Exemption from construction license for the Costa Rican Social Security FundExención de licencia constructiva para la Caja Costarricense del Seguro Social

Opinion : 125 of 03/06/2022 June 3, 2022 PGR-C-125-2022 Ladies María de los Ángeles Hernández Mora Municipal President Marisol Calvo Sánchez Municipal Secretary Municipality of Moravia Dear Ladies:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. SCMM-187-2022 dated March 28 of this year, by which you transcribe agreement No. 1190-2022, adopted by that municipality in its session No. 100 of that same date, by virtue of which it was decided to pose the following query to us:

“Must the Caja Costarricense del Seguro Social be considered an institution exempt from requiring a municipal construction license in light of the provisions of Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones)?” Along with the cited query, official letter No. ILMM-51-03-2022 from the Directorate of Management and Legal Advice was sent to us, in order to provide the legal criterion referred to in Article 4 of Law No. 6815.

We are informed that the query is expressed in general terms, without reference to any specific case, in accordance with the requirements for requesting a criterion from this Attorney General's Office of the Republic.

I.Autonomous institutions must be understood as covered by the exception provided for in Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones)

As recognized by the legal criterion provided with your query, this is an issue that this Attorney General's Office has already had the opportunity to address extensively, defining that autonomous institutions are covered by that norm, hence the Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) must indeed be understood to be exempt from requiring the obtainment of a municipal construction license.

Firstly, our opinion No. C-055-2013 of April 1, 2013, stated the following:

“II. ON THE CRITERIA OF THIS ADVISORY BODY REGARDING THE EXONERATION FROM THE MUNICIPAL LICENSE IN FAVOR OF THE STATE AND ITS INSTITUTIONS Article 74 of the Construction Law (Ley de Construcciones) No. 833 of November 2, 1949, establishes that “Any work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding Municipality.” Notwithstanding that obligation established as a principle, the same Construction Law (Ley de Construcciones) establishes that public buildings constructed by the State are not subject to the obligation of requiring a municipal license, an exoneration that is extended to the other dependencies of the State, under the condition that the works to be constructed are supervised by the competent body of the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes). In that sense, Article 75 of said law establishes:

“Article 75.- Public Buildings. Public buildings, that is, buildings constructed (sic) by the Government of the Republic, do not need a Municipal license. Neither do buildings constructed (sic) by other dependencies of the State need one, provided they are authorized and supervised by the General Directorate of Public Works (Dirección General de Obras Públicas).” The scope of said norm has been analyzed on various occasions by this advisory body. Of special importance is what was indicated in opinion C-341-2007 of September 26, 2007, in which it was stated (…) (In the same sense C-051-2008 of February 19, 2008) (The bold text is not part of the original) From the previous criterion, it is clearly evident that both this advisory body and the judicial bodies have interpreted that, based on the provisions of Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones), neither the State nor the decentralized entities need a municipal license to construct their buildings, a position based on the public interest that the installations represent and their importance for developing the different public services. (…)” Under that understanding, it is clear that through the referenced Article 75 the legislator established a subjective exception in relation to public buildings. This, regarding the obligation to obtain a municipal license to carry out construction works.

Now, having in view the specific point of your query, we must refer concretely to the scope of said norm in relation to autonomous institutions, such as the CCSS.

The first phrase of the provision of interest (Article 75) alludes to the Government of the Republic, a concept that – for a long time – we have maintained refers to the branches of State power (Poderes del Estado), based on the conception used by our Constitution (Carta Fundamental) (Legislative, Judicial, and Executive). To these must be added the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), which has the same constitutional rank as a Branch of the Republic, with all of them being legally exempt from the obligation to obtain the construction license granted by the municipalities, when it concerns the construction of their buildings.

Now, the second phrase used in Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones) provides that, in the case of the municipal license, “Neither do buildings constructed by other dependencies of the State need one, provided they are authorized and supervised by the General Directorate of Public Works (Dirección General de Obras Públicas).” Regarding the scope of that conception referring to “other dependencies of the State,” we note that this Attorney General's Office has leaned on several occasions toward a reading that such dependencies constitute the decentralized entities (see our opinions C-318-2002 of November 27, 2002, C-127-2003 of May 9, 2003, C-341-2007 of September 26, 2007, OJ-003-2012 of January 10, 2012, C-055-2013 of April 1, 2013, C-202-2016 of September 29, 2016, and C-358-2021 of December 14, 2021).

Regarding the concept of decentralization, it is worth remembering that this entails a process of transferring competencies from the Central Power to other legal entities, so that the competency in question is attributed to that entity definitively and exclusively (see our opinions numbers C-227-2010 of November 15, 2010, and C-125-2003 dated May 6, 2003) On this matter, our opinion C-157-2016 dated July 18, 2016, explains the following:

“First, we must point out that autonomous institutions in general, and within them the State banks, find their regulation in Articles 188 and 189 of the Political Constitution, norms in which their administrative independence and their subjection to the law in government matters are recognized. Regarding the scope of this administrative autonomy, we have indicated that it is a first-degree autonomy, which every decentralized entity possesses by that sole condition, and which allows its holder to develop the competencies and powers conferred by law by itself, without intervention from another entity. That degree of autonomy allows the use of human, material, financial, and any other type of resources in the manner it deems most convenient to fulfill the purposes assigned to it, although it may be subjected to a power of direction. This degree of autonomy is the most basic and elementary, and every public entity has it when there is decentralization. On this topic, opinion C-012-2016 of January 19, 2016, indicated:

‘In our system, attributing to an entity the character of an autonomous entity implies granting it the highest degree of administrative decentralization in the country. The Constitution guarantees, in transcribed Article 188, two classes of autonomy: administrative and political or governmental. Governmental autonomy refers to the setting of goals and types of means to achieve them and is subject to the law. This means that the legislator is competent not only to impose plans, policies, programs, but can also enable the Executive Branch (Poder Ejecutivo) or another body to issue provisions regarding the policies and purposes of the autonomous entities. Which implies the recognition of a power of direction over these organisms’ From the previous criterion, it is clear that in the case of the autonomous institutions recognized in Articles 188 and 189 of the Constitution, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) does not have the competence to give direct orders, but does have a power of direction. Additionally, said institutions are subject to the law. Ergo, the administrative independence of autonomous institutions in general and of State banks specifically is not sufficient to affirm that they are completely disconnected from the general policies of the Executive Branch (Poder Ejecutivo), nor that they enjoy a regime of immunity before the law, as they are subject to it in government matters.” Constitutional case law, for its part, has developed extensive considerations on the subject, indicating that “Such entities enjoy a first degree of autonomy – administrative – which allows them to carry out their legally conferred competencies and powers, by themselves without being subject to other entities. That is, they possess the power of self-administration, that is, to dispose of their human, material, and financial resources in the manner they deem most convenient for the fulfillment of the tasks and purposes assigned to them.” The foregoing, reiterating that decentralized entities possess initiative in their management, autonomy to execute their tasks and fulfill legal obligations, as well as for setting purposes, goals, and types of means to fulfill them. (ruling 2005-01806 of eight hours and thirty-four minutes of February twenty-fifth, two thousand five).

Thus, as we have already stated on several occasions, based on the text of the norm (Article 75 of Law 833), it must necessarily be understood that, insofar as its first phrase encompasses the Branches of State Power (Poderes del Estado) (Executive, Legislative, Judicial, and Electoral), the second clause must necessarily refer then to the institutions of the decentralized sector. This is because if it were interpreted as referring to some other minor dependency of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) (for example, some deconcentrated body), such separation of concepts into two clauses would be devoid of meaning, given that any deconcentrated body of any of the Branches of State Power (Poderes del Estado) would already be included in the first part of the norm.

In support of the above, it should be remembered that at the historical moment of its enactment, the Public Administration scheme was not fragmented by the multiple deconcentrated bodies that exist today (opinions C-341-2007, C-202-2016, and reiterated in opinion C-358-2021 of December 14, 2021).

In that sense, we must interpret that when the legislator provided in Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones) that "... buildings constructed by other dependencies of the State" also do not need a municipal license, it refers not to the bodies that make up the organic structure of the Government of the Republic – since these, being part of it, it would be illogical for them not to be exempt from the obligation to request the respective construction license from the municipality – but rather we must understand that it refers to the decentralized entities of the State (in a broad sense), which have their own legal personality, making them legal subjects distinct from the Government of the Republic.” (Opinion C-318-2002 of November 27, 2002).

II. Relationship between local provisions and plans of national interest

Now, it is clear that the exemption provided for in Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones) cannot be interpreted in isolation – much less in opposition – to the rest of the legal system, and therefore, our criteria have never affirmed that this constitutes a loophole for public entities, in the construction of their buildings, to act unmotivated or irrationally contrary to the urban guidelines of the municipality in question, nor even less that this allows the violation of basic principles even of constitutional rank, such as the protection of a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution (Carta Fundamental), or public safety or health.

Therefore, the approach held by the legal criterion provided with the query is clearly mistaken, in which the legal advisor affirms that our opinions “are dissonant with respect to ordinary law and the Political Constitution, since the cited numeral 75 does not establish that the building activity of the State is immune to the regulations of local urban planning and zoning. The interpretation made by the Attorney General's Office not only comprehends ordinal 75 as an isolated norm, unconditionally superimposable upon any other legal provision of equal or higher rank, among them, Articles 15, 16, 19, 24, 28, 57, and 58 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and Constitutional numerals 50 and 169, but also interprets it in divergence from its literal wording, since the norm under analysis, as already stated, does not indicate that the exemption from a construction license, per se (sic) entails the automatic exemption from obtaining a certificate of land use. In our understanding, the interpretation made by the Attorney General's Office in the cited opinions does not conform to the rules of legal hermeneutics and empties of content the constitutional guarantee provided by numeral 50 of the Constitution (Carta Magna) and the mandate established by numeral 169 of the same normative body, in addition to also cutting short the very essence of the legal norms cited above.” Firstly, the fact that one should not need a certificate of land use (certificado de uso de suelo) to carry out a construction owned by a public entity does not stem from a capricious position nor one contrary to the rules of legal hermeneutics. On the contrary, it is precisely from a logical, rational, and comprehensive interpretation of the legal system that we have explained the reasons why it is unnecessary to process the certificate of land use (certificado de uso de suelo) in these cases. To that extent, said legal criterion ignores that, at a technical-legal level, such certificate possesses a merely declaratory – and not constitutive – nature, hence this does not imply that the guidelines contained in the Regulatory Plan (Plan Regulador) of each local government are disregarded or disauthorized. In this regard, we have indicated:

“Regarding this dispensation, it is also convenient to mention that, insofar as the certificate of land use (certificado de uso de suelo) is a requirement needed precisely to obtain said license, by parity of reasoning, in view of this legal exemption, the different Branches of State Power (Poderes del Estado) do not require obtaining this certificate, which makes sense, as stated, only within the framework of the procedure for obtaining the license, which, in these cases, is not required, as we have been indicating.

