Adding an environmental prohibitions and moratoriums article to the Organic Environmental LawAdición del artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente para autorizar prohibiciones y moratorias ambientales

Opinión Jurídica: 071 - J of 07/24/2019 July 24, 2019 OJ-71-2019 Mrs. Hannia M. Durán Barquero Area Head (Special Committee on the Environment) Legislative Committees IV Asamblea Legislativa Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Procurador General de la República, we respond to the Official Communication in which you consult us on the bill of law entitled “Addition of a second paragraph to article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, of October 4, 1995; Law to authorize the State to declare environmental prohibitions and moratoria” (expediente No. 20.129), published in Alcance No. 245 to Gaceta 212 of November 4, 2016.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The legal advisory service of the Procuraduría to the members of the Asamblea Legislativa, by way of collaboration, is provided as a non-binding legal opinion (opinión jurídica), as it involves another Branch of the Republic, functions that cannot be replaced through a formal ruling. We reiterate the impropriety of assuming our conformity with the consulted project in the event of a lack of response within the given timeframe, an effect that legislation does not attribute in our case. Likewise, the Procuraduría General de la República is not included among the organs and entities referred to in article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa.

II.- OBJECT OF THE PROJECT The legislative initiative asserts that, based on the right to a healthy and ecologically balanced environment (article 50 of the Constitution) and the international commitments assumed by the country, the state and municipal obligation to adopt the precautionary principle (criterio precautorio) to halt the development of activities or projects harmful to the environment seems clear, especially at the local level. However, this has been discussed in the judicial venue, and the Tribunal Constitucional has denied that possibility to the municipalities, while recognizing it for the Poder Ejecutivo, when dismissing the unconstitutionality action against the Decree establishing a moratorium on the thermal transformation of ordinary solid waste. This reflects, it is stated, the need to legislate so that the legal system explicitly grants the central Government and local governments the power to implement precautionary measures, such as environmental moratoria, to prevent the materialization of irreversible environmental damage and to provide legal certainty to the population. The precautionary principle (principio precautorio), the proposal justifies, is applicable when there is no certainty about the effects of developing the activity on the environment, on a provisional basis, while scientific or technical certainty is achieved.

III.- CONSIDERATIONS ON THE PROJECT The new text intended to be added to the article of the Ley Orgánica del Ambiente empowers the Poder Ejecutivo and local governments, in the exercise of their function of defining and executing land-use planning (ordenamiento territorial) policies, to declare absolute prohibitions or environmental moratoria that entail the temporary suspension of the development of activities, works, or projects, when there is a danger of serious or irreversible damage. It adds that the lack of absolute certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of precautionary measures.

III.1) PRECAUTIONARY PRINCIPLE The last paragraph of the proposed amendment reproduces, with slight variations, Principle 15 of the Rio Declaration, approved at the United Nations Conference on Environment and Development (June 1992):

“In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In the same vein, article 11 of the Ley de Biodiversidad:

“1.- Preventive criterion: It is recognized that it is of vital importance to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary or in dubio pro natura criteria: When there is a danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protection measures.” The danger or the reasonable and well-founded doubt that the development of certain activities, works, and projects may cause serious environmental damage would support the adoption of protective measures to avoid it, which should not be postponed due to a lack of complete or definitive scientific information about the risk.

The precautionary principle in environmental law is a guiding principle, which “is based on the need to take and assume all measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people. Thus, it seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. In this way, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question must be postponed. This is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the damage has occurred, the biologically and socially harmful consequences may be irreparable.” (Sala Constitucional, rulings 1487/2015, 6484/2015, 9439/2015, 14049/2015, 19158/2015, 2830/2016, 5620/2016, 13041/2016, 641/2017, 6340/2017, 7766/2017, 9565/2017, 11803/2017, 16634/2017, 17353/2017, 20057/2017, 3850/2018, 13718/2018, 7690/2019, 9239/2019, 10710/2019, 12312/2019, etc.). “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not in the face of ignorance of risk-generating facts, but in the face of a lack of certainty that such facts will effectively produce harmful effects on the environment (...).” (Sala Constitucional, rulings 3480/2003, 2574/2010, 3342/2010, 6922/2010, 10750/2010, 12556/2010, 12868/2010, 3114/2011, 5512/2011, 13096/2011, 16316/2011, 7087/2012, 13389/2012, 14548/2012, 17743/2012, 2091/2013, 3091/2013, 6649/2013, 10012/2013, 1487/2015, 13041/2016, 7766/2017, 11803/2017, 16634/2017, 17353/2017, 20057/2017, 3850/2018, 7690/2019, 12312/2019, etc.).

The precautionary principle is also known as the principle of prudent avoidance (Sala Constitucional, rulings 2806/1998, 10790/2001, 6322/2003, 1923/2004, 12039/2005, 6315/2007, 14180/2010, etc.).

