Joint judicial representation of CNC and the State under Article 18 CPCARepresentación judicial conjunta del CNC y el Estado bajo el artículo 18 del CPCA

Opinion : 157 of 27/06/2018 June 27, 2018 C- 157-2018 Licenciado Mauricio Fernández Ulate Technical Secretariat National Council of Concessions Ministry of Public Works and Transport Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, a response is hereby given to official communication CNC-ST-OF-2016-1164 of November 21, 2016, reassigned to this office on May 28, 2018.

By means of official communication CNC-ST-OF-2016-1164, the following is consulted:

Is it feasible that, pursuant to Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in conjunction with Article 12, subsection 2 of the same legal body, the Procuraduría General de la República may represent the National Council of Concessions in those cases where the State and the National Council of Concessions appear jointly as defendants and there is parity of criteria regarding the proposed defense strategy?

The inquiring Administration attaches the legal opinion of the Legal Services Area, signed by Lic. Jorge Arturo Madrigal Sancho, who points out that Article 3, subsection of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establishes, as part of the functions of the Procuraduría General de la República, the representation of the State before the Courts of Justice. Moreover, the National Council of Concessions, created in Law No. 7762, is a maximum deconcentration (desconcentración máxima) organ attached to the Ministry of Public Works and Transport; in Article 7 of said Law, it is granted instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), thus reinforced in Article 85 of Decreto Ejecutivo N° 27098, so it has full legal capacity to make decisions and exercise its powers in its own name and under its responsibility; for which it cites Voto N° 2011-31211 of the Sala Constitucional on the function of instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). The legal advisory adds that the Council’s standing in contentious-administrative proceedings arises from its being part of the Public Administration, within the concept of Article 1 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and in accordance with Article 2, subsection 2 of the same code, the Council, represented by its President, has the possibility of being sued before the contentious-administrative jurisdiction jointly with the State, by virtue of the instrumental legal personality (personería jurídica instrumental), there being a necessary passive joinder of parties (litis consorcio pasiva necesaria). It explains that, given the change in criterion on the imputation of liability by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Voto N° 000293-F-S1-2016), since the State has subsidiary liability, the State’s participation in judicial proceedings of its organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) is unavoidable. It recalls that in opinion C-068-2009 of the Procuraduría, it was indicated that the organ with legal personality (personería) as the issuer and executor of the administrative conduct is the principal party called to exercise the defense of its interests. Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo allows litigating under a single representation, which would occur when the National Council of Concessions and the Procuraduría General de la República coincide in the proposed strategy, non-contradictory positions, a decision beneficial to the State, as a form of cost containment. The legal advisory concludes that, since the participation of the Procuraduría General de la República before the contentious-administrative jurisdiction is the prevailing rule, it is feasible for that organ representing the State to assume the representation of the National Council of Concessions where there are no contradictory positions and the defense strategy approaches coincide. This criterion is reiterated by official communication CNC-ASL-OF-2017-0095 of May 09, 2017, signed by Licda. Gabriela María Navarro Fernández.

In order to address the consultation raised, it has been deemed appropriate to consider the following points: A. Regarding the substantial function of the Procuraduría General de la República as the legal representative of the State before the Courts of Justice, B. The prevailing competence (competencia prevalente) of the Procuraduría General de la República in the application of Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo concerning the representation of organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental).

A. REGARDING THE SUBSTANTIAL FUNCTION OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA AS THE LEGAL REPRESENTATIVE OF THE STATE BEFORE THE COURTS OF JUSTICE.

Our legal system grants the Procuraduría General de la República the function of judicial representation of the State in matters within its competence. This is a function of a technical-legal nature and is an essential function of this organ. This transcendent function is expressly contained in Articles 1 and 20 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Law No. 6815 of September 27, 1982:

"ARTICLE 1.- LEGAL NATURE:

The Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal organ of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence.

It has functional independence and independence of judgment in the performance of its attributions.

