PGR Lacks Jurisdiction over Municipal Company ProcurementIncompetencia de la PGR en contratación administrativa de empresa municipal

Legal Opinion 119 Legal Opinion: 119 -J of 09/30/2019 September 30, 2019 OJ-119-2019 Deputy Pablo Heriberto Abarca Mora Legislative Assembly Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter PHAM-423-2019 of September 19, 2019, through which you request that we address the following questions related to the Empresa de Servicios Metropolitanos S. A (ESM), which we transcribe verbatim:

“1. Specifically, is ESM a public-law entity (ente de derecho público), or a private-law entity (ente de derecho privado)? In those scenarios, what are the legal scopes and limitations of ESM, in terms of contracts with public-law entities?

2. For public-law entities that in turn use public resources, is Law No. 7494, “Ley de Contratación Administrativa,” mandatorily applicable?

3. Is FEMETROM (Federación Metropolitana de Municipalidades de San José) legally empowered to form corporations (sociedades anónimas) where it appears as a shareholder and where it owns part or all of the share capital of that corporation?

4. What is the applicable legal framework for ESM in matters of public procurement (contratación administrativa)?

5. Can ESM participate in public procurement processes as a public-law entity?

6. Does ESM, as a corporation (sociedad anónima) whose share capital belongs entirely to FEMETROM, have the legal authority to be the subject of procurement or to enter into agreements with the municipalities that make up FEMETROM?”

I. ON THE ADMISSIBILITY OF THE INQUIRIES POSED BY THE DEPUTIES

In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of Law No. 6815 of September 27, 1982, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration and, in that capacity, performs an advisory function for the Public Administration.

The Legislative Assembly could only be considered as Public Administration for the above purposes when it consults on a matter in the exercise of its administrative function, not when it requests our advice on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Notwithstanding the foregoing, and in consideration of the office held by the Deputies, as well as the high functions they are called upon to exercise, this Office of the Attorney General has been providing its collaboration when we are consulted on various legal issues or draft laws, with the warning that such pronouncements lack binding effect, and therefore they have the nature of a simple advisory opinion.

Likewise, we have indicated that this collaboration within the scope of our consultative function cannot be unrestricted, as it is limited to the study of a draft law or to advising on the political oversight work performed by the Deputies (in this regard, see OJ-013-2010 of March 25, 2010, and OJ-155-2017 of December 14, 2017).

As it is an exceptional collaboration, we have also noted that it must be framed within the normal powers of this Office of the Attorney General. Therefore, we also cannot ignore the admissibility criteria that govern—in general—this type of consultative request. In this regard, we state:

“It is clear that this form of collaboration not provided for in the Law is intended, we reiterate, to collaborate in the fulfillment of parliamentary functions, and this is done through advice of a strictly legal nature. Advice that cannot distort the consultative function of the Office of the Attorney General and particularly mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those who are entitled to request it, namely the Public Administration. In this sense, the advice to the Deputies has as its limit the own content of the consultative function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry made.” (see also our legal opinion No. OJ-065-2013 of September 23, 2013).

Based on the foregoing, we must point out that any inquiry made by a Deputy must be directly related to the jurisdictional scope of this advisory body.

Given this, we will proceed in the following section to analyze the reasons why we are unable to address this inquiry.

II. THE MATTER CONSULTED IS THE COMPETENCE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC

The Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, No. 6815 of September 27, 1982, establishes the admissibility requirements that must be verified prior to exercising the consultative function. In this regard, it is important to highlight the provisions in numerals 1, 3 subsection b), 4, and 5 of said law, which establish:

“Article 1.- Legal nature: The Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence. It has functional and criterion independence in the performance of its functions.” (...)

“Article 3.- Powers. The powers of the Office of the Attorney General of the Republic are: b) To provide reports, opinions (dictámenes), pronouncements, and advice that, regarding legal questions, are requested by the State, decentralized entities (entes descentralizados), other public bodies, and state-owned enterprises. (...).

Article 4.- Inquiries: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory body, except in the case of internal auditors, who may make the inquiry directly.” Article 5 Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable.” (The bold is not from the original) The generic recognition of said consultative function established in the indicated articles finds a limit in the provision of Article 5 of our Organic Law, which establishes that “matters proper to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not consultable.” Hence, this Office of the Attorney General would be unable to exercise its consultative function in cases where the legal system has attributed that function to another body specialized in a specific matter.

This competency criterion has been developed by the administrative jurisprudence of this Office of the Attorney General, which has opted to reject those matters that are the competence of another public body or entity.

It is precisely for this reason that this advisory body considers that the inquiry presented cannot be addressed, given that what is raised is a matter that is the exclusive and preclusive competence of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), as it concerns matters of public procurement and the proper management of public funds.