III.2) PRECAUTIONARY MEASURES OF ABSOLUTE PROHIBITION AND MORATORIUM In the bill, absolute prohibitions and moratoria entail the temporary suspension of activities, works, and projects when there is a serious and irreversible danger to the environment.

Indeed, the proposed measures are grounded in the precautionary principle, in which, according to constitutional case law, “the possibility or threat of eventual serious and irreversible damage is or must be equivalent to a precautionary or anticipatory action, which may even include the prohibition or elimination of certain products, activities, or substances.” (Sala Constitucional, rulings 17747/2006, 1334/2007, 9381/2007, 10822/2007, 18039/2007, 1003/2008, 9711/2008, 13619/2008, 13775/2008, 7495/2009, 9976/2009, 14763/2009, 10108/2010, 10787/2010, 12081/2012 and 15017/2014). By virtue of the precautionary principle, “the entities and organs of central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the dubious state is cleared up, and, concurrently, adopt all measures tending toward its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.” (Sala Constitucional, rulings 3480/2003, 1923/2004, 9711/2008, 1567/2012, 7087/2012, 8892/2012, 13389/2012, 14548/2012, 16866/2012, 17743/2012, 2023/2013, 3091/2013, 6649/2013, 18896/2014, 422/2016, 1304/2016, 6340/2017, 16634/2017, 17353/2017, 20057/2017, 3850/2018, etc. Emphasis added). Regarding the moratorium in application of the precautionary principle, see Sala Constitucional, ruling 16162/2014).

Prohibitions are classified as absolute and relative. The former totally prevent an action considered harmful to the public interest, environmental in this case, and may be permanent or temporary.

In a relative prohibition, the action is limited but may be permitted if certain conditions are met. It is a prohibition with a reservation of administrative authorization, where the prohibition is a mere basis for exercising the power of control over compliance with certain requirements and removing the obstacle. There is no genuine intent to prohibit here, but rather to channel the exercise of basically lawful activities under certain conditions. (Regarding the classification of prohibition, see: Mayer, Otto: Derecho Administrativo Alemán. Edit. Depalma. Buenos Aires. 1951. T. II., pg 59 et seq. Villar Palasí, José Luis: La intervención administrativa en la industria. T. I. Instituto de Estudios Políticos IEP. Madrid, 1964 p. 291. García de Enterría-Fernández Rodríguez. Curso de Derecho Administrativo. T II, p. 137 et seq. López Menudo, Francisco: Prohibición. Enciclopedia Jurídica Básica. Vol. III. Edit. Civitas. Madrid. 1995, p. 5266-5268).

In our context, the moratorium has been conceived as the temporary suspension of acts, activities, works, projects, etc. that are presumed harmful to the environment, or of the granting of authorizations for their execution, or of administrative actions on public domain property, to allow the situation to be regularized. Thus, for example, the Sala Primera de la Corte, in ruling 387/2018, stated: “…the challenged Decree, No. 38537-MINAE of July 25, 2014, established a moratorium on the exploration and exploitation of hydrocarbons, that is, it suspended said activity until the year 2021.” Law 9073/2012, annulled by the Sala Constitucional in ruling 12746/2019, suspended for a period of twenty-four months the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), border zone, and natural heritage of the State (art. 1°), and in its articles 4, 5, and 6, it calls that suspension a “moratorium.” Similarly, Law 9577/2018, which suspended for thirty-six months the eviction of persons, the demolition of works, the suspension of commercial, agricultural, and any other lawful activities and existing projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State, except those ordered by a final judicial or administrative resolution based on the commission of environmental damage, or when there is a danger or threat of damage to the environment (art. 1°). In its articles 3, 4, 5, and 6 it qualifies such suspension as a moratorium. The Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, designates the suspension established by Law 9073 as a “moratorium” to protect the occupants of the maritime-terrestrial zone in several votes (343/2014, 442/2014 and 61/2019).