This specific aspect was addressed extensively in our opinion C-341-2007 of September 26, 2007, in which we stated the following:

“(…) However, it is important to highlight that the certificate of land use (certificado de uso del suelo) only has declaratory effects, since it is limited to certifying what land use is permitted by the zoning regulation. That is, through the issuance of a certificate of land use (certificado de uso de suelo), a legal situation is neither limited nor modified, for example, the owner's power to erect a building on a piece of land. On the contrary, the certificate of land use (certificado de uso del suelo) essentially constitutes a declaratory administrative act that serves as a basis for the Municipality – within the exercise of its legal powers – to issue an act that does create, modify, or extinguish legal situations, which is precisely the case of construction permits or licenses. At this point, it is appropriate to cite, in the pertinent parts, our opinion No. C-327-2001 of November 28, 2001, when it develops the following considerations:

‘The certification of land use (certificación del uso del suelo) is a concrete legal act by means of which the local Administration certifies the conformity or non-conformity of the land use with what is established in the respective zoning. This is clearly derived from the provisions of Article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana). Said article states:

"Article 28.- It is prohibited to use or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning.

Hereafter, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of the use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory." By means of the certification of land use (certificación de uso del suelo), it is not decided what the permitted use is; it simply certifies what the proper use is according to regulatory provisions, in addition to recording whether the use being given to a specific piece of land conforms or not to said regulation. As an administrative act, the certificate of land use (certificado de uso del suelo) is merely declaratory, in the sense that it is limited to certifying a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it, as occurs with constitutive administrative acts (In this sense, see, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, as well as PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. and ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

In the above sense, the certificate of land use (certificado de uso del suelo), as a declaratory administrative act, certifies facts or legal situations that serve as a basis for the adoption of administrative acts by means of which legal situations are created, modified, or extinguished. Such is the case, for example, of authorizations to build or municipal licenses to carry out certain activities, the adoption of which requires a certificate of land use (certificado de uso del suelo).’ (in the same sense, see our opinion No. C-357-2003 of November 13, 2003) From the above, it must be understood that the urban planning regulations issued when planning and regulating zoning in the municipalities constitute the substantive provisions that by themselves must be complied with, which does not depend on whether a certificate of land use (certificado de uso de suelo) was requested or not, which simply constitutes a procedural document limited to certifying what is established in the zoning regulation.

Thus, the certificate of land use (certificado de uso de suelo), as a requirement to request the corresponding construction permit, does not result in the consolidation of a legal situation nor, much less, the acquisition of a subjective right, a thesis that has been supported by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which has pointed out that the certificate of land use (certificado de uso del suelo) produces strictly declaratory effects (ruling No. 4336-1999 of 14:24 hours on June 4, 1999, and ruling No. 644-2005 of 18:35 hours on January 25, 2005), hence the requirement of a conforming certificate of land use (certificado de uso suelo) must be understood as a necessary requirement for the Municipality to be able to issue a construction license.

Under that understanding, and adhering to a logical – and moreover practical – interpretation, we have affirmed that the certificate of land use (certificado de uso de suelo) – as an institution of Urban Planning Law – is exigible and makes sense insofar as the Municipality must grant a construction license, given that it is conceived as one of the requirements to be assessed within the procedure that entails obtaining said license (opinion C-202-2016). Ergo, if in a specific case – provided for by Law – the State and its institutions are exempt from requiring a license from the Municipality to construct a public building, it is not logical to require the interested entity to obtain a certificate of land use (certificado de uso de suelo). The contrary would imply the contradiction of requiring a requirement typical of a procedure (license) that in that exceptional case will not be processed, that is, typical of a power that, in that particular scenario, the Municipal Government cannot exercise.

In other words, in the assumption that concerns us, it is clear that the cited Article 75 establishes that the constructions of public buildings are not subject to the power of control that the Law grants to municipalities in matters of urban zoning via the construction license, and therefore, neither to the requirements attached to obtaining such license. But as we will see later, this does not translate into a disregard for the existing regulations on urban planning, as the legal criterion provided with the query mistakenly understood.

Rather, we have always consistently maintained the position that the different public entities, when planning their constructions in the different municipalities, are called upon to fully respect the duty of coordination with the local government in question, which implies adherence to the established urban planning guidelines. This, of course, without prejudice to the fact that in some cases there exists a superior institutional interest of a national nature that – due to this latter condition – overflows the merely local criterion, and therefore must also be respected by the municipalities, since the contrary would imply acting as a type of micro sovereign state, something that is also not in accordance with our constitutional ideology, as we shall see later.

Indeed, given the relevant and special functions that decentralized entities are entrusted with, and in light of the considerations developed by constitutional case law, it is necessary to warn that the exercise of municipal powers in matters of urban planning could not become an obstacle to the exercise of competencies that have a national interest and – therefore – are superior to the local interests that the municipalities safeguard, in this case primarily through the issuance of regulatory plans for the canton in question.

We must emphasize that this Attorney General's Office does not ignore the existence of resolutions issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in which the importance of municipal competencies in matters of urban planning is highlighted (e.g., ruling 4587-2010 of 15:21 hours on April 26, 2006). Even more, in our own opinions, we have developed the nature and importance of regulatory plans (planes reguladores) and the observance of the competencies that the country's municipalities exercise in urban planning matters (on this point, see the extensive analysis provided in opinion C-317-2014 of October 3, 2014).

However, it is necessary to highlight that even a ruling favoring local competencies – such as the aforementioned resolution 4587-2010 – ends up opting to recognize that there are national interests of a higher rank that can override local interests in the event of a conflict with municipal provisions, such that they must prevail over the norms issued by the local government in question.

Under that line of thought, we have explained that this is due to the existence of superior public interests, of a general nature, which override the different local interests or criteria of the municipalities. Indeed, a work of national interest, which implements the exercise of the Administration's competencies, and which responds, for example, to a project aimed at fulfilling a higher public purpose, holds a prevailing category in relation to the different regional interests that may exist, and therefore the municipalities could not obstruct the execution of works of a supralocal nature.

On the occasion of a query concerning projects for the installation of antennas for the provision of cellular telephone service, we had the opportunity to analyze the issue of the execution of projects of superior entity, regarding the competencies exercised by municipalities in relation to the granting of construction licenses.

For the purpose of delving more deeply into this specific point, we recommend the comprehensive reading of our opinion C-184-2014 of June 3, 2014, in order to correctly understand the scope of competencies that are state and not exclusively local, as well as the public interest that the nature of certain services and the legal rights at stake may involve, against which municipalities cannot superimpose their local powers over state regulation, whether those powers derive from urban planning, such as, for example, through a regulatory plan (plan regulador).

Thus, it must be understood that there is infrastructure that – due to its importance, public interest, and national vocation – holds a relevance that exceeds the local or cantonal sphere, to the point that municipal autonomy does not allow local councils to withdraw from what has been declared as an interest of a national nature, since otherwise territorial autonomy is perverted, transforming the municipalities into micro states, isolated from the intersubjective direction or oversight that the State may exercise.

Moreover, the development of functions, projects, and competencies that imply the fulfillment of goals and objectives of national interest would be frustrated if each territorial corporation, on an issue of clear national vocation, attempts to establish its own orientation and requirements, overriding the national – and even international – legislation that binds all the entities that make up the State in a broad sense.

In our opinion number C-317-2014 of October 3, 2014, we explained that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), without disregarding municipal competencies, has finally opted for the prevalence of the superior public interest (national) over local provisions. On that occasion, we stated:

“B. Mandatory nature of regulatory plans (planes reguladores) for the public sector: national interests could modify urban provisions in a specific canton (…) However, in that same ruling, the Constitutional Court indicated that the strict application of regulatory plans (planes reguladores) can be excepted when a national public interest that prevails over the local interest is at stake:

‘In some cases national interests may prevail, in others not, so it will be necessary to demonstrate that the works being erected are duly grounded in national interests that could eventually modify the urban provisions in a specific municipal locality, by not conforming to the type of land use permitted in that locality. The dilemma lies in determining the precedence of interests, between “local interests and services” of a municipal corporation that according to the law can promulgate strategies (within a national plan) for local urban development versus “national interests” that the State must satisfy. The local interest is not restricted to a single group of neighbors immediately adjacent to the place of the construction activity, but to all the neighbors of a specific canton, because it must be understood that certain types of development may be incompatible with the type of land use, due to nuisances that may be generated by the continuous flow of people, and even by a greater demand for municipal services. The affectation of the urban environment can occur in such cases, therefore a preeminent interest, duly demonstrated, would be required to overcome it. This Chamber recognizes that the treatment of minors addicted to narcotics has a clear state and national interest as it is a center – unique in the country – that provides support to its patients and families, whose investment is significant from the point of view of economic and human resources. However, what is discussed in the amparo is the manner in which the expansion of the IAFA facilities was built. It is clear that prior to all this, the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) should have coordinated with the Municipality of Montes de Oca to carry out the development in that place, given that there were neighborhood interests regulated by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and materially manifested in the urban planning of the canton. Article 6 of the Municipal Code (Código Municipal) provides that “The municipalities and the other bodies and entities of the Public Administration must coordinate their actions. For this purpose, they must communicate, with due advance notice, the works they plan to execute.” From the above, this Chamber concludes that the normative conflict presented between the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) and the Regulatory Plans (Planes Reguladores), with the Construction Law (Ley de Construcciones), should be resolved in observance of the above-transcribed numeral, which mandates institutional coordination, to establish an interrelated network of state competencies.

(...)

As explained in the preceding recitals, the Chamber indicated that the State must be respectful of the legal system and therefore must abide by the provisions of the regulatory plan of the Municipality of Montes de Oca; however, in this specific case, the best interests of the minor are at stake, a circumstance that makes the present matter delicate.

It is important to note that it is exceptionally, and because the best interests of the minor prevail, that the provisions of the regulatory plan of the Municipality of Montes de Oca are not applied to this specific case. This clarification is necessary because if State institutions do not comply with the provisions of the existing regulatory plan, far from planning local development and ensuring the well-being of the population, it would become a dangerous weapon to justify urban disorder and the eventual consolidation over time of unlawful conduct, thereby losing the primary objectives sought by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), with the possible harmful social, environmental, and economic consequences that this would entail." (Emphasis added)." Thus, in the event that a conflict with the provisions of the municipal regulatory plan could arise, if a superior public interest is at stake that transcends merely local interests, the latter must necessarily yield to the importance of the higher public purposes being pursued, for example, by a project serving national interests. This situation, as is obvious, must be analyzed on a case-by-case basis.

At this point, let us turn to the important judgment of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 2007-013577 of fourteen hours and forty minutes on September nineteenth, two thousand seven, which states the following:

II.On local and national powers regarding waste management. (...) In that vein, the Chamber stated in judgment 005445-99 of fourteen hours thirty minutes on July fourteenth, nineteen ninety-nine, as relevant:

"From a political standpoint, municipalities are representative governments with jurisdiction over a specific territory (canton), with their own legal personality and public powers over their residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy, which manifests itself in political matters, in determining their own goals and the normative and administrative means to fulfill all types of public services for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with independence in matters of government and operation, which means, for example, that municipal autonomy involves tax aspects—which for their validity require legislative authorization—the contracting of loans, and the preparation and disposition of their own revenues and expenditures, with generic powers. All of this necessarily implies that, in order to correctly define the makeup of the Costa Rican State, there must be an exact assembly in the sum of the Municipal Governments as a whole and individually, regarding the relationships and coordinated functioning with the Government of the Republic, to avoid the simultaneous coexistence of spheres of power of different origin and essence, the duplication of national and local efforts, and the confusion of rights and obligations among the various parties involved." Now then, that autonomy of the Municipalities granted by the Constituent in Article 170 of the Fundamental Norm, while formally constituting a limit to the interference of the Executive Branch, cannot be understood as full or unlimited autonomy, as it is always subject to certain limits, since the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of powers assigned to other organs and entities of the State. Thus, there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is entrusted to other public organs, among them the Executive Branch. For this reason, this Chamber has recognized that when the problem goes beyond the territorial circumscription to which local governments are subordinate, those powers may be exercised by national institutions of the State, as the actions of the former are integrated within the general guidelines set out in the national development plan, without this signifying a violation of their autonomy. Based on this, this Chamber has recognized that waste management—including wastewater, domestic and industrial—in a given territorial circumscription ceases to be an eminently local problem and becomes a matter of national character. This was set forth in judgment 4423-93 of twelve hours on September seventh, nineteen ninety-three, indicating as relevant:

"It is necessary, consequently, that within State policies there be an environmental awareness that arises from the very foundations of society for the real protection of the environment, since even if a new legal framework existed that allowed conceiving its real protection, the need for such protection to guarantee us a more appropriate quality of life must arise from each one of us. Within the framework of our legislation, we do not have regulations that adequately govern the problem of waste, as constitutional Article 169 establishes only municipal competence for the provision of local services in general. It is therefore, in the Chamber's opinion, important to establish whether the matter of waste disposal is of national or regional character, and whether planning for its management should be done at the national or local level, since we must also take into consideration that environmental problems can have significance beyond our borders, hence the international cooperation agreements on the environment that have been signed.

(...)

Development cannot subsist in an environment of deteriorating resource base, nor can it be protected when growth plans consistently disregard it. It is necessary to opt for sustainable development, which meets the needs of the present without compromising our capacity to meet those of the future. It is, consequently, a policy whose core is long-term planning through State policies...

...From the foregoing, it follows that the preservation of health must be approached for the benefit of the national community and not from a strictly regional point of view, since regarding these matters, the problems arising from them cease to have merely local perspectives, because they transcend that sphere and go even beyond national borders." (Bolding is not part of the original) From the foregoing, it clearly follows that the problem of waste management in a given territorial circumscription cannot be limited solely to the municipal or regional sphere, as the significance of this matter and the implications that poor management can cause turn it into a conflict of national character affecting the community at large." The transcribed vote was reiterated in judgment number 2013-012974 of sixteen hours and twenty-one minutes on September twenty-fifth, two thousand thirteen, which emphasized that this conflict is of national character, especially when the protection of constitutional principles and rights is at stake, such as those set forth in Articles 21 and 50 of the Political Constitution—to health and to a healthy and ecologically balanced environment—which have a cross-cutting character and bind all public powers, both national and local.

Under this thesis, we have noted that the same Constitutional Chamber has ruled to the effect that municipal permits need not be requested when it involves the exercise of a national power by a public entity. Specifically, in judgment No. 1661-2006 of 16:49 hours on February 14, 2006, it stated:

"V.- Regarding municipal permits, it is necessary to indicate that even though institutions that administer national interests—such as ICE—are called upon to collaborate with those that oversee local interests—such as municipalities—and to consider their reasonable and justified proposals and initiatives, national entities are not required to obtain municipal permits for the execution of works and projects they undertake in fulfillment of their purposes. Understanding it otherwise could lead to the division of the State, understood as a unity, which is constitutionally consolidated. The foregoing is based on our Fundamental Charter—Article 188—which recognizes the autonomy of decentralized entities of the State for the management of the public interests and services entrusted to them, sometimes by the Constitution itself and other times by law. While it is true that, in accordance with numeral 5 of the Municipal Code (Código Municipal), institutions that administer national interests are called upon to fulfill their duty of information, coordination, and cooperation with the various municipal corporations of the country, that duty could never be considered a limitation or barrier to the activity of national entities for the development of their specialized activities." (Bolding is not part of the original) Therefore, we believe that upon careful analysis of those considerations expressed by the Constitutional Chamber, for example, in said judgment 4587-2010, linking them with the reasoning set forth in certain other judgments, our position remains and continues to be fully valid with respect to the superior rank held by interests of national character—pursued either by branches of the State or by a decentralized entity—when undertaking a construction work.

III. The importance of the duty of coordination that must be maintained between State entities and municipalities

As we have already advanced, this Attorney General’s Office (Procuraduría) has clearly indicated that, in order to achieve fair harmony in the concert of public activities carried out by multiple actors in the Administration, the duty of coordination that runs among the various entities must be observed, in these cases, with respect to the relevant municipality, according to where the corresponding construction is to be erected. Hence the mistaken assessment on this point held by that local government's legal counsel.

In this regard, through our legal opinion No. OJ-135-2017 dated November 10, 2017, we stated:

"In this same order of ideas, it is worth noting that a structural principle of the Costa Rican Constitution is the necessary coordination between national institutions and municipalities. That is to say, the Constitution, by virtue of having enshrined a unitary form of government, has not provided for a municipal system that operates with its back turned to national institutions, be it the State or decentralized institutions. This, insofar as those institutions have the ultimate aim of guaranteeing the general interest of the entire population, so coordination between them and the municipalities is imperative.

Subsequently, it must be noted that in judgment No. 5445-1999 of 14:30 hours on July 14, 1999, the Constitutional Chamber recognized that this principle of coordination applies in the field of urban planning, indicating that although urban planning is the competence of local governments, it must be organized in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Urbanismo) prepared by the Executive Branch (on a proposal from the Urban Planning Directorate of INVU and the Ministry of National Planning and Economic Policy) and integrated into the National Development Plan referred to in the National Planning Law (Ley de Planificación Nacional).

It is even worth clarifying that in that same judgment, the Constitutional Chamber expressly stated that by virtue of the necessary coordination that must exist between national institutions and local government in the field of urban planning, the powers of the Urban Planning Directorate to review and approve regulatory plans and to examine and endorse the plans corresponding to urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects cannot be considered unconstitutional. Judgment No. 5445-1999 is transcribed as relevant:

This obligation of coordination between State institutions and municipalities is implicit in the Political Constitution itself; thus, for example, in regard to municipal tax powers, insofar as the initiative must come from the Councils themselves, both for their approval by the Legislative Assembly and for the exemption of taxes, even when it concerns the State's economic policy, as indicated in judgment number 2311-95, cited above; by which it is being said that there must exist a due and obligatory coordination between the State and local corporate entities, thus fulfilling what is ordered by this provision, without this implying an invasion of municipal autonomy. Likewise, the Chamber considers that in the matter of urban planning, this same relationship of coordination must exist, even though it has been defined—by constitutional provision—that urban planning is the competence of local governments, it should be organized in accordance with the general directives and guidelines of the National Urban Development Plan prepared by the Executive Branch (on a proposal from the Urban Planning Directorate of INVU and the Ministry of National Planning and Economic Policy) and integrated into the National Development Plan referred to in the National Planning Law, on the understanding that this Plan must be approved by an ordinary law. With this frame of reference, the challenged norms are analyzed…

By virtue of the foregoing, challenged Article 16 is not unconstitutional insofar as it subjects the content of regulatory plans to the National Urban Development Plan; and consequently, Articles 10 subsections 1) and 2), 17 subsection 2), and 18 are also not contrary to municipal autonomy insofar as they confer upon the Urban Planning Directorate the powers to review and approve regulatory plans and to examine and endorse the plans corresponding to urbanization or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their approval by the corresponding municipalities, as long as it is understood that this task must be carried out within the terms indicated in challenged Article 18 itself, that is, for "legal or technical reasons, whose validity is of absolute national or regional interest," in accordance with the guidelines provided in the National Urban Development Plan; for which reason, the action regarding these provisions must also be dismissed.

In any case, it is necessary to insist that the constitutional principle of coordination requires that, in matters where a local interest is recognized but which have significance in relation to the national interest, due collaboration and concatenation of powers between national institutions and municipalities must be demanded. In this regard, it is appropriate to cite resolution No. 13577-2007 of 14:40 hours on September 19, 2007, which resolved a conflict of powers between the Executive Branch and the Municipality of Santa Ana:

This Chamber has on previous occasions weighed national and local powers, understanding in principle that a conflict due to antagonism between the two cannot be created, because the matter that integrates the general purpose of "local interests and services" must coexist with "national" or "state" interests and public services, above all in safeguarding the constitutionally guaranteed autonomy of municipalities vis-à-vis the central power. That is why, as indicated, it is essential that there exists a relationship of coordination between municipal entities and other public organs, including the Executive Branch." Thus, as has already been held on other occasions by the administrative case law issued by this Attorney General’s Office (opinion C-274-2015 of September 24, 2015, OJ-003-2012 of January 10, 2012, and C-202-2016 of September 29, 2016), in lieu of the municipal license, there exists a general duty of the organs and entities of the Public Administration to coordinate their actions, which implies that the entities must communicate the works they plan to execute. The foregoing, based on the provisions of Articles 6 and 7 of the Municipal Code.

Now, it is also important to bear in mind that the Constitutional Chamber has issued a series of criteria in which it indicates that—as a general rule—local provisions ordering infrastructure development, derived from the Urban Planning Law, which governs regulatory plans, must be respected. These regulatory plans design a particular plan for local urban development and establish the land use (uso de suelo) that each area of the canton may have.

Thus, despite the differentiated and privileged position—due to national interests—that certain public works may hold, we have been emphatic in our pronouncements that this must not entail the risk of incurring such disorder that the ordering objectives pursued by the Urban Planning Law are seriously distorted, if this implies unjustifiably harmful consequences for the community (opinion C-202-2016). This discredits the supposed unreasonable position that the legal opinion provided to the consultation attempts to attribute to us, as noted above.

Under that understanding, we take this opportunity to revisit some considerations developed in our legal opinion number OJ-003-2012 of January 10, 2012, which, incidentally, are of special usefulness for the purposes of the consultation we are addressing here. The foregoing, because although there we indicated that CCSS holds a national competence that excludes the need for a municipal permit, we also addressed the topic of the necessary coordination that must exist when executing construction works:

"On this subject, the Constitutional Chamber has recognized that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the powers constitutionally assigned to other organs of the State, so there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is entrusted to other public entities. This was evidenced in judgment 14906-2006 of 14:52 hours on October 10, 2006, in which it indicated (…) In that same vein, the Chamber stated in judgment 13577-2007 of 14:40 hours on September 19, 2007, the following (…)

From the foregoing we can conclude that municipal autonomy covers only those powers that can be framed within the concept of the 'local,' for outside of it, other powers coexist that may be exercised by the other organs and entities of the State within the territorial circumscription of the municipalities. As it is an undefined legal concept, it must be analyzed in each specific case whether a given power falls or does not fall within that concept.

In the specific case of the provision of health services, we already analyzed in the previous section that it is a national competence constitutionally assigned to the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). Hence, the provision of the service cannot be limited within the concept of the 'local,' regarding which the municipality has autonomy. On the contrary, it is a national competence, constitutionally assigned to a specific entity such as the Costa Rican Social Security Fund.

From the foregoing, it follows that the Fund's power of self-organization includes the manner in which it will structure the provision of health services, as well as the determination of the locations where care centers must be situated, in accordance with the demands of users and to guarantee the universal access that it must seek as a purpose assigned by the Constituent. For this, it must logically rely on the corresponding technical criteria, and therefore it is not an arbitrary decision.

(…) In any case, even though there is no duty for State entities to request a municipal license, the provisions of numerals 6 and 7 of the Municipal Code, which establish:

'Article 6. — The municipality and the other organs and entities of the Public Administration must coordinate their actions. For this purpose, they must communicate, with due notice, the works they plan to execute.

Article 7. —Through an agreement with other municipalities or with the competent public entity or organ, the municipality may carry out, jointly or individually, services or works in its canton or in its territorial region. (Thus amended by Article 17 of the General Law on Transfer of Powers from the Executive Branch to the Municipalities (Ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades), No. 8801 of April 28, 2010)' From the indicated articles, it follows that, in lieu of the municipal license, a general duty is established for municipalities and entities of the Public Administration to coordinate their actions. This coordination implies that the entities must communicate among themselves the works they plan to execute.

Thus, coordination becomes a duty for State and local Administrations and is all the more necessary when it involves the exercise of activities that would normally be subject to municipal authority, as in the case of constructions.

The provision of health services is not a strictly local service, and therefore it cannot be considered covered by the municipal autonomy recognized in Articles 169 and 170 of the Political Constitution. However, since this national power may converge in a given territorial circumscription of a canton, both the Municipality and the Costa Rican Social Security Fund must coordinate their actions." Thus, the decisive importance of observing a healthy and appropriate duty of inter-institutional coordination is evident, one that allows the municipality to be duly informed about the works to be executed within its cantonal jurisdiction.

Precisely in relation to the importance of the urban planning norms set forth in municipal regulatory plans, it is important to emphasize that public institutions needing to erect construction works in a given canton—despite the exemption from licensing granted by Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones)—must, in principle, respect the guidelines of said plans, in order not to cause any kind of unreasonable or unjustified harm that the residents have no duty to bear.

Thus, in an exercise of their discretionary power, they must seek to choose—from among the various possibilities that may arise—that option which best conforms—ideally, fully—to the municipal regulatory plan. This with the aim of exercising those powers of national interest in harmony with the local provisions issued by the authorities of the canton in question, as we assume that these have been designed with the purpose of best protecting the interests of the local residents.

In any case, it is necessary to reiterate what we have already pointed out on this topic, in the sense that if we were in the eventual case that a given construction corresponds to a simple administrative service (e.g., a warehouse), whose operation or use has no direct relationship with citizen users, with the service to be provided, or with the substantive powers of the autonomous entity in question—so that an interest of national character is not identified—then the element justifying departure from the usual requirements derived from the zoning regulations protected by the regulatory plan would not be present, and, to that extent, the correct course is for the public institution in question to conform to those regulations.

In support of all the above, it is worth noting that, besides our position having been consistent in this matter, it has always been in harmony with the opinion of the Constitutional Chamber, in accordance with the case law citations we have referenced.

For the foregoing reason, it is pertinent to mention that more recently, new judgments have been issued that follow this same position and that, therefore, ratify the opinion we have always maintained on this matter. Indeed, in 2021, the reasoning set forth in judgment No. 2007-13577 was revisited, which, as we have seen, has been an important reference for the pronouncements issued by this Attorney General’s Office.

Thus, we have that judgment No. 2021-017098 of twenty-three hours fifteen minutes on July thirty-first, two thousand twenty-one, stated, as relevant here:

"The first thing that must be indicated is that the municipal regime is a form of territorial decentralization, in accordance with the very wording of the first paragraph of constitutional Article 168 (judgment no. 2006-17113). Municipalities are decentralized entities, by reason of territory, that have been endowed with a certain degree of autonomy. This autonomy is of the second degree, greater than that of autonomous institutions, since in addition to administrative autonomy they enjoy governmental autonomy. Thus then, one of the greatest guarantees that municipalities possess vis-à-vis the Central Government is the degree of autonomy that the Constitution has assigned to them. Defined by constitutional case law as governmental autonomy, or degree two autonomy. Although the constitutional text is very concise regarding the scope and limitations of this degree of autonomy, constitutional case law has provided certain definitions on the matter. It has said that the municipal autonomy contained in Article 170 of the Political Constitution essentially originates in the representative character of being a local government (the only territorial decentralization in the country), charged with administering local interests. Regarding its scope, it has been indicated that said autonomy includes budgetary autonomy, the creation of taxes, and the ability to adopt their own regulatory plans. Furthermore, municipalities can define their development policies (plan and agree on action programs) and adopt their own budget, independently and to the exclusion of any other State institution. Municipalities create local tax obligations, in exercise of their autonomy, and submit them to legislative approval, which conditions their effectiveness (judgment no. 2000-010136), as established in constitutional Article 121.14. Local governments may adopt their own territorial planning through regulatory plans, but such regulations are subordinate and subject to environmental protective legislation. Therefore, the Chamber has been indicating that an essential requirement, which obviously does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, is that every regulatory plan for urban development must have, prior to being approved and implemented, an examination or environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) (Judgment no. 2012-001315). On the other hand, regarding the scope of their material competence, it has been indicated that, given the breadth of the concept of 'local interests and services,' it must be understood that the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of the powers assigned to other organs and entities of the State. Specifically, it was said that the degree of municipal autonomy cannot be understood as full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits:

'… that autonomy of the Municipalities granted by the Constituent in Article 170 of the Fundamental Norm, while formally constituting a limit to the interference of the Executive Branch, cannot be understood as full or unlimited autonomy, as it is always subject to certain limits, since the territorial decentralization of the municipal regime does not imply elimination of the powers assigned to other organs and entities of the State. Thus, there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities, and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is entrusted to other public organs, among them the Executive Branch…' (Constitutional Chamber, judgment no. 2007-013577 and judgment no. 2010-020958).

Thus, for example, municipal autonomy does not permit local councils to exempt themselves from what has been declared an interest of a national character; otherwise, territorial autonomy is perverted, transforming municipalities into micro-states, removed from the intersubjective direction or oversight that the State may exercise, through its constitutional bodies (sentencia n° 2011-015736).

Municipal autonomy, which "… must be understood as the capacity of Municipalities to freely decide, and under their own responsibility, all matters relating to the organization of a specific locality (the canton, in our case)" (voto n° 5445-1999), implies that the local government has the power of self-regulation and self-administration; that is to say, they can issue their own regulations to govern their internal organization and the services they provide, as well as their capacity to manage and promote local interests and services independently of the Executive Branch. Likewise, in the aforementioned jurisprudence, it has been indicated that no functions of any public entity can subsist that dispute their primacy with the municipalities, when it concerns matters that integrate the local sphere. To define what is local or distinguish it from what is not, this can be done through law, or by jurisprudential interpretation. Thus, full municipal autonomy refers strictly to "local matters," but an antagonism between local and national interests and services cannot be created, since both are called to coexist. This Court has stated that "… in matters pertaining to the local sphere, regulations from any other public entity are not admissible, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for issuing the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with State policy and only through law can matters that may be linked to the local sphere be regulated, but with the reservation that said legal norm must be reasonable, according to the ends pursued" (voto n° 5445-1999).

(…)

The jurisprudential criterion issued in the partially cited judgment has been reiterated and used to resolve numerous matters to date, relating to municipal autonomy, taxation power (potestad tributaria), municipal police, environmental matters, waste management, municipal assets, and others (see votos números 2001-04841 of 15:02 on June 6, 2001, 2002-05832 of 08:58 on June 14, 2002, 2005-02594 of 14:58 on March 9, 2005, 17113-2006 of 14:51 on November 28, 2006, 2007-13577 of 14:40 on September 19, 2007, 2007-15206 of 11:48 on October 19, 2007, 2011-004205 of 17:49 on March 29, 2011, 04621-2016 of 16:20 on April 5, 2016, among many others. On taxation power and business licenses, see votos números 9677-2001 of 11:26 on September 26, 2001, 2001-10153 of 14:44 on October 10, 2001, and 2005-02910 of 15:59 on March 15, 2005. On municipal fees and municipal police, votos números 2001-01613 of 14:54 on February 27, 2001, and 2001-01614 of 14:55 on February 27, 2001. On municipal competencies in environmental matters, votos números n° 2015-016362 of 09:30 on October 21, 2015, and 2016-004621 of 16:20 on April 5, 2016. On municipal competencies in waste management, voto n° 13577-2007 of 14:40 on September 19, 2007). Among these votos, it is pertinent to highlight voto n° 2007-13577 of 14:40 on September 19, 2007, insofar as it makes clear that despite the autonomy held by municipalities, they cannot exempt themselves from the necessary coordination and alignment they must maintain with other State institutions, in order to achieve compliance with the national development plan of the country. Specifically, it was stated on that occasion:

"Now, that autonomy of the Municipalities granted by the Constitutional Assembly in Article 170 of the Fundamental Norm, while formally constituting a limit on the interference of the Executive Branch, cannot be understood as a full or unlimited autonomy, since it is always subject to certain limits, because the territorial decentralization of the municipal regime does not imply the elimination of competencies assigned to other organs and entities of the State. It is for this reason that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities and, alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public bodies, among them the Executive Branch. For this reason, this Chamber has recognized that when the problem overflows the territorial circumscription to which local governments are subject, competencies can be exercised by national State institutions, since the actions of the former are integrated within the general guidelines that have been drawn up within the national development plan, without this signifying a violation of their autonomy." (…)

In conclusion, local governments are "a true decentralization of the political function in local matters." The degree of autonomy of the municipalities, which is administrative and governmental autonomy, allows them to self-administer (dispose of their human, material, and financial resources), carry out their legal competencies by themselves, and establish their own internal organization. But furthermore, with respect to governmental autonomy, it implies that they can set their own ends, goals, and means; they can also issue autonomous regulations of service. Likewise, they can define their development policies (plan and agree on action programs), create taxes (which must be authorized by law), and establish their own territorial planning through regulatory plans (planes reguladores). But they equally have the limitation that they cannot exempt themselves from that which has been declared of national interest." (emphasis supplied) In support of the above, it should be kept in mind that any exercise of interpretation of the administrative norm must lean towards the position that is most consistent with the satisfaction of the public purpose, with the principles of public service, as well as with the rules of logic, justice, and convenience, all postulates imposed by Articles 4, 10, and 16 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in the following form:

"Article 4.- The activity of public entities shall be subject, in its entirety, to the fundamental principles of public service, to ensure its continuity, its efficiency, its adaptation to any change in the legal regime or in the social need it satisfies, and equality in the treatment of the recipients, users, or beneficiaries.

Article 10.- 1. The administrative norm shall be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect due to the rights and interests of the individual. 2. It shall be interpreted and integrated taking into account other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.

Article 16.- 1. In no case may acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued." Regarding the exercise of interpretation that corresponds to us to perform in the advisory function, we take the liberty of resorting to what was stated in our opinion C-218-2020 of June 10, 2020, which illustrates its scope and meaning very well, in the following terms:

"In responding to the questions raised, the Office of the Attorney General (Procuraduría General) interprets the legal system and determines the applicable rule of law, clarifying it and, in some cases, redefining its contours. Thus, the superior advisory body does not 'create' that Law, but rather formulates an interpretation that will lead to the pre-existing Law being applied in a specific manner; that is: according to the interpretation made of it by the superior advisory body. It is thus that the opinion cannot but assign to the legal norm its meaning and scope, with the purpose of providing criteria of certainty in the application of the Law; hence the importance of legal reasoning, and therefore, of the contribution that the opinion can give to the system and its understanding, thus contributing to giving coherence, rationality, and unity to a legal order oriented towards the satisfaction of the general interest (Opinions C-233-2003 and C-229-2018, op. cit.). That is to say, the Office of the Attorney General becomes, through this avenue, a qualified legal interpreter, which imposes its particular reading of the system on the public sector. (Opinion C-257-2006 of June 19, 2006. In the same sense, see opinion no. C-123-2019 of May 8, 2019).

Indisputably, it is desirable that, for the sake of certainty and legal certainty, the clarity and precision of norms should be such that they require no interpretation for their application to the specific case. However, that 'ought to be' is not always fulfilled, and it may occur that in the efficacy phase of the normative provisions—due to their deficiencies—problems arise regarding their interpretation or application, which necessarily, in some way, must be resolved. Therefore, the interpretation of legal norms is necessary to elucidate, in some cases, the meaning, finality, purpose, and scope of the law in the face of specific legal situations.

Now, from a logical-conceptual perspective, legal norms describe facts and realities (factual assumptions) to which they assign legal consequences, whose provision, on occasion, by the will of the legislator or due to the impossibility of doing otherwise, is not fully precise, but abstract. And from this, interpreting the law is to establish or discover the true meaning of what the norm commands, through the data and external signs through which it manifests itself. As academic doctrine rightly indicates: 'The goal of interpretation, then, is the ascertainment of the sense or spirit of the precept; but such sense must be found through its body (the words, for example, of the text of the written provision), which, therefore, constitutes the object of the interpretation.' Thus, our positive law bases every process of legal hermeneutics on the text itself of the interpreted norm (Art. 10 of the Civil Code), as a model of synthesis and integrative intention, since it is based on the assumption that, in the proper sense of its words, it gathers all the doctrinal and jurisprudential antecedents of the subject in question; that is, the reality of the Law as living and in constant application. Which delimits, in some way, the legal operator from interpreting it in a determined direction, especially when the very wording of the normative text derives no difficulty in discerning its true meaning and scope, as it suffers from obscurity or defects in its drafting.

For its part, numeral 10 of the General Law on Public Administration establishes that '1. The administrative norm shall be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect due to the rights and interests of the individual. 2. It shall be interpreted and integrated taking into account other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.' In view of the aforementioned normative precepts, it is clear that in addition to requiring a certain subjection to what the law intended to say, in the case of administrative norms, it is necessary to interpret legislative provisions in the most rational direction; that is, in the one that best corresponds to the satisfaction of the public interest, all in protection of the balance between the efficiency of the Administration and the respect for the freedom, dignity, and other fundamental rights of the administered parties (Art. 8 of the L.G.A.P)." (emphasis supplied) Thus, it is clear that the interpretation we have made in various pronouncements based on the text of Article 75 of the Construction Law (Ley de Construcciones) (which is the special norm, expressly and directly applicable to the consultation raised), attends to its correct and logical sense regarding the drafting of its text, but without disregarding the accumulation of other legal provisions that exist in our system regarding municipal competencies, and, of course, elementary principles of constitutional stature, such as the protection of the environment, public health, safety, etc., as well as the rules imposed by technical standards.

Consequently, we lean towards an integral interpretation of the legal system, one that provides guidance on the correct interaction between the superior national interests and the local interests—and competencies—in charge of the municipalities, which, as we have seen, must be developed in adequate coordination.

IV. Conclusions

1- When Article 75 of the Construction Law provides that "buildings constructed by other State dependencies will also not require a municipal license," this refers to decentralized entities (instituciones autónomas).

2- Consequently, the CCSS is not obligated to obtain a municipal license prior to carrying out construction works in the canton.

3- When a superior institutional interest of a national character exists that—by this latter condition—overflows the merely local criterion, it must also be respected by the municipalities. Ergo, the exercise of municipal powers in urban planning matters could not become an obstacle to the fulfillment of functions that are of national interest.

4- The strict application of regulatory plans can be exempted when a national public interest is involved that prevails over the local interest, even though urban planning is the competency of municipal governments.

5- The exemption provided in Article 75 of the Construction Law cannot be interpreted in isolation—even less in opposition—to the rest of the legal system. Therefore, this does not constitute a loophole for public entities, in the construction of their buildings, to act unmotivatedly or irrationally against the urban guidelines of the municipality in question, nor even less that it allows for the violation of basic principles, even of constitutional rank, such as the protection of a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Fundamental Charter, safety, or public health.

6- In this matter of urban planning, there must always be proper communication, collaboration, and coordination of competencies between national institutions and municipalities.

Sincerely,

Andrea Calderón Gassmann Attorney General (Procuradora) Código 2943-2022

Dictamen : 125 del 03/06/2022 3 de junio del 2022 PGR-C-125-2022 Señoras María de los Ángeles Hernández Mora Presidenta Municipal Marisol Calvo Sánchez Secretaria Municipal Municipalidad de Moravia Estimadas señoras:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° SCMM-187-2022 fecha 28 de marzo del año en curso, mediante el cual nos transcribe el acuerdo N° 1190-2022, adoptado por esa municipalidad en su sesión N° 100 de esa misma fecha, por virtud del cual se dispuso plantearnos la siguiente consulta:

“¿Debe considerarse la Caja Costarricense del Seguro Social, como una institución exceptuada de requerir licencia constructiva municipal a la luz de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones?” Junto con la citada consulta nos fue remitido el oficio N° ILMM-51-03-2022 de la Dirección de Gestión y Asesoría Jurídica, con el fin de aportar el criterio legal a que se refiere el artículo 4 de la Ley N° 6815.

Se nos indica que la consulta se externa en términos generales, sin hacer referencia a ningún caso concreto, conforme los requisitos para solicitar criterio a esta Procuraduría General de la República.

I.Las instituciones autónomas deben entenderse cubiertas por la excepción prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones

Tal como lo reconoce el criterio legal aportado a su consulta, se trata de un tema que esta Procuraduría General ya ha tenido la oportunidad de abordar ampliamente, definiendo que las instituciones autónomas están cubiertas por esa norma, de ahí que la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) efectivamente debe entenderse eximida de requerir la obtención de una licencia constructiva municipal.

En primer término, tenemos que nuestro dictamen N° C-055-2013 del 1° de abril del 2013, señaló lo siguiente:

“II. SOBRE LOS CRITERIOS DE ESTE ÓRGANO ASESOR EN ORDEN A LA EXONERACIÓN DE LA LICENCIA MUNICIPAL A FAVOR DEL ESTADO Y SUS INSTITUCIONES El artículo 74 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece que “Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente”.

No obstante esa obligación establecida a manera de principio, la misma Ley de Construcciones establece que los edificios públicos construidos por el Estado, no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal, exoneración que se hace extensiva a las demás dependencias del Estado, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, establece el artículo 75 de dicha ley:

“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos (sic), por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos (sic) por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” Los alcances de dicha norma, han sido analizados en diversas ocasiones por este órgano asesor. De especial importancia resulta lo señalado en el dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre de 2007, en el cual se indicó (…) (En igual sentido C-051-2008 del 19 de febrero de 2008) (La negrita no forma parte del original) Del criterio anterior se desprende claramente que tanto este órgano asesor como los órganos judiciales, han interpretado que a partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, ni el Estado ni los entes descentralizados necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones, posición que se fundamenta en el interés público que revisten las instalaciones y su importancia para desarrollar los diferentes servicios públicos. (…)” Bajo ese entendido, es claro que mediante el artículo 75 de referencia el legislador estableció una excepción subjetiva en relación con las edificaciones públicas. Ello, en orden a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción.

Ahora bien, teniendo a la vista el punto específico de su consulta, corresponde referirnos concretamente al alcance de dicha norma en relación con las instituciones autónomas, como es el caso de la CCSS.

La primera frase de la disposición de interés (artículo 75) hace alusión al Gobierno de la República, concepto que -desde vieja data- hemos sostenido que está referido a los poderes del Estado, con base en la concepción que utiliza nuestra Carta Fundamental (Legislativo, Judicial y Ejecutivo). A ellos debe sumarse el Tribunal Supremo de Elecciones, que tiene el mismo rango constitucional de Poder de la República, estando todos legalmente eximidos de la obligación de obtener la licencia de construcción otorgada por las municipalidades, cuando se trate de la construcción de sus edificaciones.

Ahora bien, la segunda frase que utiliza el artículo 75 de la Ley de Construcciones dispone que, tratándose de la licencia municipal, “Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” Sobre el alcance de esa concepción referida a “otras dependencias del Estado”, tenemos que esta Procuraduría se ha inclinado en varias ocasiones hacia una lectura en el sentido de que tales dependencias constituyen las entidades descentralizadas (ver nuestros dictámenes C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002, C-127-2003 del 9 de mayo del 2003, C-341-2007 del 26 de setiembre del 2007, OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012, C-055-2013 del 1° de abril del 2013, C-202-2016 del 29 de setiembre del 2016 y C-358-2021 del 14 de diciembre del 2021).

En orden al concepto de descentralización, cabe recordar que ello supone un proceso de transferencia de competencias del Poder Central a otras personas jurídicas, de manera que a esa entidad se le atribuye la competencia de que se trate de modo definitivo y exclusivo (véanse nuestros dictámenes números C-227-2010 del 15 de noviembre del 2010 y C-125-2003 de fecha 6 de mayo del 2003) Sobre el particular, nuestro dictamen C-157-2016 de fecha 18 de julio del 2016 explica lo siguiente:

“En primer lugar, debemos señalar que las instituciones autónomas en general, y dentro de ellas los bancos del Estado, encuentran su regulación en los artículos 188 y 189 de la Constitución política, normas en las cuales se reconoce su independencia administrativa y su sujeción a la ley en materia de gobierno. En cuanto a los alcances de esta autonomía administrativa, hemos señalado que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente. Ese grado de autonomía permite utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado, aunque puede sometérseles a un poder de dirección. El grado de autonomía es el más básico y elemental y todo ente público lo tiene cuando hay descentralización. Sobre este tema se indicó en el dictamen C-012-2016 del 19 de enero de 2016:

“En nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188 transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos” Del criterio anterior, queda claro que tratándose de las instituciones autónomas reconocidas en los artículos 188 y 189 de la Constitución, el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas, pero sí cuenta con una potestad de dirección. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley. Ergo, la independencia administrativa de las instituciones autónomas en general y de los bancos del Estado en específico, no es suficiente para afirmar que se encuentran completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.” La jurisprudencia constitucional, por su parte, ha desarrollado amplias consideraciones sobre el tema, indicando que “Tales entes gozan de un primer grado de autonomía –administrativa–, lo que les permite realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente, por sí mismos sin estar sujetos a otros entes. Es decir, poseen la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tienen asignados.” Lo anterior, reiterando que las entidades descentralizadas poseen iniciativa en su gestión, autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, así como para la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. (sentencia 2005-01806 de las ocho horas con treinta y cuatro minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco).

Así las cosas, como ya lo hemos señalado en varias ocasiones, a partir del texto de la norma (artículo 75 de la Ley 833), necesariamente debe entenderse que, en tanto su primera frase comprende a los Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), la segunda oración necesariamente debe quedar referida entonces a las instituciones del sector descentralizado. Ello por cuanto de interpretarse que se trata de alguna otra dependencia menor del Poder Ejecutivo (por ejemplo, algún órgano desconcentrado), tal separación de conceptos en sendas oraciones quedaría desprovista de sentido, toda vez que todo órgano desconcentrado de cualquiera de los Poderes del Estado ya estaría comprendido en la primera parte de la norma.

En abono a lo anterior, debe recordarse que para el momento histórico de su promulgación, el esquema de la Administración Pública no se encontraba atomizado por los múltiples órganos desconcentrados que existen en la actualidad (dictámenes C-341-2007, C-202-2016 y reiterado en dictamen C-358-2021 del 14 de diciembre del 2021).

En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los "… edificios construidos por otras dependencias del Estado”, hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, -puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción- sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado (en sentido amplio), que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.” (Dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002).