ARTICLE 20.- REPRESENTATION IN COURT:

Procuradores have, regarding the lawsuits in which they intervene before the judicial authorities, the powers corresponding to judicial agents, according to common legislation, with the following restrictions: they are absolutely prohibited from acquiescing (allanarse), settling, conciliating, or withdrawing (desistir) demands or claims, as well as submitting lawsuits to the decision of arbitrators, without prior written authorization from the procurador general, the procurador general adjunto, or the official to whom they delegate.

What is done in opposition to the preceding paragraph shall have no value or effect, in or out of court, and the nullity of the proceedings, to which the violation reasonably gives rise, shall be declared, even ex officio, by the courts of justice.

The offending official – apart from other liabilities they may incur – shall be disciplined with a warning, the first time; with suspension for up to fifteen business days, the second; and with justified dismissal, when they exceed two infractions." It must be insisted upon. The function of judicial representation of the State is an essential competence of the Procuraduría General de la República, which is why its Ley Orgánica, in fact, also grants it certain specific procedural prerogatives necessary to effectively fulfill said function, for example, said Law grants the Procuraduría the power to request the facilitation of copies and to request the extension of deadlines, among others. Likewise, the same Law imposes, by reason of that same function of judicial representation, important restrictions and special legal duties on the Procuraduría General and its officials. As part of those duties attached to the function of judicial representation of the State, the Law attributes to the Procuraduría General de la República the duty to handle the tasks with which it is entrusted, with an active, ethical, and responsible participation in the judicial proceedings in which it intervenes, in order to safeguard the interests of the State in court. Because it is of interest, it is appropriate to transcribe the provisions of Article 3, subsections a), d), e), f), i), k), and l) and Article 21 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, to wit:

"ARTICLE 3.- ATTRIBUTIONS:

The attributions of the Procuraduría General de la República are:

• a)To exercise the representation of the State in matters of any nature, which are processed or must be processed in the courts of justice.

(…)

• d)To intervene in criminal cases, in accordance with what this law and the Código de Procedimiento Penales provide for such purpose.

(…)

• e)To file the recurso de revisión against sentences of the country’s courts, and to respond to the hearings granted in recursos de inconstitucionalidad, in accordance with the provisions of the law.
• f)To comply with the actions, faculties, and duties that the Código de Procedimientos Civiles and other laws attribute to the Ministerio Público. Matters of a criminal nature are excepted.

(…)

• i)To act in defense of the national patrimony, of the resources existing in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf.

(…)

To take appropriate legal actions to safeguard the environment, in order to guarantee the constitutional right of every person to a healthy and ecologically balanced environment.

(…)

To be considered a party, from the beginning of the proceeding, in criminal proceedings in which the commission of an infraction or the violation of environmental legislation and the Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre is imputed. For this purpose, it may exercise criminal action, ex officio, without being subordinated to the actions and decisions of the Ministerio Público; file the same appeals that the Código de Procedimientos Penales grants to the latter, and exercise the civil action for damages.

(…)

• k)To intervene, on behalf of the interests of the State, in all other matters indicated by the laws of the country.
• l)To propose and agree to arrangements or agreements during the processing of any proceeding, when it assesses their propriety and timeliness. In these cases, written authorization from the procurador general, the procurador general adjunto, or the official to whom they delegate shall be required.

(…)

ARTICLE 21.- PROCEDURAL PROHIBITIONS:

Servers referred to in the preceding article are prohibited from: failing to file the lawsuits or claims in which they must intervene as plaintiffs; omitting the response to the proceedings (traslados) or hearings they have been granted; failing to present the legal evidence they are responsible for presenting and abandoning that which they have proposed; not filing, in a timely manner, the legal appeals against enforcement acts or rulings issued against the lawsuits or petitions they have presented, or to the detriment of the interests whose defense is entrusted to them.

The non-observance of this prohibition, except by express provision of the superior, shall be considered a fault, punishable according to its significance, as provided in the Reglamento.