III.2.1) TEMPORALITY OF THE MEASURES The temporality of the precautionary measures contemplated in the bill is consistent with the jurisprudence of the Sala Constitucional, which has resolved that an indefinite moratorium or suspension sine die, without expiration, ordered by municipal agreement, is unconstitutional, in light of the principle of reasonableness, “by the mere fact of not having provided for a specific timeframe” (ruling 10176/2011). In ruling 17149/2017, that Court indicated that the absolute prohibition of a lawful commercial activity “for an unreasonable period results in a stripping of the essential content of freedom of commerce,” even if it may generate noise pollution. In contrast, the Sala Constitucional “has repeatedly endorsed the power of municipal corporations to decree, for a defined period, a moratorium on the approval of urban developments due to water supply,” considering that “such a restriction does not harm the fundamental right to property, because the suspension is not indefinite, and the two-year period for which it was adopted is proportionate to the goal sought, which is the adequate and sufficient supply of potable water in those cantons.” (Rulings 4307/2015 and 19006/2016. Emphasis supplied). Likewise, the Tribunal Constitucional has highlighted the temporary nature of Decreto Ejecutivo 38500-S-MINAE, which established a national moratorium on thermal transformation activities of ordinary solid waste, when ruling on the unconstitutionality action against its article 1°: “The State, in application of the precautionary principle and for the protection of the environment and people’s health, seeks to suspend the thermal transformation activity of ordinary solid waste until the corresponding technical studies are carried out.” Which leads to the conclusion that “the moratorium was not intended to become a permanent regulation within the legal framework relating to environmental protection.” (Votos 16162/2014 and 17375/2016. Underlining not in original). In ruling 3850/2108, which dismissed the unconstitutionality action against Decrees 36693/2011, 38537/2014 and 40038/2016, the Sala Constitucional concluded that “the three Decrees under discussion share a common theme linking them, namely the establishment of a temporary moratorium for the exploration and exploitation of hydrocarbons.” (Emphasis added).

In Opinión Jurídica OJ-190-2014, the Procuraduría noted that the permanent suspension of activities in certain areas, such as hydrocarbon exploration and exploitation, may make it necessary to modify the legal framework that permits and regulates them.

• IV)RELEVANT JUDICIAL PRECEDENTS So that the Members of the Legislative Assembly may assess the advisability of the bill, it is noted that regarding the matter to be regulated, there have been conflicting opinions in the Courts, as highlighted by several pronouncements, several with split votes:
• a)From the Sala Constitucional:
• 1)Rulings 7888/2002 and 12144/2010: They do not question the possibility of the Poder Ejecutivo declaring by Decree (as occurred with numbers 30477/2002 and 35982/2010) a moratorium on gold mining activity in the national territory. In the second of those rulings, it stated: “It is for the competent authorities to weigh, in light of technical criteria as well as opportunity and convenience, whether the conditions for granting a concession, denying it, or even decreeing a moratorium, such as the one challenged in this proceeding, are met.” (Emphasis supplied).
• 2)Rulings 16162/2014 and 17375/2016: They admit that the Poder Ejecutivo may establish, through Decree 38500, a national, temporary moratorium on thermal transformation activities of ordinary solid waste.
• 3)Rulings 3091/2013 and 3850/2018: They recognize the constitutional validity of Decrees 36693/2011, 38537/2014, and 40038/2016, by which the Poder Ejecutivo declared and extended a temporary moratorium on oil exploration and exploitation to protect the environment. In the first pronouncement, the dissenting vote of three judges states: “(…) in order for the Poder Ejecutivo to decree a moratorium on oil exploration and exploitation, it must be based on a law approved by the Asamblea Legislativa that permits such an administrative act of general scope (…).” On the contrary, in ruling 3850/2018, the Court affirms that “(…) the Government has not exceeded its constitutional powers, but rather there is a reasonable constitutional basis for its decision.” 4) Ruling 7495/2009. Moratorium on pineapple cultivation by municipal agreement: “(…) it is legitimate that the respondent municipality has decreed the moratorium being reproached,” to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.
• 5)Rulings 13939/2013 and 11545/2016: Moratoria on the planting of monocultures, including pineapple. They grant the amparo appeals and annul the municipal agreements declaring them, for lack of reasonable statement of reasons, a component of the right to due process, and a manifestation of the prohibition of arbitrariness, as well as for constituting a limitation on a fundamental right—exercise of freedom of enterprise and commerce—imposed through a simple municipal agreement, in violation of the principle of legislative reservation (principio de reserva de ley).

In the additional reasoning of both rulings, it is stated: “In the case at hand, there is no legal norm with the rank of Law that authorizes the respondent municipality to prohibit pineapple cultivation in its territory, or to declare an indefinite moratorium on the cultivation of that product, hence its action is arbitrary and, consequently, contrary to the legal system.” 6) Rulings 4307/2015 and 19006/2016. They admit the appropriateness of a moratorium by municipal agreement for the granting of construction permits for reasons of water availability.

• 7)Ruling 17149/2017. It grants the amparo appeal concerning a municipal agreement for a six-month, extendable moratorium on granting permits for loudspeaker announcements (perifoneo), because “the absolute prohibition of a lawful commercial activity, such as mobile loudspeaker announcements, for an unreasonable period results in a stripping of the essential content of freedom of commerce.” (Mobile loudspeaker announcements: is an activity that uses broadcasting and amplification devices—loudspeakers—on a vehicle or means of transport during a route through authorized places, where news, messages, advertisements, and/or musical pieces are broadcast under the conditions determined by the municipality).
• 8)Opposing views on environmental protection by municipalities:

“Both public health and environmental protection are competences that are found, in the Costa Rican legal system, to be fully nationalized and not localized, and they do not form part of the undefined legal concept of 'local interests and services' used by Article 169 of the Constitución Política.” (Sala Constitucional, ruling 13939/2013).