II. Relación entre las disposiciones de carácter local y los planes de interés nacional

Ahora bien, es claro que la eximente prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones no cabe ser interpretada en forma aislada –menos aún contrapuesta- con el resto del ordenamiento jurídico, y por ello, nuestros criterios nunca han afirmado que ello constituya un portillo para que las entidades públicas, en la construcción de sus edificaciones, de forma inmotivada o irracional actúen a contrapelo de los lineamientos urbanos del municipio de que se trate, ni menos aún que ello permita violentar principios básicos incluso de rango constitucional, como lo es la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Carta Fundamental, o bien la seguridad o la salud pública.

Por ello, resulta claramente equivocado el enfoque que sostiene el criterio legal aportado a la consulta, en el cual el asesor jurídico afirma que nuestros dictámenes “resultan disonantes con respecto a la ley ordinaria y a la Constitución Política, ya que, el numeral 75 de cita, no establece que la actividad edilicia del Estado sea inmune a las regulaciones del ordenamiento y planificación urbana local. La interpretación que hace la Procuraduría, no sólo comprende al ordinal 75 como una norma aislada, sobreponible incondicionalmente, a cualquiera otra disposición jurídica de igual o superior rango, entre ellos, los artículos 15, 16, 19, 24, 28, 57 y 58 de la Ley de Planificación Urbana y los numerales 50 y 169 Constitucionales, sino que, además, la interpreta en divergencia a su literalidad, ya que, la norma de análisis, como ya se dijo, no señala que la exención de licencia constructiva, perse (sic) conlleve a la exención automática de obtención de un certificado de uso de suelo. A nuestra comprensión, la interpretación que hace la Procuraduría en los citados dictámenes no se ajusta a las reglas de la hermenéutica jurídica y vacía de contenido la garantía constitucional proveída por el numeral 50 de la Carta Magna y el mandato dispuesto por el 169 del mismo cuerpo dispositivo, además de que, también cercena la genética misma de las normas legales antes citadas.” En primer término, el que no se deba contar con un certificado de uso de suelo para realizar una construcción propiedad de una entidad pública, no obedece a una posición antojadiza ni contraria a las reglas de hermenéutica jurídica. Al contrario, precisamente de una interpretación lógica, racional e integral del ordenamiento es que hemos explicado las razones por las cuales resulta innecesario tramitar el certificado de uso de suelo en estos casos. En esa medida, dicho criterio legal desconoce que, a nivel técnico-jurídico, tal certificado ostenta naturaleza meramente declarativa –y no constitutiva-, de ahí que ello no implica que se desatiendan o desautoricen los lineamientos que contiene el Plan Regulador de cada gobierno local. Al respecto, hemos indicado:

“Sobre esta dispensa, resulta a su vez conveniente mencionar que, en tanto el certificado de uso de suelo es un requisito que se necesita justamente para obtener dicha licencia, por paridad de razón, en vista de este eximente legal, los distintos Poderes del Estado no requieren la obtención de este certificado, el cual cobra sentido, como se dijo, únicamente en el marco del trámite para la obtención de la licencia, que, en estos casos, no se requiere, según venimos señalando.

Este aspecto puntual fue abordado ampliamente en nuestro dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre del 2007, en el cual señalamos lo siguiente:

“(…) No obstante, es importante destacar que el certificado de uso del suelo solamente tiene efectos declarativos, toda vez que se limita a acreditar cuál es el uso del suelo permitido por el reglamento de zonificación. Es decir, mediante la emisión de un certificado de uso de suelo no se limita ni modifica una situación jurídica, verbigracia, la facultad del propietario de levantar una edificación en un terreno. Por el contrario, el certificado de uso del suelo constituye esencialmente un acto administrativo declarativo que sirve de base para que la Municipalidad –dentro del ejercicio de sus potestades legales– emita un acto que sí crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, que es justamente el caso de los permisos o licencias de construcción. A esta altura conviene citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001, cuando desarrolla las siguientes consideraciones:

“La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.” (en igual sentido, ver nuestro dictamen N° C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003) De lo anterior debe entenderse que las regulaciones urbanísticas que se dictan al momento de planificar y reglamentar la zonificación en las municipalidades constituyen las disposiciones sustantivas que por sí mismas deben ser acatadas, lo cual no depende de si se solicitó o no un certificado de uso de suelo, que simplemente constituye un documento de trámite que se limita a acreditar lo dispuesto en el reglamento de zonificación.

Así las cosas, el certificado de uso de suelo, como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente, no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo, tesis que ha sido secundada por la Sala Constitucional, la cual ha puntualizado que el certificado de uso del suelo produce efectos estrictamente declarativos (sentencia N° 4336-1999 de las 14:24 horas del 4 de junio de 1999 y sentencia N.° 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005), de ahí que la exigencia de un certificado de uso suelo conforme deba entenderse como requisito necesario para que la Municipalidad pueda extender una licencia de construcción.

Bajo ese entendido, y con apego a una interpretación lógica –y por demás práctica- es que hemos afirmado que el certificado de uso de suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia (dictamen C-202-2016). Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso de suelo. Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de un trámite (licencia) que en ese caso de excepción no se va a gestionar, es decir, propio de una potestad que esa particular hipótesis el Gobierno Municipal no puede ejercer.

En otras palabras, en el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de cita establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la Ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por vía de la licencia de construcción, y por ende, tampoco a los requisitos que apareja la obtención de tal licencia. Pero como veremos más adelante, eso no se traduce en un menosprecio de las regulaciones existentes en materia de urbanismo, como en forma errada lo entendió el criterio legal aportado a la consulta.

Antes bien, siempre hemos mantenido en forma conteste la posición de que las diferentes entidades públicas, al momento de planificar sus construcciones en las diferentes municipalidades, están llamadas a respetar íntegramente el deber de coordinación con el gobierno local de que se trate, lo que implica el apego a los lineamientos de urbanismo establecidos. Ello, desde luego sin perjuicio de que en algunos casos exista un interés superior institucional de carácter nacional que –por esta última condición- desborda el criterio meramente local, y por ello debe ser respetado también por las municipalidades, pues lo contrario implicaría actuar como una especie de micro estado soberano, cosa que tampoco es conforme con nuestra ideología constitucional, como pasaremos a verlo más adelante.

En efecto, dadas las relevantes y especiales funciones que tienen encomendadas las entidades descentralizadas, y a la luz de las consideraciones que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional, resulta preciso advertir que el ejercicio de las potestades municipales en materia de urbanismo no podría convertirse en un obstáculo para el ejercicio de competencias que revisten un interés nacional y –por ende- superior a los intereses locales que las municipalidades resguardan, en este caso primordialmente a través de la emisión de los planes reguladores para el cantón de que se trate.

Debemos enfatizar que esta Procuraduría General no desconoce la existencia de resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en las cuales se rescata la importancia de las competencias municipales en materia de urbanismo (v. gr., sentencia 4587-2010 de las 15:21 horas del 26 de abril del 2006). Aún más, en nuestros propios dictámenes hemos desarrollado la naturaleza e importancia de los planes reguladores y de la observancia de las competencias que en materia de urbanismo ejercen las municipalidades del país (sobre este punto, ver el amplio análisis que se vierte en el dictamen C-317-2014 del 3 de octubre del 2014).

No obstante, resulta preciso resaltar que aún una sentencia favorecedora de las competencias locales –como lo es la mencionada resolución 4587-2010-, termina decantándose por reconocer que existen intereses nacionales de rango superior que pueden superponerse a los intereses locales en caso de generarse un conflicto con las disposiciones de orden municipal, de tal suerte que deben prevalecer sobre las normas dictadas por el gobierno local de que se trate.

Bajo esa línea de pensamiento, hemos explicado que ello obedece a que existen intereses públicos superiores, de naturaleza general, que se superponen a los diferentes intereses o criterios locales de las municipalidades. En efecto, una obra de interés nacional, que viene a implementar el ejercicio de las competencias de la Administración, y que responde, por ejemplo, a un proyecto que tiende al cumplimiento de un fin público superior, ostenta una categoría prevalente en relación con los diferentes intereses regionales que puedan existir, y por ello las municipalidades no podrían obstaculizar la ejecución de obras de carácter supralocal.

Con ocasión de una consulta atinente a proyectos de instalación de antenas para la prestación del servicio de telefonía celular, tuvimos la oportunidad de analizar el tema de la ejecución de proyectos de entidad superior, en orden a las competencias que ejercen los municipios en relación con el otorgamiento de las licencias de construcción.

Para efectos de detenerse con mayor profundidad sobre este punto específico, recomendamos la lectura integral de nuestro dictamen C-184-2014 del 3 de junio del 2014, a efectos de entender correctamente el alcance de competencias que son estatales y no exclusivamente locales, así como el interés público que puede implicar la naturaleza de ciertos servicios y de los bienes jurídicos que están de por medio, frente a lo cual las municipalidades no pueden superponer sus potestades locales a la regulación estatal, sean aquellas derivadas de la planificación urbana, como por ejemplo, mediante un plan regulador.

Así, debe entenderse que existe infraestructura que -por su importancia, interés público y vocación nacional- ostenta una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, al punto de que la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, pues de lo contrario se pervierte la autonomía territorial, transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado.

Incluso, el desarrollo de funciones, proyectos y competencias que implican el cumplimiento de metas y objetivos de interés nacional, se vería frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional –e incluso internacional- que obliga a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.

En nuestro dictamen número C-317-2014 del 3 de octubre del 2014 explicamos que la Sala Constitucional, sin desconocer las competencias municipales, finalmente se ha decantado por la prevalencia del interés público superior (nacional) sobre las disposiciones de orden local. En esa oportunidad, señalamos:

“B. Obligatoriedad de los planes reguladores para el sector público: intereses nacionales podrían modificar las disposiciones urbanas en un determinado cantón (…) No obstante, en ese mismo voto el Tribunal Constitucional indicó que la aplicación estricta de los planes reguladores puede excepcionarse cuando esté de por medio un interés público nacional que prevalezca sobre el interés local:

“En algunos casos podrá prevalecer intereses nacionales, en otros no, de modo que será necesario demostrar que las obras que se levantan están debidamente fundamentadas en intereses nacionales que eventualmente podrían modificar las disposiciones urbanas en una determinada localidad municipal, al no ajustarse al tipo de uso de suelo permitido en esa localidad. El dilema radica en determinar la prelación de intereses, entre «los intereses y servicios locales» de una corporación municipal que conforme a la ley puede promulgar estrategias (dentro de un plan nacional) de desarrollo urbano local versus «los intereses nacionales» que el Estado debe satisfacer. El interés local no está restringido a un único grupo de vecinos inmediatos al lugar de la actividad constructiva, sino a la totalidad de vecinos de un determinado cantón, porque debe entenderse que ciertos tipos de desarrollo pueden ser incompatibles con el tipo de uso de suelo, por molestias que puedan generar por la afluencia continua de personas, e incluso por una mayor demanda de servicios municipales. La afectación al ambiente urbano puede ocurrir en tales casos, por lo que se requeriría de un interés preeminente, debidamente demostrado para superarlo. Reconoce esta Sala que el tratamiento de menores de edad adictos a los estupefacientes, tiene un claro interés estatal y nacional por ser un centro –único en el país- que brinda apoyo a sus pacientes y familiares, cuya inversión resulta importante desde un punto de vista de recursos económicos y humanos. Sin embargo, lo que se discute en el amparo es la forma en que se amplió la construcción de las instalaciones del IAFA, es claro que previo a todo ello, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debió coordinar con la Municipalidad de Montes de Oca para efectuar el desarrollo en ese lugar, dado que existían intereses vecinales regulados por la Ley de Planificación Urbana y manifestados materialmente en el ordenamiento urbano del cantón. El artículo 6 del Código Municipal dispone que «Las municipalidades y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.» De lo anterior concluye esta Sala, que el conflicto normativo que se presenta entre la Ley de Planificación Urbana y los Planes Reguladores, con la Ley de Construcciones debía resolverse con observancia del numeral supra trascrito, que obliga a la coordinación institucional, para establecer una red interrelacionada de competencias estatales.

(…)

Si bien, como se expuso en los considerandos anteriores, la Sala indicó que el Estado debe ser respetuoso del ordenamiento jurídico y por ende debe acatar lo dispuesto en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, en el caso concreto, está de por medio el interés superior del menor, situación que torna delicado el presente asunto.

Es importante indicar que excepcionalmente y al estar por encima el interés superior del menor es que no se aplica al caso concreto, lo preceptuado en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, pues es necesario hacer la aclaración por cuanto si las instituciones del Estado no acatan la disposiciones del plan regulador existente, lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.” (Se añade el énfasis).” Así, en el eventual caso de que pudiera entrarse en conflicto con las disposiciones del plan regulador municipal, si está de por medio un interés público superior que trasciende los intereses meramente locales, éstos deben necesariamente ceder ante la importancia de los fines públicos de mayor entidad que se persiguen, por ejemplo, con un proyecto que atiende intereses nacionales. Tal situación, como es obvio, debe ser analizada en cada caso concreto.

En este punto, permítasenos recurrir a la importante sentencia de la Sala Constitucional N° 2007-013577 de las catorce horas y cuarenta minutos del diecinueve de septiembre del dos mil siete, la cual expone lo siguiente:

II.Sobre las competencias locales y nacionales en tratándose del manejo de desechos. (…) En esa línea, la Sala señaló en la sentencia 005445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve en lo conducente:

“Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas.” Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía. Partiendo de ello, esta Sala ha reconocido que el manejo de desechos -incluyendo aguas residuales, domésticas e industriales- en una determinada circunscripción territorial, deja de ser un problema eminentemente local para convertirse en un asunto de carácter nacional. Así lo dispuso en la sentencia 4423-93 de las doce horas del siete de setiembre de mil novecientos noventa y tres al indicar en lo conducente:

“Es necesario, en consecuencia, que dentro de las políticas estatales se cuente con una conciencia ambiental que surja desde las bases de la propia sociedad para la protección real del medio, puesto que aunque existiese un nuevo marco jurídico que permitiera concebir su protección real, la necesidad de esa protección para garantizarnos una calidad de vida más apropiada debe surgir de cada uno de nosotros. Dentro del marco de nuestra legislación no tenemos una normativa que regule adecuadamente el problema de los desechos, pues el artículo 169 constitucional lo que establece es únicamente la competencia municipal para la prestación de los servicios locales en general. Entonces es, a criterio de la Sala, importante establecer si la materia de disposición de los desechos es de carácter nacional o regional, y si la planificación de su manejo debe, hacerse a nivel nacional o local, pues inclusive debemos tomar en consideración que los problemas ambientales llegan a tener trascendencia fuera de nuestras fronteras, de allí los convenios que sobre cooperación internacional en relación con el ambiente se han suscrito.

(...)

El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales...

... De lo dicho hasta ahora se desprende que la preservación de la salud debe ser enfocado en beneficio de la colectividad nacional y no desde un punto de vista estrictamente regional, ya que en cuanto a estos temas se refiere, los problemas que de ello se derivan dejan de tener perspectivas meramente locales, porque los mismos transcienden dicha esfera y van incluso más allá de las fronteras nacionales.” (La negrita no forma parte del original) De lo anterior, se desprende claramente que el problema de manejo de desechos en una determinada circunscripción territorial, no puede limitarse únicamente al ámbito municipal o regional, pues la trascendencia de esta materia y las implicaciones que un mal manejo puede ocasionar, lo convierten en un conflicto de carácter nacional que afecta a la colectividad en general.” El voto transcrito fue reiterado en la sentencia número 2013-012974 de las dieciséis horas y veintiuno minutos del veinticinco de setiembre del dos mil trece, en la cual se remarcó que este conflicto es de carácter nacional, máxime si está en juego la tutela de principios y derechos constitucionales como los contemplados en los artículos 21 y 50 de la Constitución Política –a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado– que tienen un carácter transversal y que obligan a todos los poderes públicos, tanto a los nacionales como locales.

Bajo esa tesis, hemos apuntado que la misma Sala Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que los permisos municipales no deben ser solicitados cuando se trate del ejercicio de una competencia nacional de un ente público. Específicamente en la sentencia N° 1661-2006 de las 16:49 horas del 14 de febrero de 2006, afirmó:

“V.-En cuanto a los permisos municipales es menester indicar que aún cuando las instituciones que administran intereses nacionales -como el ICE- están llamadas a colaborar con las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a considerar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; las entidades nacionales no tienen por qué requerir permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que desarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo, podría conducir a la división del Estado entendido como una unidad, mismo que se encuentra constitucionalmente consolidado. Lo anterior haya (sic) fundamento en nuestra Carta Fundamental -artículo 188-, la cual reconoce autonomía propia a las entidades descentralizadas del Estado, para la gestión de los intereses y servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia Constitución y otras por la ley. Si bien es cierto, de conformidad con el numeral 5 del Código Municipal, las instituciones que administran intereses nacionales, están llamadas a atender su deber de información, coordinación y cooperación, con las distintas corporaciones municipales del país, ese deber nunca podría considerarse como una limitante o barrera a la actividad de las entidades de carácter nacional para el desarrollo de sus actividades especializadas”. (La negrita no forma parte del original) Por ello, estimamos que haciendo un análisis detenido de esas consideraciones que ha vertido la Sala Constitucional, por ejemplo, en dicha sentencia 4587-2010, ligándolas con los razonamientos posición en orden al grado superior que ostentan los intereses de carácter nacional –perseguidos ya sea por los poderes del Estado o bien por alguna entidad descentralizada– al momento de levantarse alguna obra constructiva.

III. La importancia del deber de coordinación que debe mantenerse entre las entidades estatales y las municipalidades

Como ya lo adelantamos, esta Procuraduría ha señalado con toda claridad que, para lograr una justa armonía en el concierto de actividades públicas desarrolladas por múltiples actores en la Administración, debe observarse el deber de coordinación que corre entre las diversas entidades, en estos casos, con respecto a la municipalidad de que se trate, según donde vaya a ser levantada la construcción correspondiente. De ahí la apreciación equívoca que sobre el particular sostiene la asesoría de ese gobierno local.

En ese sentido, mediante nuestra opinión jurídica N° OJ-135-2017 de fecha 10 de noviembre de 2017, señalamos:

“En este mismo orden de ideas, conviene notar que un principio estructural de la Constitución costarricense es la necesaria coordinación entre el las instituciones nacionales y las municipalidades. Es decir que la Constitución, en virtud de haber consagrado una forma unitaria de gobierno, no ha previsto un sistema municipal que funcione a espaldas de las instituciones nacionales, sea el Estado o las instituciones descentralizadas. Esto en el tanto dichas instituciones tienen por finalidad última garantizar el interés general de la toda la población por lo que la coordinación entre ellas y las municipalidades es imperativa.

Luego, debe indicarse que en la sentencia N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional reconoció que este principio de coordinación es de aplicación en materia de urbanismo indicando que si bien la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debe ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional.

Valga incluso precisar que en esa misma sentencia, la Sala Constitucional expresamente señaló que en virtud de la necesaria coordinación que debe existir entre las instituciones nacionales y el gobierno local en materia de urbanismo, no se puede considerar inconstitucionales las potestades de la Dirección de Urbanismo para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento. Se transcribe en lo conducente la sentencia N.° 5445-1999:

Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aun cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas…

En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.

En todo caso es necesario insistir en que el principio constitucional de coordinación exige que en aquellas materias donde se reconoce un interés local pero que tienen trascendencia en relación con el interés nacional, se exija una debida colaboración y concatenación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades. Al respecto, conviene citar la resolución N.° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, la cual resolvió un conflicto de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Santa Ana:

Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo.” Así, como ya ha sostenido en otras ocasiones la jurisprudencia administrativa vertida por esta Procuraduría General (dictamen C-274-2015 del 24 de setiembre del 2015, OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012 y C-202-2016 del 29 de setiembre del 2016), en sustitución de la licencia municipal, existe un deber general de los órganos y entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones, lo cual implica que las entidades deberán comunicar las obras que proyecten ejecutar. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Código Municipal.

Ahora, también es importante tener en cuenta que la Sala Constitucional ha vertido una serie de criterios en los cuales hace ver que –como regla de principio– deben respetarse las disposiciones locales ordenadoras del desarrollo de infraestructura, derivadas de la Ley de Planificación Urbana, que norma los planes reguladores, mediante los cuales se diseña una determinada planificación del desarrollo urbano local, y se establece el uso de suelo que puede tener cada área del cantón.

Así, a pesar de la posición diferenciada y de privilegio –por intereses nacionales– que pueden revestir algunas obras públicas, hemos sido enfáticos en nuestros pronunciamientos en el sentido de que esto no debe entrañar el riesgo de incurrir en un desorden tal que se desnaturalicen en forma grave los objetivos ordenadores que persigue la Ley de Planificación Urbana, si ello conlleva consecuencias injustificadamente dañosas para la comunidad (dictamen C-202-2016). Esto desacredita la supuesta posición irrazonable que pretende atribuirnos el criterio legal aportado a la consulta, según señalamos supra.

Bajo ese entendido, nos permitimos retomar en esta oportunidad algunas consideraciones desarrolladas en nuestra opinión jurídica número OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012, que, de paso, resultan de especial provecho para efectos de la consulta que aquí estamos evacuando. Lo anterior, por cuanto si bien ahí señalamos que la CCSS es titular de una competencia nacional que excluye el permiso de la municipalidad, también abordamos el tema de la necesaria coordinación que debe existir al momento de ejecutar obras de construcción:

“Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así quedó en evidencia, en la sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó (…) En esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente (…)

De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.

En el caso específico de la prestación de los servicios de salud, ya analizamos en el apartado anterior que se trata de una competencia nacional asignada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social. De ahí que la prestación del servicio no puede quedar limitada dentro del concepto de lo “local”, respecto a lo cual la municipalidad cuenta con autonomía. Por el contrario, se trata de una competencia nacional, asignada constitucionalmente a un ente específico como es la Caja Costarricense de Seguro Social.

De lo anterior, deriva que el poder de auto organización de la Caja incluye la forma en que estructurará la prestación de los servicios de salud, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse los centros de atención, de acuerdo a las demandas de los usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado por el Constituyente. Para esto lógicamente deberá acudir a los criterios técnicos correspondientes, y por lo tanto no se trata de una decisión antojadiza.

(…) En todo caso, aun cuando no exista un deber de los entes del Estado de solicitar la licencia municipal, no puede olvidarse lo dispuesto en los numerales 6 y 7 del Código Municipal que establecen:

“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.

Artículo 7. —Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.

(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010) “ De los artículos indicados, se desprende que en sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones. Esta coordinación implica que las entidades deberán comunicarse las obras que proyecten ejecutar.

De modo que la coordinación deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales y resulta más necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.

La prestación del servicio de salud no es un servicio estrictamente local, por lo que no puede considerarse cubierto por la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Sin embargo, como dicha atribución nacional puede confluir en una determinada circunscripción territorial de un cantón, tanto la Municipalidad como la Caja Costarricense de Seguro Social deben coordinar sus acciones.” Así, queda en evidencia la importancia decisiva que adquiere la observancia de un saludable y conveniente deber de coordinación interinstitucional, que le permita a la municipalidad estar debidamente informada sobre las obras que serán ejecutadas dentro de su jurisdicción cantonal.

Precisamente en relación con la importancia que ostentan las normas de urbanismo plasmadas en los planes reguladores municipales, es importante recalcar que las instituciones públicas que necesiten levantar obras de construcción en determinado cantón –a pesar del eximente de licencia otorgado por el artículo 75 de la Ley de Construcciones- en principio deben respetar los lineamientos de dichos planes, a fin de no causar algún tipo de daño irrazonable o injustificado que los vecinos no tengan el deber de soportar.

Así, en un ejercicio de su potestad discrecional, debe buscarse la elección –entre las diversas posibilidades que puedan presentarse– de aquella opción que se ajuste de la mejor forma –idealmente, en forma íntegra– al plan regulador municipal. Ello con la finalidad de ejercer esas competencias de interés nacional en armonía con las disposiciones locales emitidas por las autoridades del cantón de que se trate, pues partimos de que las mismas han sido diseñadas con la finalidad de proteger en la mejor forma el interés de los vecinos del lugar.

En todo caso, se hace necesario reiterar lo que ya hemos apuntado en este tema, en el sentido de que si estuviéramos en el eventual caso de que una determinada construcción obedece a un servicio administrativo simple (v. gr., una bodega), cuyo funcionamiento o utilización no tiene relación directa con los ciudadanos usuarios, con el servicio a brindar, o con las competencias sustantivas de la entidad autónoma de que se trate –por lo que no se identifica un interés de carácter nacional–, pues entonces no estaría presente el elemento que justifica apartarse de los requerimientos usuales derivados de las regulaciones sobre zonificación amparadas en el plan regulador, y, en esa medida, lo correcto es que la institución pública de que se trate se ajuste a esa normativa.

En abono a todo lo explicado, valga señalar que, además de que nuestra posición ha sido consistente en esta materia, siempre ha estado en armonía con el criterio de la Sala Constitucional, de conformidad con las citas jurisprudenciales que hemos referenciado.

Por lo anterior, conviene mencionar que más recientemente se han dictado nuevas sentencias que siguen esta misma postura, y que, por ende, vienen a ratificar el criterio que hemos sostenido siempre en esta materia. Incluso, en el año 2021 se retomó lo señalado en la sentencia N° 2007-13577, que, como vimos, ha sido un referente importante para los pronunciamientos que ha emitido esta Procuraduría General.

Así, tenemos que la sentencia N° 2021-017098 de las veintitrés horas quince minutos del treinta y uno de julio del dos mil veintiuno, en lo que aquí nos interesa, señaló:

“Lo primero que se debe indicar es que, el régimen municipal es una modalidad de descentralización territorial, de conformidad con la propia redacción del párrafo primero del artículo 168 constitucional (sentencia n°2006-17113). Las Municipalidades son entes descentralizados, en razón del territorio, que han sido dotadas de un cierto grado de autonomía. Esta autonomía es de segundo grado, mayor que la de las instituciones autónomas, pues además de autonomía administrativa gozan de autonomía de gobierno. Así entonces, una de las mayores garantías que poseen las municipalidades frente al Gobierno Central, es el grado de autonomía que la Constitución les ha asignado. Definida por la jurisprudencia constitucional como autonomía de gobierno, o grado dos de autonomía. Aunque el texto constitucional es muy escueto en cuanto a los alcances y limitaciones de este grado de autonomía, la jurisprudencia constitucional ha dado ciertas definiciones al respecto. Ha dicho que la autonomía municipal contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se origina en el carácter representativo por ser un gobierno local (única descentralización territorial del país), encargado de administrar los intereses locales. En cuanto a sus alcances se ha indicado que dicha autonomía incluye la autonomía presupuestaria, la creación de impuestos y darse sus propios planes reguladores. Además, pueden las municipalidades definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción) y dictarse su propio presupuesto, en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado. Las municipalidades crean las obligaciones impositivas locales, en ejercicio de su autonomía, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia (sentencia n°2000-010136), conforme lo establece el artículo 121.14 constitucional. Los gobiernos locales pueden darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores pero dicha normativa está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental. Por ello, la Sala ha venido señalando que debe ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluación de su impacto ambiental (Sentencia n°2012-001315). Por otro lado, en cuanto a los alcances de su competencia material, se ha indicado que, por lo amplio del concepto de “intereses y servicios locales”, debe entenderse que la descentralización territorial del régimen municipal no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. En concreto se dijo que, el grado de autonomía municipal no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites:

“… esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo…” (Sala Constitucional, sentencia n°2007-013577 y sentencia n°2010-020958).

Así por ejemplo, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales (sentencia n°2011-015736).

La autonomía municipal, que “… debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso)” (voto n° 5445-1999), implica que el gobierno local tiene potestad de autonormación y autoadministración, esto quiere decir que pueden dictar sus propios reglamentos para regular su organización interna y los servicios que presta, así como su capacidad de gestionar y promover intereses y servicios locales de manera independiente del Poder Ejecutivo. Asimismo, en la jurisprudencia precitada se ha indicado que no pueden subsistir funciones de ningún ente público que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local. Para definir lo local o distinguirlo de lo que no lo es, se puede hacer por medio de la ley, o bien, por interpretación jurisprudencial. Así, la plena autonomía municipal es referida, estrictamente a “lo local”, pero no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. Ha dicho este Tribunal que “… en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen” (voto n° 5445-1999).

(…)

El criterio jurisprudencial emitido en la sentencia parcialmente citada ha sido reiterado y utilizado para resolver numerosos asuntos a la fecha, relacionados con autonomía municipal, potestad tributaria, policía municipal, materia ambiental, manejo de desechos, bienes municipales y otros (ver votos números 2001-04841 de las 15:02 del 6 de junio de 2001, 2002-05832 de las 08:58 horas del 14 de junio de 2002, 2005-02594 de las 14:58 horas del 9 de marzo de 2005, 17113-2006 de las 14:51 horas del 28 de noviembre de 2006, 2007-13577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007, 2007-15206 de las 11:48 horas del 19 de octubre de 2007, 2011-004205 de las 17:49 horas del 29 de marzo de 2011, 04621-2016 de las 16:20 horas del 5 de abril de 2016, entre muchos otros. Sobre potestad tributaria y patentes véanse los votos números 9677-2001 de las 11:26 horas del 26 de septiembre de 2001, 2001-10153 de las 14:44 horas del 10 de octubre de 2001 y ° 2005-02910 de las 15:59 horas del 15 de marzo de 2005. Sobre tasas municipales y policía municipal votos números 2001-01613 de las 14:54 horas del 27 de febrero de 2001 y 2001-01614 de las 14:55 del 27 de febrero de 2001. Sobre las competencias municipales en materia ambiental votos números n° 2015-016362 de las 09:30 horas del 21 de octubre de 2015 y 2016-004621 de las 16:20 horas del 5 de abril de 2016. Sobre competencias municipales en manejo de desechos el voto n° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007). Entre estos votos es oportuno destacar el voto n° 2007-13577 de las 14:40 horas del 19 de septiembre de 2007, en cuanto deja claro que a pesar de la autonomía que ostentan las municipalidades, no se pueden abstraer de la necesaria coordinación y sintonía que deben mantener con otras instituciones del Estado, a fin de lograr cumplir con el plan nacional de desarrollo del país. Concretamente se dijo en esa oportunidad:

“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía”.

(…)

En conclusión, los gobiernos locales son "una verdadera descentralización de la función política en materia local". El grado de autonomía de las municipalidades, cual es autonomía administrativa y de gobierno, les permite auto-administrarse (disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros), realizar sus competencias legales por sí mismas, darse su propia organización interna. Pero además, en cuanto a la autonomía de gobierno, implica que pueden fijarse sus fines, metas y medios, también, pueden emitir reglamentos autónomos de servicio. Asimismo, pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), crear impuestos (que deberán ser autorizados vía legal) y darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores. Pero igual tienen la limitación de que no pueden sustraerse de aquello que ha sido declarado de interés nacional.” (énfasis suplido) En abono a lo dicho, téngase presente que todo ejercicio de interpretación de la norma administrativa debe inclinarse hacia la posición que resulte más acorde con la satisfacción del fin público, con los principios del servicio público, así como con las reglas de lógica, justicia y conveniencia, todos ellos postulados que imponen los artículos 4, 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, en la siguiente forma:

“Artículo 4º.-La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.

Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.” Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos permitimos recurrir a lo expuesto en nuestro dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, que ilustra muy bien su alcance y sentido, en los siguientes términos:

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica:"La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.” Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere." En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).” (énfasis suplido) Así las cosas, es claro que la interpretación que en diversos pronunciamientos hemos realizado a partir del texto del artículo 75 de la Ley de Construcciones (que es la norma especial, cuanto a la redacción de su texto, pero sin desconocer el cúmulo de otras disposiciones legales que existen en nuestro ordenamiento en cuanto a las competencias municipales, y, desde luego, a principios elementales de raigambre constitucional, como la protección del medio ambiente, de la salud pública, de la seguridad, etc., así como las reglas que impone la técnica.

En consecuencia, nos decantamos por una interpretación integral del ordenamiento, que resulte orientadora sobre la correcta interacción entre los intereses superiores de carácter nacional y los intereses -y competencias locales- a cargo de las municipalidades, los cuales, como vimos, deben desarrollarse en adecuada coordinación.

IV. Conclusiones

1- Cuando el artículo 75 de la Ley de Construcciones dispone que “tampoco necesitarán licencia municipal los edificios construidos por otras dependencias del Estado”, ello se refiere a los entes descentralizados (instituciones autónomas).

2- En consecuencia, la CCSS no está obligada a obtener una licencia municipal de previo a realizar obras de construcción en el cantón.

3- Cuando exista un interés superior institucional de carácter nacional que –por esta última condición- desborda el criterio meramente local, debe ser respetado también por las municipalidades. Ergo, el ejercicio de las potestades municipales en materia de urbanismo no podría convertirse en un obstáculo para el cumplimiento de funciones que revisten interés nacional.

4- La aplicación estricta de los planes reguladores puede excepcionarse cuando esté de por medio un interés público nacional que prevalezca sobre el interés local, aun cuando la planificación urbana es competencia de los gobiernos municipales.

5- La eximente prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones no cabe ser interpretada en forma aislada –menos aún contrapuesta- con el resto del ordenamiento jurídico. Entonces, ello no constituye un portillo para que las entidades públicas, en la construcción de sus edificaciones, de forma inmotivada o irracional actúen a contrapelo de los lineamientos urbanos del municipio de que se trate, ni menos aún que ello permita violentar principios básicos incluso de rango constitucional, como lo es la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50 de la Carta Fundamental, la seguridad o la salud pública.

6- En esta materia de planificación urbana, siempre debe existir una debida comunicación, colaboración y coordinación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades.

Atentamente,

Andrea Calderón Gassmann Código 2943-2022