On this subject, the Organic Law of the Comptroller General of the Republic establishes the following:

“ARTICLE 4.- SCOPE OF ITS COMPETENCE The Comptroller General of the Republic shall exercise its competence over all entities and bodies that make up the Public Treasury (Hacienda Pública) (...). The opinions issued by the Comptroller General of the Republic, within the scope of its competence, shall be binding for the passive subjects subject to its control or oversight.” “ARTICLE 12.- GOVERNING BODY OF THE SYSTEM The Comptroller General of the Republic is the governing body of the superior control and oversight system, contemplated in this Law. The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory observance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. The Comptroller General of the Republic shall also issue the instructions and orders directed to the passive subjects, which are necessary for the full exercise of its control and oversight functions. The Comptroller General of the Republic shall also have the authority to determine among the entities, bodies, or persons subject to its control, which ones must provide it with mandatory collaboration, as well as the framework and the timing within which this shall be carried out and the reasonable set of technical, human, and material means they must employ.” In that sense, in opinion (dictamen) No. C-339-2005 of September 30, 2005, this Office of the Attorney General stated the following:

“(…) II.- IMPOSSIBILITY OF EXERCISING THE CONSULTATIVE FUNCTION ON THE TOPIC CONSULTED. In relation to the matter consulted, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion (dictamen), given that we are facing a matter in which the Comptroller General of the Republic exercises a prevailing, exclusive, and preclusive competence. As is well known, in accordance with constitutional Article 184 and the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, it is this Body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds, budgetary matters, and the matter of public procurement are at stake. In this sense, this Advisory Body, in several opinions (dictámenes), has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Comptroller General of the Republic is the body constitutionally responsible for the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, and therefore the opinions it issues are of mandatory observance for the Public Administration, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes: 'The Comptroller General of the Republic is the governing body of the superior control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory observance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)’ (The bolding does not correspond to the original).

(...) In summary, the Comptroller's Office is responsible for the oversight of the Public Treasury, which includes public procurement procedures. Therefore, the competence of this Comptroller Body originates in constitutional norms and principles and is complemented by what the laws of the Republic develop in particular (See CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004). (…)” (The bold is not from the original) In the case at hand, it is clearly observed that the inquiry deals with the scope of the management of public funds that the Empresa de Servicios Metropolitanos S.A (ESM) can carry out, as well as the procurement framework applicable to said company, which, as we have indicated, is the exclusive competence of the Comptroller's Office.

Precisely for this reason, we must inform the inquiring Deputy that the Comptroller's Office has already issued a ruling on the case being consulted, specifically through official letter DFOE-DL-0967 of June 25, 2019, in which it recorded the audit performed on the Empresa de Servicios Metropolitanos S.A, owned by the Federación Metropolitana de San José (FEMETROM).

In said official letter, the Comptroller General of the Republic performs a detailed analysis of the legal nature of FEMETROM and ESM, detecting a series of irregularities in the public procurement processes and in the management of the public funds involved.

Given that the competent constitutional body has already addressed the topic now raised to us, we respectfully refer the inquiring Deputy to the official letter indicated here, further warning that any other additional questions you may wish to raise regarding the mentioned case should be resolved by the Comptroller General of the Republic.

Likewise, we must point out that it has been a reiterated opinion of this Office of the Attorney General that we do not have the competence to refer to specific cases, as our consultative work is abstract and refers only to the interpretation of specific legal norms (see opinions (dictámenes) C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same vein, C-203-2005 of May 25, 2005).

Given that in the present matter, we are not consulted on the interpretation of a specific legal norm, but rather on the manner in which a municipal public company (passive subject of oversight) should conduct its procurement processes and manage its funds, we are unable to provide the opinion requested by the inquiring Deputy.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta)

Texto Opinión Jurídica 119 Opinión Jurídica : 119 - J del 30/09/2019 30 de setiembre 2019 OJ-119-2019 Diputado Pablo Heriberto Abarca Mora Asamblea Legislativa Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio PHAM-423-2019 del 19 de setiembre de 2019, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes relacionadas con la Empresa de Servicios Metropolitanos S. A (ESM), que transcribimos textualmente:

“1. Puntualmente, ¿es la ESM un ente de derecho público, o un ente de derecho privado? Ante esos escenarios, ¿Cuáles son los alcances y limitaciones legales de la ESM, en términos de contratos con entes de derecho público?

2 Para los entes de derecho público, que a su vez utilicen recursos públicos, ¿Es de aplicación obligatoria la Ley N°7494, “Ley de Contratación Administrativa” 3. ¿Está facultada legalmente la FEMETROM (Federación Metropolitada de Municipalidades de San José), para constituir sociedades anónimas donde figure como accionista y donde poseo parte o la totalidad del capital accionario esta sociedad?

4. ¿Cuál es el régimen jurídico aplicable a la ESM en materia de contratación administrativa?

5. ¿Puede la ESM en procesos de contratación administrativa participar como ente de derecho publico?

6. ¿Tiene la facultad legal la ESM como una sociedad anónima cuyo capital accionario pertenece en su totalidad a la FEMETROM, ser sujeta de contrataciones o generar convenios con las municipalidades que conforman la FEMETROM?”

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de la Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública y, en esa condición, cumple una función de asesoramiento a la Administración Pública.