Discordantly, the same Court has resolved: “VII.- The role of municipalities in environmental matters. In accordance with the foregoing, municipalities, as an integral part of the whole that is the State, have within the scope of their competences and obligations a high degree of responsibility in environmental matters (…). It is for this reason that environmental protection norms are not incompatible, from the constitutional standpoint, with the powers and competences of municipalities, which are obliged, by mandate of Article Fifty of the Constitución Política, to exert themselves in protecting the environment—see, in this sense, ruling number 2006-7994, at eight fifty-seven hours on June second, two thousand six.” (Sala Constitucional, rulings 14560/2008, 17608/2008, 18471/2008, 6231/2009, 6477/2009, 9931/2009, 11569/2009, 11959/2009, 12045/2009, 12817/2009, 2423/2010, 7344/2010, 11928/2010, 14027/2010, 16357/2010, 18517/2010, 19877/2010, 20676/2010, 21112/2010, 452/2011, 1903/2011, 3114/2011, 3301/2011, 4515/2011, 5912/2011, 16316/2011, 15118/2012, 17796/2012, 3861/2013, 9374/2013, 9439/2015, 11627/2015, 2830/2016, 5319/2016 and 641/2017).

• 9)Necessary legal authorization to limit fundamental rights:

Rulings 13939/2013 and 11545/2016: A corollary of the principle of legislative reservation “is that public administrations cannot, without prior legislative support, limit fundamental rights by way of regulations or general or specific administrative acts.” Ruling 17149/2017: “(…) any type of limitation on commercial activity must be based on a legal or regulatory provision, which, in addition, must strictly adhere to criteria of reasonableness and proportionality.

• b)From the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III:
• 1)Voto 208/2017: The municipal agreement establishing a five-year moratorium on granting permits, municipal authorizations, and certificates of conformity for the construction and installation of pineapple farms in the canton, with a view to protecting natural resources, is illegal. Denying a land-use certificate, a construction or commercial license is an imposition of limitations on the exercise of property rights and freedom of enterprise. “These acts must be based on a regulatory plan (plan regulador) or on a norm with the rank of formal law enacted by the Asamblea Legislativa.” 2) Voto 345/2013. It annuls the municipal agreement declaring the canton's territory free of transgenics and prohibiting, in an absolute and generic manner, their use and commercialization, because the Council lacks the competence to do so and incurs a violation of the principle of legislative reservation, by restricting the exercise of fundamental rights, such as private property and freedom of commerce, through a simple agreement.
• 3)Votos 234/2014 and 334/2015. They consider illegal the municipal agreements for a moratorium or prohibition on the development of private hydroelectric projects in the cantonal territory, to protect natural resources, for exceeding the limits of local government autonomy, establishing illegitimate limitations on the fundamental rights of private property and freedom of commerce, and invading the competence of institutions responsible for attending to matters of national interest, such as the Instituto Costarricense de Electricidad.
• 4)Voto 170/2013: It constitutes an excess of the Municipal Council's powers to establish, via an agreement, a moratorium on the granting of construction and development permits for environmental reasons and risk prevention.
• V)SUGGESTIONS It is suggested:
• 1)In the title of the project, replace the term “State” with “Poder Ejecutivo,” and insert, immediately after, the phrase: “and the Municipalities,” so that it coincides with the pursued aim.
• 2)Place the text of the project in an independent article, as prohibitions or moratoria could be adopted unrelated to land-use planning (ordenamiento territorial).
• 3)Include in the proposed text that both the timeframe and the measures adopted must be reasonable, and the latter proportionate “to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual damage” sought to be avoided. (Sala Constitucional, rulings 17747/2006, 1334/2007, 9381/2007, 10822/2007, 18039/2007, 1003/2008, 9711/2008, 13619/2008, 13775/2008, 7495/2009, 9976/2009, 14763/2009, 10108/2010, 10787/2010, 12081/2012 and 15017/2014).
• VI)CONCLUSION Although the approval or rejection of a bill falls exclusively to that Branch of the Republic, it is recommended that the observations made be assessed.

Sincerely yours, José J. Barahona Vargas Asesor Procurador Yamileth Monestel Vargas Attorney of the Procuraduría

Opinión Jurídica : 071 - J del 24/07/2019 24 de julio de 2019 OJ-71-2019 Señora Hannia M. Durán Barquero Jefe de Área (Comisión Especial de Ambiente) Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al Oficio en el que nos consulta el proyecto de ley denominado “Adición de un párrafo segundo al artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554, de 4 de octubre de 1995; Ley para autorizar al Estado a declarar prohibiciones y moratorias ambientales” (expediente N° 20.129), publicado en el Alcance N° 245 a la Gaceta 212 del 4 de noviembre de 2016.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La asesoría jurídica de la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa, a modo de colaboración, lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de otro Poder de la República, funciones insustituibles a través de un dictamen.

Se reitera la improcedencia de asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta en el plazo conferido, efecto que no atribuye la legislación en nuestro caso. Asimismo, la Procuraduría General de la República no está comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

II.- OBJETO DEL PROYECTO En la iniciativa de ley se afirma que a partir del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 constitucional) y de los compromisos internacionales asumidos por el país, parece clara la obligación estatal y municipal de adoptar el criterio precautorio para detener el desarrollo de actividades o proyectos dañosos al medio ambiente, especialmente en el ámbito local. Sin embargo, ha sido discutida en sede judicial, y el Tribunal Constitucional ha negado esa posibilidad a las municipalidades, la que sí reconoció al Poder Ejecutivo, al desestimar la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto de moratoria de la transformación térmica de residuos sólidos ordinarios. Lo que refleja, se dice, la necesidad de legislar de manera que se explicite en el ordenamiento jurídico la atribución del Poder central y los gobiernos locales de poner en práctica medidas precautorias, como moratorias ambientales, para evitar la materialización de daños irreversibles al ambiente y dar seguridad jurídica a la población. El principio precautorio, justifica la propuesta, es aplicable cuando no exista certeza sobre los efectos del desarrollo de la actividad en el ambiente, de manera provisional, mientras se alcanza la certidumbre científica o técnica.

III.-CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO El nuevo texto que se pretende adicionar al artículo de la Ley Orgánica del Ambiente faculta al Poder Ejecutivo y los gobiernos locales, en ejercicio de la función de definir y ejecutar políticas de ordenamiento territorial, a declarar prohibiciones absolutas o moratorias ambientales que impliquen la suspensión temporal del desarrollo de actividades, obras o proyectos, cuando haya peligro de daño grave o irreversible. Agrega que la falta de certeza absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de las medidas precautorias.

III.1) PRINCIPIO PRECAUTORIO El último párrafo de la enmienda propuesta reproduce, con ligeras variantes, el principio 15 de la Declaración de Río, aprobada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (junio de 1992):

“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

En igual sentido, el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad:

“1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.

El peligro o la duda razonable y fundada de que el desarrollo de ciertas actividades, obras y proyectos pueden causar un daño serio al ambiente respaldarían la adopción de medidas de tutela para eludirlo, las que no se deben posponer por no contarse con información científica completa o definitiva del riesgo.

El principio precautorio en materia de derecho ambiental es un principio rector, que “se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. Así, pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, puesto que de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables”. (Sala Constitucional, sentencias 1487/2015, 6484/2015, 9439/2015, 14049/2015, 19158/2015, 2830/2016, 5620/2016, 13041/2016, 641/2017, 6340/2017, 7766/2017, 9565/2017, 11803/2017, 16634/2017, 17353/2017, 20057/2017, 3850/2018, 13718/2018, 7690/2019, 9239/2019, 10710/2019, 12312/2019, etc.). “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente (...)”. (Sala Constitucional, sentencias 3480/2003, 2574/2010, 3342/2010, 6922/2010,10750/2010, 12556/2010, 12868/2010, 3114/2011, 5512/2011, 13096/2011, 16316/2011, 7087/2012, 13389/2012,14548/2012, 17743/2012, 2091/2013, 3091/2013, 6649/2013, 10012/2013, 1487/2015, 13041/2016, 7766/2017, 11803/2017,16634/2017,17353/2017,20057/2017,3850/2018, 7690/2019, 12312/2019, etc.).

Al principio precautorio también se le conoce como el de evitación prudente (Sala Constitucional, sentencias 2806/1998, 10790/2001, 6322/2003, 1923/2004, 12039/2005, 6315/2007, 14180/2010, etc.).

III.2) MEDIDAS PRECAUTORIAS DE PROHIBICIÓN ABSOLUTA Y MORATORIA En el proyecto de ley las prohibiciones absolutas y moratorias conllevan la suspensión temporal de actividades, obras y proyectos cuando hay peligro grave e irreversible al ambiente.

