepcionales y extraordinarios sino también de carácter pasajero. Al entender del Constituyente, los Estados de Emergencia habilitan, en todo caso, la posibilidad de adoptar medidas extraordinarias que serían solamente válidas y aplicables, sin embargo, durante el tiempo que dure la emergencia. (ver, en este sentido, intervención del Diputado Constituyente Jiménez Ortiz en la sesión N.° 47 del 4 de abril de 1949 de la Asamblea Constituyente y del Diputado Constituyente Facio en la sesión N.° 164 de 10 de octubre de 1949) Importa, entonces, denotar que, en efecto, la Constitución ha previsto reglas especiales que le permiten al Estado establecer las medidas urgentes y extraordinarias que sean necesarias para atender situaciones de emergencia; en las que corran grave riesgo los bienes jurídicos públicos y privados, de modo que la autoridad pública pueda actuar con la agilidad y energía que las circunstancias requieran, y así eliminar o minimizar los peligros existentes, sin lesionar el principio de juridicidad.

Dicho de otro modo, la Constitución ha previsto la posibilidad de que, frente a estados de cosas caracterizados como guerra, conmoción interna o calamidad pública, el Estado pueda establecer medidas extraordinarias y urgentes para garantizar los bienes esenciales de las personas, pero siempre dentro del mismo marco de la juridicidad.

De seguido, cabe destacar, entonces, que, bajo la Constitución, la denominada emergencia no justifica, de ningún modo, la suspensión o interdicción del orden constitucional ni la posibilidad de que el Estado, o sus agentes, actúen fuera de la juridicidad. Bajo el orden constitucional, aun ante una situación de calamidad o desastre, el Estado debe reaccionar dentro de los moldes que el propio ordenamiento le traza, siendo la Constitución la que impone las reglas generales para tales casos.

Así las cosas, es oportuno acotar que, bajo el marco constitucional, la declaratoria de un Estado de Emergencia habilita únicamente la puesta en vigencia de una normatividad extraordinaria que, aunque pueda implicar un incremento temporal en los poderes oficiales y una restricción provisional en el ejercicio de ciertas libertades públicas, no significa jamás ni debe conllevar a una ruptura del orden establecido y garantizado por la Constitución.

En todo caso, es importante remarcar que, al amparo de la Norma Constitucional, las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante un Estado de Emergencia, deben ser sólo las absolutamente necesarias para lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional y las mismas deben prolongarse únicamente por el tiempo necesario para cumplir con su finalidad. Es decir, que las medidas extraordinarias que el Estado puede adoptar durante una emergencia, deben tener tres características esenciales, deben ser estrictamente necesarias para la situación de emergencia, además su contenido debe ser proporcional y deben tener un riguroso carácter temporal.

En el mismo orden de ideas, es relevante, entonces, puntualizar que, para decretar un Estado de Emergencia, debemos estar ante situaciones de hecho que califiquen como circunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", es decir, situaciones que puedan calificarse como de excepción y que deben entenderse dentro de la definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir, sucesos que provienen de la naturaleza, o que impliquen invasiones y guerra, como también epidemias, eventos que sean sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trate, en general, de situaciones anormales que no puedan ser controladas, dominadas o manejadas con las medidas ordinarias de que dispone el Gobierno.

Ergo, es claro que el Estado de Emergencia – que implican una situación de Necesidad y Urgencia – debe distinguirse de la mera urgencia administrativa que no es otra que cosa más que el apremio por la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos de cómo ha sido manejada ella misma.

Es importante, entonces, puntualizar que la declaratoria de un Estado de Emergencia supone la creación de un derecho de excepción, formado por el conjunto de normas dictadas en el momento de necesidad. Derecho de Excepción que deviene en inconstitucional en caso de normalidad, por cuanto se trata de un derecho esencialmente temporal, esto es, un Derecho aplicable de forma transitoria única y exclusivamente para solucionar la emergencia concreta que se enfrenta. Este Derecho de Excepción que supone un Estado de Emergencia puede consistir en, en algunos casos, un desplazamiento, y en otros un acrecentamiento de competencias públicas, precisamente con la finalidad de que pueda hacerle frente a la situación excepcional que se presente ("necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública"); de manera que se faculta al Poder Ejecutivo a exceptuar los normales procedimientos de sus actividades o trámites, previéndose para tales casos, procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados. Se insiste en que un Estado de Emergencia supone situaciones de fuerza mayor o caso fortuito que son transitorias y urgentes en las que se hace necesario mantener la continuidad de los servicios públicos, de manera que se permite a la Administración improvisar una autoridad para el servicio de los generales que no pueden ser sacrificados a un prurito legalista, entendiendo que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social). Por su claridad y por ser una sentencia que sintetiza los criterios elaborados por la jurisprudencia constitucional, es importante transcribir aquí, en lo conducente, el voto 8420-2012 de las 9:05 horas del 22 de junio de 2012:

“III.- Sobre la declaratoria de estado de emergencia. Esta Sala ha señalado que el ordenamiento constitucional ha sido previsto para la regulación de las sociedades en situaciones de normalidad institucional, cuando en general los derechos e intereses de las personas no se ven amenazados por eventos extraordinarios e incontrolables. El diseño del Estado y las reglas para el disfrute de los derechos fundamentales obedecen a la previsión de un devenir social en condiciones de normalidad. No obstante, todo sistema constitucional debe prever reglas especiales que le permitan atender situaciones de emergencia, en las que corran grave riesgo los bienes jurídicos públicos y privados, de modo que se pueda actuar con la agilidad y energía que las circunstancias requieran, y así eliminar o minimizar los peligros existentes, sin lesionar el principio de juridicidad. En una sociedad democrática, ante una situación de calamidad o desastre, el Estado reacciona dentro de los moldes que el propio ordenamiento le traza. Ninguna emergencia legitima la suspensión del orden constitucional, sino a lo sumo la vigencia temporal en los poderes oficiales y la consecuente restricción en el ejercicio de ciertas libertades públicas, no significa jamás una ruptura del orden establecido por el constituyente. En el caso de Costa Rica, la Constitución Política regula los estados de emergencia en los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) para el caso de la suspensión de derechos fundamentales, normas que además son complementadas por el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, desarrollado por la OC-8/87 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitución Política regula además, en el numeral 180, situaciones de emergencia en las que, si bien resulta innecesario aplicar las competencias excepcionales de los artículos 121 inciso 7) y 140 inciso 4) constitucionales, sí permiten al Poder Ejecutivo variar el destino de partidas presupuestarias o autorizar créditos adicionales, en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. (sentencia 2005-008675 de las nueve horas cincuenta y seis minutos del primero de julio del dos mil cinco) También ha dicho este Tribunal que, “De todos modos, cualquier restricción que surja como consecuencia lograr conjurar los peligros provocados por la situación excepcional, y deben prolongarse únicamente por el tiempo estrictamente