Public Utility Declaration for Community Development AssociationsDeclaratoria de utilidad pública para Asociaciones de Desarrollo Comunal

Legal Opinion: 170 - J of 11/05/2020 November 5, 2020 OJ-170-2020 Madam Silvia Vanessa Hernández Sánchez President, Permanent Ordinary Commission on Fiscal Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are responding to official letter HAC-515-20 of September 21, 2020.

In official letter HAC-515-20 of the Permanent Ordinary Commission on Fiscal Affairs of the Legislative Assembly, we are informed that it was agreed to submit for consultation the Bill processed under legislative file No. 22.089 entitled “Addition of an article 14 ter to the Law on Community Development (DINADECO), Law 3859, of April 7, 1967, and its Reforms”.

Given the subject of the consultation, it is considered appropriate to address: A) Bill No. 22.089 Strengthens the Purposes of Community Development Associations; and B) Legislative Technique: on the procedure for the declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública).

A. BILL NO. 22.089 STRENGTHENS THE PURPOSES OF COMMUNITY DEVELOPMENT ASSOCIATIONS.

Community Development Associations are communities organized in an associative form, to which the Law grants legal personality for the achievement of their purposes. Community Development Associations can be constituted under the protection of Articles 14, 15, 21, and 28 of Law No. 3859, the Law on Community Development (DINADECO), Law No. 3859 of April 7, 1967.

As we indicated in our opinion C-104-93 of August 4, 1993, with the enactment of Law No. 3859, the legislator sought that “[…] through modern techniques of community organization for economic and social development […]” the standard of living of the population be improved through the conscious and organized participation of citizens for the achievement of solidarity actions for the public good; these community organizations—subjects or private legal entities—must serve to achieve a series of community objectives and purposes of general welfare, assisting, collaborating, and carrying out joint efforts with the State and other public bodies or entities.

The cause and purpose of Community Development Associations is the development and stimulation of the population to which they are linked. Through their activities, they act as an instrument of the duly organized community in the acquisition of resources for direct investment, improvement, conservation, and promotion of the place where it is located and its neighbors, doctrine of Articles 2 and 14 of Law No. 3859.

The activities carried out by the Associations are of public interest. According to Law No. 3589, the purposes of these organizations seek for communities to organize to fight alongside public entities and bodies for the economic and social development of the country. In this regard, in our opinion C-052-2005 of February 8, 2005, reiterated by opinion C-333-2015 of December 4, 2015, we stated:

“Thus, from the legislative file where the currently valid text of the Law on Community Development (Law No. 3859 of April 7, 1967) was discussed, it is clear that said normative body was the product of the need to organize Costa Rican communities, with a projection of integral development. This as part of a movement that tended to mobilize the human and material resources of communities to promote the economic and social development of the people, thereby overcoming a lack of common goals and the absence of coordination at the community level. However, to achieve that objective of integral development, it became indispensable to also mobilize private initiative. To that end, the integration and objectives of the development associations are regulated. In the Law, they are granted legal personality (relation of Articles 22, 23, and 28) and are granted a generic declaration of public interest […]”. (The highlighting is not from the original).

The current Articles 14 and 14 bis of Law No. 3859 contain express regulations that highlight the State's interest in the constitution and operation of these organizations and the benefit that this means for the population. Article 14 recognizes that Development Associations are of Public Interest for the State, convenient for the general interest or the common good of the citizens. The declaration of public interest means that the activity carried out by a private person is of public interest (See opinions C-136-94 of August 22, 1994, and C-316-2008 of September 11, 2008).

For its part, Article 14 bis enables the associations to sell services, marketable goods, as well as lease their assets to the Public Administration, in such a way that the surplus obtained from said operations may be allocated up to 20% to working capital and the remainder to the development programs of the associations. However, despite the public interest that the Law recognizes exists in Community Development Associations, and even though the Law exempts them from the payment of Value Added Tax according to Article 1, numeral “article” 8, subsection 32 of Title I of the Law “Strengthening of Public Finances”, Law No. 9635; the fact is that our legal system has not declared them subject to the payment of income tax on the income obtained from their economic activity.

In this regard, the Income Tax Law, Law No. 7092 of April 21, 1988, in its Article 3, establishes that union organizations, foundations, and civil associations, insofar as they are declared of public utility (utilidad pública) and invest 100% of their resources for public or charitable purposes, are not subject to Income Tax. Article 3, subsection ch) of Law No. 7092, reformed by Article 2, apart 4 of Title I of Law No. 9635, provides:

“Article 3.- Entities not subject to the tax:

(…) ch) Union organizations, foundations, and associations, declared of public utility (utilidad pública) by the Executive Branch, provided that the income they obtain, as well as their assets, are entirely and exclusively destined for public or charitable purposes and that, in no case, are they distributed directly or indirectly among their members. (…)” Now, with Bill No. 22.089, its proponents seek to reinforce the public interest in the constitution and operation of Community Development Associations by enabling them to be declared of public utility (utilidad pública), this with the addition of an article 14 ter to the Law on Community Development; it is understood that with the initiative of Bill No. 22.089, the Executive Branch, upon prior fulfillment of the respective requirements and procedure, could declare Community Development Associations of public utility (utilidad pública), allowing them to enjoy the economic and tax incentives that a declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública) entails. Bill No. 22.089 proposes:

“Article 14 ter- The development associations contemplated in this law may be declared of public utility (utilidad pública), when the income they generate is entirely reinvested in projects of social, community, and State interest. The associations must be registered and up to date with the submission of reports to the National Directorate of Community Development and carry out socioeconomic activities duly registered and authorized by this Directorate.

The declaration of public utility (declaración de utilidad pública) shall be requested before the National Directorate of Community Development, which shall issue a recommendation to the Ministry of Governance and Police, who shall grant it if appropriate. It shall be granted by means of an Executive Decree.

The Ministry of Governance and Police, through coordinated work with the National Directorate of Community Development, shall regulate the procedure to be followed by the organizations and shall establish control and monitoring measures over the use of the declaration, it being understood that this benefit will be revoked if the reason for which it was granted disappears.

Associations recognized as being of public utility (utilidad pública) may enjoy the administrative and economic franchises and concessions that, to fulfill their purposes, the Executive Branch and/or the laws grant them.

The community development organizations that may opt for this benefit shall be those that include within their work plans the execution of policies integrated into the National Community Development Plan.” Then, it must be indicated that the possibility for the Executive Branch to declare certain Community Development Associations of public interest; which would be done under the protection of article 14 ter promoted by Bill No. 22.089; would imply that those Associations would not be subject to income tax in accordance with Article 3 of Law No. 7092. As we stated in our opinion C-255-2012 of October 29, 2012, through the declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública), with this distinction, the association accesses corresponding legal benefits, privileges, and exemptions.

It is important to emphasize that the declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública) alone is not enough to exempt associations from income tax payment; this tax benefit also requires that the income and assets must be entirely destined for the achievement of public or charitable purposes (Consult our opinion C-197-06 of May 17, 2006). This last condition reiterates the State's interest in the progress of society, given that resources will be concentrated in the programs of the Community Development Associations for the growth and improvement of the living conditions of the communities, with the stimulus of the local level, and their summation will be reflected at the national level.

The foregoing is consistent with what was stated by the Constitutional Chamber in relation to Community Development Associations:

“Community development associations are first-degree community organizations, within a determined territorial circumscription; their interest is public insofar as it consists of stimulating the populations to organize to fight alongside the State bodies for economic, social, and cultural development for the benefit of the community and the country. […]”. (Voto No. 2002-06499 at fourteen hours and forty-three minutes on July 3, 2002) Therefore, with the declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública), all the financial and patrimonial resources of the Associations would be destined for community projects, with which the growth of benefits for society is undeniable.

B. LEGISLATIVE TECHNIQUE: ON THE PROCEDURE FOR THE DECLARATION OF PUBLIC UTILITY (DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA).

Currently, the registration and oversight of Community Development Associations falls to the National Directorate of Community Development, a body attached to the Ministry of Public Security, Governance, and Police (Executive Branch), according to Articles 1, 25, 26, 27, and 28 of the Law on Community Development (DINADECO).

With the addition of article 14 ter proposed by Bill No. 22.089, it would also correspond to the National Directorate of Development to hear the request of Community Development Associations to opt for the Declaration of Public Utility (Declaratoria de Utilidad Pública). The positive recommendation issued by the National Directorate of Development would be elevated to the knowledge of the Ministry of Governance and Police for the declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública), which, according to the bill, “[…] Shall be granted by means of an Executive Decree.” In this regard, we must emphasize that only acts of general scope or with a normative nature are carried out by means of executive decree, as established by Article 140, subsection 3 of the Political Constitution. As it concerns an administrative act directed at a person with particular, not general, effects, the declaration of public utility (declaratoria de utilidad pública) must be carried out by executive agreement, as ordered by Article 121, subsection 1 of the General Law of Public Administration, Law 6227 of May 2, 1978, which states the following:

“Article 121.- 1. Acts shall be called decrees when they are of general scope and agreements when they are specific. (…)” C. CONCLUSION.

Based on the foregoing, the consultation made regarding Bill No. 22.089 is hereby answered.

Cordially, Jorge Andrés Oviedo Álvarez Deputy Attorney General Robert William Ramírez Solano Office Attorney JAOA/RWRS/hsc

Opinión Jurídica : 170 - J del 05/11/2020 05 de noviembre de 2020 OJ-170-2020 Señora Silvia Vanessa Hernández Sánchez Presidenta, Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio HAC-515-20 del 21 de septiembre de 2020.

En oficio HAC-515-20 de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendario de la Asamblea Legislativa nos comunica que se acordó someter a consulta el Proyecto de Ley tramitado por Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley 3859, del 7 de abril de 1967 y sus Reformas”.

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) El proyecto de Ley N° 22.089 Fortalece los Fines de las Asociaciones de Desarrollo Comunal; y B) Técnica Legislativa: sobre el procedimiento de declaratoria de utilidad pública.

A. EL PROYECTO DE LEY N° 22.089 FORTALECE LOS FINES DE LAS ASOCIACIONES DE DESARROLLO COMUNAL.

Las Asociaciones de Desarrollo Comunal son comunidades organizadas en forma asociativa, y a las cuales la Ley les reconoce personalidad jurídica para la consecución de sus fines. Las Asociaciones de Desarrollo Comunal pueden ser constituidas al amparo de los artículos 14, 15, 21 y 28 de la Ley N° la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967.

Como lo indicamos en nuestro dictamen C-104-93 del 4 de agosto de 1993, con la promulgación de la Ley N° 3859 el legislador procuró que “[…] mediante las técnicas modernas de organización de la comunidad para el desarrollo económico y social […]” se mejorara el nivel de vida de la población mediante las participación consciente y organizada de los ciudadanos para la consecución de acciones solidarias por el bien público; estas organizaciones comunales -sujetos o personas jurídicas privadas- deben servir para alcanzar una serie de objetivos y fines comunales de bienestar general, coadyuvando, colaborando y realizando esfuerzos conjuntamente con el Estado y demás órganos o entes públicos.

La causa y fin de las Asociaciones de Desarrollo Comunal es el desarrollo y estímulo de la población a la que están vinculadas. Mediante sus actividades fungen como instrumento de la colectividad debidamente organizada en la captación de recursos para la inversión directa, mejora, conservación y promoción del lugar donde se ubique y sus vecinos, doctrina de los artículos 2 y 14 de la Ley N° 3859.

Las actividades que despliegan las Asociaciones son de interés público. Conforme la Ley N° 3589 los fines de estas organizaciones procuran que las comunidades se organicen para luchar junto con los entes y órganos públicos para el desarrollo económico y social del país. En este sentido en nuestro dictamen C-052-2005 de 8 de febrero de 2005, reiterado por el dictamen C-333-2015 del 4 de diciembre de 2015 señalamos:

“Así, del expediente legislativo donde se discutió el texto actualmente vigente de la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad (Ley N° 3859 de 7 de abril de 1967), se desprende que dicho cuerpo normativo fue producto de la necesidad de organizar a las comunidades costarricenses, con una proyección de desarrollo integral. Esto como parte de un movimiento que tendía a movilizar los recursos humanos y materiales de las comunidades para promover el desarrollo económico y social de los pueblos, superando así una falta de metas comunes y la ausencia de la coordinación a nivel comunal. Sin embargo, para lograr ese objetivo de desarrollo integral se tornó indispensable movilizar además la iniciativa privada. Para ese fin, se regula la integración y objetivos de las asociaciones de desarrollo. En la Ley, a éstas se les otorga personalidad jurídica (relación de los artículos 22, 23 y 28) y se les otorga una declaratoria genérica de interés público […]”. (El resaltado no corresponde al original).