Ciertamente, las medidas propuestas tienen asidero en el principio precautorio, en el que, según la jurisprudencia constitucional, “la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias". (Sala Constitucional, sentencias 17747/2006, 1334/2007, 9381/2007, 10822/2007, 18039/2007, 1003/2008, 9711/2008,13619/2008, 13775/2008, 7495/2009, 9976/2009, 14763/2009, 10108/2010, 10787/2010, 12081/2012 y 15017/2014). En virtud del principio precautorio “los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Sala Constitucional, sentencias 3480/2003, 1923/2004, 9711/2008, 1567/2012, 7087/2012, 8892/2012, 13389/2012, 14548/2012, 16866/2012, 17743/2012, 2023/2013, 3091/2013, 6649/2013, 18896/2014, 422/2016, 1304/2016, 6340/2017, 16634/2017, 17353/2017, 20057/2017, 3850/2018, etc. Se incorporan los destacados). Sobre la moratoria en aplicación del principio precautorio, vid. Sala Constitucional, sentencia 16162/2014).

Las prohibiciones se clasifican en absolutas y relativas. Las primeras impiden totalmente una actuación que se considera nociva para el interés público, ambiental en el caso, y puede ser permanente o temporal.

En la prohibición relativa la actuación se limita, pero puede permitirse si se cumplen determinadas condiciones. Se trata de una prohibición con reserva de autorización administrativa, donde aquélla es un mero título para ejercer la potestad de control sobre el cumplimiento de determinados requisitos y remover el obstáculo. No hay aquí un verdadero ánimo de prohibir, sino el de encauzar bajo ciertas condiciones el ejercicio de actividades básicamente lícitas. (Acerca de la clasificación de la prohibición, vid.: Mayer, Otto: Derecho Administrativo Alemán. Edit. Depalma. Buenos Aires. 1951. T. II., pg 59 ss. Villar Palasí, José Luis: La intervención administrativa en la industria. T. I. Instituto de Estudios Políticos IEP. Madrid, 1964 pág. 291. García de Enterría- Fernández Rodríguez. Curso de Derecho Administrativo. T II, pág. 137 ss. López Menudo, Francisco: Prohibición. Enciclopedia Jurídica Básica. Vol. III. Edit. Civitas. Madrid. 1995, pág. 5266-5268).

En nuestro medio, la moratoria se ha concebido como la suspensión temporal de actos, actividades, obras, proyectos, etc. que se presumen perniciosos al medio ambiente, o del otorgamiento de autorizaciones para su ejecución, o de actuaciones administrativas en bienes demaniales, para permitir regularizar la situación. Así, por ejemplo, la Sala Primera de la Corte, en la sentencia 387/2018, expresó: “…el Decreto impugnado, no. 38537-MINAE del 25 de julio de 2014, determinó una moratoria a la exploración y explotación de hidrocarburos, es decir, suspendió dicha actividad hasta el año 2021”. La Ley 9073/2012, anulada por la Sala Constitucional en la sentencia 12746/2019, suspendió por el plazo de veinticuatro meses el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado (art. 1°), y en sus artículos 4, 5, y 6 denomina esa suspensión como “moratoria”. Igual la Ley 9577/2018, que suspendió por treinta y seis meses el desalojo de personas, la demolición de obras, la suspensión de actividades comerciales, agropecuarias y cualquier otra actividad lícita y proyectos existentes en la zona marítima terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado, salvo aquellas que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme, fundamentándose en la comisión de daño ambiental, o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente (art. 1°). En sus artículos 3, 4, 5 y 6 califica de moratoria tal suspensión. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, designa como “moratoria”, para proteger a los ocupantes de la zona marítimo terrestre, la establecida por la Ley 9073, en varios votos (343/2014, 442/2014 y 61/2019).

III.2.1) TEMPORALIDAD DE LAS MEDIDAS La temporalidad de las medidas precautorias que contempla el proyecto de ley es acorde con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, la que ha resuelto que la moratoria indefinida o suspensión sine die, sin vencimiento, dispuesta por acuerdo municipal, es inconstitucional, a la luz del principio de razonabilidad, “por el solo hecho de no haberse previsto un lapso concreto” (sentencia 10176/2011). En la sentencia 17149/2017, ese Tribunal señaló que la prohibición absoluta de una actividad comercial lícita “durante un plazo irrazonable resulta en un vaciamiento del contenido esencial de la libertad de comercio”, aunque pueda generar contaminación sónica. En cambio, la Sala Constitucional “sí ha avalado reiteradamente la facultad de las corporaciones municipales para decretar, por un plazo definido, la moratoria en la aprobación de desarrollos urbanísticos debido al suministro de agua”, estimando que “tal restricción no lesiona el derecho fundamental de propiedad, porque la suspensión no es indefinida, y el plazo de dos años por el cual fue adoptada guarda proporción con el fin que se pretende alcanzar, que es el adecuado y suficiente suministro de agua potable en esos cantones.” (Sentencias 4307/2015 y 19006/2016. Los énfasis son propios). Asimismo, el Tribunal Constitucional ha destacado la naturaleza temporal del Decreto Ejecutivo 38500-S-MINAE, que estableció una moratoria nacional a las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, al pronunciarse acerca de la acción de inconstitucionalidad contra su artículo 1°: “El Estado, en aplicación del principio precautorio y en aras de la protección del ambiente y la salud de las personas, busca suspender la actividad de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios hasta tanto no sean realizados los estudios técnicos correspondientes”. Lo que permite concluir que “la moratoria no tuvo la pretensión de convertirse en una regulación permanente dentro del marco jurídico relativo a la protección ambiental.” (Votos 16162/2014 y 17375/2016. El subrayado no es del original). En la sentencia 3850/2108, que declaró sin lugar la acción de inconstitucionalidad contra los Decretos 36693/2011, 38537/2014 y 40038/2016, la Sala Constitucional concluyó que “los tres Decretos discutidos tienen una misma temática que los liga y es el establecimiento de una moratoria temporal para la exploración y explotación de hidrocarburos”. (Se añade el resaltado).

