Scope of Future Investments and Municipal Fee CollectionAlcance de inversiones futuras y cobro de tasas municipales

Opinion : 334 of 07/12/2021 December 7, 2021 PGR-C-334-2021 Licenciada Ginneth Bolaños Arguedas Internal Auditor Municipalidad de Palmares Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. MP-DAI-087-2021 dated July 1, 2021, through which—in relation to the provisions of Article 83 of the Municipal Code and what was stated in Opinion No. C-094-2012 of this Attorney General's Office—you consult us:

"1. With the understanding that Article 83 of the Municipal Code indicates that for the calculation of rates, one can consider '(…) the future investments necessary to achieve a comprehensive waste management in the municipality and fulfill the obligations established in the law…', could it be interpreted that the municipality would be authorized, when increasing rates, to include in the cost study one or several projects at a time, thereby considerably increasing the charge for the Solid Waste Collection, Transport, and Treatment service to the taxpayers of the Canton.

2. Could the charge for the rate for the Park and Green Area Maintenance Service be extended to all taxpayers of a canton, based on what Opinion C-094-2012 from the Attorney General's Office indicates, even though that Opinion is specific to the Municipality of Valverde Vega, which has its respective Regulatory Plan, and the aforementioned Article 83 states, 'such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the property value' (Underlining is not from the original).

3. In the event that the charge for the park maintenance service could be extended to all taxpayers of the canton, must the Municipal Council indicate it as such in the Agreement that is adopted, or is it sufficient to indicate that 'the cost study is approved' to interpret that, if that extension was contemplated within the cost study, said extension of the charge can already be applied to all residents of the Canton?" According to your consultation, the question arises as to what the limit of the "future investments" authorized by the reform is.

Likewise, in relation to the provisions of Article 43 of the Municipal Code, we are informed that, bearing in mind that the municipality has not internally regulated the provision of services and by virtue of the fact that the rates charged affect third parties, we are consulted on the following:

"4. Should the procedure established in the cited article be followed to bring into force the new amounts intended to be charged for the provision of municipal services, or would the agreement of the Council and the publication in the Official Gazette (Diario Oficial), on a single occasion, be sufficient to initiate charging the new rate?"

I. Municipal Rates. Legal Nature and Collection Mechanism

The issue of municipal rates, their nature, and the setting for their collection has been addressed on various occasions by this Attorney General's Office through the advisory channel, since the provision of the Municipal Code that regulates this matter and which is mentioned in your consultation—that is, Article 83 of the Municipal Code—was located in that regulatory body under Article 74, before the reform that took place on April 23, 2018, by virtue of Law No. 9542 (Law for the Strengthening of the Municipal Police).

Thus, we will begin by revisiting what we indicated as far back as 2007 through our Opinion No. C-361-2007 dated October 5 of that year, in the following terms:

"Regarding the specific nature of the 'rate' (tasa) paid for the provision of municipal services, this Attorney General's Office has indicated, resorting to the criteria developed by the Constitutional Chamber, the following:

'… it must be interpreted that the legislator's intention is that municipal taxes (impuestos) be approved by the Legislative Assembly at the proposal of the Municipality, while the rates and public prices be set by the Municipality.

The Constitutional Chamber has upheld such criteria in its resolutions. Thus, the following has been stated:

"From the perspective of our positive Law, the rate is framed as a tax (tributo) (Art. 4 Tax Code), however, the treatment that national jurisprudence has given to this tax is relevant, and as a synthesis, it was developed in Section XXXV of judgment 05445-99 of 2:30 p.m. on July 14, 1999, when stating:

"XXXV. - ON THE APPROVAL OF MUNICIPAL RATES. A distinction must be made between what are municipal licenses or patents, defined by constitutional jurisprudence as the municipal tax (impuesto) as authorization to exercise a lucrative activity, which is paid due to the '[...] imperative need to defray the cost of the public services that the individual receives from the Municipality; that is, commercial businesses or lucrative activities, according to the nomenclature used by our Municipal Code, are highly benefited by security, order, cleanliness, and municipal activity in general, and therefore must contribute to the local Government' (judgment number 2197-92, supra); taxes (tributos) that may have different taxable events, depending on the local corporation in question, whose approval corresponds to the Legislative Assembly, as noted in Section XXIX of this judgment, from the municipal rates, which are the contributions paid to local governments for the urban services they provide to the community (water, trash collection, gutter cleaning, park maintenance), whose tariff is directly related to the effective cost invested by these authorities and whose payment cannot be exceptional even if the user is not interested in the effective and particular provision of these services, under the terms established in Article 74 of the current Municipal Code: (…)

Based on the foregoing, the Chamber concludes, in accordance with its own jurisprudence, that the legal regime of rates requires an enabling legal norm to authorize the provision of the service and to create the rate as a tax category, in such a way that the determination of the amount of the obligation (the tariff) is prepared by the Administration itself, which must submit it to the respective approval of the regulatory body, in this case, the Comptroller General of the Republic, as long as there is no specific regulatory authority, according to the provisions of Transitory Article VIII of the Code of Tax Norms and Procedures. (Resolution No. 10134-99 of December 23, 1999) (…)

Likewise, we have emphasized the importance of the effective provision of the service for the taxable event (hecho generador) to be configured, as well as the basis for a subjective exemption on the payment of the corresponding rate to operate:

'II.- LEGAL NATURE OF THE RATE PROVIDED FOR IN THE SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 74 OF THE MUNICIPAL CODE Article 4 of the Code of Tax Norms and Procedures defines the rate as that tax (tributo) 'whose obligation has as its taxable event (hecho generador) the effective or potential provision of a public service individualized to the taxpayer; and whose proceeds must not have a destination separate from the service that constitutes the reason for the obligation (…).' In accordance with what is indicated in the cited norm and in concordance with the provisions of Article 5 of the Tax Code—which establishes the Principle of Legal Reserve in tax matters—it is deduced that the rate, as a tax category, is a pecuniary obligation legally imposed by the State, of a compulsory nature, and which is characterized by having an eminently counter-prestational nature, in the understanding that the tax obligation provided for in the law is generated as long as the effective or potential provision of a public service linked to the interests of a specific community is involved; that is, as long as the taxable event provided for in the norm occurs as a sine qua non requirement for the rate to be demanded. On this matter, Juan Martín Queralt and Carmelo Lozano Serrano in their work "Curso de Derecho Financiero y Tributario", Editorial Tecnos S.A, 1990, state:

'…, the taxable event of rates is configured by the provision of a service or the performance of an administrative activity that affects or benefits the passive subject in a particular way. But requiring, in any case, that its request or receipt be obligatory for the latter and that they are not susceptible to being developed by the private sector, either because they involve the exercise of authority, or because they are reserved in favor of Local Entities by the current legal system.' (…)

(…)

From the reading of the cited norms, there is no doubt that the taxable event that generates the obligation to pay the rate provided for in the second paragraph of the aforementioned Article 74 arises to the extent that the effective provision of the municipal service occurs in a specific locality, regardless of whether the user wants or does not want that service to be provided. Conversely, if that service is not provided, we must understand that the factual basis provided for in the norm as the taxable event (hecho generador) of the tax obligation does not occur, and consequently, the Municipality would not be authorized to charge the corresponding rate.

Added to the above, note that the calculation of the tax must be carried out by determining the effective cost of the service plus a 10% profit, such that if the service was not provided, for a practical reason, the Municipality would be unable to charge for it, since its cost would be zero.'" Regarding the figure of the rate charged for the provision of public services, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, through judgment No. 158-F-1991 of September 11, 1991, expressed the following considerations:

'… The concept of rate as public revenue is one of the most debated. The traditional conception of this tax links it with the "counter-prestation" element, that is, the rate as revenue paid to the State—lato sensu—as remuneration for a public service received from it. This criterion has served to delimit it from the "tax" (impuesto), in which there is no counter-prestation. The rate is thus linked to the payment of a service, and this in turn as something useful to the subject who receives and pays for it. Defining the rate in these terms is equivalent to giving a subjectivist conceptualization of it, in the understanding that what is received from the "State" is an individual benefit. The rate, understood in this way, serves as an economic category, but not necessarily as a public legal category, according to the perspective in which it must be placed, it can lead to the configuration of the rate as a "price," and to the legal relationship established between the State and the obligor to pay, as a "Private Law" relationship, based on the will of the subject to demand and pay for the service, which is not possible to admit, since the rate is undoubtedly a "Public Law" revenue. Subsequently, the rate is considered not as payment for a service that is provided individually to a subject, but as a tax (tributo) that is demanded "on the occasion" of the provision of a service that is defined in the law as a factual basis for charging it. The tax is charged because there is a law that defines the duty to pay it, and it applies to every subject who falls within the typified factual basis, and it is this element of legal typification, which is fundamental in the theory of the tax legal relationship, that is also fundamental for the definition of the rate. In the conceptual evolution of the rate, some still maintain that the rate consists of the remuneration of a special advantage or benefit obtained by the individual, pointing out that while the measure of the tax (impuesto) is wealth, that is, contributory capacity, the measure of the rate would consist of the value of that advantage, although in certain cases it could be graduated by the cost of the service, but today doctrine and jurisprudence are moving toward a conceptualization beyond those set forth, as there is a growing tendency to consider the rate not with respect to the service and the benefit obtained, but with respect to the contributory capacity of the taxpayer, the economic productivity of the operation that determines and supports the service, or the economic entity of the activity or the good for the purpose of which the service is provided, thereby seeking to elevate the rate on equal terms with the tax (impuesto). Therefore, attention is paid to the existence of a service organized or created by the administrative entity and to ensuring that the principles of equality and respect for private property—confiscation—are not violated, in harmony with the principle of reasonableness of the tax. (…)'" More recently, we have followed this same line of criteria, stating:

"We must bear in mind that both before and after the reform, the essential elements of the tax (tributo) (rate) are well defined in the merit norm, namely: taxable event (hecho generador), constituted by the provision of municipal services, the tax base constituted by the cost of the service plus a ten percent profit, and the de facto passive subjects.