In the case of the recurso de casación, the non-filing of the appeal is left to the judgment of the procurador general or the procurador general adjunto, upon prior request of the respective opinion from the procurador asesor." Thus, it is evident that in our Law, the Procuraduría is the natural representative of the State in court. This function of the Procuraduría General is justified by the need to have a specialized technical organ that seeks the defense of the public interest in court. In this regard, it is important to transcribe what was commented by CERVANTES:

"The problem of the State’s role in proceedings has come to be resolved by establishing a specific organ, independent of the jurisdictional organ, with the primary mission of filing claims or opposing them before the judicial organ, and of intervening instead of or in addition to the activity carried out in this regard by private individuals. The organ to which this mission corresponds in Costa Rica is precisely the Procuraduría General de la República." (Cervantes, Gonzalo. Thesis “La Procuraduría General de la República”, pp. 113-114, year 1982).

In the same sense, it is also appropriate to mention the words of Lic. Gonzalo Facio Segreda, who was the main promoter of the creation of the Procuraduría General:

"The main idea when creating the Procuraduría General de la República was for it to be the center of the State’s legal representation, therefore the Procurador General came to be the head of all the State’s lawyers, the principal responsible for the unity of the administration’s criteria, and under whose direction the technical-legal matters of the State were developed." (Cervantes, Gonzalo. Thesis “La Procuraduría General de la República”, p. 281, year 1982).

Finally, it is worth noting that Article 16 of the Código Procesal Contencioso Administrativo has been consistent with the doctrine explained. This is by establishing that in the Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, the representation and defense of the central Administration, the Poderes del Estado, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes de la República, insofar as they exercise administrative functions, corresponds to the Procuraduría General de la República:

"ARTICLE 16.- In the Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, the representation and defense of the central Administration, the Poderes del Estado, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes de la República, insofar as they exercise administrative functions, shall correspond to the Procuraduría General de la República." B. PREVAILING COMPETENCE OF THE PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA IN THE APPLICATION OF ARTICLE 18 OF THE CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONCERNING THE REPRESENTATION OF ORGANS WITH INSTRUMENTAL LEGAL PERSONALITY (PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL).

It must be insisted upon. In the Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, the representation and defense of the central Administration, the Poderes del Estado, the Tribunal Supremo de Elecciones, the Contraloría General de la República, and the Defensoría de los Habitantes de la República, insofar as they exercise administrative functions, corresponds to the Procuraduría General de la República.

Notwithstanding the foregoing, it is clear that, by way of exception, and in those cases where the Legislator has endowed an organ of the State with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) – and that the same Law has granted its head the power of judicial representation – it would be enabled, in principle, to appear by itself in court, precisely through that official to whom the Law recognizes said judicial representation or through someone to whom it grants a power of attorney (poder judicial). In our opinion C-068-2009 of March 10, 2009, we explained that instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) enables the respective organ to defend its management and its resources in court:

"In consideration of the foregoing, and facing the new contentious-administrative regulations, if the organ with instrumental personality (personalidad instrumental) has issued and executed an administrative conduct in the exercise of the powers granted to it, it is the principal party called to defend it should it be challenged in court, precisely because it knows its basis and justification, hence it must assume the defense of its actions. (…).

As can be inferred from the rule transcribed above, the judicial and extrajudicial representation without limit of sum of the Council of Public Transport corresponds to the Executive Director and the President, jointly or separately, so that, given such attribution, they must assume the acts corresponding to said representation, for example, appearing in court by performing judicial actions, responding to written hearings, participating in oral hearings, etc., relying for this purpose on the necessary technical-legal advice provided by the Dirección de Asuntos Jurídicos.

But also, the rule referred to above provides for the possibility that the Executive Director and the President of the Council, in their capacity as judicial and extrajudicial representatives of said collegiate organ, may, with prior agreement of the Council, grant judicial or extrajudicial powers of attorney (poderes judiciales o extrajudiciales) when it is of interest duly verified by the Dirección Ejecutiva." Thus, it has been understood that the judicial representation properly exercised by organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) is to respond administratively and patrimonially directly for their acts, without this implying, in any way, that said organs cease to be part of the State, hence as provided in Article 12, subsection 2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in the event that an organ with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) is sued, the State represented by the Procuraduría General must also appear jointly.

Equally, it must be noted that the function of judicial representation is not, however, an essential function of organs with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental).

Now then, without prejudice to the foregoing, it is true that Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo has provided for the possibility that public administrations sued in a contentious venue may act in that forum under a single judicial representation, provided there are no contradictory positions. The mentioned Article 18 prescribes:

"ARTICLE 18.- Those who act as defendants, by virtue of the provisions of Article 12 of this Code, or as coadjuvants, with the exception of the Contraloría General de la República, may litigate jointly and under a single representation and direction, provided their positions are not contradictory." Consequently, it must be stated that, under Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the assumption is possible that by agreement, an organ of the State with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) decides to appear in court under the same representation as the larger Entity, that is, the one exercised by the Procuraduría General.

It must be insisted upon. The natural representative of the State before the Courts of Justice is the Procuraduría General de la República, so in accordance with Articles 1 and 20 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República in relation to Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the possibility exists that a state organ to which instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) has been conferred, may nevertheless agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Procuraduría General.

Of course, it must be clarified, obiter dictum, that it would not be permissible or valid to consider the inverse possibility, that is, that the Procuraduría General decides to appear in court under the judicial representation of an organ with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental). In this regard, it must be emphatically stated that, as has been sufficiently explained, the judicial representation of the State is an essential function of the Procuraduría General, which could not be delegable. (Doctrine of Article 89 of the Ley General de la Administración Pública) Definitively, insofar as the National Council of Concessions is an organ of the Ministry of Public Works and Transport with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) and insofar as the Law grants it the faculty of judicial representation – doctrine of numeral 7 of Law No. 7762 of April 14, 1998 – it is possible for said Council to agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Procuraduría General, provided there is no contradiction between the position of the State and that of said Council.

C. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded that under Article 18 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, in relation to Article 16 of the same Code and Articles 1 and 20 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General, it is valid and possible for the National Council of Concessions, which is an organ of the Ministry of Public Works and Transport with instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) and with capacity for judicial representation, to agree to appear in court under the same judicial representation exercised by the Procuraduría General, provided there is no contradiction between the position of the State and that of said Council.

Respectfully signed; Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano Procurador Adjunto Assistant Attorney

Dictamen : 157 del 27/06/2018 27 de junio de 2018 C- 157-2018 Licenciado Mauricio Fernández Ulate Secretaria Técnica Consejo Nacional de Concesiones Ministerio de Obras Públicas y Transportes Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República se da respuesta al oficio CNC-ST-OF-2016-1164 del 21 de noviembre de 2016, reasignada a esta oficina el 28 de mayo de 2018.

Mediante oficio CNC-ST-OF-2016-1164 se consulta lo siguiente:

¿Es factible que en aplicación del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 12 inciso 2 del mismo cuerpo normativo, la Procuraduría General de la República ejerza la representación del Consejo Nacional de Concesiones en aquellos casos en los que figuren conjuntamente como demandados el Estado y el Consejo Nacional de Concesiones y exista paridad de criterios en cuanto a la estrategia de defensa propuesta?

La Administración consultante, adjunta el criterio legal del Área de Servicios Legales, suscrito por el Lic. Jorge Arturo Madrigal Sancho, quién señala que el artículo 3 inciso de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece como parte de las funciones de la Procuraduría General de la República la representación del Estado ante los Tribunales de Justicia. Por otra parte, el Consejo Nacional de Concesiones, creado en la ley N° 7762, es como órgano adscrito de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el artículo 7 de dicha ley se le otorga personalidad jurídica instrumental, así afianzado en el artículo 85 del Decreto Ejecutivo N° 27098, por lo que tiene plena capacidad jurídica para tomar decisiones y ejercer sus competencias en nombre propio y bajo su responsabilidad; para lo cual cita el Voto N° 2011-31211 de la Sala Constitucional sobre la función de la personalidad jurídica instrumental. Agrega, la asesoría legal, que la legitimación del Consejo en los procesos contenciosos administrativos nace por ser Administración Pública, dentro del concepto del artículo 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y en concordancia con el artículo 2 inciso 2 del mismo código, el Consejo, representado por su Presidente, tiene la posibilidad de ser demandado ante la jurisdicción contenciosa administrativa y de forma conjuntamente con el Estado, en virtud de la personería jurídica instrumental, habiendo una litis consorcio pasiva necesaria. Explica que, dado el cambio de criterio sobre la imputación de responsabilidad por parte de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Voto N° 000293-F-S1-2016), al haber responsabilidad subsidiaria del Estado, es ineludible la participación del Estado en los procesos judiciales de sus órganos con personalidad jurídica instrumental. Recuerda que en el dictamen C-068-2009 de la Procuraduría, se indicó que el órgano con personería como emisor y ejecutor de la conducta administrativa, es el principal llamado a ejercer la defensa de sus intereses. El artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo permite litigar bajo una misma representación, la cual se daría cuando el Consejo Nacional de Concesiones y la Procuraduría General de la República coincidan en planteamiento de la estrategia, posiciones no contradictorias, decisión beneficiosa para el Estado, como forma de contención de gasto. Concluyendo la asesoría legal que al ser regla imperante la participación de la Procuraduría General de la República ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es factible que ese órgano representante del Estado asuma la representación del Consejo Nacional de Concesiones en donde no haya posiciones contradictorias y coincidan los planteamientos de estrategia de defensa. Este criterio, es reiterado por oficio CNC-ASL-OF-2017-0095 del 09 de mayo de 2017, firmado por la Licda. Gabriela María Navarro Fernández.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A. En orden a la función sustancial de la Procuraduría General de la República como representante legal del Estado ante los Tribunales de Justicia, B. La competencia prevalente de la Procuraduría General de la República en la aplicación del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo sobre la representación de los órganos con personalidad jurídica instrumental.

A. EN ORDEN A LA FUNCIÓN SUSTANCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO REPRESENTANTE LEGAL DEL ESTADO ANTE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA.

Nuestro ordenamiento jurídico, otorga a la Procuraduría General de la República, la función de representación judicial del Estado en materias de su competencia. Esta es una función de naturaleza técnico-jurídica y es una función esencial de este órgano. Esta trascendente función está República, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982:

“ARTÍCULO 1°.-NATURALEZA JURÍDICA:

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones.

ARTÍCULO 20.-REPRESENTACION EN JUICIO:

Los procuradores tienen, en cuanto a los juicios en que intervengan ante las autoridades de justicia, las facultades que corresponden a los mandatarios judiciales, según la legislación común, con las restricciones siguientes: les está absolutamente prohibido allanarse, transar, conciliar o desistir de las demandas o reclamaciones, así como someter los juicios a la decisión de árbitros, sin la previa autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

No tendrá valor ni efecto alguno, en juicio ni fuera de él, lo que se haga en oposición al párrafo anterior, y la nulidad de los procedimientos, a que razonablemente dé lugar la violación, deberá ser declarada, aun de oficio, por los tribunales de justicia.

El funcionario transgresor -aparte de otras responsabilidades en que pueda incurrir- será corregido con amonestación, la primera vez; con suspensión hasta por quince días hábiles, la segunda, y con despido justificado, cuando exceda de dos infracciones.” Debe insistirse. La función de la representación judicial del Estado es una competencia esencial de la Procuraduria General de la República, por lo que su Ley Orgánica, de hecho, le atribuye también ciertas prerrogativas procesales específicas necesarias para cumplir de forma efectiva dicha función, verbigracia, dicha Ley le otorga a la Procuraduría la potestad de pedir la facilitación de copias y de requerir la ampliación de plazos, entre otras. Asimismo, la misma Ley le impone, en razón de esa misma función de representación judicial, importantes restricciones y deberes legales especiales a la Procuraduría General y a sus funcionarios. Como parte de esos deberes anexos a la función de representación judicial del Estado, la Ley le atribuye a la Procuraduría General de la República el deber de ocuparse de las labores que le han sido encargadas, con una activa, ética y responsable participación en los procesos judiciales en los que interviene, en aras de tutelar los intereses del Estado en sede judicial. Por ser de interés conviene transcribir lo previsto en los artículos 3 incisos a), d), e), f), i), k) y l) y 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a saber:

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• a)Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

(…)

• d)Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimiento Penales.

(…)

• e)Interponer el recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales del país, y contestar las audiencias que se le otorguen en los recursos de inconstitucionalidad, conforme con las disposiciones de la ley.
• f)Cumplir con las actuaciones, facultades y deberes que el Código de Procedimientos Civiles y otras leyes atribuyen al Ministerio Público. Se exceptúan las materias de índole penal.

(…)

• i)Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo- terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

(…)

Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

(…)

Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.

(…)

• k)Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país.
• l)Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando valore su procedencia y oportunidad. En estos casos, se requerirá autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

(…)

ARTÍCULO 21.-PROHIBICIONES PROCESALES:

Prohíbese a los servidores a los que se refiere el artículo anterior: dejar de establecer las demandas o reclamaciones en las que deban intervenir como actores; omitir la contestación de los traslados o las audiencias que se les hayan dado; dejar de presentar las pruebas legales que les corresponda rendir y abandonar las que hayan propuesto; no interponer, oportunamente, los recursos legales contra los actos ejecutivos o las resoluciones dictadas en contra de las demandas o los pedimentos que hayan presentado, o en perjuicio de los intereses cuya defensa les esté confiada.

La inobservancia de esta prohibición, salvo disposición expresa del superior, se tendrá como falta, sancionable de acuerdo con su trascendencia, según lo disponga el Reglamento.

Tratándose del recurso de casación, queda a juicio del procurador general o del procurador general adjunto la no interposición del recurso, previa solicitud del criterio respectivo al procurador asesor.” Así las cosas, es evidente que en nuestro Derecho, la Procuraduría es el representante natural del Estado en sede judicial. Esta función de la Procuraduría General se encuentra justificada en la necesidad de contar con un órgano técnico especializado que procure la defensa del interés público en sede judicial. Al respecto, es importante transcribir lo comentado por CERVANTES:

“El problema de la actuación del Estado en el proceso se ha venido a resolver estableciendo un órgano específico, independiente del órgano jurisdiccional, con la misión primordial de interponer pretensiones o de oponerse a ellas ante el órgano judicial, y de intervenir en vez o además de la actividad que en este sentido desarrollen los particulares. El Órgano al que en Costa Rica corresponde esta misión es precisamente la Procuraduría General de la República.” (Cervantes, Gonzalo. Tesis “La Procuraduría General de la República”, pág. 113-114, año 1982).

En el mismo sentido, es oportuno acotar también las palabras del Lic. Gonzalo Facio Segreda, quien fuera el principal promotor de la creación de la Procuraduría General:

“La idea principal al crear a la Procuraduría General de la República era que ésta fuera el centro de representación jurídica del Estado, por lo tanto el Procurador General venía a ser el jefe de todos los abogados del Estado, el principal responsable de la unidad del criterio de la administración y bajo cuya dirección se desarrollaban los asuntos técnico-jurídicos del Estado.” (Cervantes, Gonzalo. Tesis “La Procuraduría General de la República”, pág. 281, año 1982).

Finalmente conviene advertir que el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo ha sido conteste con la doctrina expuesta. Esto al establecer que en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponde a la Procuraduría General de la República:

“ARTÍCULO 16.- En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponderá a la Procuraduría General de la República.” B. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE LA REPRESENTACIÓN DE LOS ORGANOS CON PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.

Debe insistirse. En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponde a la Procuraduría General de la República.

No obstante lo anterior, es claro que, por vía de excepción, y en aquellos casos que el Legislador haya dotado de personalidad jurídica instrumental a un órgano del Estado – y que la misma Ley le haya otorgado a su jerarca con la potestad de representación judicial-, éste se encontraría habilitado, en principio, para comparecer por sí mismo en juicio, precisamente a través de aquel funcionario a quien la Ley le reconozca dicha representación judicial o por medio de a quien éste le otorgue un poder judicial. En nuestro dictamen C-068-2009 de 10 de marzo de 2009, explicamos que la personalidad jurídica instrumental habilita al respectivo órgano para defender su gestión y sus recursos en la vía judicial:

“En atención a lo dicho, y de cara a la nueva normativa contenciosa administrativa, si el órgano con personalidad instrumental ha emitido y ejecutado una conducta administrativa en ejercicio de las competencias que le han sido otorgadas, es el principal llamado a defenderla en caso de ser ésta impugnada en sede judicial, precisamente, al conocer éste su fundamento y justificación, de ahí que deba asumir la defensa de sus actuaciones. (…).

Tal y como se desprende de la norma transcrita supra, la representación judicial y extrajudicial sin límite de suma del Consejo de Transporte Público le corresponde al Director Ejecutivo y al Presidente, en conjunto o separadamente, de suerte que, ante tal atribución, éstos deben asumir los actos correspondientes a la representación dicha, por ejemplo, el apersonamiento en juicio ejerciendo actuaciones judiciales, contestación de audiencias escritas, participación en audiencias orales, etc., contando para ello con el asesoramiento técnico jurídico necesario brindado por la Dirección de Asuntos Jurídicos.

Pero además, la norma antes referida, prevé la posibilidad de que el Director Ejecutivo y el Presidente del Consejo, en su calidad de representantes judiciales y extrajudiciales de dicho órgano colegiado, puedan otorgar, previo acuerdo del Consejo, poderes judiciales o extrajudiciales cuando sea de interés debidamente comprobado por la Dirección Ejecutiva”.

Así las cosas, se ha comprendido que la representación judicial ejercida propiamente por los órganos con personalidad jurídica instrumental es para responder administrativa y patrimonialmente de forma directa por sus actos, sin que esto implique, de ninguna forma, que dichos órganos dejen de ser parte del Estado, de ahí que conforme lo dispone el artículo 12 inciso 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en caso de que se demande a un órgano con personalidad jurídica instrumental, debe comparecer también de forma conjunta el Estado representado por la Procuraduría General.

Igualmente, se debe acotar que la función de representación judicial no es, sin embargo, una función esencial de los órganos con personalidad jurídica instrumental.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que el artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, ha previsto la posibilidad de que las administraciones públicas demandadas en sede contenciosa, puedan actuar en dicho foro bajo una misma representación judicial siempre que no existan posiciones contradictorias. El artículo 18 de mención prescribe:

“ARTÍCULO 18.- Quienes actúen como demandados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de este Código, o como coadyuvantes, con excepción de la Contraloría General de la República, podrán litigar unidos y bajo una misma representación y dirección, siempre que sus posiciones no sean contradictorias.” Luego, debe indicarse que, al amparo del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo cabe el supuesto de que mediante acuerdo, un órgano del Estado con personalidad jurídica instrumental decida comparecer en juicio bajo la misma representación del Ente mayor, sea la que ejerce la Procuraduría General.

Debe insistirse. El representante natural del Estado ante los Tribunales de Justicia es la Procuraduría General de la República, por lo que de conformidad con los artículos 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en relación con el artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, cabe la posibilidad de que un órgano estatal a quien se le ha conferido personalidad jurídica instrumental, acuerde, sin embargo, comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General.

Por supuesto, cabe aclarar, obiter dictum, que no sería dable ni válido pensar en la posibilidad inversa, sea que la Procuraduría General resuelva comparecer en juicio bajo la representación judicial de un órgano con personalidad jurídica instrumental. A este respecto, se debe ser enfático que, tal y como se ha explicado con suficiencia, la representación judicial del Estado es una función esencial de la Procuraduría General, la cual no podría ser delegable. (Doctrina del artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública) En definitiva, en el tanto el Consejo Nacional de Concesiones, es órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes con personalidad jurídica instrumental y en el cuanto la Ley le otorga la facultad de representación judicial– doctrina del numeral 7 de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998 -, cabe la posibilidad de que dicho Consejo acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición del Estado y la de ese Consejo.

C. CONCLUSION Con fundamento en lo expuesto se concluye que al amparo del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación con el artículo 16 de ese mismo Código y de los numerales 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, es válido y posible que el Consejo Nacional de Concesiones, el cual es órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes con personalidad jurídica instrumental y con capacidad para representación judicial, acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición del Estado y la de ese Consejo.

Atento se suscribe; Jorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano Procurador Adjunto Abogado Asistente