En la Opinión Jurídica OJ-190-2014, la Procuraduría anotó que la suspensión permanente de actividades en ciertas áreas, como la exploración y explotación de hidrocarburos, puede hacer necesario modificar el marco legal que las permite y regula.

• IV)PRECEDENTES JUDICIALES DE INTERÉS Con el propósito de que los señores Diputados valoren la conveniencia del proyecto de ley, se hace ver que en punto a la materia a regular ha habido criterios encontrados en los Tribunales, como lo ponen de relieve algunos pronunciamientos, varios con votación dividida:
• a)De la Sala Constitucional:
• 1)Sentencias 7888/2002 y 12144/2010: No cuestionan la posibilidad del Poder Ejecutivo de declarar por Decreto (como sucedió con los números 30477/2002 y 35982/2010) una moratoria para la actividad minera de oro en el territorio nacional. En la segunda de esas sentencias, expresó: “Corresponde a las autoridades competentes ponderar a la luz de criterios técnicos así como de oportunidad y conveniencia, si se verifican o no los supuestos para disponer la concesión, denegarla o inclusive, dictar una moratoria como la cuestionada en este proceso”. (Énfasis suplido).
• 2)Sentencias 16162/2014 y 17375/2016: Admiten que el Poder Ejecutivo pueda establecer, mediante Decreto 38500, una moratoria nacional, temporánea, de actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios.
• 3)Sentencias 3091/2013 y 3850/2018: Reconocen la validez constitucional de los Decretos 36693/2011, 38537/2014 y 40038/2016, por los que el Poder Ejecutivo declaró y amplió una moratoria temporal de exploración y explotación petrolera en tutela del ambiente. En el primer pronunciamiento, el voto salvado de tres magistrados consigna: “(…) para que el Poder Ejecutivo pueda dictar una moratoria para la exploración y explotación petrolera, debe fundarse en una ley aprobada por la Asamblea Legislativa que permita dictar dicho acto administrativo de alcance general (…).” Por el contrario, en la sentencia 3850/2018 la Sala afirma que “(…) no se ha excedido el Gobierno en el ejercicio de sus competencias constitucionales, sino que existe un fundamento constitucional razonable para su decisión”.
• 4)Sentencia 7495/2009. Moratoria al cultivo de piña por acuerdo municipal: “(…) resulta legítimo que la municipalidad recurrida haya decretado la moratoria que se reprocha”, para proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
• 5)Sentencias 13939/2013 y 11545/2016: Moratorias a la siembra de monocultivos, comprendida la piña. Acogen los recursos de amparo y anulan los acuerdos municipales que las declaran, por falta de motivación razonable, componente del derecho al debido proceso, y manifestación de la interdicción de la arbitrariedad, así como por tratarse de una limitación a un derecho fundamental –ejercicio de la libertad de empresa y comercio-, impuesta a través de un simple acuerdo municipal, con violación al principio de reserva de ley.

En las razones adicionales de ambas sentencias se indica: “En el caso que nos ocupa, no existe ninguna norma jurídica con rango de Ley que autorice a la municipalidad recurrida a prohibir el cultivo de piña en su territorio, o declarar una moratoria indefinida del cultivo de ese producto, de ahí que su actuación es arbitraria y, por consiguiente, contraria al ordenamiento jurídico”.

• 6)Sentencias 4307/2015 y 19006/2016. Admiten la procedencia de la moratoria mediante acuerdo municipal para el otorgamiento de permisos de construcción por razones de disponibilidad de agua.
• 7)Sentencia 17149/2017. Acoge el recurso de amparo relativo a un acuerdo municipal de moratoria al otorgamiento de permisos para perifoneo, por seis meses, prorrogables, porque “la prohibición absoluta de una actividad comercial lícita, como el perifoneo, durante un plazo irrazonable resulta en un vaciamiento del contenido esencial de la libertad de comercio”. (Perifoneo móvil: es una actividad que emplea aparatos de radiodifusión y amplificación -altavoces- sobre un vehículo o medio de transporte durante un recorrido por lugares autorizados, en los que se emiten noticias, mensajes, anuncios publicitarios y/o piezas musicales en las condiciones determinadas por el municipio).
• 8)Criterios contrapuestos sobre la protección del ambiente por las municipalidades:

“Tanto la salud pública como la protección del medio ambiente, son competencias que se encuentran en el ordenamiento jurídico costarricense, plenamente, nacionalizadas y no localizadas y no forman parte del concepto jurídico indeterminado ´intereses y servicios locales´ que emplea el ordinal 169 de la Constitución Política”. (Sala Constitucional, sentencia 13939/2013).