Regarding the tariff, despite it being an essential element of the tax (tributo), the legislator delegates to the municipal entity the setting thereof, leaving as a parameter for doing so the effective cost of the service plus a ten percent profit to develop the services provided by the municipal entity. In this sense, the Constitutional Chamber has recognized the power of Municipalities to set the rates and prices they charge for the municipal services referred to in the cited Article 83. (…)

In relation to the rates for municipal services, it is important to answer the questions posed, two essential elements, namely: the taxable event (hecho generador), which definitively cannot be seen based on the service itself, but rather on the tax obligation derived from it, which is in the second and third paragraphs, so they must be analyzed harmoniously. From the reading of both paragraphs, it can be stated that the taxable event of the tax (tasa) established in Article 83 turns out to be the potential or effective provision of the service; and the passive subject, which in light of the second paragraph of Article 83 of the Municipal Code could be erroneously stated to be the service user, we must derive from the harmonious integration of Articles 79 and 83 of the Municipal Code, this because Article 70 expressly provides that 'Debts for municipal taxes (tributos) shall constitute a preferred legal mortgage (hipoteca legal preferente) on the respective properties,' which allows concluding that the passive subjects (de jure taxpayers) of the rates for the provision of municipal services are the property owners, since otherwise, the preferred legal mortgage established on real estate would make no sense. Such a technical error does not imply imprecision in the passive subject, since the fact that the owners are those who hold the character of de jure passive subjects and not those who directly enjoy the services (de facto passive subject) falls within the concept of tax management, management that includes the exercise of control and oversight powers, which would not be possible to execute if it were not the registered owners who answer for the debts derived from the provision of municipal services." (Opinion No. C-189-2018 dated August 8, 2018).

From the recently transcribed pronouncements, we can arrive at the following corollaries:

* The rate has a tax nature. * It is a contribution paid to the municipalities for the urban services they provide to the community, public services whose provision has been entrusted to them by the legal system. * The tariff charged for said services is a function of their cost. * The taxpayer is obligated to pay it even if they have no interest in receiving the service. * The taxable event (hecho generador) constitutes the effective or potential provision of the public service individualized to the taxpayer. That is, it has a counter-prestational nature. * The proceeds collected for this concept cannot have a destination separate from the service that originated the payment of the rate. * The calculation of the rates must be carried out by determining the effective cost of the service plus a 10% profit. * The setting of these rates must conform to the principles of material tax justice. * The legislator delegated to the municipalities themselves the power to set the tariff for the services (tax autonomy), which is an essential element of the tax (tributo). * The passive subjects of this tax are the owners of the properties, or the holders of a duly constituted usufruct.

In order to address the different facets involved in charging municipal rates for the provision of the different public services that are the responsibility of local governments, our Opinions numbers C-193-2016 of September 16, 2016, C-180-2016 of August 31, 2016, and C-179-2016 of August 29, 2016, among others, can also be consulted.

II. Regarding the Setting of the Rate Tariff

It is appropriate to delve into the issue of setting tariffs, due to the questions raised by your audit office. On this topic, we have developed the following considerations:

"Now, specifically regarding what is consulted here, we must consider that in accordance with the provisions of Article 74 of the Municipal Code in relation to Article 6, 8 subsection h) and Law No. 8839, in the specific case of waste collection and management, the municipalities may establish a tariff model that adjusts to the needs of the canton, having as a legal parameter when establishing the tariffs, the costs of the service, as well as the future investments necessary to achieve the correct management of wastewater, in accordance with the obligations established in the Law for the comprehensive management of waste, plus a ten percent (10%) profit for the development of the service.

In addition to the above, subsection h) of Article 8 of the Law of merit expressly provides that among the functions of the Municipalities is that of setting the rates (tariffs) to provide the waste management service. The relevant part of subsection h) states:

'ARTICLE 8.- Functions of the municipalities The municipalities shall be responsible for the comprehensive management of the waste generated in their canton; for this purpose, they must:

(…)

• h)Set the rates for waste management services that include the costs to carry out comprehensive management of these, in accordance with the municipal plan for comprehensive waste management, this Law and its Regulation, and in proportion to the quantity and quality of the waste generated, ensuring the strengthening of the necessary infrastructure to provide said services and guaranteeing their self-financing.' (The highlighting is not from the original) From the transcribed norm, it emerges that there is no pre-established tariff system to be applied by the municipalities, but on the contrary, the law indicates that it will correspond to each municipal entity to issue the corresponding regulation that establishes the manner in which each rate—tariff system—will be organized and charged for the provision of waste management services, always taking into consideration the characteristics and needs of the canton.

On the subject, the Contentious-Administrative Tribunal Section IV, in resolution No. 00037 of April 29, 2013, has specified:

'IV- ON COLLECTION CENTERS: Law for the Comprehensive Management of Waste number 8839 of June 24, 2010, establishes that the Municipalities shall be responsible for the comprehensive management of the waste generated in their canton; for this purpose, they must establish and apply the municipal plan for comprehensive waste management in accordance with the policy and the National Plan, issue regulations in the canton for the classification, selective collection, and final disposal of waste, which must respond to the objectives of this Law and its Regulation, promote the creation of an environmental management unit, under whose responsibility the process of comprehensive waste management lies, with its respective budget and personnel, guarantee that in their territory, the service of selective, accessible, periodic, and efficient waste collection is provided for all inhabitants, as well as material recovery centers, with special emphasis on those of small and medium scale for subsequent valorization, provide cleaning services for pipes, irrigation ditches, sewers, roads, public spaces, rivers, and beaches when applicable, as well as the sanitary management of dead animals on public roads, prevent and eliminate dumps in the canton and unauthorized waste accumulation, promote alternative systems for the selective collection of recoverable waste such as containers or receptacles, among others, set the rates for waste management services that include the costs to carry out comprehensive management of these, in accordance with the municipal plan for comprehensive waste management.

In short, the Municipality must create a comprehensive waste management plan which will be the action framework that sets the priorities, establishes the guidelines and goals that guide, systematize, and integrate the different municipal plans, in order to establish the tariff system of the municipal rates for the canton's waste management service for the benefit of the community.' (Opinion C-319-2015 of November 23, 2015) Based on the above, we have that the local government must design the comprehensive waste management plan, which, as we have seen, will set the standard regarding the actions to be taken to achieve the objectives set.

In turn, the goals and the plan designed to manage their fulfillment will determine, as is logical, the means, instruments, and investment that will be necessary to achieve that purpose. This will translate into a series of costs that will in turn determine the setting of the tariffs to be charged to users.

Now, as we have seen, such setting—of that rate and the one corresponding to all other urban services—is done under the protection of the tax autonomy held by the municipalities, a setting that must conform to the principles of material tax justice.

For the exercise of such power, it must be remembered that, like all administrative actions, it must fully respect the principles of reasonableness and proportionality, as constitutional parameters that must permeate all decisions of the Public Administration, especially when—as occurs in this matter—the users of its services will be affected. The setting of this type of tariffs in adherence to said principles is an aspect we had already pointed out in our Opinion No. C-331-2011 dated December 22, 2011.