La Asamblea Legislativa solamente podría ser considerada como Administración Pública para los efectos anteriores, cuando consulta un tema en el ejercicio de su función administrativa, no así, cuando requiere nuestro asesoramiento sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

A pesar de lo anterior y atendiendo a la investidura de las señoras y señores diputados, así como las altas funciones que les corresponde ejercer, esta Procuraduría ha venido prestando su colaboración cuando se nos plantean consultas sobre diversos temas jurídicos o proyectos de ley, con la advertencia de que tales pronunciamientos carecen de efecto vinculante, de ahí que revisten la naturaleza de una simple opinión consultiva.

De igual forma, hemos indicado que esa colaboración en el ámbito de nuestra función consultiva no puede ser irrestricta, pues queda limitada al estudio de algún proyecto de ley o bien a asesorar en la labor de control político que desempeñan las señoras y señores diputados (al respecto, ver OJ-013-2010 del 25 de marzo del 2010 y OJ-155-2017 del 14 de diciembre del 2017).

Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.

Dado ello, procederemos en el siguiente apartado a analizar las razones por las cuales estamos imposibilitados para evacuar la presente consulta.

II. LO CONSULTADO ES COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, establece cuáles son los requisitos de admisibilidad que deben constatarse de previo a ejercer la función consultiva. Al respecto, resulta importante destacar lo dispuesto en los numerales 1, 3 inciso b), 4 y 5 de dicha ley que disponen:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

(…)

“Artículo 3.- Atribuciones.Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• b)Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...).

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

Artículo 5 No obstante, lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” (La negrita no es del original) El reconocimiento genérico de dicha función consultiva dispuesto en los artículos indicados, encuentra un límite en lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, que dispone que “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. De ahí que esta Procuraduría estaría imposibilitada para ejercer su función consultiva en los casos en que el ordenamiento jurídico haya atribuido esa función a otro órgano especializado en una determinada materia.

Ese criterio de competencia ha sido desarrollado por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, la cual se ha decantado por rechazar aquellos asuntos que competan a otro órgano o ente público.

Es precisamente por lo anterior, que este órgano asesor considera que la consulta presentada no puede ser evacuada, toda vez que lo que se plantea es materia que resulta competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, al tratarse de materia de contratación administrativa y del adecuado manejo de los fondos públicos.

Sobre el particular, dispone la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, lo siguiente:

“ARTÍCULO 4.- AMBITO DE SU COMPETENCIA La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública (…).

Los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos pasivos sometidos a su control o fiscalización.” “ARTÍCULO 12.- ORGANO RECTOR DEL ORDENAMIENTO La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear.” En ese sentido, en el dictamen Nº C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005 esta Procuraduría señaló lo siguiente:

“(…) II.- IMPOSIBILIDAD DE EJERCER LA FUNCIÓN CONSULTIVA EN EL TEMA CONSULTADO.

En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”(Las negritas no corresponden al original).

(…)

En resumen, la Contraloría es la encargada de la fiscalización de la Hacienda Pública que incluye los procedimientos de contratación administrativa. Ergo, la competencia de este Órgano Contralor tiene su origen en las normas y principios de rango constitucional y se complementan con lo que las leyes de la República desarrollen en lo particular (Véase CAMPOS MONGE, Cristian E. Contratación Administrativa. Algunos de sus Tópicos Conforme a la Jurisprudencia Constitucional. UNED, San José, 2004). (…)” (La negrita no es del original) En el caso que nos ocupa se observa, claramente, que la consulta versa sobre los alcances del manejo de fondos públicos que puede realizar la Empresa de Servicios Metropolitanos S.A (ESM), así como el régimen de contratación aplicable a dicha empresa, lo cual como indicamos es competencia exclusiva de la Contraloría.

Precisamente por tal motivo, debemos informar al señor diputado consultante, que ya la Contraloría se ha pronunciado sobre el caso que nos consulta, específicamente a través del oficio DFOE-DL-0967 del 25 de junio de 2019, en el cual hizo constar la auditoría realizada a la Empresa de Servicios Metropolitanos S.A, propiedad de la Federación Metropolitana de San José (FEMETROM).

En dicho oficio, la Contraloría General de la República realiza un análisis detallado de la naturaleza jurídica de FEMETROM y de la ESM, detectando una serie de irregularidades en los procesos de contratación administrativa y en el manejo de los fondos públicos involucrados.

Dado que el órgano constitucional competente ya se refirió al tema que ahora se nos plantea, remitimos de manera respetuosa, al señor diputado consultante, al oficio aquí indicado, advirtiendo además, que cualquier otra interrogante adicional que desee plantear con relación al caso mencionado, corresponde ser dilucidada por la Contraloría General de la República.

Asimismo, debemos señalar que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría, que no contamos con competencia para referirnos a casos concretos, pues nuestra labor consultiva es abstracta y se refiere únicamente a la interpretación de normas jurídicas específicas (ver dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

Dado que en el presente asunto no se nos consulta sobre la interpretación de una norma jurídica determinada, sino sobre la forma en que una empresa pública municipal (sujeto pasivo de fiscalización) debe conducir sus procesos de contratación y el manejo de sus fondos, nos vemos imposibilitados para evacuar el criterio solicitado por el señor diputado consultante.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta