Authority for mining permits and concessions in marine areasCompetencia para permisos y concesiones mineras en áreas marinas

Opinion: 128 of 07/24/1991 C-128-91 San José, July 24, 1991 Engineer Hernán Bravo Trejos Minister Ministry of Natural Resources Energy and Mines Your Office.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter DAJ-240 of May twenty-second last, in which you inquire about the possibility of the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons undertaking the preparation of case files relating to mining permits and concessions in marine areas.

I)- INTRODUCTION The fact that, in most cases, mining activities are carried out on terrestrial or geophysical sites and the slow growth of marine research in this field explain why they have traditionally been conceived around the land factor. The interior or surface of the land is, under this conception, the quintessential place where mineral substances form or are found. A tendency from which the legislation that emphasizes this connection does not escape.

Nevertheless, the extension of territory to marine regions, with the consequent deployment of sovereignty, the exploitability of natural resources in the economic zone enshrined in International Law, and, in particular, the development of mining studies at sea, have opened new and broad prospects for utilization.

• II)LEGAL FRAMEWORK The previous Mining Code (Law No. 1551 of April 20, 1953) did not address marine mineral resources, and the current one, except for slight declarations of principle, focuses its attention on those of the terrestrial soil and subsoil.

Several randomly chosen examples are illustrative: Thus, regarding the unit of measurement, it states: "The vertical prism of indeterminate depth to which the mining permit or concession corresponds constitutes a distinct and separate real property from the specific terrain where it is located..." (Article 13). In separate provisions, it indicates that administrative easements (servidumbres) may be decreed to facilitate mining work on "the surface lands where the deposits are located..." (Article 46); the reference to geodetic markers, areas, coordinates, and geographic boundaries in the description of the area to be explored, exploited, or demarcated (Articles 21, 22, 29, 72, subsection d), 82, and 85, subsection d); the need to provide the "name of the owner or owners of the territory..." in applications (Article 72, subsection f) and 73); etc.

The Regulation does the same when it indicates the requirements and procedures for applications or defines (Article 2) the terms "Exploitation" and "Mine" based on surface or underground works; "soil" as "weathered surface of the rock" that "serves as support for things and for the development of vegetation"; and "subsoil," as the geological layer located beneath the soil.

But, without a doubt, these scattered regulations, and more that could be cited in connection, are based on the criterion set forth in Article 4, paragraph 2, of the Code itself, as will be seen.

• III)LEGISLATIVE COMPETENCE TO GRANT MINING PERMITS AND CONCESSIONS AT SEA Regarding licenses or rights to utilize mineral substances at sea, Article 4, paragraph 2, of the Mining Code applies, according to which:

"The resources existing in the soil, in the subsoil, and in the waters adjacent to the national territory within an extension of up to two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited in accordance with the provisions of subsection 14 (last paragraph) of Article 121 of the Political Constitution." 1) TERMINOLOGICAL CLARIFICATION The wording of the text lacks accuracy. On the one hand, even though the use of the words "soil" and "subsoil" may cause confusion, especially considering the definitions given to both by the Regulation, they must be understood as linked, through the conjunction "and," to the phrase "of the seas adjacent to the national territory." A different reasoning, including terrestrial space, would lead to the contradiction of attributing to the Legislative Assembly the granting of all mining concessions, regardless of where the deposits are located, distorting the legislative function and the assignment of that competence—made in the preceding third article—in favor of the Ministry of Economy, Energy, and Mines, through the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons. Perhaps it would be advisable to use more rigorous expressions: seabed and marine subsoil, territorial or patrimonial sea, continental shelf, seabeds subject to national jurisdiction and sovereignty, or similar phrases.

• 2)EXPLORATION PERMITS.

An additional obstacle is that the norm mentions "exploitation," without mentioning exploration permits. To fill this gap, it should be noted that exploratory work for locating minerals (through prospecting techniques, depth soundings, and other reconnaissance methods) usually constitutes a preparatory phase of exploitation. In this sense, the Mining Code reconciles the classical theory, which required prior and mandatory investigation before granting the concession. An exponent of the first current is the scholar CARLOS PUYUELO, who wrote:

"...no mining concession may be granted without first having requested and obtained an investigation permit and the works having sufficiently demonstrated the existence of the deposit for which the concession is sought. Investigation is, therefore, a prior step to the mining concession..." (Derecho Minero Ed. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1954, p. 76).

Along similar lines, the Mining Code states:

"Article 26. During the validity of an exploration permit and up to sixty days following the expiration of the term or its extension, the permit holder shall have the right to obtain an exploitation concession, provided they have complied with the obligations and requirements of this law and its regulation." However, it also dispenses with prior investigations and authorizes the respective Ministry to grant the direct exploitation concession, "without the need to require prior completion of the exploration stage, when minerals are visible or their existence is evident, following the preparation and approval of the corresponding exploitation project" (Article 27).

Therefore, if in the majority of situations obtaining a mining concession presupposes the existence of an exploration permit, the deduction can be maintained that in the Mining Code's statement, Article 4, paragraph 2, exploration activities are implicit under the term "exploitation." Any residual objection would be cleared by the rule contained in Article 5 of Law 6043 on the Maritime-Terrestrial Zone:

"Unless otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or concessions in areas permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines..." A doctrine that achieves general and complementary validity, by virtue of the fact that Law 6043 and its Regulation pursue—among other objectives—protecting, ensuring, and coordinating the adequate exploitation of natural resources in maritime-terrestrial areas, respecting the various administrative competences and converging legislation, as long as they are not opposed (Law 6043, Article one; 1 and 3 of its Regulation). And mines are expressly contemplated within these resources (see Article 3, paragraph 3 and 49 of the same Regulation).

• 3)REFERRAL TO THE CONSTITUTIONAL NORM 3-1) INCORRECTNESS.

The referral from numeral 4, paragraph 2, of the Mining Code to what is provided in constitutional norm 121, subsection 14, in fine, is incorrect and cumbersome. This is because the last paragraph of the article and subsection just cited is limited to enumerating the assets comprising the non-disposable public domain of the State (railroads, docks, and national airports in service), which do not allow exploitation by private parties. It is obvious that the mining legislation (Article 4) does not allude to that paragraph, as it makes the referral precisely to permit eventual private enjoyment, and Article 12 ibidem emphasizes—what is already implicit in the nature of the assets—that exploration permits and exploitation concessions confer limited real rights, without implying loss of state ownership over the mineral deposits.

In reality, the intention was to avoid repeating the final phrase inserted in the same Article 4, paragraph 1, concerning State reserve minerals, which "may only be exploited by the State, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly." A phrase that reproduces, with a slight variation, the penultimate paragraph of subsection 14, Article 121 of the Fundamental Charter, regarding state assets and services termed strategic (public waters, coal deposits, sources of petroleum or hydrocarbon substances, deposits of radioactive minerals...), due to their preeminence in the socio-economic development and well-being of the community: "The assets mentioned in sections a), b), and c) above may only be exploited by the public administration or by private parties in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly." It is to this subsection, the penultimate one of subsection 14, Article 121, of the Fundamental Law, that Article 4, paragraph 2, of the Mining Code must be connected, in logical interpretation, to affirm, in keeping with its letter, that the natural resources existing in the soil, subsoil, and waters of the seas adjacent to the national territory, within an extension of two hundred miles from the low-water line, along the coasts, may only be exploited by the public administration (the State) or by private parties, in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.

3-2) SPIRIT OF THE LEGAL PROVISION.

The interpretation given conforms to the genuine meaning of the legal precept in question. Examination of the legislative file (number 6729, fifth volume) reveals that the second paragraph of Article 4 of the Mining Code was introduced at the instance of then-deputy JENKINS DOBLES, approved in Committee on May 19, 1981 (folios 1746 and 20005), and in its original wording correctly cited the "penultimate paragraph" of subsection 14, Article 121 of the Constitution.

However, through mere inadvertence, starting July 8, 1981 (folio 2184), the phrase "last paragraph" was used, with which an affirmative opinion on the bill was rendered, it was published in La Gaceta, approved in plenary, sent to the Drafting Department of the Assembly, and forwarded again to the Secretariat of the Directory (see folios 2184, 2344, 2417, 2668, and 2671).

3-3) ARTICLE 121, SUBSECTION 14, PENULTIMATE PARAGRAPH, OF THE CONSTITUTION Based on the foregoing, let us proceed to examine Article 121, subsection 14, penultimate paragraph, of the Political Constitution, which literally reads:

"The assets mentioned in sections a), b), and c) above may only be exploited by the public administration or by private parties, in accordance with the Law or through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly." Applied to the case, we have that the law on the basis of which private parties may exploit—and explore, as stated—marine minerals, is not the Mining Code. If it were so, the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines could even adopt the act of granting and would render the referral to the constitutional norm superfluous, which would rebound against the referring Code. It is a specific law, regulating marine minerals and the parties' obligations, etc.; as occurs, for example, with the hydrocarbons bill; a similar situation. Implicitly, the Mining Code, Article 4, paragraph 2, excludes exploitation—and exploration, it was clarified—of marine resources from its scope of application, reserving them for the State, and subjects those that may be carried out by administered parties to subsequent legislative controls.

The declaration of public state ownership of mineral substances in those spaces remains unshakeable (Article 1 of the Code), and the proclamation of sovereignty over territorial waters, the continental shelf, and jurisdiction up to two hundred miles of adjacent seas underlies the base, for the purpose of ensuring the economic utilization of their natural resources, as contemplated by the Constitution (Article 6) and international instruments.

In addition to economic implications, public order criteria stand out (concerning national security, stable use of the marine environment, protection of other assets, etc.) due to the location of the resources, which authorize, in the legislator's judgment, the greater controls imposed.

In summary, two methods are provided for private parties to utilize—and explore—marine minerals: "in accordance with the law" or "through a special concession granted for a limited time and under the conditions and stipulations established by the Assembly." In the first scenario, one would face administrative concessions or permits, granted in accordance with a prior general law, to be issued on the matter, even if they originate from Congress if the future law allows it.

Two aspects determine the administrative nature of the act or contract: its issuance or conclusion "in accordance with the Law," a typical feature of activity of this nature subject to corresponding effects regarding validity, modifiability, and judicial challenge (the legislative function is carried out in accordance with the Constitution). And, second, the fact that Article 104, subsection 19, of the Fundamental Charter confers such character upon them.

In another medium—the only viable one at present—in the absence of a law governing the exploration and exploitation of marine minerals, it occurs when the Legislative Assembly grants a special concession (or permit), without being subject to any pre-existing law, in exercise of its ordinary legislative power ("concession-law"), setting the conditions, stipulations, and term.

It is intended to enable a public parliamentary debate in which the advisability for the country of the concession or permits to be granted and their content or clauses are analyzed, considering the noted reasons of location and value.

It is worth emphasizing that the constitutional norm (121, subsection 14, penultimate paragraph) and the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Article 5) speak of "granting" by the Legislative Assembly of special concessions or permits and concessions respectively. This means that the Assembly is the body that expresses the will of the State, represents it as the counterparty in the act or contract, and provides what is necessary for the procedure.

The concept differs, therefore, from the mere act of approval or disapproval, where Parliament's intervention operates a posteriori, with a character of effectiveness, reviewing the legality and timeliness of an administrative negotiation.

We disagree, therefore, as the premises are different, with the parallel drawn in the formulation of the query between the present case and water resource concessions for energy generation or mining concessions within an indigenous reserve, in which, it is noted, the National Electricity Service or the Directorate of Geology and Mines prepare the file and later refer it to the Legislative Assembly for it to decide "whether to approve or reject the concession." For indigenous reserves, there is a clear rule in the Mining Code: Article 8, paragraph 3:

"Concessions granted to private parties for the exploration or exploitation of mineral resources in areas declared indigenous reserves must be approved by the Legislative Assembly..." And a similar provision was found in the Law of the National Electricity Service, Number 258 of August 18, 1941:

"Article 7.- Every concession to develop, transmit, or distribute more than five hundred horsepower, its extensions, modifications, and transfers, requires, to be valid and create any right, the approval of the Constitutional Congress. The same requirement is indispensable for any concession, even if it is less than five hundred horsepower, when the acquirer has concessions that, added to the new one, exceed said amount." An article repealed by Article 22 of the Law Authorizing Autonomous Electric Generation, Number 7200 of October 18, 1990, now regulating the point of interest in a similar manner in numeral 5:

"The SNE shall have the power to grant concessions for the exploitation of electric power plants with limited capacity up to a maximum of 20,000 KW and for a term not exceeding fifteen years. It may also extend, modify, or transfer them, without requiring legislative authorization for this, a requirement that will be indispensable when the exploitation exceeds 20,000 KW or when it is less than 20,000 KW and the acquirer has approved concessions that, added to the new ones, exceed that amount." Without dwelling on extraneous matters, it is enough to note that although approval and authorization are controls of similar scope, they are distinguished in conceptual purity because while the former acts a posteriori, at a moment subsequent to the issuance of the act or signing of the contract, the latter does so a priori.

• IV)PROCESSING OF THE PROCEDURE.

RESPONSE.

Several legal reasons oppose the Directorate of Geology, Mines, and Hydrocarbons preparing case files relating to marine minerals.

Any competence conferring public powers, and its transfer to an external body, as is known, must find explicit consecration in a legal rule (doctrine of Articles 59.1, 85.1, and 87 of the General Law of Public Administration). And from the above, it is clear that the power to grant rights concerning the resources in question is, at present, the exclusive purview of the Legislative Assembly, with no precept entrusting the processing to the Directorate of Geology.

As seen, the Mining Code and its Regulation do not provide for the processing of case files in marine spaces, the principle of legality prevailing for this intent, which prohibits the Administration from carrying out actions that lack normative support.

The procedure, it should be remembered, constitutes a regulated activity and requires conformity to rules issued in advance, which channel and limit the official's conduct; rules that are sorely lacking.

It should be added that the public body in charge of the final resolution of a matter is the one called upon to hear the request addressed to it and process it, or, as happens in this case, to provide what is necessary regarding the procedure, unless provided otherwise; here nonexistent. The decision on the merits would be nothing but the culmination of a unitary and inseparable set of concatenated acts. For the Directorate of Geology to be able to process mining case files in maritime zones, it requires, in the absence of an express norm, a specific legislative authorization that outlines the guidelines to follow.

The foregoing is all the more valid given that the Political Constitution (Article 121, subsection 14, penultimate paragraph) reserved to the Assembly the setting of "conditions" for its verdict, encompassing the appropriate formal and substantial requirements; more so than in the common meaning of a future and uncertain event upon which the birth or resolution of the right is made to depend.

It is concluded, consequently, from the foregoing, that the Directorate of Geology, under the current mining legal system, is not authorized to prepare, on its own initiative—without a commission from Congress—the case files for mining permits and concessions in marine areas.

It is unnecessary to state the technical and organizational suitability of the Directorate of Geology—inherent in its function—to advise the Assembly in this field and, at its charge and guidance, to form the case files.

Sincerely,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas AGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY CC: file pcm.

Dictamen : 128 del 24/07/1991 C-128-91 San José, 24 de julio de 1991 Ingeniero Hernán Bravo Trejos Ministro Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas Su Despacho.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio DAJ-240 del veintidós de mayo último, donde consulta la posibilidad de que la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos se avoque a levantar los expedientes relativos a permisos y concesiones mineras en áreas marinas. - I)- INTRODUCCION La circunstancia de que en la normalidad de los casos las actividades mineras se realicen en sitios terrestres o geofísicos y el lento auge de las investigaciones marinas en este campo, superficie de ésta será, dentro de dicha concepción, el lugar por antonomasia en que se forman o encuentran las sustancias minerales. Tendencia de la cual no escapan las legislaciones que ponen su acento en ese ligamen.- No obstante, la prolongación del territorio a regiones marinas, con el consiguiente despliegue de soberanía, la explotabilidad de los recursos naturales en la zona económica que consagra el Derecho Internacional y, de modo singular el desarrollo de estudios mineros en el mar, han abierto nuevas y amplias perspectivas de aprovechamiento.- II) MARCO LEGAL El Código de Minería anterior (Ley Nº 1551 de 20 de abril de 1953) no se ocupó de los recursos mineros marinos, y el actual, salvo ligeras declaraciones de principio, centra su atención en los del suelo y subsuelo terrestres.- Son ilustrativos varios ejemplos entresacados al azar: Así, a propósito del módulo de medida, indica: "El prisma vertical de profundidad indeterminada que corresponde el permiso o la concesión minera constituye un inmueble distinto y separado del terreno especial donde está ubicado...". (Artículo 13).- En disposiciones aparte, señala que pueden decretarse servidumbres administrativas, para facilitar las labores mineras, sobre "los terrenos superficiales en que están ubicados los yacimientos..." (artículo 46); la referencia a hitos geodésicos, a cabidas, coordenadas y linderos geográficos en la descripción del área a explorar, explotar o amojonar (artículo 21, 22, 29, 72, inciso d), 82 y 85, inciso d); la necesidad de suministrar el "nombre del propietario o propietarios del territorio..." en las solicitudes (artículo 72, inciso f) y 73); etc.- Otro tanto hace el Reglamento cuando indica los requisitos y trámite de solicitudes o define (artículo 2º) los términos "Explotación" y "Mina" en función de trabajos de superficie o subterráneos; el "suelo" como "superficie meteorizada de la roca" que "sirve de sostén para las cosas y para el desarrollo de la vegetación"; y el "subsuelo", como capa geológica situada debajo del sueldo.- Pero, sin duda, estas normaciones dispersas y más que podrían citarse en relación de conexidad, parten del criterio que sienta el artículo 4, párrafo 2º, del propio Código, según se verá.- III) COMPETENCIA LEGISLATIVA PARA OTORGAR PERMISOS Y CONCESIONES MINERAS EN EL MAR En lo que hace a licencia o derechos para aprovechar las sustancias minerales en el mar, rige el artículo 4, párrafo 2º, del Código de Minería, a cuyo tenor:

"Los recursos existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas adyacentes al territorio nacional en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, sólo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14 (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política”. - 1) PRECISION TERMINÓLOGICA La redacción del texto adolece de exactitud. Por un lado, aun cuando el empleo de los vocablos "suelo" y "subsuelo" pueden suscitar confusión, máxime teniendo en cuenta las definiciones que de ambos da el Reglamento, han de entenderse enlazados, a través de la conjunción "y", a la frase "de los mares adyacentes al territorio nacional".- Un razonamiento distinto, inclusivo del espacio terrestre, llevaría al contrasentido de atribuir a la Asamblea Legislativa el otorgamiento de todas las concesiones mineras, cualquiera que sea el lugar en que se encuentren los yacimientos, desvirtuando la función legislativa y la asignación de esa competencia -hecha en el artículo tercero precedente- a favor del Ministerio de Economía, Energía y Minas, por medio de la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos. Quizá lo recomendable sería utilizar expresiones más rigurosas: lecho y subsuelo marino, mar territorial o patrimonial, plataforma continental, fondos marinos sometidos a la jurisdicción y soberanía nacional o dicciones similares.- 2) PERMISOS DE EXPLORACIÓN.- Un escollo adicional es que la norma nombra la "explotación", sin mencionar los permisos de localización de los minerales (a través de las técnicas de prospección, sondeos a profundidad y otros métodos de reconocimiento) suelen conformar una fase preparatoria de la explotación. En este sentido, el Código de Minería concilia la teoría clásica, que exigía la investigación previa y forzosa al otorgamiento de la concesión. Expositor de la primera corriente es el tratadista CARLOS PUYUELO, quien escribía:

"...no podrá otorgarse ninguna concesión minera sin que antes se haya solicitado y obtenido un permiso de investigación y los trabajos hayan demostrado suficientemente la existencia del yacimiento cuya concesión se pretende. Es, pues, la investigación un trámite previo a la concesión minera..." (Derecho Minero Ed. Revista de Derecho Privado. Madrid. 1954, pág. 76). - En línea parecida, señala el Código de Minería:

"Artículo 26. Durante la vigencia de un permiso de exploración y hasta los sesenta días siguientes al vencimiento del plazo o de la prórroga, el titulante tendrá el derecho de obtener una concesión de explotación, siempre que haya cumplido con las obligaciones y requerimientos de esta ley y su reglamento." No obstante, también dispersa la realización de investigaciones precedentes y autorizar al respectivo Ministerio a otorgar la concesión de explotación directa, "sin necesidad de exigir el cumplimiento previo de la etapa de exploración, cuando los minerales estén a la vista o sea evidente su existencia, previa elaboración y aprobación del correspondiente proyecto de explotación " (artículo 27) .- Luego, si en la generalidad de situaciones la obtención de la concesión minera presupone la existencia de un permiso exploratorio, puede mantenerse la deducción de que en el enunciado del Código de Minería, artículo 4º, párrafo 2º, bajo el término "explotación", van implícitas las actividades de exploración.- Cualquier reparo residual lo despejaría la regla contenida en el artículo 5º de la Ley 6043 sobre Zona Marítimo Terrestre:

"Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacente a los litorales...".

Doctrina que alcanza vigencia general y complementaria, en virtud de que la Ley 6043 y su Reglamento persiguen -entre otros objetivos- proteger, procurar y coordinar la adecuada explotación de recursos naturales de las áreas marítimo-terrestres, respetando las diversas competencias administrativas y legislaciones convergentes, en tanto se opongan (Ley 6043, artículo primero; 1 y 3 de su Reglamento). Y dentro de esos recursos expresamente se contemplan las minas (ver artículo 3, párrafo 3º y 49 del mismo Reglamento).- 3) REENVIO A LA NORMA CONSTITUCIONAL 3-1) INCORRECCION. - El reenvío del numeral 4º, párrafo 2º, del Código de Minería a lo previsto en la norma constitucional 121, inciso 14, infine, es incorrecto y engorroso. Esto por cuanto el último párrafo del artículo e inciso recién citados, se circunscribe a enumerar los bienes integrantes del patrimonio público indisponible del Estado (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio), que no admiten explotación por los particulares. Es obvio que la legislación minera (artículo 4) no alude a ese párrafo, porque hace la remesa justo para permitir el eventual goce privativo, y el artículo 12 ibíden recalca -lo ya sobreentendido en la naturaleza de los bienes- que los permisos de exploración y las concesiones de explotación confieren derechos reales limitados, sin implicar pérdida del dominio estatal sobre los yacimientos o depósitos minerales.- En realidad, se quiso evitar la reiteración de la frase final inserta en el mismo artículo 4, párrafo 1º, concerniente a los minerales de reserva del Estado, que "sólo podrán ser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley, o mediante una concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa”. - Frase que reproduce, con tenue variante, el penúltimo párrafo del inciso 14, articulo 121 de la Carta Fundamental, a raíz de los bienes y servicios estatales denominados estratégicos (aguas públicas, yacimientos de carbón fuentes de petróleo o sustancias hidrocarburadas, depósitos de minerales radiactivos...), por su preeminencia en el desarrollo socio-económico y bienestar de la colectividad: "Los bienes mencionados en los apartes a) b) y c) anteriores sólo podrán ser concesión especial otorgada por el tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa".- A ese acápite, el penúltimo del inciso 14, artículo 121, de la Ley Fundamental, debe conectarse, en interpretación lógica, el artículo 4º, párrafo 2º, del Código Minero, para afirmar, a tono con su letra, que los recursos naturales existentes en el suelo, subsuelo y aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en extensión de doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, solo podrán ser explotados por la administración pública (El Estado) o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.- 3-2) ESPIRITU DE LA DISPOSICION LEGAL. - La interpretación dada se aviene al sentido genuino del precepto legal de mérito. El examen del Código de Minería se introdujo a instancia del diputado de la época JENKINS DOBLES, aprobada en Comisión el 19 de mayo de 1981 (folios 1746 y 20005), y en redacción original citada correctamente el "penúltimo párrafo" del inciso 14, artículo 121 de la Constitución. - .

Sin embargo, por mera inadvertencia, desde el 8 de julio de 1981 (folio 2184), se empleó la frase "último párrafo", con que se rindió dictamen afirmativo del proyecto, se publicó en La Gaceta, aprobó en plenario, paso al Departamento de Redacción de la Asamblea y se remitió de nuevo a la Secretaría del Directorio (ver folios 2184, 2344, 2417, 2668 y 2671). - 3-3) ARTICULO 121, INCISO 14, PENULTIMO PARRAFO, DE LA CONSTITUCION Sentado lo expuesto, pasemos a examinar el artículo 121, inciso 14, penúltimo párrafo, de la Constitución Política, que a la letra reza:

"Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la Ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa".

Aplicado al caso, tenemos que la ley con fundamento en la cual los particulares pueden explotar -y explorar se dijo- los minerales marinos, no es el Código Minero. Si así fuera, el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas podría incluso adoptar el acto de otorgamiento y haría superfluo el envío a la norma constitucional, que refluiría en contra del Código remitente. Se trata de una ley específica, reguladora de los minerales marinos y obligaciones de las partes, etc; como ocurre, por ejemplo, con el proyecto de ley de hidrocarburos; situación similar. Implícitamente el Código de Minería, artículo 4, párrafo 2º, excluye de su órbita de vigencia las explotaciones -y lleguen a realizar los administrados a ulteriores controles legislativos.- Sí se mantiene inconmovible la declaratoria de titularidad pública estatal de las sustancias minerales en esos espacios (artículo 1 del Código) y subyace a la base la proclama de soberanía sobre las aguas territoriales, plataforma continental y de jurisdicción hasta doscientas millas de los mares aledaños, a efecto de asegurar la utilización económica de sus recursos naturales, que contempla la Constitución (artículo 6º) e instrumentos internacionales. - Además de implicaciones económicas, resaltan, por razón de la ubicación de los recursos, criterios de orden público, (tocantes a la seguridad nacional, uso estable del medio marítimo, protección de otros bienes, etc), que autorizan a juicio del legislador, los mayores controles impuestos. - En suma, se arbitran dos formas para que los particulares puedan aprovechar -y explorar- los minerales marinos: "de acuerdo con la ley" o "mediante concesión especial otorgada por motivo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea". En el primer supuesto, se estaría ante concesiones o permisos administrativos, dados con apego a una ley general previa, a emitir, sobre la materia, aunque aquellos provengan del Congreso si la futura ley lo consiente.- Dos aspectos determinan la naturaleza administrativa del acto o contrato: el dictarse o celebrarse "de acuerdo con la Ley", rasgo típico la actividad de esa índole sujeta a los correspondientes efectos en punto a validez, modificabilidad e impugnación judicial (la función legislativa se lleva a cabo conforme a la Constitución). Y, segundo, el hecho de que el artículo 104, inciso 19, de la Carta Fundamental les confiere tal carácter.- En otro medio -único viable en la actualidad-, a falta de ley que discipline la exploración y permiso) especial, sin supeditarse a ninguna ley preexistente, en ejercicio de su potestad legislativa ordinaria ("concesión-ley"), fijando las condiciones, estipulaciones y plazo. - Se pretende posibilitar un debate público parlamentario en que se analice la conveniencia para el país de la concesión o permisos a acordar y su contenido o clausulado, habida cuenta de los motivos de ubicación y valor anotados. - Valga subrayar que la norma constitucional (121, inciso 14, penúltimo párrafo) y la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (artículo 5), hablan de "otorgamiento" por la Asamblea Legislativa de concesiones especiales o permisos y concesiones respectivamente. Ello significa que la Asamblea es el órgano que exterioriza la voluntad del Estado, lo representa como contraparte en el acto o contrato, y dispone lo necesario para el trámite. - El concepto difiere, por tanto, del mero acto aprobatorio o de improbación, donde la intervención del Parlamento opera a posteriori, con carácter de eficacia, revisando la legalidad y oportunidad de una negociación administrativa. - Discrepamos entonces, pues los presupuestos son distintos, del paralelo que se hace en la formulación de la consulta, entre el presente caso y las concesiones de recursos hídricos para generar energía o mineros dentro de una reserva indígena, en las cuales, se apunta, el Servicio Nacional de Electricidad o la Dirección de Geología y Minas preparan el expediente y más tarde los remite a la Asamblea Legislativa a fin de que decida "si aprueba o rechaza la concesión”. - Para reservas indígenas, hay una regla clara en el Código de Minería: el artículo 8, párrafo 3º:

"Las concesiones otorgadas a particulares, sobre exploración o explotación de recursos minerales en las zonas declaradas reservas indígenas, deberán ser aprobadas por la Asamblea Legislativa..." Y precisión semejante se hallaba en la Ley del Servicio Nacional de Electricidad, número 258 de 18 de agosto de 1941:

"Artículo 7.- Toda concesión para desarrollar, transmitir o distribuir más de quinientos caballos de fuerza, sus prórrogas, modificaciones y traspasos requiere, para ser válida y crear algún derecho, la aprobación del Congreso Constitucional. Igual requisito es indispensable para toda concesión, aunque esta sea menor de quinientos caballos, cuando el adquirente tenga concesiones que sumadas a la nueva sobrepasen dicha cantidad".- Artículo derogado por el 22 de la Ley que autoriza la generación eléctrica autónoma, número 7200 del 18 de octubre de 1990, normando ahora el punto de interés, de manera análoga, en el numeral 5:

"El SNE tendrá facultades para otorgar concesiones destinadas a la explotación de centrales eléctricas de limitada capacidad de hasta un máximo de 20.000 KW y hasta por un plazo no mayor de quince años. También podrá prorrogarlas, modificarlas o traspasarlas, sin que para ello se requiera autorización legislativa, requisito que sí será indispensable cuando la explotación sobrepase los 20.000 KW o cuando esta sea menor 20.000KW y el adquirente tenga concesiones aprobadas, que sumadas a las nuevas, excedan esa cantidad".- Sin detenernos en cuestiones ajenas, basta apuntar que aunque la aprobación y la autorización son controles de similar amplitud, en puridad de conceptos se distinguen porque mientras la primera actúa a posteriori, en un momento sucesivo a la emisión del acto o suscripción del contrato, la segunda lo hace a priori.

• IV)INSTRUCCION DEL PROCEDIMIENTO.- RESPUESTA.- Varias razones jurídicas se oponen a que la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos prepare los expedientes referidos a minerales marinos. - Toda competencia conferitiva de potestades públicas y su transferencia a un órgano externo, se sabe, debe hallar consagración explícita en un canon legal (doctrina de los artículos 59.1, 85.1 y 87 de la Ley General de la Administración Pública). Y de lo expuesto queda claro que la facultad de otorgar derechos concernientes a los recursos en cuestión, es, a la fecha, del resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa, sin haber ningún precepto que confíe el instructorio a la Dirección de Geología.- Como se vio, el Código de Minería y su Reglamento no prevén el trámite de expedientes en los espacios marinos, rigiendo al intento el principio de legalidad, que veda a la Administración realizar actuaciones que no tengan soporte normativo. - El procedimiento, recuérdese, configura una actividad reglada y exige el ajuste a reglas emitidas de antemano, que encauzan y limitan la conducta del funcionario; echadas de menos.

Agréguese que el órgano público a cargo de la resolución final de un asunto es el llamado a conocer de la solicitud a ella dirigida y cursarla, o, como sucede en la especie, disponer lo necesario sobre el trámite, salvo disposición en contrario; aquí inexistente. La decisión de fondo no sería sino el culmen de un conjunto unitario e inescindible de actos concatenados. A los efectos de que la Dirección de Geología pueda instruir los expedientes mineros en zonas marítimas, requiere, en ausencia de norma expresa, de una habilitación legislativa concreta que trace las pautas a seguir.- Lo anterior es tanto más valedero cuanto que la Constitución Política (artículo 121, inciso 14, penúltimo párrafo) reservó a la Asamblea la fijación de "condiciones" de su veredicto, comprensivas de los requisitos formales y sustanciales condignos; más que en la acepción común de acontecimiento futuro e incierto del que se hace depender el nacimiento o resolución del derecho. - Se concluye, en consecuencia, de lo que precede, que la Dirección de Geología, bajo el ordenamiento minero actual, no está legitimada para levantar de motu proprio -sin comisión del Congreso los expedientes de permisos y concesiones mineras en áreas marinas. - Sobra consignar la idoneidad técnica y organizativa de la Dirección de Geología -ínsita a su función- para asesorar a la Asamblea en este campo y, a encargo y lineamiento suyo, formar los De usted atentamente, Lic. José Joaquín Barahona Vargas PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL CC: archivo pcm.