necesario para cumplir con su finalidad. Sobre el tema de los estados de emergencia, la Sala Constitucional se ha pronunciado en algunas ocasiones, reconociendo la excepcionalidad de las medidas de emergencia, así como los límites formales y materiales para el ejercicio de dicha competencia ( sentencias de la Sala Constitucional 02661-95 y 05966-99, entre otras) Esta potestad con que cuenta el Poder Ejecutivo para declarar estados de emergencia, significa entonces la posibilidad de aplicar normativa de excepción a ciertos campos con fundamento en la Ley número 4374 -conocida como Ley de Emergencias-. Por ejemplo, en la sentencia número 3410-92 de las catorce horas 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo. Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior. Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada, o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento.´ Para la Sala, el sentido del estado de emergencia contenido en el artículo 180 constitucional, fue definido en la referida sentencia número 3410-92 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diez de noviembre de mil novecientos "«conmoción interna", "disturbios", "agresión exterior", "epidemias", "hambre" y "otras calamidades públicas", como manifestaciones de lo que se conoce en la doctrina del Derecho Público como "estado de necesidad y urgencia", entendiendo que el bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social, que, en ocasiones, no permite esperar a que se tramite y apruebe una ley); y en el Derecho Penal, como "estado de necesidad", o sea, "una situación de peligro para un bien jurídico, que sólo puede salvarse mediante la violación de otro bien jurídico Aclaro la Sala en esa misma sentencia que doctrinariamente se distingue entre mera urgencia y "estado de necesidad y urgencia", implicando éste, en alguna forma a aquélla, pero sólo para calificarla y no para definirla, y se explican sus alcances al señalar, por ejemplo, que es la magnitud de una catástrofe natural y sus consecuencias lo que delimita el concepto, y no la urgencia misma en brindar rápida atención a las personas o bienes afectados, que son sus efectos directos.´ Ahora bien, en relación directa con lo dispuesto por el artículo 180 de la Constitución Política, la misma sentencia ha señalado que:³«el artículo 180 de la Constitución Política, se refieren a verdaderos "estados de necesidad y urgencia" y no a la mera urgencia, que no es otra cosa más que la pronta ejecución o remedio a una situación dada, que se ha originado en los efectos en como ha sido manejada ella misma bajo este presupuesto básico, la Sala entiende que lo que el Constituyente plasmó en su norma, es la posibilidad jurídica de que la Administración mediante procedimientos expeditos y simplificados, enfrente el estado anormal en que se llegue a encontrarse ante un evento de esa índole, y no una simple justificación de los actos que emite. De manera que la norma constitucional bajo análisis, sanciona expresamente lascircunstancias de "guerra", "conmoción interna" y "calamidad pública", como las que pueden ser objeto de su propio tratamientode excepción y que deben entenderse dentro de la más rancia definición de la fuerza mayor o, a lo sumo, del caso fortuito, es decir,sucesos que provienen de la naturaleza, como los populares, invasiones y guerra, o de la propia condición humana, como las epidemias, eventos que son sorpresivos e imprevisibles, o aunque previsibles, inevitables; se trata, en general, de situaciones anormales ordinarias de que dispone el Gobierno.” Ahora bien, debe reiterarse que la declaratoria de un Estado de Emergencia puede suponer el desplazamiento de ciertos valores jurídicos y la posibilidad de que la administración pueda implementar procedimientos excepcionales, más expeditos y simplificados para atender el Estado de Emergencia lo cual implica el sacrificio del bien jurídico más débil (la conservación del orden normal de competencias legislativas) que debe ceder ante el bien jurídico más fuerte (la conservación del orden jurídico y social).

Luego, conviene precisar que se ha admitido que frente a un Estado de Emergencia, cabe la posibilidad extraordinaria de que la administración pública sea eximida, de forma excepcional y transitoria, de su obligación de cumplir con determinados trámites o procedimientos diseñados para proteger el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrados – verbigracia el Estudio de Impacto Ambiental o determinados permisos sanitarios-, cuando esto sea estrictamente necesario para atender de forma expedita aquella emergencia. Se puntualiza que esta posibilidad de exceptuar a la administración del cumplimiento de la normativa ambiental, debe ajustarse al principio de proporcionalidad. Es decir que aún cuando en un Estado de Emergencia, la administración pública, pueda entenderse eximida de cumplir con la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, esta posibilidad es válida solo en cuanto sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia. Además, la excepción debe ajustarse al principio de razonabilidad. Se transcribe al efecto el voto de la Sala Constitucional N.° 6322-2003 de las 14:14 horas del 3 de julio de 2003:

“del "estado de necesidad", entendiendo por tal las situaciones eventuales esto es- no dadas en el marco de la normalidad, y de tal magnitud que pueden afectar, de manera inminente la vida y la propiedad, el interés y el orden públicos, o la seguridad públicas, de manera que no pueden ser controladas, manejadas o dominadas a partir de la normativa ordinaria de que dispone el Gobierno, y que hacen inevitable e inaplazable la intervención administrativa, incluso, con al margen de la ley. Por ello, es que es contraria al Derecho de la Constitución, no sólo la normativa, sino la actuación de las instituciones públicas que dispensen los trámites y procedimientos ordinarios para la actuación ordinaria de la Administración, y que en este caso, se refieren a la dispensa de la normativa ambiental, como lo son -por ejemplo- la realización del estudio de impacto ambiental o la solicitud de los permisos de salud. Ante situaciones de necesidad, pero que son previsibles a largo, mediano o corto plazo, no puede pretenderse la excepción del cumplimiento de las obligaciones ambientales, toda vez que se convierten en actividad ordinaria de la Administración (caso de la construcción de diques en los ríos para proteger a la población de inundaciones (sentencia número 2001-6503). Al respecto, debe tenerse claro, que para que se entienda de desarrollo constitucional la medida de emergencia, ésta debe atender única y exclusivamente a darle solución a la situación de emergencia que la motiva, y tener -además- como propósito el bien común: esto es, debe ser justa y además razonable (proporcionalidad en sentido estricto).” Por supuesto, como bien lo hace la sentencia recién citada, es menester señalar que fuera de un Estado de Emergencia, la administración pública no puede exceptuarse del cumplimiento de la normativa de protección ambiental, por lo que no basta que la administración esté meramente urgida o necesitada por satisfacer un interés público para tener por válida tal dispensa, particularmente si tal necesidad y urgencia ha sido previsible a corto, mediano o largo plazo. En el mismo sentido, conviene citar la sentencia N.° 6503-2001 de las 9:26 horas del 6 de julio de 2001 la cual ha acotado que, en todo caso, siempre debe entenderse que la posibilidad de exceptuarse del cumplimiento de la normativa ambiental no solo está circunscrita a la necesidad real de atender una situación de emergencia, sino que debe tener una limitación temporal:

“Como lo advierte el lector, el decreto dispensa a las referidas instituciones de la obligación de obtener el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente. Ahora bien, ese decreto –clasificable dentro del género de norma de excepción por estado de necesidad- de manera alguna puede convertirse en el sustento del accionar ordinario del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en materia de construcción de diques en los ríos nacionales; lo que debe realizar de manera ordinaria para proteger a la población y sus bienes en caso de inundaciones. Estos proyectos ordinarios deben contar con el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente, sin que pueda eximírseles al amparado (sic) de la referida legislación de necesidad. Ya se indicó líneas atrás que la normativa dictada en respuesta a situaciones de necesidad debe necesariamente ser temporal y una interpretación amplia de su vigencia deviene en inconstitucional por exceso-.

De seguido, es indispensable denotar que, de acuerdo con el Legislador, la declaratoria de un Estado de Emergencia implica tres fases progresivas: respuesta, rehabilitación y reconstrucción; y se extiende en el tiempo hasta que se logre controlar definitivamente la situación. (Ver definición del artículo 4 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo y dictamen C-131-2015 de 3 de junio de 2015) Ergo, es claro que aun durante la fase de reconstrucción, podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.

C. EN RELACIÓN CON EL ALCANCE DE LA EXCEPCIÓN CONTEMPLADA EN EL ARTÍCULO 34 DE LA LEY FORESTAL.

De otro lado, conviene indicar que en su voto N.° 17126-2006 de las 15:05 del 28 de noviembre de 2006, la Sala Constitucional precisó el alcance del artículo 34 de la Ley Forestal indicando que aparte de las situaciones de emergencia declaradas, en que como se explicó puede eximirse a la administración de la vinculatoriedad de la normativa ambiental, el ordenamiento jurídico prevé otro supuesto especial en que específicamente se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social. Este es el caso del artículo 34 de la Ley Forestal. Se transcribe el voto N.° 17126-2006 en lo más relevante:

“Debe quedar claro que sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 2340-92–. En virtud de lo cual, la normativa ambiental (principios y normas) resultan de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), precisamente al tenor de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Sin embargo, sí es lo cierto que las normas impugnadas sí prevén un caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero se insiste, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, en tanto en aquél no se aplica la normativa ambiental, en cambio en esta excepción sí, en tanto, la decisión debe estar sustentada precisamente en ella. Se trata de inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí la regla general y absoluta de la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); finalidad que se modifica en aras del interés general de la colectividad nacional.