Due to the importance they hold when exercising this type of power, it is appropriate firstly to revisit the scope of these principles, in accordance with constitutional jurisprudence. For this, it is extremely important to resort to the well-known judgment No. 2858-2000 of 3:44 p.m. on March 29, 2000, which, due to its useful and valuable considerations, continues to be used when analyzing the application of these principles in different cases. Thus, the following is explained:

'VIII.- ON THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AS A CONSTITUTIONAL PARAMETER. Constitutional jurisprudence has been clear and consistent in considering that the principle of reasonableness constitutes a parameter of constitutionality. (…) To carry out the reasonableness test, US doctrine invites us to examine, firstly, the so-called "technical reasonableness" within which the specific norm (law, regulation, etc.) is examined. Once it is established that the chosen norm is adequate to regulate a certain matter, it will be necessary to examine whether there is proportionality between the means chosen and the end sought. Having overcome the criterion of "technical reasonableness," one must analyze "legal reasonableness." For which this doctrine proposes examining: a) weighing reasonableness, which is a type of legal assessment resorted to when, given the existence of a certain antecedent (e.g., income), a certain provision is demanded (e.g., tax), in which case it must be established whether it is equivalent or proportional; b) reasonableness of equality, is the type of legal assessment that starts from the premise that equal antecedents must have equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness in the end: at this point, it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the ends provided for in the constitution. Within this same analysis, it is not enough to state that a means is reasonably adequate to an end; it is also necessary to verify the nature and size of the limitation that a personal right must bear by that means. Thus, if the same end can be reached by seeking another means that produces a less burdensome limitation on personal rights, the chosen means is not reasonable. (…)

Hence, laws and, in general, norms and acts of authority require for their validity not only to have been enacted by competent bodies and through due procedures, but also to pass a substantive review for their concordance with the supreme norms, principles, and values of the Constitution (formal and material), such as those of order, peace, security, justice, freedom, etc., which are configured as patterns of reasonableness. That is, a norm or public or private act is only valid when, in addition to its formal conformity with the Constitution, it is reasonably founded and justified in accordance with constitutional ideology. In this way, it is sought not only that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the selected means have a real and substantial relationship with their object. A distinction is then made between technical reasonableness, which is, as stated, the proportionality between means and ends; legal reasonableness, or the adequacy to the Constitution in general, and especially to the rights and freedoms recognized or assumed by it; and finally, reasonableness of the effects on personal rights, in the sense of not imposing on those rights other limitations or burdens than those reasonably derived from the nature and regime of the rights themselves, nor greater than those indispensable for them to function reasonably in the life of society.'" The considerations set forth in that judgment provide all the elements that an administrative decision like the one we are commenting on here must take into account, because such a decision—concerning setting the tariff for a municipal service—must be attached to those parameters.

We have, firstly, that technical reasonableness requires that there be adequate proportionality between the means chosen and the end sought.

Particular relevance is acquired by the consideration that the provision adopted must be reasonably founded and justified in accordance with constitutional ideology, hence it cannot be irrational, arbitrary, or capricious, in addition to the fact that the selected means must show a real and substantial relationship with their object.

Equally, it is intrinsically important to revisit the idea that suitability requires that the setting made must be apt to effectively achieve the intended objective, and proportionality in the strict sense translates into the fact that, apart from the requirement that the norm is apt and necessary, what it orders must not be out of proportion with respect to the intended objective.

Likewise, it is important to keep in mind that the setting of the tariff must necessarily adhere to the postulates derived from a legal norm as important as Article 16 of the General Law of Public Administration, the text of which states:

"Article 16.- 1. In no case may acts be issued contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience.

2. The Judge may control the conformity with these non-legal rules of the discretionary elements of the act, as if exercising legality control." In this regard, constitutional jurisprudence has already stated the following:

V.— As a general principle of Law, contained in article 16 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública), in no case may acts be issued contrary to univocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or convenience, concepts that are summarized in the reasonableness and proportionality of the norm as parameters of constitutionality. And since the economic category of what "net income (ingresos netos)" is, from a technical point of view, admits no other conception or interpretation than that of total income or gross income, minus all legitimate expenses and deductions, or, as the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) affirms in its brief on folios 89 and following, in the sense that net income (ingresos netos) is "understood as the net benefit obtained after making all expenses and settlements," then it follows that the norm exceeds its bounds by defining them only partially, which makes the paragraph transcribed in the preceding Considerando violative of the general and constitutional principles of Tax Law regarding equality before the tax and before the law, and generality, given that activities are affected singularly and to their detriment by not being allowed to calculate net income (ingresos netos) applying the universal rules and principles of Financial Law, with the tax thereby acquiring a discriminatory character, and finally, the principle of proportionality, since by means of the text under analysis, the active subjects of the tax are forced to pay more than what corresponds to them. Consequently, the Chamber considers that the paragraph under analysis of article 8 of Law 7088 (Ley 7088) is unconstitutional and must be so declared, with the consequences that will be stated in the operative part of this Judgment, but not the rest of the article, in which the Chamber finds no objection regarding constitutionality." (Judgment of the Constitutional Chamber No. 2359-94 of 3:03 p.m. on May 17, 1994) Indeed, we have already indicated on various occasions that administrative acts issued by municipalities in the exercise of their powers must be based on technical criteria (see our recent opinions numbers C-196-2021 of July 2, 2021 and C-231-2021 of August 12, 2021).

Under this understanding, discretion cannot extend to aspects already regulated by technique and science, understood as a set of exact knowledge applicable to specific processes or systems. That is to say, it would not be possible to invoke the exercise of discretionary powers to resolve in a manner contrary to what is naturally or legally determined by technical, scientific, logical, just, and even convenient rules.

This line of reasoning has been endorsed by the Courts, for example, through resolution No. 2167-2010 of the Administrative and Civil Treasury Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), Section Three, which explained:

"…the univocal rules of science and technique, insofar as they also constitute a delimiting parameter of administrative Discretion, in accordance with article 16 of the cited legal body, obligate the Administration to ensure its actions are duly motivated by the acquired theoretical knowledge of the various methodologies and disciplines of science and technique, when warranted—as in the case of urban planning matters—so that the will of public institutions does not depend on their free will (or choice), but rather on objective assessments obtained in accordance with the technical rules applicable to the case. In this sense, the objectivity of technical criteria is highlighted, since '... if a technique is scientific and, therefore, by definition, certain, objective, universal, subject to uniform rules that do not depend on the personal appreciation of an individual subject, it is obvious that in this area one cannot speak of «complete discretion», but rather, on the contrary, one should speak of something less than «regulation» (subjection to norms, in the case of technique)' (MARTÍN GONZÁLEZ, M., in his work El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, number 54, 1967, p.239), cited by DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. Spain. 1997. p. 43.)…" Note, then, that science and technique—as much as the principles of justice, logic, and convenience—impose limits on discretion. Therefore, while the municipality has broad powers to define and design the comprehensive waste management plan (plan de gestión integral de desechos), it must necessarily perform this function in strict adherence to these rules and principles, which must necessarily translate into the costs that ultimately determine rate-setting being in conformity with those parameters.

Thus, although the Law does not establish a specific rate system to be applied by municipalities, but rather delegates to each local government the creation of such a system according to the canton's needs, that determination cannot be arbitrary, disproportionate, unreasonable, or contrary to principles of logic, justice, or convenience.

In the matter before us, this audit notes that, given that article 83 of the Municipal Code (Código Municipal) indicates that future investments necessary to achieve a comprehensive waste management (gestión integral de residuos) may be considered for the calculation of rates, it asks whether it could be interpreted that the municipality would be authorized—when increasing rates—to include in the cost study one or more projects at a time, thereby significantly increasing the charge for said service to the canton's taxpayers.

Firstly, note that the same norm ensured that such future investments are subject to being necessary, which already imposes a limit on the type of investment that may be considered, given that it cannot be arbitrary nor of a cost that exceeds reasonableness; rather, that investment must be duly supported by technical criteria that precisely demonstrate that need for the local government.

Likewise, whether it is necessary to take into account one or more projects at a time is, of course, not a matter that can be determined in a general manner through this advisory channel, as it pertains to a specific decision of the active Administration that is left to its discretion.

What must not be lost sight of is that such a decision must demonstrate strict adherence to the norms and principles already explained, always with support in arguments, reasons, and/or technical criteria that substantiate the decision that may be made in this regard—for example, which project will be carried out, if it is necessary to include studies for some other project at the same time, the assessment of the investment each one entails, the cost-benefit analysis, etc.—and which will be reflected in the respective rate-setting determination that is made.

III. Rate for the park and green area maintenance service (tasa por servicio de mantenimiento de parques y áreas verdes)

In the matter before us, we are also asked whether the charging of the rate for the Park and Green Area Maintenance Service (Servicio de Mantenimiento de Parques y Áreas Verdes) could be extended to all taxpayers of a canton, based on what our opinion C-094-2012 indicates, given that article 83 of the Municipal Code (Código Municipal) states that "such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the value of the property." For purposes of answering this question, it is imperative first to bear in mind what was said on the subject in the cited opinion C-094-2012, which states in relevant part:

"Specifically regarding the use of the rate to finance the maintenance of parks and green areas (zonas verdes), we must indicate that this municipal activity has as its objective the conservation of the canton's urban landscape, to safeguard a 'healthy and ecologically balanced environment' in pursuit of improving the quality of life of all the canton's inhabitants (See resolution of the Constitutional Chamber No. 4332-2000 of May 19, 2000).

It is therefore necessary to determine what we can understand as 'green areas (zonas verdes)', for the application of this rate in question. As a first approach to the concept of 'green areas (zonas verdes)' used by the Municipal Code (Código Municipal), and in the absence of a definition in the Code, by way of reference we start from the Construction Regulation (Reglamento de Construcción) of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) of November 10, 1982, which in its article I.3 defines green areas (zonas verdes) as 'Free areas, grassy or wooded, for public or communal use, intended for recreation'.

Now then, if we start from the wording of paragraph 4 of the Municipal Code (Código Municipal), in which the payment of the rate for maintenance of parks and green areas (zonas verdes) is imposed on the owners of real estate in the corresponding district and based on the value of the property, we can well be guided by the definition contained in the Construction Regulation (Reglamento de Construcción) of the Institute of Housing and Urbanism (Instituto de Vivienda y Urbanismo, INVU), and not the concept of Green Area (Área Verde) contained in the Regulatory Plan of the Municipality of Valverde Vega (Municipal Regulation of December 10, 2003), which turns out to be a broader concept, as stated in section 46, subsection 6) in relevant part:

'Article 46. —For purposes of this Regulatory Plan (Plan Regulador), in the Canton of Valverde Vega, the following land uses have been established:

(…)

6. Use of Green Areas (Áreas Verdes): comprises the occupation or reservation of land for forest protection, vegetation cover (cubierta vegetal) or remnant forest, margins of rivers, streams (quebradas) or wetlands, urban parks, areas of natural risk, water resources, and the lands of protected areas. (…)' We can therefore affirm that green areas (zonas verdes) are all those free areas for public communal use, wooded or grassy, intended for recreation or beautification.

It is necessary to point out that to perform the maintenance of the green areas (zonas verdes) of the canton of Valverde Vega, the Municipality must apply, through the method of charging that the municipal entity itself determines, the rate in question to all inhabitants who effectively or potentially benefit from the maintenance and conservation of said areas." As we can see, the cited opinion sets the conceptualization of green areas (zonas verdes) based on the Construction Regulation (Reglamento de Construcciones) issued by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), as those free grassy or wooded areas, for public or communal use, intended for recreation.

It is worth noting that this same definition is maintained in article 3, subsection 190) of the current Construction Regulation (Reglamento de Construcciones) of the INVU (Regulation No. 6306 of March 15, 2018).[1] Furthermore, in line with what was explained above, it must be kept in mind that this type of municipal rate can be charged to the extent that there is an effective or potential provision of the service. That counter-prestational nature must determine which inhabitants are the users, insofar as they benefit—and can enjoy—the maintenance and conservation provided to said green areas (zonas verdes).

Certainly, article 83 of the Municipal Code (Código Municipal), in its fourth paragraph in fine, provides that this rate shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the value of the property. To that extent, and in line with what was concluded in the opinion cited by the audit, each Municipality must determine which are the districts whose inhabitants benefit from the maintenance of a specific green area (zona verde), based on which the charging of that rate can be imposed, according to the value of each property.

On the other hand, this audit asks whether, in the event that the charging of the park maintenance service could be extended to all taxpayers of the canton, the Municipal Council must indicate this in the adopted agreement, or it is sufficient to state that "the cost study is approved," to interpret that, if such extension was contemplated within the cost study, said extension of the charge to all residents of the canton can already be applied.

In this regard, it suffices to point out that every administrative act, such as a municipal agreement, must be clear, precise, concrete, and complete, so that its effectiveness and enforceability are not compromised in any way nor generate doubts, conflicts, or any type of inconsistency at the time of its practical application.

As can be seen, the answer to such a concern will depend on the specific terms of a given agreement, which evidently escapes the nature of our advisory function. However, it is clear that every agreement is preceded by a discussion about its scope, and may be adopted with reference to and supported by the analysis and review of specific documents (studies, criteria, official communications, etc.). In that sense, for example, if it is clear from a cost study submitted for the Municipal Council's consideration over which districts the approval of the rate corresponding to the rate for the maintenance of green areas (zonas verdes) and parks is proposed, the act of approval entails that same scope.

Nonetheless, how specific a given agreement must be will depend on each specific case and on the content and terms of the studies reviewed prior to its adoption; hence, it is a matter of responsibility of the active Administration itself to determine what the terms should be in which the agreement must be drafted so that its scope is clear, and thus, no type of inconsistency exists at the time of its execution.

Finally, in relation to the provisions of article 43 of the Municipal Code (Código Municipal), we are informed that, bearing in mind that the municipality has not internally regulated the provision of services and by virtue of the fact that the rates charged affect third parties, we are asked the following:

4. Should the procedure established in the cited article be followed to put into effect the new amounts intended to be charged for the provision of municipal services, or would the Council's agreement and the publication in the Official Gazette (Diario Oficial), on a single occasion, be sufficient to initiate the charging of the new rate?

Article 43 of the Municipal Code (Código Municipal) indicated in your inquiry provides the following:

"Article 43.- Any initiative aimed at adopting, reforming, suspending, or repealing regulatory provisions must be presented or accepted for processing by the Municipal Mayor or one of the councilors.

Except in the case of internal regulations, the Council shall order the project to be published in La Gaceta and shall submit it to a non-binding public consultation, for a minimum period of ten business days, after which it shall rule on the merits of the matter.

Every regulatory provision must be published in La Gaceta and shall take effect as of its publication or a later date indicated therein." (the underlining is not from the original) On the other hand, let us recall that article 83 of the Municipal Code (Código Municipal) we have been analyzing provides in relevant part that "For the services it provides, the municipality shall charge rates and prices that shall be set taking into consideration their cost plus ten percent (10%) profit for developing them. Once set, they shall enter into force thirty days after their publication in La Gaceta." Having the foregoing in view, it is necessary to clearly distinguish between the enactment of a regulation, and an agreement that merely sets the tariff rate for the rates, as these are two distinct scenarios.

The setting of a rate by the Municipal Council originates from the adoption of an agreement, which shall enter into force 30 days after being published in the Official Gazette (Diario Oficial La Gaceta), as indicated by the Municipal Code (Código Municipal). When dealing solely with rate-setting, we are in the presence of an agreement, not a regulation. It involves an agreement that specifically determines what the charging tariff for the rates will be; that is, it constitutes a concrete decision that does not entail normative provisions as such.

In contrast, if we are in the presence of a regulation, this constitutes a normative body made up of a series of general precepts and rules, which, as such, must follow the procedure provided for in the aforementioned article 43 of the Municipal Code (Código Municipal). For example, in the same article 83 of said Code, it is established that "The municipality shall calculate each rate annually and shall charge it in quarterly installments on a past-due balance. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation, which shall regulate how to proceed to organize and charge each rate." As we see, a regulation constitutes a set of general legal provisions aimed at regulating and governing a specific service, procedure, power, etc., and it is this type of normative body that must follow the procedure provided for regarding the publication of the corresponding project and its public consultation.

IV. Conclusions

Based on all the foregoing, and in order with the specific questions posed by this audit, we reach the following conclusions:

1. The municipality has broad powers to define and design the comprehensive waste management plan (plan de gestión integral de desechos), but must adhere to the rules imposed by science and technique, as well as the principles of justice, logic, and convenience. This must necessarily translate into the costs that ultimately determine rate-setting being in conformity with those parameters.

2. Although the Law does not establish a specific rate system to be applied by municipalities, but rather delegates to each local government the creation of such a system according to the canton's needs, that determination cannot be arbitrary, whimsical, disproportionate, or unreasonable.

3. Regarding future investments that may be included in the costs (article 83 of the Municipal Code (Código Municipal)), the same norm ensured that such future investments are subject to being necessary, which already imposes a limit on the type of investment that may be considered. That investment must be duly supported by technical criteria that precisely demonstrate that need for the local government.

4. Whether it is necessary to take into account one or more projects at a time pertains to a specific decision of the Municipality that is left to its discretion, in adherence to the norms and principles that were explained.

5. The charging of the rate for the Park and Green Area Maintenance Service (Servicio de Mantenimiento de Parques y Áreas Verdes) (free grassy or wooded areas, for public communal use, intended for recreation) is appropriate as long as there is an effective or potential provision of the service. That counter-prestational nature must determine which inhabitants are the users, insofar as they benefit—and can enjoy—the maintenance and conservation provided to said green areas (zonas verdes).

6. This rate must be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the value of the property. To that end, each municipality must determine which are the districts whose inhabitants benefit from the maintenance of a specific green area (zona verde), based on which the charging of that rate can be imposed, according to the value of each property.

7. The agreement that sets the charging of this rate for the maintenance of green areas (áreas verdes) and parks must be clear, precise, concrete, and complete, so that its effectiveness and enforceability are not compromised in any way nor generate doubts, conflicts, or any type of inconsistency at the time of its practical application. The determination of the specific content of the agreement escapes the nature of our advisory function.

8. It is necessary to clearly appreciate the differences that exist between the enactment of a regulation and the adoption of an agreement.

9. A rate-setting agreement enters into force thirty days after being published in La Gaceta.

10. If we are in the presence of a regulation for the service, the procedure provided for regarding the publication of the corresponding project and its public consultation must be followed.

With utmost consideration, I sincerely subscribe, Andrea Calderón Gassmann [1] It is appropriate to bear in mind what we noted in our opinion No. C-212-2021 dated July 19, 2021, in the sense that: "It should be noted that the provisions of the Construction Regulation (Reglamento de Construcciones) of the INVU may be applied by Local Governments provided that these are not incompatible with regulatory plans (planes reguladores) or other local regulations (article 2 of the Regulation and opinion No. C-269-2013 of November 27, 2013); therefore, the land-use change (cambio de uso de suelo) in subdivisions (urbanizaciones) regulated in articles 143 and 145 cited above may be applied provided that there is no regulatory plan (plan regulador) that establishes a different regulation."

Dictamen : 334 del 07/12/2021 7 de diciembre del 2021 PGR-C-334-2021 Licenciada.

Ginneth Bolaños Arguedas Auditora Interna Municipalidad de Palmares Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° MP-DAI-087-2021 fechado 1° de julio del 2021, mediante el cual -en relación con lo dispuesto en el artículo 83 del Código Municipal y lo señalado en el dictamen de esta Procuraduría General N° C-094-2012-, nos consulta:

“1. En el entendido de que el artículo 83 del Código Municipal, indica que para el cálculo de las tarifas se pueden considerar “(…) las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la ley…”, se podría interpretar que la municipalidad estaría autorizada a la hora de incrementar las tarifas, para incluir en el estudio de costos, uno o varios proyectos a la vez, aumentando considerablemente, el cobro por el servicio de Recolección Traslado y Tratamiento de los Desechos Sólidos, a los contribuyentes del Cantón.

2. Podría ampliarse el cobro de la tasa por el Servicio de Mantenimiento de Parques y áreas verdes, a todos los contribuyentes de un cantón, con fundamento en lo que señala el dictamen C- 094-2012, de la Procuraduría General de la República, aún y cuando, ese Dictamen es específico para la Municipalidad de Valverde Vega, la cual cuenta con su respectivo Plan Regulador y el artículo 83 citado anteriormente, señala “tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad” (El subrayado no es del original) 3. En caso de que se pudiera ampliar el cobro del servicio de mantenimiento de parques a todos los contribuyentes del cantón, el Concejo Municipal, debe indicarlo así en el Acuerdo que se tome, o basta con indicar que “se aprueba el estudio de costos”, para interpretar que, si dentro del estudio de costos se contempló esa extensión, ya puede aplicarse dicha ampliación del cobro a todos los vecinos del Cantón.” Según se indica en su consulta, surge la duda de cuál es el límite de “las inversiones futuras” que autoriza la reforma.

Asimismo, en relación con lo dispuesto en el artículo 43 del Código Municipal, se nos indica que, teniendo presente que en el municipio no se ha reglamentado a lo interno la prestación de los servicios y en virtud de que las tasas que se cobran afectan a terceros, se nos consulta lo siguiente:

“4. ¿se debería seguir el procedimiento establecido en el citado artículo, para poner en vigencia, los nuevos montos que se pretenden cobrar por la prestación de servicios municipales, o bien, con el acuerdo del Concejo y la publicación en el Diario Oficial, por una única vez, sería suficiente para iniciar el cobro de la nueva tarifa?”

I. Las tasas municipales. Naturaleza jurídica y mecanismo de cobro

El tema de las tasas municipales, su naturaleza y la fijación para su cobro, ha sido abordado en diversas ocasiones por esta Procuraduría General en la vía consultiva, desde que la norma del Código Municipal que regula esta materia y que se menciona en su consulta -sea el artículo 83 del Código Municipal-, se encontraba ubicada en dicho cuerpo normativo en el artículo 74, antes de la reforma ocurrida en fecha 23 de abril del 2018, por virtud de la Ley N° 9542 (Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal).

Así, empezaremos retomando lo que ya desde el año 2007 indicamos mediante nuestro dictamen N° C-361-2007 fechado 5 de octubre de ese año, en los siguientes términos:

“Sobre la específica naturaleza de la “tasa” que se cancela por la prestación de los servicios municipales, ha indicado esta Procuraduría General, acudiendo a los criterios desarrollados por la Sala Constitucional, lo siguiente:

“… debe interpretarse que la intención del legislador es que los impuestos municipales sean aprobados por la Asamblea Legislativa a propuesta de la Municipalidad, mientras que las tasas y precios públicos sean fijados por la Municipalidad.

La Sala Constitucional ha sostenido tales criterios en sus resoluciones. Así, se ha señalado lo siguiente:

"Desde la perspectiva de nuestro Derecho positivo, la tasa se enmarca como un tributo (art. 4 Código Tributario), sin embargo, es de relevancia el trato que la jurisprudencia nacional le ha dado a este tributo y que como síntesis, fue desarrollado en el considerando XXXV de la sentencia 05445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, al expresar:

"XXXV. - DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distinción de lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga por la "[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local" (sentencia número 2197-92, supra citada); tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal: (…)

Con fundamento en lo anterior la Sala concluye, de conformidad con su propia jurisprudencia, que el régimen jurídico de las tasas, exige de una norma legal habilitante para autorizar la prestación del servicio y para crear la tasa como categoría tributaria, de tal forma que la determinación del monto de la obligación (la tarifa), sea elaborada por la propia Administración, que la debe someter a la respectiva aprobación del ente regulador, en este caso, ante la Contraloría General de la República, en tanto no exista una autoridad reguladora específica, según lo dispone el artículo Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. (Resolución Nº 10134-99 de 23 de diciembre de 1999) (…)

Igualmente, hemos hecho hincapié sobre la importancia que tiene la efectiva prestación del servicio para que se configure el hecho generador, así como el supuesto para que opere una exención subjetiva sobre el pago de la tasa correspondiente:

“II.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA TASA PREVISTA EN EL PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO MUNICIPAL El Artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios define la tasa como aquel tributo “cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…).” De conformidad con lo indicado en la norma citada y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del Código Tributario -en el cual se establece el Principio de Reserva de Ley en materia tributaria-, se colige que la tasa, en tanto categoría tributaria, es una obligación pecuniaria impuesta legalmente por el Estado, de carácter compulsivo, y que se caracteriza por tener una naturaleza eminentemente contraprestacional, en el entendido de que la obligación tributaria prevista en la ley se genera siempre y cuando esté de por medio la prestación efectiva o potencial de un servicio público vinculado con los intereses de una determinada comunidad; es decir en el tanto se produzca el hecho generador previsto en la norma como requisito sine qua non para que pueda exigirse la tasa. Sobre el particular, Juan Martín Queralt y Carmelo Lozano Serrano en su obra “Curso de Derecho Financiero y Tributario”, Editorial Tecnos S.A, 1990, manifiestan:

“…, el hecho imponible de las tasas se configura con la prestación de un servicio o la realización de una actividad administrativa que afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo. Pero exigiéndose en todo caso, que su solicitud o recepción sea obligatoria para éste y que no sean susceptibles de desarrollarse por el sector privado, bien por implicar el ejercicio de autoridad, bien porque se encuentren reservadas a favor de las Entidades Locales por el ordenamiento vigente”. (…)

(…)

De la lectura de las normas citadas no queda duda que el hecho impositivo que genera la obligación de pagar la tasa prevista en el párrafo segundo del referido artículo 74, surge en la medida en que se dé la prestación efectiva del servicio municipal en una determinada localidad, independientemente de si el usuario quiere o no que se le dé ese servicio. A contrario sensu, si ese servicio no se presta, debemos entender que no se da el presupuesto fáctico que está previsto en la norma como hecho generador de la obligación tributaria, y consecuentemente la Municipalidad no estaría facultada para realizar el cobro de la tasa correspondiente.

Aunado a lo apuntado, nótese que el cálculo del tributo debe realizarse determinando el costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad, de suerte tal que si no se prestó el servicio, por una razón de índole práctico, la Municipalidad estaría imposibilitada para cobrarlo, ya que el costo del mismo sería cero.” Sobre la figura de la tasa que se cobra por la prestación de servicios públicos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991, expresó las siguientes consideraciones:

“… El concepto de tasa como ingreso público, es uno de los más debatidos. La concepción tradicional de este tributo lo vincula con el elemento "contra-prestación", es decir la tasa como ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe contraprestación. Se liga así a la tasa con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo recibe y lo paga. Definir la tasa en estos términos equivale a dar una conceptualización subjetivista de ella, en el entendido de que lo que se recibe del "Estado" es un beneficio individual. La tasa, entendida así, sirve como categoría económica, pero no necesariamente como categoría jurídica pública, conforme a la perspectiva en que debe ser ubicada, puede llevar a la configuración de la tasa como un "precio", y a la relación jurídica que se establece entre el Estado y el obligado a pagar, como una relación de "Derecho Privado", basada en la voluntad del sujeto de demandar y pagar el servicio, lo que no es posible admitir, pues la tasa es indudablemente un ingreso de "Derecho Público". Posteriormente es considerada la tasa no como pago de un servicio, que es prestado individualmente a un sujeto, sino como un tributo que se exige "con ocasión" de la prestación de un servicio que se define en la ley como presupuesto de hecho para cobrarlo. El tributo se cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y se aplica a todo sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la tasa todavía algunos sostienen que la tasa consiste en la retribución de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad contributiva, la medida de la tasa consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende a considerar la tasa no con respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la propósito de los cuales se presta el servicio, con ello se ha querido elevar la tasa en igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada -confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)” Más recientemente, hemos seguido esa misma línea de criterio, señalando:

“Debemos tener presente que tanto antes como después de la reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad, y los sujetos pasivos de hecho.