En forma discordante, el mismo Tribunal ha resuelto: “VII.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental (…). Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del dos de junio de dos mil seis.” (Sala Constitucional, sentencias 14560/2008, 17608/2008, 18471/2008, 6231/2009, 6477/2009, 9931/2009, 11569/2009, 11959/2009, 12045/2009, 12817/2009, 2423/2010, 7344/2010, 11928/2010, 14027/2010, 16357/2010, 18517/2010, 19877/2010, 20676/2010, 21112/2010, 452/2011, 1903/2011, 3114/2011, 3301/2011, 4515/2011, 5912/2011, 16316/2011, 15118/2012, 17796/2012, 3861/2013, 9374/2013, 9439/2015, 11627/2015, 2830/2016, 5319/2016 y 641/2017).

• 9)Necesaria habilitación de ley para limitar derechos fundamentales:

Sentencias 13939/2013 y 11545/2016: Corolario del principio de reserva de ley “es que las administraciones públicas no pueden, sin sustento legislativo previo, por vía de reglamentos o de actos administrativos generales o concretos limitar derechos fundamentales”.

Sentencia 17149/2017: “(…) cualquier tipo de limitación a la actividad comercial debe basarse en una disposición legal o reglamentaria, la cual, además, debe guardar estricto apego a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

• b)Del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III:
• 1)Voto 208/2017: Es ilegal el acuerdo municipal que estableció una moratoria de cinco años al otorgamiento de permisos, autorizaciones municipales y certificados de uso conforme para la construcción e instalación de fincas piñeras en el cantón, con miras a proteger los recursos naturales. Denegar un certificado de uso de suelo, una licencia constructiva o comercial es una imposición de limitaciones al ejercicio de los derechos de propiedad y la libertad empresarial. “Estos actos deben tener sustento en un plan regulador o en una norma con rango de ley formal emanada de la Asamblea Legislativa.” 2) Voto 345/2013. Anula acuerdo municipal que declara el territorio del cantón libre de transgénicos y prohíbe, de manera absoluta y genérica, su uso y comercialización, por carecer el Concejo de competencia para ello e incurrir en una violación al principio de reserva de ley, al restringir el ejercicio de derechos fundamentales, como la propiedad privada y libertad de comercio, por medio de un simple acuerdo.
• 3)Votos 234/2014 y 334/2015. Consideran ilegales los acuerdos municipales de moratoria o prohibición al desarrollo de proyectos hidroeléctricos privados en el territorio cantonal, para proteger los recursos naturales, por rebasar los límites de la autonomía de gobierno local, establecer limitaciones ilegítimas a los derechos fundamentales de propiedad privada y libertad de comercio, e invadir la competencia de instituciones encargadas de atender asuntos de interés nacional, como el Instituto Costarricense de Electricidad.
• 4)Voto 170/2013: Configura un exceso en las competencias del Concejo Municipal fijar, vía acuerdo, una moratoria para el otorgamiento de permisos de construcción y desarrollos por motivos ambientales y de prevención de riesgos.
• V)SUGERENCIAS Se sugiere:
• 1)En el título del proyecto, sustituir el término “Estado” por “Poder Ejecutivo”, e intercalar, acto seguido, la frase: “y las Municipalidades”, para que coincida con el fin que se persigue.
• 2)Ubicar el texto del proyecto en un artículo independiente, por cuanto podrían adoptarse prohibiciones o moratorias desvinculadas del ordenamiento territorial.
• 3)Incluir en el texto propuesto que tanto el plazo, como las medidas que se adopten, han de ser razonables, y estas últimas proporcionadas “al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual” que se pretenda evitar. (Sala Constitucional, sentencias 17747/2006, 1334/2007, 9381/2007, 10822/2007, 18039/2007, 1003/2008, 9711/2008,13619/2008, 13775/2008, 7495/2009, 9976/2009, 14763/2009, 10108/2010, 10787/2010, 12081/2012 y 15017/2014).
• VI)CONCLUSION Si bien la aprobación o no de un proyecto de ley compete en forma exclusiva a ese Poder de la República, se recomienda valorar las observaciones hechas.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas Procurador Asesor Abogada de Procuraduría