Tercero: Es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental que la decisión no puede ser arbitraria; de donde la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional", el cual está definido en el artículo 2 del Reglamento de la Ley Forestal, número 25.721-MINAE, de la siguiente manera:

"Las actividades de conveniencia nacional son aquellas relacionadas con el estudio y ejecución de proyectos o actividades de interés público efectuadas por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad tales como: captación, transporte y abastecimiento de agua; oleoductos, construcción de caminos, generación, transmisión y distribución de electricidad, transporte de actividades mineras, canales de riego y drenaje, recuperación de áreas de vocación forestal, conservación y manejo sostenible de los bosques, y otras de igual naturaleza que determine el MINAE según las necesidades del país." al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); se requiere de un regente forestal y un plan de manejo (artículos 20 y 21 de la Ley Forestal) para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida, como bien lo prevén las normas de referencia, de manera que "la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos".

Ahora bien, cabe remarcar que el mismo voto N.° 17126-2006 se ha entendido, sin embargo, que la excepción prevista en el artículo 34 de la Ley Forestal no puede entenderse como una causal que autorice a la administración pública a contaminar el medio ambiente. Asimismo, en dicha sentencia se ha indicado que la excepción del artículo 34 solo es válida cuando su aplicación sea necesaria para un proyecto de conveniencia nacional, sea que se trate de una actividad de interés público efectuada por las dependencias centralizadas o instituciones autónomas o la empresa privada, que brindan beneficios a toda o gran parte de la sociedad. En todo caso, es indispensable remarcar que la procedencia de utilizar la excepción del artículo 34 de la Ley Forestal está condicionada a que la administración pública acredite la existencia previa de estudios técnicos que validen la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, y que evalúen el impacto que tales obras tendrían sobre el ambiente, además de determinar, de un lado, las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, y del otro, los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes. El voto citado, en todo caso, ha sido claro en que la aplicación de esa excepción requiere de un regente forestal y un plan de manejo para su implementación, y por supuesto, cabe la posibilidad de la revocatoria del permiso si no se cumplen las exigencias que permitieron la autorización, esto es, si se daña al ambiente; y por supuesto, a la razonabilidad o proporcionalidad de la medida.

D. CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto se concluye que durante un Estado de Emergencia declarado y aun durante la fase de reconstrucción, podría entenderse que la administración pública deba eximirse del cumplimiento de la normativa dirigida a proteger el derecho al medio ambiente, pero esta posibilidad se entiende válida solo en cuanto dicha excepcionalidad sea estrictamente necesaria para proteger el bien común y solamente en la medida en que sea indispensable para atender única y exclusivamente a la situación de emergencia.

De otro lado se concluye que aparte de las situaciones de emergencia declaradas, el artículo 34 de la Ley Forestal prevé otro supuesto especial en que específicamente se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social. No obstante es importante acotar que la excepción prevista en el artículo 34 no puede entenderse como autorización para contaminar el medio ambiente y su aplicación válida está circunscrita cuando sea necesaria para el desarrollo de un proyecto de conveniencia nacional y condicionada a que la administración pública acredite la existencia previa de estudios técnicos que validen la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, y que evalúen el impacto que tales obras tendrían sobre el ambiente, además de determinar, de un lado, las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, y del otro, los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes Cordialmente, Jorge Andrés Oviedo Álvarez Procurador Adjunto