INCOP’s Ability to Make Donations to Community Development AssociationsPosibilidad del INCOP para realizar donaciones a asociaciones de desarrollo

Opinion : 094 of 04/03/2019 April 3, 2019 C-094-2019 Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez Executive President Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication CR-INCOP- PE-0798-2018 of November 9, 2018, by which you request our opinion on the following:

“(…) To consult the Office of the Attorney General of the Republic regarding the possibility that INCOP has to provide donations (project administration or provision of services) to the Development Associations (Asociaciones de Desarrollo) in light of the provisions of Law No. 1721 and its amendments. The foregoing, following the guidelines established by the Comptroller General of the Republic.” For the purpose of complying with the requirements of Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General, the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (hereinafter INCOP) provided legal opinion CR-INCOP-AL-2018-0169 of November 7, 2018.

I. ON THE LEGAL CONCEPT OF DONATION

Donation (donación) constitutes a transfer-of-ownership contract, of a gratuitous nature, through which the purpose of transferring an asset to the donee is fulfilled, pursuant to Articles 1393 and following of the Civil Code.

Regarding this concept, the Office of the Attorney General has stated the following:

“…The doctrine defines donation “doni datio” as an act of liberality through which a person (natural or legal) transfers, gratuitously, the ownership of a thing to another by means of a contract that requires, for its perfection, the consent or acceptance of the counterparty (donee). According to Luis Díez Picazo, donation is an act of liberality by virtue of the “animus donandi” or liberal intention, which is nothing other than the consent required for any legal transaction; regardless of what internal motives might have moved the agent.

In our legal system, this contractual concept is regulated in the Civil Code, Articles 1393 to 1408, and precisely Article 1395, in fine, prohibits stipulating reversion clauses in the donation in which, upon fulfillment of a condition or a term, the assets return to the donor. The cited provision establishes this expressly by providing that: “A donation may not be made with reversion or substitution clauses” …

Notwithstanding the existence of that legal norm that primarily governs private contractual relations, in the case of public funds, a definition in which public assets are included, pursuant to Article 9 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (No. 7428 of September 7, 1994), it is entirely feasible for the legislator, through a special norm prevailing over the general norm of the Civil Code, to establish reversion clauses such as the one indicated, so that, in the event of dissolution of the private entity (donee), the asset returns to the donating public entity; this, naturally, on the occasion of the special protection afforded to public funds.

The foregoing ensures, on the other hand, that if the altruistic purpose that motivated the donation of the asset is not fulfilled or continued, due to dissolution of the donee, it does not pass to private interests to the detriment of the community’s interests…” (Legal Opinion OJ-096-2007 of September 26, 2007).

According to the above, through the concept of donation, the donor freely and gratuitously transfers to the donee the ownership of an asset, whether movable or immovable.

It should be noted that, in the case of donations by the Public Administration, that act of liberality is limited by the principle of legality, and therefore, if there is no norm authorizing it, it would be irremediably prohibited (in this regard, opinion C-294-2011 of December 1, 2011).

In that sense, pursuant to the principle of legality, for an entity or body of the Public Administration to be able to grant donations, it must necessarily be supported by an enabling legal norm; otherwise, it is not possible to transfer the ownership of an asset through donation.

On the other hand, it is important to note that, in the case of donation of assets designated for a public purpose (bienes afectos a un fin público), an express legal norm will necessarily be required to undesignate it. Articles 261 and 262 of the Civil Code state:

“ARTICLE 261.- Public things (cosas públicas) are those that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those that everyone can benefit from because they are given over to public use.

All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or to Municipalities, who for this purpose, as civil persons, do not differ from any other person.

ARTICLE 262.- Public things are outside of commerce; and they may not enter into it, while it is not legally provided so, separating them from the public use to which they were destined.” The foregoing must be considered to address the specific question raised by the petitioner.

II. ON THE POSSIBILITY OF INCOP TO MAKE DONATIONS

As established by Article 1 of Law 1721 of December 28, 1953, the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico holds the status of an autonomous institution, endowed with legal personality, administrative autonomy, its own patrimony, and capacity under public and private law.

The main objective of INCOP is to assume the prerogatives and functions of port authority, with the purpose of operating, directly or indirectly, in accordance with the law, the State ports on the Pacific coast of the country, their port services, as well as related activities and facilities, in order to provide them efficiently and effectively to strengthen the national economy (Article 1).

Regarding the specific question posed, it must be considered that the legal system empowers autonomous institutions, semi-autonomous institutions, municipalities, and public entities, to grant subsidies, donate assets, or provide services of any kind to development associations.

In this regard, provision 19 of the Community Development Law, No. 3859 of April 7, 1967 provides:

“The State, the autonomous and semi-autonomous institutions, the municipalities, and other public entities, are authorized to grant subsidies, donate assets, or provide services of any kind to these Associations, as a way to contribute to the development of communities and to the economic and social progress of the country. (…) (Highlighting is not from the original).

Said article establishes a generic authorization, through which the legislator to development associations, in order to contribute to the economic and social development of communities.

Note that this norm does not differentiate between types of assets (movable and immovable) and even authorizes the provision of any type of service. Therefore, in principle, there is an Notwithstanding the foregoing, the Office of the Attorney General has repeatedly indicated that this generic authorization for donation is limited by the type of asset in question, and a case-by-case study will therefore be required to determine compliance with additional legal requirements prior to the donation.

An example of the above is the disposal (enajenación) of an asset designated for a public purpose, since in this case, as indicated, an additional legal norm is required to undesignate it from the purpose for which it was destined (Article 262 of the Civil Code). In this regard, in legal opinion OJ-175-2001 of November 22, 2001, it was stated, as relevant:

“This allows us to note what the Office of the Attorney General of the Republic has established in its administrative jurisprudence regarding this type of ‘generic’ legal authorizations, which, it has been said, will always be limited by the particular type of asset in question, since if one intends to dispose of an asset that is designated for a public purpose, said generic legal authorization would not suffice; rather, a special or specific legal norm that expressly undesignates it, and also authorizes its disposal, would be required.

Provision 69 of the Administrative Procurement Law, No. 7494 of May 2, 1995 (which is reiterated in Article 70.2 of the General Regulations for Administrative Procurement), is clear in noting on this subject the following:

"ARTICLE 69. - Limits.

The Administration may not dispose of immovable assets designated for a public purpose.

Assets may be undesignated by the same procedure used to establish their current destination.

The express authorization of the Legislative Assembly will be required when the procedure used for the designation is not on record." Thus, keep in mind the following considerations in the sense referenced above, contained in Office of the Attorney General opinion No. C-208-99 dated October 22, 1999, which is transcribed as relevant:

"(…) This Office of the Attorney General has indicated (2), that in the case of State assets, the doctrine has distinguished what it calls: ‘necessary public domain,’ insofar as said assets must necessarily belong to the State and inherently possess absolute inalienability, from which derives inexpropriability, imprescriptibility, and incommerciability (Art. 121 of the Political Constitution), unlike those that are of ‘accidental public domain,’ to the extent that they could cease to belong to the State upon leaving its domain or control, and those that are of the ‘private domain.’ Regarding the latter two, the difference lies in whether or not the asset is destined for a public purpose.

NOTE (2): Opinion C-077-99.

It has likewise held that for the disposal (which includes sale, donation) of public assets, legislative authorization is required for their undesignation (see Article 262 of the Civil Code, Article 69 of the Administrative Procurement Law No. 7494 in relation to Article 70.2 of the General Regulations for Administrative Procurement No. 25038).” Taking into consideration the above exception, we must point out that even though the INCOP Law No. 1721 of December 28, 1953, does not expressly authorize it to make donations, the legal system does contain an enabling norm so that autonomous institutions, in general, may carry out this type of transfer-of-ownership contract in favor of development associations, a norm that enables INCOP given its legal nature.

It must also be considered that Law No. 3859 of April 7, 1967, is subsequent to the INCOP Law of 1953, such that the legislator’s intention was to authorize all autonomous institutions –including INCOP– to donate assets and services to development associations.

Likewise, the INCOP Law No. 1721 does not contain any limitation or additional requirement for this entity to be able to make donations, as, for example, the Municipal Code does where the existence of a special law authorizing the donation in favor of private parties is required (Article 71 of the Municipal Code).

In other words, the INCOP Law does not contain express limitations that must be met prior to the donation of assets in favor of development associations; therefore, it is reiterated that the generic authorization for donation contained in Article 19 of Law No. 3859 is solely limited by the type of asset in question.

Ergo, based on Article 19 of the Community Development Law, No. 3859 of April 7, 1967, the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico may make donations of assets, whether movable or immovable, in favor of development associations, without a special law being required to so authorize it.

The same must be said regarding the donation of services, which is the subject of the present consultation. Note that Article 19 of Law No. 3859 also contemplates the possibility for autonomous institutions to “provide services of any class” to development associations.

Notwithstanding the foregoing, it is appropriate to clarify that it is not for this technical body to determine which activities within INCOP’s competencies can or cannot be considered as “services.” Such determination corresponds to the active Administration, without prejudice to the competencies of the Comptroller General of the Republic in matters of oversight of the Public Treasury.

III. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, we can reach the following conclusions:

• a)Donation is a transfer-of-ownership contract, of a gratuitous nature, through which the purpose of transferring an asset to the donee is fulfilled, pursuant to Articles 1393 and following of the Civil Code; b) Pursuant to the principle of legality, for an entity or body of the Public Administration to be able to grant donations, an enabling legal norm must necessarily exist; c) Provision 19 of the Community Development Law, No. 3859 of April 7, 1967, empowers autonomous institutions, semi-autonomous institutions, municipalities, and public entities, to grant subsidies, donate assets, or provide services of any kind to development associations. Ergo, INCOP is generically authorized to donate assets and services to development associations; d) Said generic authorization for donation is limited by the type of asset in question, since if it is designated for a public purpose, a special law is required for its undesignation prior to the donation; e) It is the responsibility of the active Administration of INCOP to determine which activities may be considered “services,” without prejudice to the competencies of the Comptroller General of the Republic in matters of oversight of the Public Treasury.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal Deputy Attorney General Attorney of the Office of the Attorney General

Dictamen : 094 del 03/04/2019 03 de abril 2019 C-094-2019 Ing. Juan Ramón Rivera Rodríguez Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio CR-INCOP- PE-0798-2018 del 9 de noviembre de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…) Consultar a la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad que tiene INCOP para brindar donaciones (administración de proyectos o prestación de servicios) a las Asociaciones de Desarrollo lo anterior a la luz de lo establecido en la Ley No. 1721 y sus reformas. Lo anterior, siguiendo los lineamientos establecidos por la Contraloría General de la República.” A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (en adelante INCOP) aportó criterio legal CR-INCOP-AL-2018-0169 del 7 de noviembre de 2018.

I. SOBRE EL INSTITUTO JURÍDICO DE LA DONACIÓN

La donación constituye un contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar un bien al donatario, conforme los artículos 1393 y siguientes del Código Civil.

Sobre esta figura la Procuraduría ha manifestado lo siguiente:

“…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente.

En nuestro ordenamiento jurídico esa figura contractual se encuentra regulada en el Código Civil, artículos 1393 al 1408, y precisamente el artículo 1395, in fine, prohíbe que en la donación se estipulen cláusulas de reversión en las que, ante el cumplimiento de una condición o de un plazo, los bienes retornen al donante. Así lo establece expresamente el citado numeral al disponer que: “No puede hacerse donación con cláusulas de reversión o de sustitución” …

No obstante la existencia de esa norma legal que rige primordialmente las relaciones contractuales privadas, en tratándose de fondos públicos, definición en la que están comprendidos los bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 de 07 de setiembre de 1994), es totalmente viable que el legislador, mediante norma especial prevaleciente ante la norma general del Código Civil, establezca cláusulas de reversión como la indicada, a fin de que, en caso de disolución del ente privado (donatario), el bien retorne a la entidad pública donante; ello, naturalmente, con ocasión de la especial tutela que revisten los fondos públicos.

Lo anterior asegura por otra parte, que de no cumplirse o continuarse con el fin altruista que motivó la donación del bien, por disolución de la donataria, éste no pase a intereses particulares en detrimento de los de la colectividad…” (Opinión Jurídica OJ-096-2007 del 26 de septiembre 2007).

Conforme lo dicho, a través de la figura de la donación, el donador trasfiere libre y gratuitamente al donatario, la propiedad de un bien, ya sea mueble o inmueble.

Cabe señalar que, tratándose de donaciones de la Administración Pública, ese acto de liberalidad se encuentra limitado al principio de legalidad, por lo que, de no existir una norma que lo autorice, esta se encontraría irremediablemente vedada (al respecto dictamen C-294-2011 del 1 de diciembre de 2011).

En ese sentido, conforme al principio de legalidad, para que un ente u órgano de la Administración Pública pueda otorgar donaciones, deberá necesariamente ampararse en una norma legal habilitante, caso contrario, no es posible traspasar la propiedad de un bien a través de la donación.

Por otra parte, resulta importante señalar que, tratándose de donación de bienes afectos a un fin público, se requerirá necesariamente de una norma legal que lo desafecte de forma expresa. Señalan los artículos 261 y 262 del Código Civil:

“ARTÍCULO 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona.

ARTÍCULO 262.- Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público a que estaban destinadas.” Lo anterior debe ser considerado para abordar la interrogante específica planteada por el consultante.

II. SOBRE LA POSIBILIDAD DEL INCOP PARA REALIZAR DONACIONES

Tal y como lo establece el artículo 1° de la Ley 1721 del 28 de diciembre de 1953, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico ostenta la condición de institución autónoma, dotada de personalidad jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio, y capacidad de derecho público y privado.

El objetivo principal de INCOP es asumir las prerrogativas y funciones de autoridad portuaria, con el propósito de explotar, directa o indirectamente, de acuerdo con la ley, los puertos del Estado en el litoral pacífico del país, sus servicios portuarios, así como las actividades y facilidades conexas, con el fin de brindarlos de forma eficiente y eficaz para fortalecer la economía nacional (artículo 1).

En cuanto a la consulta específica que se plantea, debe considerarse que el ordenamiento jurídico faculta a las instituciones autónomas, semiautónomas, municipalidades y entidades públicas, para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase a las asociaciones de desarrollo.

Al respecto, el numeral 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967 dispone:

“El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase, a estas Asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país. (…) (El resaltado no es del original).

Dicho artículo establece una autorización de carácter genérico, a través de la cual el legislador facultó expresamente a las instituciones autónomas como INCOP, a dar en donación bienes y servicios a las asociaciones de desarrollo, con el fin de contribuir con el desarrollo económico y social de las comunidades.

Nótese que esta norma no hace diferenciación entre los tipos de bienes (muebles e inmuebles) e incluso autoriza el suministro de cualquier tipo de servicio, por lo que, en principio, existe una autorización legal expresa a favor del INCOP para realizar donaciones de bienes y servicios.

No obstante lo anterior, la Procuraduría ha indicado reiteradamente que esta autorización genérica de donación tiene como límite el tipo de bien de que se trata, por lo que se requerirá de un estudio casuístico para determinar el cumpliendo de requisitos legales adicionales previo a la donación.

Un ejemplo de lo anterior es la enajenación de un bien afecto a un fin público, pues en este caso, como indicamos, se requiere de una norma legal adicional que lo desafecte de la finalidad para la cual fue destinado (artículo 262 del Código Civil). Al respecto, en la opinión jurídica OJ-175-2001 del 22 de noviembre del 2001, se indicó en lo que interesa:

“Ello nos permite advertir lo que sobre este tipo de autorizaciones legales de tipo "genéricas" ha establecido la Procuraduría General de la República en su jurisprudencia administrativa, la cuales, se ha dicho, tendrán siempre como límite el tipo particular de bien de que se trata, toda vez que si se pretende enajenar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que precisaría de una norma legal especial o específica que así lo desafecte El numeral 69 de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 de 2 de mayo de 1995 (el cual es reiterado en el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa), resulta claro al advertir sobre este tema lo siguiente:

"ARTÍCULO 69. - Límites.