Los actuales artículos 14 y 14 bis de la Ley N° 3859 contienen expresas regulaciones que resaltan el interés del Estado en la constitución y operación de estas organizaciones y el beneficio que significa para la población. El artículo 14 reconoce que las Asociaciones de Desarrollo son de Interés Público para el Estado, convenientes para el interés general o al común de los ciudadanos. La declaratoria de interés público significa que la actividad desarrollada por una persona privada es de interés público (Véase los dictámenes C-136-94 de 22 de agosto de 1994 y C-316-2008 del 11 de setiembre de 2008).

Por su parte el artículo 14 bis habilita a las asociaciones a vender servicios, bienes comercializables, así como arrendar sus bienes a la Administración Pública, de tal modo que los excedentes obtenidos por dichas operaciones puedan ser destinados hasta el 20% al capital de trabajo y el restante a los programas de desarrollo de las asociaciones. Empero, pese al interés público que la Ley reconoce que existe en las Asociaciones de Desarrollo Comunal, y aun cuando la Ley les exonera del pago del Impuesto al Valor Agregado conforme el artículo 1, numeral “artículo” 8 inciso 32 del Título I de Ley “Fortalecimiento de las finanzas públicas”, Ley N° 9635; lo cierto es que nuestro ordenamiento no les ha declarado como sujetas al pago del impuesto sobre la renta por los ingresos obtenidos en su actividad económica.

En este sentido, la Ley del Impuesto sobre la Renta, Ley N° 7092 del 21 de abril de 1988, en su artículo 3, establece que las organizaciones sindicales, las fundaciones y las asociaciones civiles en el tanto sean declaradas de utilidad pública e inviertan el 100% de sus recursos a fines públicos o de beneficencia, no están sujeta al impuesto sobre la Renta. El artículo 3 inciso ch) de la Ley N° 7092, reformado por el artículo 2 aparte 4 del Título I de la Ley N° 9635 dispone:

“Artículo 3.- Entidades no sujetas al impuesto:

(…)

ch) Las organizaciones sindicales, las fundaciones y las asociaciones, declaradas de utilidad pública por el Poder Ejecutivo, siempre y cuando los ingresos que obtengan, así como su patrimonio, se destinen en su totalidad, exclusivamente, a fines públicos o de beneficencia y que, en ningún caso, se distribuyan directa o indirectamente entre sus integrantes.

(…)” Ahora bien, con el proyecto de Ley N° 22.089 sus proponentes procuran reforzar el interés público en la constitución y funcionamiento de las Asociaciones de Desarrollo Comunal al habilitar que estas puedan ser declaradas de utilidad pública, esto con la adición de un artículo 14 ter a la Ley Sobre el Desarrollo de la Comunidad; se entiende que con la iniciativa del Proyecto N° 22.089 el Poder Ejecutivo, previo cumplimiento de los requisitos y el procedimiento respectivo, podría declarar de utilidad pública a las Asociaciones de Desarrollo Comunal, permitiendo que estas puedan gozar de las estímulos económicos y tributarios que conlleve declaratoria de utilidad pública. Propone el proyecto de Ley N° 22.089:

“Artículo 14 ter- Las asociaciones de desarrollo contempladas en la presente ley, podrán ser declaradas de utilidad pública, cuando los ingresos que generen sean reinvertidos en su totalidad en proyectos de interés social, comunal y para el Estado. Las asociaciones deberán estar inscritas y al día con la presentación de informes ante la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad y realizar actividades socioeconómicas debidamente registradas y autorizadas por esta Dirección.

La declaración de utilidad pública se solicitará ante la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, la cual emitirá una recomendación al Ministerio de Gobernación y Policía, quien la otorgará de ser procedente. Se otorgará por medio de Decreto Ejecutivo.

El Ministerio de Gobernación y Policía, mediante labor coordinada con la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, reglamentará el procedimiento a seguir por las organizaciones y establecerá las medidas de control y seguimiento sobre el uso de la declaratoria, siendo que se revocará este beneficio, si desaparece el motivo por el cual fue concedido.

Las asociaciones reconocidas como de utilidad pública podrán gozar de las franquicias y concesiones administrativas y económicas que, para cumplir con sus fines, el Poder Ejecutivo y o las leyes les otorguen.

Las organizaciones de desarrollo comunal que podrán optar por este beneficio serán aquellas que incluyan dentro de sus planes de trabajo, la ejecución de las políticas integradas al Plan Nacional de Desarrollo de la Comunidad.” Luego, debe indicarse que la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda declarar de interés público a determinadas Asociaciones de Desarrollo Comunal; lo cual se haría al amparo del artículo 14 ter que propugna el proyecto de Ley N° 22.089; implicaría que esas Asociaciones no se encontrarían sujetas al impuesto sobre la renta de conformidad con el artículo 3 de la Ley N° 7092. Como señalamos en nuestro dictamen C-255-2012 del 29 de octubre de 2012, mediante la declaratoria de utilidad pública, con esta distinción, la asociación accede a beneficios legales, privilegios y exenciones correspondientes.

Es importante subrayar, que no basta con la declaratoria de utilidad pública para exonerar del pago del impuesto sobre la renta a las asociaciones, este beneficio fiscal además requiere que los ingresos y patrimonio deben destinarse en su totalidad a la consecución de fines públicos o de beneficencia (Consúltese nuestro dictamen C-197-06 de 17 de mayo del 2006). Esta última condición viene a reiterar el interés del Estado en el progreso de la sociedad, dado que se concentrarán los recursos en los programas de las Asociaciones de Desarrollo Comunal para el crecimiento y mejora de las condiciones de vida de las comunidades, con el estímulo de lo local, su sumatoria se reflejará a nivel nacional.

Lo anterior, es consistente con lo dicho por la Sala Constitucional en relación con las Asociaciones de Desarrollo Comunal:

“Las asociaciones de desarrollo comunal son organismos comunitarios de primer grado, dentro de una circunscripción territorial determinada, su interés es público por cuanto consiste en estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado para el desarrollo económico, social y cultural para beneficio de la comunidad y del país. […]”. (Voto N° 2002-06499 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del tres de julio del dos mil dos) Por lo tanto, con la declaratoria de utilidad pública, todos los recursos financieros y patrimoniales de las Asociaciones estarían destinados a los proyectos comunitarios, con lo cual es innegable el crecimiento de los beneficios para la sociedad.

B. TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA.

Actualmente la inscripción y fiscalización de las Asociaciones de Desarrollo Comunal recae en la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, órgano adscrito al Ministerio de Seguridad Pública, Gobernación y Policía (Poder Ejecutivo), conforme los artículos 1, 25, 26, 27 y 28 de Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO).

Con la adición del artículo 14 ter que propone el proyecto de Ley N° 22.089, correspondería a la Dirección Nacional de Desarrollo también conocer la solicitud de las Asociaciones de Desarrollo Comunal para optar por la Declaratoria de Utilidad Pública. La recomendación positiva emitida por la Dirección Nacional de Desarrollo sería elevada al conocimiento del Ministerio de Gobernación y Policía para la declaratoria de utilidad pública, que según el proyecto de ley “[…] Se otorgará por medio de Decreto Ejecutivo.”. En este sentido, hemos de subrayar que sólo los actos de alcance general o con naturaleza normativa se realiza mediante decreto ejecutivo, así lo instituye el artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política. Al tratarse de un acto administrativo dirigido a una persona con efectos particulares, no generales, la declaratoria de utilidad pública debe realizarse por acuerdo ejecutivo, tal y como ordena el artículo 121 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública, Ley 6227 del 02 de mayo de 1978, que dice lo siguiente:

“Artículo 121.- 1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos.

(…)” C. CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 22.089.

Cordialmente, Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano Procurador Adjunto Abogado de Procuraduría JAOA/RWRS/hsc