En cuanto a la tarifa, pese a que se trata de un elemento esencial del tributo, el legislador delega en la entidad municipal la fijación de la misma, dejando como parámetro para hacer dicha fijación, el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar los servicios prestados por la entidad municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, ha reconocido la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren por los servicios municipales del que trata el artículo 83 de cita. (…)

En relación con las tasas por concepto de servicios municipales es importante responder las interrogantes planteadas, dos elementos esenciales, a saber: el hecho generador que definitivamente no se puede ver en función del servicio propiamente, sino en la obligación tributaria que deriva del mismo, lo cual está en los párrafos segundo y tercero, por lo que deben analizarse armónicamente. De la lectura de ambos párrafos se puede afirmar que el hecho generador del tributo (tasa) establecido en el artículo 83 resulta ser la prestación potencial o efectiva del servicio; y el sujeto pasivo, que a la luz del párrafo segundo del artículo 83 del Código Municipal podría afirmarse erróneamente que es el usuario del servicio, debemos derivarlo de la integración armónica de los artículos 79 y 83 del Código Municipal, ello por cuanto el artículo 70 expresamente dispone que “Las deudas por tributos municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles” lo que permite llegar a la conclusión de que el sujeto pasivo (contribuyentes de derecho) de las tasas por la prestación de servicios municipales son los propietarios, ya que de no ser así, no tendría sentido la hipoteca legal preferente establecida sobre los bienes inmuebles. Tal error técnico, no implica imprecisión en el sujeto pasivo, toda vez que el hecho de que sean los propietarios quienes revistan el carácter de sujeto pasivo de derecho y no quienes disfrutan directamente los servicios (sujeto pasivo de hecho), se enmarca dentro del concepto de gestión del tributo, gestión que comprende el ejercicio de las competencias de control y fiscalización, que no serían posible ejecutarlas si no fueran los propietarios registrados, quienes respondan por las deudas derivadas de la prestación de servicios municipales.” (Dictamen N° C-189-2018 de fecha 8 de agosto del 2018).

De los pronunciamientos recién transcritos, podemos arribar a los siguientes corolarios:

ü La tasa posee naturaleza tributaria.

ü Es una contribución que se paga a las municipalidades por los servicios urbanos que brindan a la comunidad, servicios públicos cuya prestación les ha encargado el ordenamiento jurídico.

ü La tarifa que se cobra por dichos servicios está en función de su costo.

ü El contribuyente está obligado a su pago aunque no tenga interés en que se le preste el servicio.

ü El hecho generador constituye la prestación efectiva o potencial del servicio público individualizado en el contribuyente. Es decir, posee naturaleza contra-prestacional.

ü Lo recaudado por este concepto no puede tener un destino ajeno al servicio que originó el pago de la tasa.

ü El cálculo de las tasas debe realizarse determinando el costo efectivo del servicio más un 10% de utilidad.

ü La fijación de esas tasas debe ajustarse a los principios de justicia tributaria material.

ü El legislador delegó en las propias municipalidades la potestad para fijar la tarifa de los servicios (autonomía tributaria), lo cual es un elemento esencial del tributo.

ü Los sujetos pasivos de este tributo son los propietarios de los inmuebles, o bien los titulares de un usufructo debidamente constituido.

En orden a las diferentes aristas que apareja el cobro de tasas municipales por la prestación de los diferentes servicios públicos que están a cargo de los gobiernos locales, pueden también consultarse nuestros dictámenes números C-193-2016 del 16 de setiembre del 2016, C-180-2016 del 31 de agosto del 2016 y C-179-2016 del 29 de agosto del 2016, entre otros.

II. En cuanto a la fijación de la tarifa de las tasas

Corresponde ahondar en el tema de la fijación de las tarifas, en razón de las interrogantes planteadas por esa auditoría. En ese tema, hemos desarrollado las siguientes consideraciones:

“Ahora bien, concretamente en cuanto a lo que aquí se consulta, debemos tener en consideración que de conformidad con lo establecido en el artículo 74 del Código Municipal en relación con el artículo 6, 8 inciso h) y de la Ley N° 8839, en el caso específico de la recolección y gestión de residuos, las municipalidades pueden establecer un modelo tarifario que se ajuste a las necesidades propias del cantón, teniendo como parámetro legal al momento de establecer las tarifas, los costos del servicio, así como las inversiones futuras necesarias para lograr la correcta gestión de las aguas residuales, de acuerdo con las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollo del servicio.

Aunado a lo anterior, el inciso h) del artículo 8 de la Ley de mérito dispone expresamente que dentro de las funciones de las Municipalidades, está la de fijar las tasas (tarifas) para brindar el servicio de manejo de residuos. En lo que interesa dispone el inciso h):

“ARTÍCULO 8.- Funciones de las municipalidades Las municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán:

(…)

• h)Fijar las tasas para los servicios de manejo de residuos que incluyan los costos para realizar una gestión integral de estos, de conformidad con el plan municipal para la gestión integral de residuos, esta Ley y su Reglamento, y en proporción con la cantidad y la calidad de los residuos generados, asegurando el fortalecimiento de la infraestructura necesaria para brindar dichos servicios y garantizando su autofinanciamiento.” (El resaltado no es del original) De la norma transcrita se desprende que, no existe un sistema tarifario preestablecido para ser aplicado por las municipalidades, sino que por el contrario, la ley señala que corresponderá a cada entidad municipal dictar el reglamento correspondiente que establezca la manera en que se procederá para organizar y cobrar cada tasa-sistema tarifario- para la prestación de servicios de manejo de residuos, tomando siempre en consideración las características y necesidades propias del cantón.

Sobre el tema, el Tribunal Contencioso Administrativo Sección IV, en la resolución N°00037 del 29 de abril de 2013, ha precisado:

“IV- SOBRE LOS CENTROS DE ACOPIO: Ley para la Gestión Integral de Residuos número 8839 del 24 de junio de 2010, establece que las Municipalidades serán responsables de la gestión integral de los residuos generados en su cantón; para ello deberán establecer y aplicar el plan municipal para la gestión integral de residuos en concordancia con la política y el Plan Nacional, dictar los reglamentos en el cantón para la clasificación, recolección selectiva y disposición final de residuos, los cuales deberán responder a los objetivos de esta Ley y su Reglamento, promover la creación de una unidad de gestión ambiental, bajo cuya responsabilidad se encuentre el proceso de la gestión integral de residuos, con su respectivo presupuesto y personal, garantizar que en su territorio se provea del servicio de recolección de residuos en forma selectiva, accesible, periódica y eficiente para todos los habitantes, así como de centros de recuperación de materiales, con especial énfasis en los de pequeña y mediana escala para la posterior valorización, proveer de los servicios de limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías, espacios públicos, ríos y playas cuando corresponda, así como del manejo sanitario de animales muertos en la vía pública, prevenir y eliminar los vertederos en el cantón y el acopio no autorizado de residuos, impulsar sistemas alternativos para la recolección selectiva de residuos valorizables como contenedores o receptores, entre otros, fijar las tasas para los servicios de manejo de residuos que incluyan los costos para realizar una gestión integral de estos, de conformidad con el plan municipal para la gestión integral de residuos.

En suma, la Municipalidad debe crear un plan de gestión integral de residuos el cual será el marco de acción que fije las prioridades, establezca los lineamientos y las metas que orienten, sistematicen e integren los diferentes planes municipales, a fin de establecer el sistema tarifario de las tasas municipales para el servicio de gestión de residuos del cantón en beneficio de la colectividad.” (Dictamen C-319-2015 del 23 de noviembre del 2015) A partir de lo anterior, tenemos que el gobierno local debe diseñar el plan de gestión integral de los residuos, el cual, como vimos, marcará la pauta en orden a las acciones a tomar para cumplir los objetivos trazados.

A su vez, las metas y el plan diseñado para gestionar su cumplimiento determinarán, como es lógico, los medios, instrumentos e inversión que serán necesarios para lograr ese cometido. Ello se traducirá en una serie de costos que determinará a su vez la fijación de las tarifas a cobrar a los usuarios.

Ahora bien, como vimos, tal fijación –de esa tasa y la correspondiente a todos los demás servicios urbanos- se hace al amparo de la autonomía tributaria que ostentan las municipalidades, fijación que debe ajustarse a los principios de justicia tributaria material.

Para el ejercicio de tal potestad, debe recordarse que, como toda actuación administrativa, debe respetar íntegramente los principios de razonabilidad y proporcionalidad, en tanto parámetros constitucionales que deben permear todas las decisiones de la Administración Pública, máxime cuando -como ocurre en esta materia- se afectará a los usuarios de sus servicios. La fijación de este tipo de tarifas con apego a dichos principios es un aspecto que ya habíamos apuntado en nuestro dictamen N° C-331-2011 fechado 22 de diciembre del 2011.

Por la importancia que revisten al momento de ejercer este tipo de potestades, conviene en primer término retomar el alcance de estos principios, de conformidad con la jurisprudencia constitucional. Para ello, cobra suma importancia recurrir a la conocida sentencia N° 2858-2000 de las 15:44 horas del 29 de marzo del año 2000, que, por sus útiles y valiosas consideraciones, sigue siendo utilizada al momento de analizar la aplicación de estos principios en los diferentes casos. Así, se explica lo siguiente:

“VIII.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. (…) Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin : en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos en la constitución. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable. (…)

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad." Las consideraciones expuestas en dicha sentencia brindan todos los elementos que debe tomar en cuenta una decisión administrativa como la que aquí estamos comentando, pues tal decisión -concerniente a fijar la tarifa de un servicio municipal- debe encontrarse apegada a esos parámetros.

Tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado.

Particular relevancia adquiere la consideración de que la disposición que se adopte debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados deben mostrar una relación real y sustancial con su objeto.

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad exige que la fijación hecha debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido y la proporcionalidad en sentido estricto se traduce en que, aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido.

Asimismo, es importante tener en cuenta que la fijación de la tarifa necesariamente debe estar apegada a los postulados que se derivan de una norma legal tan importante como lo es el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, cuyo texto señala:

“Artículo 16.- 1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.

2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad” Al respecto, ya la jurisprudencia constitucional ha señalado lo siguiente:

“V.- Como principio general de Derecho, contenido en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, en ningún caso pueden dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la tecnología, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, conceptos que se resumen en la razonabilidad y proporcionalidad de la norma como parámetros de constitucionalidad. Y como la categoría económica de lo que son los "ingresos netos", desde el punto de vista técnico, no acepta ninguna otra concepción o interpretación, como no sea la de la totalidad de los ingresos o ingresos brutos, menos todos los gastos y deducciones legítimas, o bien, como lo afirma la Procuraduría General de la República en su escrito a folios 89 y siguientes, en el sentido que los ingresos netos son "entendidos como el beneficio líquido que se obtiene después de efectuar todos los gastos y liquidaciones", entonces resulta que la norma se excede al definirlos únicamente en forma parcial, lo que hace que el párrafo transcrito en el Considerando anterior, resulte violatorio de los principios generales y constitucionales del Derecho Tributario de la igualdad ante el tributo y ante la ley, de la generalidad, por resultar afectadas las actividades singularmente y en su perjuicio, al no permitírseles calcular los ingresos netos aplicando las reglas y los principios universales del Derecho Financiero, adquiriendo el tributo el carácter de discriminatorio y por último, el principio de proporcionalidad, puesto que por la vía del texto que se analiza, se obliga a los sujetos activos del tributo, a pagar más de los que les corresponde. En consecuencia, estima la Sala que el párrafo bajo análisis del artículo 8 de la Ley 7088, resulta inconstitucional y así procede declararse, con las consecuencias que se dirán en la parte resolutiva de esta Sentencia, pero no así el resto del artículo, en el que no encuentra la Sala reparo alguno de constitucionalidad.” (Sentencia de la Sala Constitucional N° 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994) En efecto, ya hemos señalado en diversas oportunidades que los actos administrativos dictados por las municipalidades en el ejercicio de sus competencias, deben estar fundamentados en criterios técnicos (véanse nuestros recientes dictámenes números C-196-2021 del 2 de julio del 2021 y C-231-2021 del 12 de agosto del 2021).

Bajo ese entendido, la discrecionalidad no puede extenderse sobre aspectos regulados ya de por sí por la técnica y la ciencia, entendidas como un conjunto de conocimientos exactos aplicables a determinados procesos o sistemas. Es decir, no cabría invocar el ejercicio de potestades discrecionales para resolver en forma contraria a lo que natural o legalmente determinan las reglas técnicas, científicas, de lógica, de justicia e incluso de conveniencia.

Esa línea de criterio ha sido acuerpada por los Tribunales, v.gr., mediante la resolución N° 2167-2010 del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Tercera, que explicó:

“…las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, en tanto se constituyen, además, en un parámetro delimitador de la Discrecionalidad administrativa, conforme al artículo 16 del citado cuerpo legal, en tanto obliga a la Administración a que su actuación esté debidamente motivada en el conocimiento teórico adquirido de las distintas metodologías y disciplinas de la ciencia y la técnica, cuando ello lo amerite –como en el caso de la materia urbanística-, de manera que la voluntad de las instituciones públicas no depende de su libre arbitrio (o escogencia), sino de las valoraciones objetivas obtenidas conforme a las reglas técnicas aplicables al caso. En este sentido, se destaca la objetividad de los criterios técnicos, por cuanto “... si una técnica es científica y, por lo tanto, por definición, cierta, objetiva, universal, sujeta a reglas uniformes que no dependen de la apreciación personal de un sujeto individual, es obvio que no pueda en este aspecto hablarse de «completa discrecionalidad, sino que corresponde, por el contrario, hablar poco menos que de ‘regulación’ (sujeción a normas, en el caso de la técnica)»” (MARTÍN GONZÁLEZ, M., en su obra El grado de determinación legal de los conceptos jurídicos. RAP, número 54, 1967, p.239), citado por DESDENTADO DAROCA, Eva. Los problemas del control judicial de la discrecionalidad técnica. (Un estudio crítico de la jurisprudencia. Editorial Civitas, S. A. Madrid. España. 1997. p. 43.)…” Nótese entonces que la ciencia y la técnica –tanto como los principios de justicia, lógica y conveniencia- imponen límites a la discrecionalidad. Por ende, si bien la municipalidad tiene amplias potestades para definir y diseñar el plan de gestión integral de desechos, debe necesariamente cumplir esa función con estricto apego a estas reglas y principios, lo que necesariamente deberá traducirse en que los costos que determinen finalmente la fijación de tarifas, deben encontrarse apegados a esos parámetros.

De esa manera, si bien la Ley no dispone un sistema tarifario determinado para ser aplicado por las municipalidades, sino que delega en cada gobierno local la creación de dicho sistema según las necesidades del cantón, esa fijación no puede ser antojadiza, desproporcionada, irrazonable o contraria a principios de lógica, justicia o conveniencia.

En la gestión que aquí nos ocupa, señala esa auditoría que, dado que el artículo 83 del Código Municipal indica que para el cálculo de las tarifas se pueden considerar las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos, consulta si se podría interpretar que la municipalidad estaría autorizada -a la hora de incrementar las tarifas-, para incluir en el estudio de costos, uno o varios proyectos a la vez, aumentando considerablemente el cobro por dicho servicio a los contribuyentes del cantón.

En primer término, nótese que la misma norma se encargó de sujetar dichas inversiones futuras a que resulten necesarias, lo que ya impone un límite al tipo de inversión que puede ser considerada, dado que no puede ser arbitraria ni de un costo que rebase la razonabilidad, sino que esa inversión habrá de estar debidamente respaldada con criterios técnicos que demuestren precisamente esa necesidad para el gobierno local.

Asimismo, el que se requiera tomar en cuenta uno o varios proyectos a la vez, desde luego no se trata de una cuestión que pueda ser determinada en forma general en esta vía consultiva, pues ello atañe a una decisión concreta de la Administración activa que queda librada a su discrecionalidad.

Lo que no puede perderse de vista es que tal decisión debe mostrar estricto apego a las normas y principios que ya quedaron explicados, siempre con sustento en argumentos, razones y/o criterios técnicos que fundamenten la decisión que al respecto llegue a ser tomada –por ejemplo, cuál proyecto se llevará a cabo, si se necesita incluir estudios de algún otro proyecto a la vez, la valoración de la inversión que cada uno implica, el costo-beneficio, etc.-, y que se verá reflejada en la respectiva fijación de tarifas que se haga.

III. Tasa por servicio de mantenimiento de parques y áreas verdes

En la gestión que aquí nos ocupa, también se nos consulta si podría ampliarse el cobro de la tasa por el Servicio de Mantenimiento de Parques y Áreas verdes a todos los contribuyentes de un cantón, con fundamento en lo que señala nuestro dictamen C-094-2012, dado que el artículo 83 del Código Municipal señala que “tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad”.

Para efectos de evacuar dicha interrogante, se impone en primer término tener presente lo dicho al respecto en el citado dictamen C-094-2012, que en lo conducente señala:

“Concretamente en cuanto a la utilización de la tasa para financiar el mantenimiento de parques y zonas verdes, debemos indicar que esta actividad municipal tiene como objeto la conservación del paraje urbano del cantón, para resguardar un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” en pos del mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del cantón (Véase resolución de la Sala Constitucional N° 4332-2000 del 19 de mayo del 2000).

Es preciso entonces determinar que podemos entender como “zonas verdes”, para la aplicación de esta tasa en cuestión. Como un primer acercamiento al concepto de “zonas verdes” utilizado por el Código Municipal, y ante la ausencia de una definición en el Código, a modo de referencia partimos del Reglamento de Construcción del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo del 10 de noviembre de 1982, que en su artículo I.3 define las zonas verdes como “Áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público o comunal, destinadas a la recreación”.

Ahora bien, si partimos de la letra del párrafo 4° del Código Municipal, en que el pago de la tasa por mantenimiento de parques y zonas verdes se impone a los propietarios de bienes inmuebles del distrito correspondiente y en función del valor del inmueble, bien podemos tener como guía la definición contenida en el Reglamento de Construcción del Instituto de Vivienda y Urbanismo, y no el concepto de Área Verde contenido en el Plan Regulador de la Municipalidad de Valverde Vega (Reglamento Municipal del 10 de diciembre del 2003) que resulta ser un concepto más amplio, dice en lo que interesa el numeral 46, inciso 6):

“Artículo 46. —Para efectos del presente Plan Regulador, en el Cantón de Valverde Vega se han establecido los siguientes usos de la tierra:

(…)

6. Uso de Áreas Verdes: comprende la ocupación o reserva de la tierra para protección forestal, cubierta vegetal o bosque remanente, márgenes de ríos, quebradas o humedales, parques urbanos, áreas de riesgo natural, recursos hídricos y los terrenos de zonas protegidas. (…)” Podemos afirmar entonces que zonas verdes, son todas aquellas áreas libres de uso público comunal, arborizadas o enzacatadas destinadas a la recreación u ornato.

Es preciso señalar que para realizar el mantenimiento de las zonas verdes del cantón de Valverde Vega, la Municipalidad debe aplicar, mediante el método de cobro que la propia entidad municipal determine, la tasa en cuestión a todos los habitantes que efectiva o potencialmente se vean beneficiados con el mantenimiento y conservación de dichas zonas.” Como podemos ver, el citado dictamen fija la conceptualización de zonas verdes a partir del Reglamento de Construcciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como aquellas áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público o comunal, destinadas a la recreación.

Valga acotar que esa misma definición se mantiene en el artículo 3° inciso 190) del actual Reglamento de Construcciones del INVU (Reglamento N° 6306 del 15 de marzo del 2018).[1] Asimismo, en consonancia con lo explicado líneas atrás, debe tenerse presente que este tipo de tasas municipales pueden cobrarse en la medida en que exista una prestación efectiva o potencial del servicio. Esa naturaleza contra-prestacional debe determinar cuáles habitantes son los usuarios, en la medida en que se ven beneficiados –y pueden disfrutar- del mantenimiento y conservación que se brinda a dichas zonas verdes.

Ciertamente el artículo 83 del Código Municipal, en su párrafo cuarto in fine, dispone que esa tasa se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. En esa medida, y en consonancia con lo concluido en el dictamen que cita la auditoría, cada Municipalidad debe determinar cuáles son los distritos cuyos habitantes se ven beneficiados con el mantenimiento de determinada zona verde, a partir de lo cual puede imponerse el cobro de esa tasa, según el valor de cada propiedad.

Por otra parte, esa auditoría consulta si, en caso de que se pudiera ampliar el cobro del servicio de mantenimiento de parques a todos los contribuyentes del cantón, el Concejo Municipal debe indicarlo así en el acuerdo que se tome, o basta con indicar que “se aprueba el estudio de costos”, para interpretar que, si dentro del estudio de costos se contempló esa extensión, ya puede aplicarse dicha ampliación del cobro a todos los vecinos del cantón.

Al respecto, basta con señalar que todo acto administrativo, como lo es un acuerdo municipal, debe ser claro, preciso, concreto y completo, de forma tal que su eficacia y ejecutividad no se vea comprometida en forma alguna ni genere dudas, conflictos o algún tipo de inconsistencia al momento de su aplicación práctica.

Como puede apreciarse, la respuesta a tal inquietud dependerá de los términos específicos de un determinado acuerdo, lo cual evidentemente escapa a la naturaleza de nuestra función consultiva. Sin embargo, es claro que todo acuerdo se encuentra precedido de una discusión sobre sus alcances, y puede adoptarse con referencia y apoyo en el análisis y revisión de determinados documentos (estudios, criterios, oficios, etc.). En esa medida, por ejemplo, si de un estudio de costos que ha sido sometido a conocimiento del Concejo Municipal queda claro sobre cuáles distritos se propone la aprobación de la tarifa correspondiente a la tasa de mantenimiento de zonas verdes y parques, el acto de aprobación apareja ese mismo alcance.

No obstante, qué tan específico deba ser un determinado acuerdo, dependerá de cada caso concreto y del contenido y términos de los estudios que se hayan revisado de previo a su adopción, de ahí que es un tema de responsabilidad de la propia Administración activa determinar cuáles deben ser los términos en que debe ser redactado el acuerdo a fin de que su alcance quede claro, y así, no exista ningún tipo de inconsistencia al momento de su ejecución.

Por último, en relación con lo dispuesto en el artículo 43 del Código Municipal, se nos indica que, teniendo presente que en el municipio no se ha reglamentado a lo interno la prestación de los servicios y en virtud de que las tasas que se cobran afectan a terceros, se nos consulta lo siguiente:

4. ¿se debería seguir el procedimiento establecido en el citado artículo, para poner en vigencia, los nuevos montos que se pretenden cobrar por la prestación de servicios municipales, o bien, con el acuerdo del Concejo y la publicación en el Diario Oficial, por una única vez, sería suficiente para iniciar el cobro de la nueva tarifa?

El artículo 43 del Código Municipal que se indica en su consulta, dispone lo siguiente:

“Artículo 43.- Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella.” (el subrayado no es del original) Por otra parte, recordemos que el artículo 83 del Código Municipal que hemos venido analizando, dispone en lo conducente que “Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.” Teniendo a la vista lo anterior, es preciso distinguir con claridad entre la promulgación de un reglamento, y lo que es un acuerdo que únicamente fije la tarifa de las tasas, pues se trata de dos supuestos distintos.

La fijación de una tasa por parte del Concejo Municipal nace de la adopción de un acuerdo, que entrará en vigencia 30 días después de publicado en el Diario Oficial La Gaceta, como lo señala el Código Municipal. Al tratarse únicamente de la fijación tarifaria, estamos en presencia de un acuerdo, no de un reglamento. Se trata de un acuerdo que puntualmente lo que hace es determinar cuál será la tarifa de cobro para las tasas, es decir, constituye una decisión concreta que no conlleva disposiciones normativas como tales.

En cambio, si estamos en presencia de un reglamento, éste constituye un cuerpo normativo constituido por una serie de preceptos y reglas de carácter general, que, como tal, deberá seguir el trámite previsto en el referido artículo 43 del Código Municipal. Por ejemplo, en el mismo artículo 83 de dicho Código se establece que “La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.” Como vemos, un reglamento constituye un conjunto de disposiciones jurídicas de carácter general, que persiguen normar y regular determinado servicio, trámite, potestad, etc., y es este tipo de cuerpo normativo el que debe seguir el procedimiento previsto en cuanto a la publicación del correspondiente proyecto y su consulta pública.

IV. Conclusiones

Con fundamento en todo lo expuesto, y en orden a las interrogantes puntuales planteadas por esa auditoría, arribamos a las siguientes conclusiones:

1. La municipalidad tiene amplias potestades para definir y diseñar el plan de gestión integral de desechos, pero debe apegarse a las reglas que imponen la ciencia y la técnica, así como los principios de justicia, lógica y conveniencia. Esto necesariamente deberá traducirse en que los costos que determinen finalmente la fijación de tarifas deben encontrarse apegados a esos parámetros.

2. Si bien la Ley no dispone un sistema tarifario determinado para ser aplicado por las municipalidades, sino que delega en cada gobierno local la creación de dicho sistema según las necesidades del cantón, esa fijación no puede ser arbitraria, antojadiza, desproporcionada ni irrazonable.

3. En cuanto a las inversiones futuras que pueden incluirse en los costos (artículo 83 del Código Municipal), la misma norma se encargó de sujetar dichas inversiones futuras a que resulten necesarias, lo que ya impone un límite al tipo de inversión que puede ser considerada. Esa inversión habrá de estar debidamente respaldada con criterios técnicos que demuestren precisamente esa necesidad para el gobierno local.

4. El que se requiera tomar en cuenta uno o varios proyectos a la vez, atañe a una decisión concreta de la Municipalidad que queda librada a su discrecionalidad, con apego a las normas y principios que fueron explicados.

5. El cobro de la tasa por el Servicio de Mantenimiento de Parques y Áreas verdes (áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público comunal, destinadas a la recreación), procede en tanto exista una prestación efectiva o potencial del servicio. Esa naturaleza contra-prestacional debe determinar cuáles habitantes son los usuarios, en la medida en que se ven beneficiados –y pueden disfrutar- del mantenimiento y conservación que se brinda a dichas zonas verdes.

6. Esa tasa debe cobrarse proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad. Para ello, cada municipalidad debe determinar cuáles son los distritos cuyos habitantes se ven beneficiados con el mantenimiento de determinada zona verde, a partir de lo cual puede imponerse el cobro de esa tasa, según el valor de cada propiedad.

7. El acuerdo que fije el cobro de esa tasa por mantenimiento de áreas verdes y parques debe ser claro, preciso, concreto y completo, de forma tal que su eficacia y ejecutividad no se vea comprometida en forma alguna ni genere dudas, conflictos o algún tipo de inconsistencia al momento de su aplicación práctica. La determinación sobre el contenido específico del acuerdo escapa a la naturaleza de nuestra función consultiva.

8. Es preciso apreciar con claridad las diferencias que existen entre la promulgación de un reglamento y la adopción de un acuerdo.

9. Un acuerdo de fijación tarifaria entra en vigor treinta días después de publicado en La Gaceta.

10. Si estamos en presencia de un reglamento del servicio, se deberá seguir el procedimiento previsto en cuanto a la publicación del correspondiente proyecto y su consulta pública.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente, Andrea Calderón Gassmann [1] Conviene tener presente lo que señalamos en nuestro dictamen N° C-212-2021 de fecha 19 de julio del 2021, en el sentido de que: “Debe advertirse que las disposiciones del Reglamento de Construcciones del INVU pueden ser aplicadas por los Gobiernos Locales siempre que éstas no sean incompatibles con los planes reguladores u otra normativa local (artículo 2° del Reglamento y dictamen no. C-269-2013 de 27 de noviembre de 2013), por lo que, el cambio de uso de suelo en las urbanizaciones regulado en los artículos 143 y 145 antes citados puede aplicarse siempre que no exista un plan regulador que establezca una regulación distinta.”