La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual.

Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento utilizado para la afectación".

Así, téngase presente entonces las siguientes consideraciones en el sentido antes referido, contenidas en el dictamen de Procuraduría General No. C-208-99 de fecha 22 de octubre de 1999, el cual se transcribe en lo conducente:

"(…) Esta Procuraduría ha señalado (2), que en tratándose de bienes estatales, la doctrina ha distinguido lo que denomina: "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado".

Tocante a los dos últimos la diferencia radica en que el bien esté o no destinado a un fin público.

NOTA (2): Dictamen C-077-99.

Igualmente ha sostenido que para la enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su desafectación (ver artículo 262 del Código Civil, artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa No 7494 en relación con el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa No 25038).” Teniendo en consideración la salvedad anterior, debemos señalar que aun cuando la Ley del INCOP N° 1721 del 28 de diciembre de 1953, no lo autoriza expresamente para realizar donaciones, el ordenamiento jurídico sí contiene una norma habilitante para que las instituciones autónomas, en general, puedan realizar este tipo de contratos traslativos de dominio a favor de las asociaciones de desarrollo, norma que habilita al INCOP dada su naturaleza jurídica.

Debe considerarse además, que la Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967, es posterior a la Ley del INCOP de 1953, por lo que la intención del legislador era autorizar a todas las instituciones autónomas –incluida el INCOP- a donar bienes y servicios a las asociaciones de desarrollo.

Asimismo, la Ley del INCOP N° 1721 no contiene ningún limitante o requisito adicional para que esta entidad pueda realizar donaciones, como sí lo hace por ejemplo el Código Municipal donde se requiere la existencia de una ley especial que autorice la donación a favor de particulares (artículo 71 del Código Municipal).

En otras palabras, la Ley del INCOP no contiene limitaciones expresas que deban cumplir previo a la donación de bienes a favor de las asociaciones de desarrollo, por lo que, se reitera que la autorización genérica de donación contenida en el artículo 19 de la Ley N° 3859 únicamente tiene como límite el tipo de bien de que se trata.

Ergo, con fundamento en el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico puede efectuar donaciones de bienes, sean muebles o inmuebles, a favor de las asociaciones de desarrollo, sin que se requiera de una ley especial que así lo autorice.

Lo mismo debe decirse para lo relativo a la donación de servicios, que es sobre lo que versa la presente consulta. Nótese que el artículo 19 de la Ley N° 3859 también contempla la posibilidad para que las instituciones autónomas puedan “suministrar servicios de cualquier clase” a las asociaciones de desarrollo.

No obstante lo anterior, conviene aclarar que no le corresponde a este órgano técnico determinar cuáles actividades dentro de las competencias del INCOP pueden o no ser consideradas como “servicios”. Tal determinación corresponde a la Administración activa, sin perjuicio de las competencias de la Contraloría General de la República en materia de fiscalización de la Hacienda Pública.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)La donación es un contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple con la finalidad de traspasar un bien al donatario, conforme los artículos 1393 y siguientes del Código Civil; b) Conforme al principio de legalidad, para que un ente u órgano de la Administración Pública pueda otorgar donaciones, deberá necesariamente existir una norma legal habilitante; c) El numeral 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, faculta a las instituciones autónomas, semiautónomas, municipalidades y entidades públicas, para otorgar subvenciones, donar bienes, o suministrar servicios de cualquier clase a las asociaciones de desarrollo. Ergo, el INCOP se encuentra autorizado de manera genérica para donar bienes y servicios a las asociaciones de desarrollo; d) Dicha autorización genérica de donación tiene como límite el tipo de bien de que se trata, pues si éste se encuentra afecto a un fin público, se requiere ley especial para su desafectación de previo a la donación; e) Le corresponde a la Administración activa del INCOP determinar cuáles actividades pueden ser consideradas “servicios”, sin perjuicio de las competencias de la Contraloría General de la República en materia de fiscalización de la Hacienda Pública.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal Procuradora Adjunta Abogada de la Procuraduría