Scope of SUTEL's inspection powers vs. inviolability of domicile and private propertyAlcances de la potestad inspectora de SUTEL frente a la inviolabilidad del domicilio y la propiedad privada

Opinion : 206 of 08/27/2018 August 27, 2018 C-206-2018 Ms. Hannia Vega Barrantes President of the Board of Directors Superintendence of Telecommunications Dear Ms. Vega:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to official letter No. 9123-SUTEL-CS-2014, dated December 23, 2014 – received on October 2, 2015 – in which we are informed of agreement 005-076-2014, from ordinary session No. 076-2014 of the Council of the Superintendence of Telecommunications (hereinafter SUTEL), held on the 10th of that same month, in which the following questions are formulated regarding the scope of the control, oversight, and prevention powers of said body with respect to the need to enter private property without judicial assistance for the proper protection of the public domain of the radio spectrum and the supervision of telecommunications activities:

“(a) In compliance with articles 73 subsection m), 76 of the LARSP and articles 10, 66, and 69 of the LGT, may SUTEL officials, without judicial assistance, order the removal and effectively remove equipment, instruments, systems, or apparatus and close down facilities, in cases of illegitimate operation or provision of telecommunications networks and services, as well as when they cause interference or damage the integrity and quality of networks and services, as well as user safety and environmental balance? Analyze in the response the cases of refusal by the owner or their representative to allow entry onto private property.

(b) In the case of private enclosures that do not protect the intimacy or privacy of persons, may SUTEL officials enter without a judicial order to exercise their powers in the exercise of the control and oversight authority, as in the case of aircraft and the civil aviation and customs administration, in accordance with opinion C-226-2007 (sic),[1] of the Attorney General's Office?

(c) According to article 23 of the Political Constitution, the inviolability of the domicile admits certain exceptions subject to what the law prescribes, to prevent the commission or impunity of crimes or to avoid serious harm to persons or property. Is there any legal provision that allows SUTEL officials to act without judicial assistance in these exceptional cases? For example, articles 73 subsection m), 76 of the LARSP and articles 10, 66, and 69 of the LGT.

(d) What criteria exist in the jurisprudence of the Attorney General's Office and the courts of justice for an adequate inspection in the exercise of oversight and control powers of public administrations, especially regarding entry onto private property, whether a private domicile or not; and other forms of action? “ By official letter No. 8484-SUTEL-ACS-2014, dated December 1, 2014, the Legal Advisory Office of SUTEL rendered its legal opinion regarding the possibility that its officials, as part of their inspection and oversight functions, enter private property against the owner's will, in the investigation of violations of the telecommunications legal framework, especially when there is illegal use of the radio spectrum by subjects who are not network operators or duly authorized providers of telecommunications services; arriving at the following conclusions based on the study they conducted of the pertinent legislation and jurisprudence and on what was stated by the Attorney General's Office in the exercise of its advisory function (specifically, what was indicated in pronouncements C-156-94 and C-266-2007):

“1.- The inviolability of property is guaranteed by the Political Constitution and criminal laws to protect two legal interests of different hierarchy: i) intimacy and privacy; and ii) the right to private property.

2.- The inviolability of property applies to the domicile and all private enclosures that, as we indicated, serve or have the purpose of protecting the intimacy and privacy of the occupants. In summary, it is not all private enclosures that require a search warrant for their legitimate entry by public officials vested with public authority in the exercise of their oversight, control, and verification functions.

3.- The regime of inviolability of the domicile and other private enclosures also establishes exceptions or caveats in cases of emergency, protection of property and persons in cases of damage. These caveats must be developed in each of the special laws that establish them in accordance with the Political Constitution.

4.- The LGT and the LARSP do not establish caveats or exceptions for the entry of SUTEL officials or the police.

5.- Similar to the analysis carried out by the PGR in the case of customs authorities entering aircraft without a judicial order to exercise control functions, it is necessary to ask whether the LGT and the LARSP grant SUTEL sufficient powers of control, inspection, and verification that authorize them to enter private enclosures, except when these are understood to be protected to safeguard the intimacy and privacy of their occupants.

We consider that, by virtue of the importance of public domain assets, especially the radio spectrum, and to prevent harmful interference, the control, inspection, and interference elimination powers granted to SUTEL by the LGT and LARSP constitute a suitable framework so that in these cases officials may act…

6.- This criterion is limited to entry onto a property and its connection with the inviolability of property and intimacy. Once entry has been made, there are other oversight, inspection, and investigation activities that involve other protected legal interests, such as communications, privacy as well but in cases of access to computers, search and seizure of documents, correspondence, among others. For all these cases and others, there is also a constitutional protection regime that will require a judge's order.

For this reason, although in the exercise of control functions entry may be possible into locations not considered as a domicile or other enclosures that protect intimacy and privacy, it is possible that actions may be limited, given that to carry out searches and seizures or other activities, a judge's order will be necessary.

7.- Actions that do not refer to entry onto property and that are typical of oversight or inspection and that relate to other fundamental rights, such as the search and seizure of documents or the removal of equipment as a precautionary measure in the face of illegitimate operation, must be assessed on a case-by-case basis and according to the jurisprudence of the constitutional and criminal courts…” The consultation raises an interesting topic stemming from the interpretation made of our opinion C-156-94, when the exercise of the inspection authority requires entry into a domicile without the owner's consent, related to the constitutional guarantee of the inviolability of private property and the need for, or absence of, judicial authorization, depending on the connection of the property with the fundamental right to intimacy.

However, before entering into the study of this core aspect of the consultation, the concept of the administrative inspection and its limits must be defined, insofar as the questions formulated by the SUTEL Council refer to other manifestations of its police power, such as the removal of equipment or the closure of facilities, with which it is closely related but which it is appropriate to distinguish, as they sometimes operate on different levels, being also closely linked to the sanctioning authority that the sectoral legislation grants to said regulatory body.

Finally, it will be analyzed whether the legal system as a whole contemplates, in effect, exceptional situations that empower SUTEL officials to enter private properties, without the owner's consent, to carry out inspection actions, as well as the other mentioned actions (removal of equipment and closure of establishments).

Before proceeding, it is necessary to offer the appropriate apologies for the delay in the requested pronouncement, due to the complexity of the subject and the high volume of work handled by this office as part of its ordinary duties.

A. FEATURES & LIMITS OF THE INSPECTION AUTHORITY: FUNDAMENTAL RIGHTS, PRINCIPLE OF LEGALITY, RESERVE OF LAW, & PRINCIPLE OF PROPORTIONALITY Doctrinally, the inspection authority is defined as the function carried out by the public Administration “of verification or confirmation of compliance with current regulations, in its broadest sense, that is, especially including the conditions and requirements of a technical nature, an inherent consequence of the imposition that certain legal norms make on certain persons, activities, facilities, objects, and products.” [2] In short, a power to control or verify whether the current provisions are complied with. [3] As it is a genuine administrative authority, in application of the principle of legality (articles 11 of the Constitution and 11, 12, and 13 of the General Law of Public Administration, No. 6227, of May 2, 1978 – hereinafter LGAP –), this is presented as the exercise of a power previously granted by the legal system. It is the legal norm, then, that enables the competent body to order it and that delimits its scope in each case, because the inspection function is not generically recognized for all public Administrations. [4] The inspection authority also has a merely instrumental character for the substantive competencies that the Administration holding it possesses in the respective matter. For it serves a preventive function, seeking to prevent non-compliance with current regulations, as well as a verification and control function, to guarantee the implementation of the legal reaction mechanisms provided by the legal system against certain illicit conducts, [5] either through the administrative channel via the exercise of the sanctioning authority, or through the criminal channel, in the event that the action constitutes a crime, or even both.

Legally enabled Administrations can thus obtain information, verify, examine, monitor, investigate facts, acts, activities in general, situations, documents, operations, [6] whereby the inspection also fulfills an essential evidentiary function aimed at periodically verifying and ensuring the permanent fulfillment of the requirements, qualities, conditions, and requisites previously established for the development of an activity or the use or disposal of certain goods or objects. As affirmed by doctrine: “When the Administration inspects, it carries out an informative activity aimed at ensuring compliance with the norms, but it also collects data that can later be used in redirecting conduct towards legality, either through recommendations, or through the sanctioning authority… for inspection and sanction tend to be consecutive interventions.” [7] Summarizing the preceding considerations, the Attorney General's Office, in opinion C-034-2009, of February 10, conceptualized the inspection authority as “that administrative activity aimed at determining compliance with the law, singular or general, by the administered parties, in the exercise of which the Administration possesses the power to interfere in the enjoyment and exercise of the rights and freedoms of individuals, by subjecting them, their activities, or goods to a series of examinations, tests, and technical-scientific methods, in order to gather, by public officials vested with this power, the information and evidence necessary to prove compliance or non-compliance with the legal precepts.” From the definition just transcribed, a final important feature of the inspection power emerges: it constitutes a power of authority. This to the extent that it directly affects activities, conducts, facilities, objects, or products of private subjects. In this way, the inspection authority entails an obligation for the administered parties determined by law to tolerate the inspection to the extent that the norm precisely prescribes, [8] although there are circumstances, such as urban planning matters, in which it is configured as a duty that the administration imposes in a generalized manner on the administered parties (see, to this effect, the cited opinion C-034-2009).

This subjection to the inspection authority translates into the duty to facilitate the exercise of their functions for the inspection personnel, or what is the same, the duty to collaborate with said task. [9] We will return to these issues in detail later; for the moment, it is important to note that the inspection function, like any power of authority, is subject to the characteristics inherent to said authority, defined in article 66, paragraph 1, of the LGAP, insofar as it is considered inalienable, non-transferable, and imprescriptible.

In the same way, taking into account the authoritative nature of the power under study, there are limits that condition its exercise.

From a formal point of view, this power must comply with the principle of reserve of law, because according to paragraph 1 of article 59 of the LGAP: “The competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of powers of authority.” From a material point of view, inspections must respect, like any other administrative conduct, the fundamental rights of the inspected subjects (see articles 8, 10, and 17 of the LGAP), particularly, intimacy (article 24 of the Political Constitution), as it is the right that can be most seriously affected by techniques consisting of data and information collection [10] and about whose scope, for the case consulted, we will refer in a later section.

Another material limit is the observance of the principle of proportionality in its triple dimension of necessity, suitability, and reasonableness, in the assessment of the relationship between means and ends in the deployment of the inspection apparatus. On the one hand, proportionality implies a prohibition of excess, because too many inspections would curtail freedom and disrupt the activity subject to inspection; on the other hand, proportionality demands effectiveness, since the inertia of the inspection apparatus can lead to situations with a high degree of non-compliance with the applicable regulations. [11] This is an observable limit at the time the inspection authority is exercised. Furthermore, the inspection authority must always be exercised, and in any case, for reasons of public interest. [12] Taking as a reference the recently set forth conceptual bases of the inspection authority in general, the study of its scope in the specific area consulted (telecommunications) and regarding the public Administration recognized with such prerogative: SUTEL, follows.

B. THE INSPECTION AUTHORITY OF SUTEL IN THE FIELD OF TELECOMMUNICATIONS, PARTICULARLY, AS A PRIMARY INSTRUMENT FOR THE PROTECTION OF THE RADIOELECTRIC SPECTRUM, AND FOR THE ADOPTION OF MEASURES FOR THE CLOSURE OF ESTABLISHMENTS, THE CLOSURE OF FACILITIES, OR THE REMOVAL OF EQUIPMENT As was raised at the outset, SUTEL is concerned about the illegitimate exploitation of the radioelectric spectrum that may be carried out from private enclosures, especially by third parties, who are not operators and do not hold any enabling title, for which reason it consults this higher advisory body on the scope of its inspection and control powers such that its agents can enter these sites without prior judicial authorization, in the event of a refusal by the respective owner to let them pass, and thus be able to verify if, in effect, improper use of said asset is being made and even proceed to remove equipment or elements associated with such use, in order to ensure compliance with telecommunications legislation and thereby prevent harmful interference to communications, undue risks to the integrity of telecommunications networks, or worse, to people's health.

At the outset, the public domain nature of the radioelectric spectrum must be recalled, as provided by the constituent legislator (article 121.14 of the Political Constitution) and ordinary legislator (article 7 of the General Telecommunications Law, No. 8642, of June 4, 2008 – hereinafter LGT –), which justifies state action aimed at the effective protection of said asset and the public interest inherent in that task, especially given its legal consideration as a scarce resource, as emphasized by numerals 2, letter g) and 6, subsection 18, of the LGT, which requires adopting pertinent measures aimed at optimizing its use.

SUTEL is primarily entrusted with this function of controlling the proper use of the spectrum, for which it is expressly granted inspection competence in the matter according to the final paragraph of article 10 of the LGT:

“Sutel shall be responsible for the technical verification of radio emissions, as well as the inspection, detection, identification, and elimination of harmful interference.” (Underscore not in original).

The instrumentality of the inspection function is highlighted in Title V of the same law, relating to the sanctioning regime, with which, as is usual in comparative law, it appears closely linked, to the extent that the result of the inspection may lead to the application by SUTEL of the sanctions contemplated therein, an entity also vested with sanctioning competence (see, to this effect, our opinion C-306-2015, of November 11), as well as any of the additional legally provided measures such as the closure of establishments, the closure of facilities, or the removal of any equipment or instrument, as a precautionary measure or as a sanction, as can be read from the following articles:

“ARTICLE 65.- Sanctioning authority Without prejudice to criminal or civil liability, Sutel is responsible for hearing and sanctioning administrative infractions incurred by operators or providers and also those who illegitimately operate telecommunications networks or provide telecommunications services.

To determine the infractions and sanctions referred to in this chapter, the provisions of the second book of the General Law of Public Administration, No. 6227, of May 2, 1978, and its amendments, shall apply.” (Underscore not in original).

“ARTICLE 66.- Precautionary measures During the procedure, Sutel may impose the necessary precautionary measures to ensure the outcome of a sanctioning procedure or to prevent the activity provided, as well as the integrity of facilities, networks, equipment, and apparatus from being compromised.

When it has clear indications of the illegitimate operation of networks or the illegitimate provision of telecommunications services, Sutel may impose as a precautionary measure the closure of establishments, the closure of facilities, or the removal of any equipment or instrument. To execute these measures, the assistance of the Public Force shall be available.

Sutel, by reasoned resolution and after a prior hearing of the interested parties, must decide whether to confirm, modify, or revoke the adopted measure within a maximum period of two months, counted from the start of the procedure.” (Underscore not in original).

“ARTICLE 69.- Closure of establishments and removal of equipment In order to guarantee the integrity and quality of the telecommunications network and services, as well as the safety of users, Sutel may impose as a sanction, in the case of very serious infractions, the definitive closure of an establishment and the closure of its facilities, the removal of any equipment or instrument that allows the operation of networks or the provision of telecommunications services in an illegitimate form, or that puts at risk the integrity of the facilities, networks, equipment, and apparatus. To execute these measures, the assistance of the Public Force shall be available.” (Underscore not in original).

As can be deduced from article 65 above, SUTEL's sanctioning authority encompasses not only telecommunications operators or providers but extends to any person who illegitimately operates telecommunications networks or provides telecommunications services, particularly those who do so without the corresponding enabling title. Under this assumption, the two following numerals just transcribed authorize it, as stated, for the closure of establishments, the closure of facilities, and the removal of any equipment or instrument used for such purposes, as a precautionary measure or definitively as a sanction. For these purposes, the inspection will precisely be the instrument that will allow the regulatory body to gather those “clear indications” mentioned in article 66 to adopt the precautionary measure it deems appropriate, denoting the utility of the mechanism for satisfying the public interest at stake.

In that sense, as doctrine points out, [13] the LGT contemplates specific legal authorizations that originate directly from an inspection that verifies a disturbance to the integrity and quality of the telecommunications network and services or a danger to the safety or health of users due to non-compliance with current legislation and that can trigger the sanctioning measures indicated above.

For its part, the Law of the Regulatory Authority for Public Services (No. 7593 of August 9, 1996) – hereinafter LARSP – from the reform made by the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (No. 8660 of August 8, 2008), developed the preceding competencies of control, verification, and confirmation of compliance with current regulations under SUTEL's charge, in the articles transcribed below:

“Article 59.- Superintendence of Telecommunications The Superintendence of Telecommunications (Sutel) is responsible for regulating, applying, monitoring, and controlling the legal framework of telecommunications; for this purpose, it shall be governed by the provisions of this Law and the other applicable legal and regulatory provisions…” (Underscore not in original).

“Article 73. Functions of the Council of the Superintendence of Telecommunications (Sutel) The functions of the Sutel Council are:

(…)

• e)To administer and control the efficient use of the radioelectric spectrum, radio emissions, as well as the inspection, detection, identification, and elimination of harmful interference.

(…)

• m)To order the non-use or removal of equipment, systems, and terminal apparatuses that cause interference or that damage the integrity and quality of the networks and services, as well as the safety of users and the environmental balance…” (Underscore not in original).

“Article 76.- Inspection In order to guarantee the integrity and quality of the telecommunications networks and services, as well as the other obligations imposed by this Law, Sutel may inspect the conditions of use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, apparatuses, and facilities. Likewise, Sutel shall be responsible for the inspection of broadcasting and television networks, when these serve as a support to offer telecommunications services.

Sutel officials, in the exercise of their inspection functions, shall be considered public authority and may request the necessary support of the Public Force.

Operators and providers shall be obliged to allow inspectors access to their facilities and, furthermore, to allow said officials to carry out the control of the elements related to the networks or services and of the documents they must possess.

Network operators and providers of telecommunications services who provide the service in an illegitimate form shall be subject to the obligations established in the preceding paragraphs, without prejudice to the corresponding civil, administrative, and criminal liabilities.

Sutel may carry out any direct action of supervision, verification, inspection, or monitoring regarding operators and providers, who shall be obliged to provide total collaboration, to facilitate the tasks empowered by this Law.” (Underscore not in original).

Of the provisions transcribed, it is precisely the last one that is of greatest interest as it expressly regulates SUTEL's inspection authority, although it does not do so in a detailed manner regarding the way and form in which it must be carried out. Thus, its first paragraph confirms the regulatory body's competence to inspect the conditions of use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, apparatuses, and facilities used for that purpose, in order to guarantee the integrity and quality of the telecommunications networks and services and compliance with the obligations contemplated in the LGT. This inspection power extends even to broadcasting and television networks, when these serve as a support to offer telecommunications services (see, to this effect, our opinion C-110-2016, of May 10).

The second paragraph of the norm under discussion grants the status of public authority to SUTEL officials in the exercise of their inspection functions, for which they may even rely on the collaboration of the Public Force, should they deem it necessary. As highlighted by specialized literature, [14] the status of public authority is relevant both from a criminal and an administrative perspective. From the first standpoint, they are covered by the special protection of Title XIII of the Penal Code, related to crimes against public authority, and from the administrative perspective, insofar as the importance of their status and function has as a counterpart the obligations of confidentiality or secrecy required of them regarding the information or data they access in their inspection work.

The third, fourth, and fifth paragraphs of article 76 under discussion confirm what was said before, regarding the duty of collaboration. Quoting authoritative doctrine again, [15] this duty has two aspects: subjective and objective. The first refers to the subjects who are required to provide their “total collaboration” to SUTEL inspectors, namely, both the holders authorized to provide services or operate networks and those who do so lacking the respective enabling title. This is how the fourth paragraph speaks of network operators and providers of telecommunications services who provide the service in an illegitimate form, subjects equally to the same inspection power, without prejudice to the civil, administrative, and criminal liabilities that may additionally apply to them for their illegal use of the spectrum.

For its part, the objective aspect of the duty of collaboration implies allowing SUTEL personnel access “to their facilities” and authorizing the inspection to carry out control of “the elements related to the networks or services” and of the documents they must possess or are obliged to keep to verify compliance with the norms. In this sense, the refusal to deliver the information that, in accordance with the law, the regulatory body requires, as well as concealing or falsifying it, shall constitute a very serious infraction, in accordance with subsection 8 of article 67 of the LGT.

Unlike how, for example, it is regulated in Spanish legislation, [16] the refusal or obstruction of an inspection when it is required by SUTEL, nor the lack of collaboration with said task, by any of the indicated subjects, is expressly contemplated in our system as an infraction. The question then arises as to how SUTEL inspectors should proceed in the event of a refusal by the owner or proprietor to facilitate access to their facilities, a matter that, due to its complexities and facets, will be left for a later section.

For now, it is important to highlight the relevance of documenting all inspection actions by drawing up the respective official record (acta), due to its probative value in determining the eventual infraction, as a basis for adopting a possible precautionary measure and also to record the refusal of the operator or provider to the inspection, which in turn could lead to a criminal penalty (the case of disobedience to public authority, established in article 314 of the Penal Code).

In the absence of an express norm in sectoral legislation establishing the formalities of the official record (acta) to be drawn up, the provisions of article 270 of the LGAP must be applied, which states:

"Article 270.- 1. The declarations of the parties, witnesses and experts, and ocular inspections, must be recorded in an official record (acta). The official record (acta) must indicate the place and date, the name and standing of the declarant, the declaration rendered or proceeding carried out, and any other relevant circumstance.

2. The official record (acta) must be prepared, read, and signed immediately after the documented action or proceeding.

3. The official record (acta), after reading, must be signed by the declarants, by the persons in charge of collecting the declarations, and by the parties if they wish to record any statement. If any of the declarants refuses or is unable to sign, a record of this and the reason shall be made.

4. When the declarations and proceedings referred to in the preceding paragraph are recorded, the official record (acta) may be drawn up later in accordance with the provisions of article 313.

5. All related documents presented by the Administration, or the parties in the proceeding, shall be attached to the official record (acta) to form a single case file (expediente).

6. The directing body must preserve any presented objects susceptible to disappearance, leaving a record of this in the official record (acta)." (The underlining is not from the original).

It is worth adding that the Procuraduría, in opinion C-228-2015 of August 27, highlighted the importance of observing the requirements referred to in the transcribed provision when drawing up the corresponding official record (acta):

"From the foregoing, it follows that the fundamental requirements for the validity of the official record (acta) are established as the indication of the place and date on which the administrative action is carried out, the name and standing of the declarants, the declaration rendered, and the signature of the participants.

Without the fulfillment of these requirements, as we have pointed out on other occasions, the official record (acta) lacks the essential formalities for its validity... (See opinions C-084-1996 of May 30, 1996, C-318-2005 of September 5, 2005, C-244-2008 of July 15, 2008, among others)." (The underlining is not from the original).

In short, the regulatory framework just analyzed confirms the broad powers held by SUTEL in the supervision, control, and monitoring of compliance with their obligations by the operators and providers of the sector and with telecommunications regulations in general. For this, it has a robust power of self-execution (autotutela),[17] being empowered to close establishments, seal (clausurar) installations, and remove or withdraw equipment without, in principle, requiring the prior authorization of a judge (article 146 LGAP), and also being able to request the assistance of the Public Force (Fuerza Pública) to effectively execute all these actions.

However, it must be emphasized that against these prerogatives of the Administration stands a framework of guarantees in favor of private parties,[18] which are generally collected in article 70 of the LGT:

"ARTICLE 70.- Criteria for the application of sanctions Sutel shall apply sanctions by reasoned resolution. These shall be applied gradually and proportionately, taking into consideration the following criteria: the greater or lesser severity of the infraction, the time during which the infraction was committed, repeat offenses, the benefit obtained or expected from the infraction, the damage caused, and the payment capacity of the offender.

To impose sanctions, Sutel must respect the principles of due process (debido proceso), objective truth (verdad real), ex officio action (impulso de oficio), impartiality, and publicity.

To establish the objective truth, Sutel may disregard legal forms adopted by operators or providers that do not correspond to the reality of the investigated facts." (The underlining is not from the original).

From the transcribed text, it is extracted, in the first place, the duty of the regulatory body to state the grounds for its resolutions on sanctioning matters in accordance with the provisions of article 136 of the LGAP.

Secondly, the limit on SUTEL's action constituted by the constitutional principle of proportionality, as indicated before, in its threefold manifestation of necessity, suitability, and proportionality in the strict sense, choosing the least restrictive measure that allows achieving the pursued purpose of guaranteeing compliance with telecommunications regulations. In the terms of the Spanish Constitutional Court in its judgment of November 26, 1984, "it must be based on a judgment of reasonableness regarding the pursued purpose and the concurrent circumstances." Finally, the third paragraph of the precept under study recalls the necessary observance of the principles and guarantees of due process and the requirement of the right to defense, for which purposes, the second paragraph of article 65 of the LGT, also cited earlier, refers to the ordinary procedure contemplated in Book II of the LGAP, which must be followed prior to determining the infraction and imposing the respective sanction.

Although there is an abundant development of the mentioned guarantees of due process and the right to defense in the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) (without being exhaustive, see resolutions numbers 15-1990, of 16:45 hours on January 5, 1990, 1994-2360, of 15:06 hours on May 17, 1994-2945, of 8:12 hours on June 17, both of 1994, 2005-05306, of 15:03 hours on May 4, 2005-07272, of 9:11 hours on June 10, both of 2005), as well as from the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) (see, among others, opinions C-034-1999, of February 5, C-037-1999, of February 11, both of 1999, C-112-2000, of May 17, 2000, C-300-2004, of October 21, and C-372-2004, of December 10, both of 2004); it is of interest to bring up the judgment of the Court of Justice of the European Communities, of September 21, 1989, known as Hoechst AG v Commission, which refers precisely to the verification or inspection powers of the latter in the face of the former's refusal to submit to it, in which it indicated as a manifestation of the right to defense that decisions "must indicate the object and purpose of the verification" (paragraph 22).

Now then, as noted before, SUTEL's inspection work can lead to one of the measures provided for by telecommunications legislation, such as the closure of establishments, the sealing (clausura) of installations, or the removal of equipment. Thus, the very effectiveness of these actions is conditioned on the regulatory body's officials being able to carry out the inspection. It so happens that for the inspection to be carried out effectively, with all the legal consequences to which it could potentially give rise, it will most often require entry into homes or precincts of private ownership, whose owner, despite the duty of collaboration that rests upon them according to the cited article 76 of the LARSP, may express their refusal to facilitate access to SUTEL officials.

The norm under discussion does not specify how to proceed in these cases, the general rule prevailing in democratic States under the rule of law, carried even to the Constitution itself, being that those private spaces are immune to the interference of public power, unless, in a clear expression of the principle of separation of functions, the authorization of a judge of the republic has been previously obtained, enabling entry even without the owner's consent.

It is necessary, then, to immediately begin analyzing how in practice that limit on the inspection power, known as the guarantee of the inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio), operates, both in comparative law and in national law, and from there to extract some additional ideas on how said function must be carried out.

C. THE ARTICULATION OF SUTEL'S INSPECTION POWER AGAINST THE GUARANTEE OF THE INVIOLABILITY OF THE HOME (INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO) AND PRIVATE PROPERTY: SCOPE OF THE RIGHT TO PRIVACY 1. From the perspective of comparative law In comparative law, the solution to the problem posed by the execution of administrative acts requiring entry into private locales or precincts focuses on determining, first, whether those locales have the status of home (domicilio) for constitutional purposes and secondly, on defining the scope of the latter; that is, on specifying what must be understood as a constitutionally protected home (domicilio), for which subjective and objective viewpoints are used.[19] From the subjective perspective, or that of the subjects protected by the fundamental right to the inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio), the doctrine of the Spanish Constitutional Court extends that protection to legal persons, not only to natural persons (STC 137/1985, of October 17).

For its part, the Court of Justice of the Communities in the cited judgment Hoechst AG v Commission, seems to restrict the scope of the aforementioned right to natural persons, notwithstanding what the internal legislation of each Member State provides to this effect, highlighting, in any case, that the status of home (domicilio) is not automatically applicable to the premises of a business entity:

"17 As the applicant has also invoked the requirements deriving from the fundamental right to the inviolability of the home, it must be observed that, while recognition of that right with regard to the private home of natural persons is imposed in the Community legal order as a common principle of the laws of the Member States, the same is not true in relation to businesses, because the legal systems of the Member States present non-negligible divergences regarding the nature and degree of protection afforded to business premises against intervention by public authorities.

18 A different conclusion cannot be drawn from Article 8 of the European Convention on Human Rights, whose paragraph 1 provides that 'everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.' The object of the protection of this article covers the sphere of the development of man's personal freedom and cannot therefore be extended to business premises. Moreover, the absence of case law from the European Court of Human Rights on this question must be noted." From the objective point of view, reference is made to the places that can or cannot be considered a home (domicilio) for constitutional purposes. This is based on a notion of home (domicilio) broader than its private legal or administrative legal concept; which even surpasses the criminal legal notion, as it could encompass hotel rooms, weekend homes, etc., as vital spaces that protect the privacy of individuals.[20] In this sense, it is affirmed[21] that the right to the inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio) is nothing more than a specification of the general right to privacy, hinting at the very close connection between both rights, to the point that the purpose of the first right, as also indicated by the Court of Justice in the resolution just transcribed, is none other than to protect the intimacy, the private life of individuals. Thus, the Spanish Constitutional Court judgment 22/1984 makes it clear that "the constitutional protection of the home is a protection of an instrumental nature, which defends the areas in which the private life of the person is developed. Therefore, there exists an indissoluble nexus of union between the norm that prohibits entry and search in a home and the one that imposes the defense and guarantee of the sphere of privacy." By way of recapitulation, the treatment in comparative law of the issue raised starts from an "extensive concept of the home (domicilio) for constitutional purposes, whose foundation would lie in the defense of the privacy of natural or legal persons, and which, therefore, would encompass, in this latter case, all those locales that are not open to the public or are not of free access to citizens, that is, buildings or places dependent on the consent of the owner" [22] (the underlining is not from the original).

For this position, then, a private locale that has its doors open to the public would not, by logical consequence, have the consideration of a home (domicilio) for constitutional purposes, as it does not keep or reserve a space for the development of the person's intimacy or privacy, so there would be no constitutional impediment for the competent authority to enter to carry out the inspection without prior judicial authorization.

In the opposite case, according to the jurisprudence of the Spanish Constitutional Court, in the face of the denial of access by the owner to a locale or installation having the status of home (domicilio), in the terms just explained, it will be an essential requirement to have the prior entry authorization of the competent judge.

In this regard, see the judgment of said Court No. 50/1995, of February 23 (see also the resolutions of the same court numbers 137/1985, 160/1991, and 76/1992), which condenses its doctrine on the matter in legal basis 5:

"The other grievance of which the applicant complains is based on the inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio) which is said to have been violated. The home (domicilio), the place of habitual residence, according to legal definition (art. 40 CC), delimits the space where the individual lives without being necessarily subject to social uses and conventions, doing so with the most spontaneous freedom (STC 82/1984) and, therefore, its protection has an instrumental character for the defense of the sphere in which private life is developed. There exists, therefore, an indissoluble nexus of such sacredness of the existential seat of the person, which prohibits all intrusion and, specifically, entry and search in and of it, with the right to intimacy, furthermore contained in the same precept as the other (art. 18.1 and 2 EC). However, this fundamental right is not absolute and is limited by other rights and the rights of others (SSTC 15/1993 and 170/1994) and, therefore, its constitutional protection can yield in certain circumstances such as the consent of the owner, the commission of a flagrant crime, and judicial authorization, as a guarantee. This authorization, seen from the perspective of the one who must use it, or that warrant for the one who must suffer the intrusion, consists of an act of verification where the concurrent circumstances and the interests in conflict, public and private, are weighed to ultimately decide whether the sacrifice of the latter is deserved, with the consequent limitation of the fundamental right.

The Constitution is sparing in its expression, as befits its nature of supreme but not sole law, crowning a legal order for the development of its principles and values. Article 18.2 demands only a judicial authorization, without taking care to specify which Judge is competent to grant it or the procedure to follow. In turn, the Organic Law of the Judiciary does not fully regulate it either. It only contemplates the administrative powers of self-execution (autotutela), both the executory and more closely the executive, referring to cases of forced execution of acts of the Administration (art. 87.2) and entrusts the protective function to the Investigating Judges, framed in the criminal order, perhaps because situations analogous to police investigation habitually arise in this order.

To this end, the concept of home (domicilio) is extended not only to the dwelling in the strict sense, but also to the remaining buildings or places of access dependent on the owner. This precept seeks to reconcile the inviolability of the home and the effectiveness of the Administration's activity, also constitutionally required (art. 103), as we have recognized on some previous occasion in other words. The Judge, moreover, acts not to control the legality and enforceability of the administrative act, the mere appearance thereof being sufficient, but of the entry into the home, exception to inviolability, for which they must verify that the passive subject of the measure is identified, as well as that the entry is really necessary for the effectiveness of the forced execution of the administrative decision, after which they must adopt the essential precautionary measures to guarantee that the irruption occurs without more detriment to inviolability than that strictly conducive to its purpose. The judicial authorization is not, therefore, automatic and requires an analysis of the already mentioned circumstances, having to be reasoned not only as an inherent burden of its own formal nature but also as to its content, consisting of the limitation of a fundamental right…" (The underlining is not from the original).

Based on the tools offered to us by comparative law, we must immediately analyze the treatment of national jurisprudence regarding the constitutional guarantee of the inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio).

2. Scope of the constitutional guarantee of the inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio) and private property from the perspective of the national legal order The prohibition against arbitrary intrusion into the home (domicilio) is guaranteed in article 23 of the Political Constitution, which establishes:

"ARTICLE 23.- The home (domicilio) and any other private precinct of the inhabitants of the Republic are inviolable. However, they may be searched by written order of a competent judge, or to prevent the commission or impunity of crimes, or to avoid serious damage to persons or property, subject to what the law prescribes." The scope of the preceding provision was analyzed by the Procuraduría, precisely in opinion C-156-94, of October 13, which is cited by the Legal Advisory Office of SUTEL, in a query from the General Directorate for Drug Control regarding whether the inspection of privately owned aircraft without a prior court order was possible for the control of illicit drug transportation, in which the first jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) related to the guarantee of the inviolability of the home (inviolabilidad domiciliaria) was addressed, in whose beginnings — as can be seen below — it echoed the doctrine of the Spanish Constitutional Court studied in the previous section:

"I. THE GUARANTEE OF THE INVIOLABILITY OF THE HOME (INVIOLABILIDAD DOMICILIARIA) AND AIRCRAFT MAKING USE OF AIRPORT TERMINALS:

Article 23 of our Political Charter establishes the guarantee of the inviolability of the home (inviolabilidad domiciliaria)…

In harmony with said provision, articles 209 et seq. of the Criminal Procedure Code regulate the formalities governing the search of dwellings and other places. In particular, it is worth highlighting that said search can only be carried out when there are sufficient grounds to presume that in a certain place there are things related to a punishable act, or that the arrest of the accused or of an escaped or suspected person can be effected there, and by virtue of an order from a competent judge; safeguarding the power of the Judicial Police to search homes without a prior order, in the exceptional cases provided for in numeral 212 ibidem. The Penal Code, for its part, sanctions as a crime both trespass (violación de domicilio) in general, and specifically illegal search by public officials (articles 204 and 205).

In the context of this consultation, it is essential to determine whether aircraft fall under the category of 'other private precinct' referred to in the aforementioned constitutional article, so that the discussed regulatory discipline applies. Following, to this effect, the jurisprudential doctrine of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice, the answer must be affirmative:

"III. It is important to indicate that the concepts of 'home (domicilio)' and of 'other private precinct' must be understood in a broad sense, in accordance with a general principle on the application of norms relating to the protection of fundamental rights, by which the provisions on their recognition or their guarantees must be interpreted in the broadest possible way, in harmony with the others of the same instrument or others of equal or higher rank and, conversely, the exceptions and limitations must be interpreted restrictively. Therefore, private vehicles are included within the concept of private precinct referred to in article 23 of the Constitution, since, as in common language 'precinct' means space comprised within certain limits, it would not be possible to distinguish whether they are movable or immovable.

IV.With the same previous criterion, the exceptions to the right of inviolability of the home (inviolabilidad del domicilio) must be interpreted restrictively. In this matter, then, a search is only possible in the following cases and all subject to what the law prescribes:

• a)by written order of a competent judge, b) to prevent the commission or impunity of crimes, and c) to avoid serious damage to persons or property" (vote No. 627-93, of 16:03 hrs. on February 8).

Without prejudice to the foregoing, we must indicate that the constitutional distinction between 'home (domicilio)' and 'other private precinct' —which could well have been omitted by a generic reference to 'any private precinct'— gives us an interpretative key of enormous transcendence. In the first place, because it clarifies that the legal interest that appears involved at the core is intimacy, as a fundamental component of personality rights (*).

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself, citing the Spanish Constitutional Court, has recognized this by considering that 'the constitutional protection of the home is a protection of an instrumental nature, which defends the areas in which the private life of the person is developed' (vote No. 1620-93 of 10:00 hrs. on April 2).

The foregoing because in the dwelling —and, only by extension, in 'other private precincts'— 'the person appears reflected in a certain spatial sphere tending to preserve the intimate, domestic, or at least private character of certain subjective behaviors' (loc. cit.).

The legal-constitutional home (domicilio) being, then, centered on the idea of living and intimacy, reinforced protection must evidently be afforded to dwellings and equivalent sites (e.g., caravans, yachts, and even tents, when one of these is set up as a residence), in relation to 'other private precincts.' In this sense, we must understand as proscribed any intrusion into domiciliary precincts in the strict sense, carried out outside of the regulatory discipline discussed at the beginning: its occurrence must be deemed a criminal offense, in the terms indicated by the punitive codification.

However, in the case of 'other private precincts,' we cannot always classify the intrusive conduct of administrative authorities as an irregular search, when they are exercising control or inspection functions legally and specifically entrusted to them, even without having an enabling court order.

As the most recent doctrine on the matter has well stated, the entry by public authority into 'other private precincts' cannot be considered a constitutionally prohibited entry into a home, when it responds to reasons of control or inspection:

'Indeed, their entry is due to reasons of control or inspection that: a) do not affect the intimacy of the natural or legal person ..., given that the legal interest at stake is neither personal nor social intimacy, and b) is due to the reasons of inspection and control to which the activity of the legal person or the individual enterprise is subject, given that its start-up is subject to compliance with a series of legal requirements that can be subject to verification, periodic or not ...' (Joan Josep Queralt, 'La inviolabilidad domiciliaria y los controles administrativos. Especial referencia a la de las empresas,' Spanish Journal of Constitutional Law, No. 30, September to December, Center for Constitutional Studies, Madrid, 1990, p. 58).

As the same author cited above rightly concludes, 'in the terms of the exercise of the public inspection and control function to which the natural or legal person, by reason of their activity, is subject, a public agent may enter the premises that they must inspect and control. An entry that, in any case, will remain prohibited when the locale or premises object of the said function is the home (domicilio)' (Ibid., p. 60).

A differentiated treatment that, as we announced, derives from understanding the guarantee of inviolability as an instrument for protecting intimacy…

As was anticipated, understanding that aircraft are covered by the guarantee provided for in article 23 of the Constitution, their search must be previously authorized by judicial order, except for the exceptional cases contemplated in the same fundamental norm and in numeral 212 of the Criminal Procedure Code. Such limitation, proper to all administrative police forces, including the consulting dependency, also derives from the generic mandate contained in ordinal 9 of the General Police Law (No. 7410 of May 26, 1994), in that it conditions their power to participate in home searches to compliance with the provisions of article 23 of the Constitution and the law.

The foregoing is affirmed, without prejudice to the powers of inspection and review of aircraft intended for international transport, which the regulations transcribed above confer on customs and airport authorities in general and which, as stated, do not need to be covered by an enabling court order for their exercise.

Evidently, among the purposes that must animate said administrative action is preventing the illicit trafficking of drugs. By virtue of this, the administrative police could well, when they have suspicions that narcotics are being transported in said aircraft or any other criminal offense is being committed, inform the indicated authorities so that they can order the pertinent action.

Said authorities may request the collaboration of the police forces in the execution of what is ordered; all of which must be carried out under the coordination and direction of the Airport Administration.

Ultimately, the inspection of aircraft at international terminals must be ordered by the competent airport and customs authorities, who can require the administrative police to intervene, when they deem it necessary, both in general and in particular situations; all of which requires adequate coordination between said authorities and the police forces, which the airport chief is responsible for promoting. In this perspective, the participation of the preventive police is twofold: providing the necessary information so that the competent authorities can efficiently exercise their inspection, surveillance, and search powers and jointly establish appropriate mechanisms and procedures, and providing their material collaboration so that the specific administrative action can be deployed effectively." (The underlining is not from the original).

The transcribed pronouncement yields a series of important considerations. Even though aerial vehicles fall within the scope of Article 23 of the Political Constitution, that same precept appears to distinguish, regarding the intensity of the constitutional protection afforded, between the “domicile (domicilio)” proper and “all other private premises (todo otro recinto privado)”, due to the close connection of the former with the right to privacy, serving as an instrument of that reserved, personal, and private sphere from the knowledge and activity of others and of public authorities; essential for maintaining a minimum quality of human life.[23] Thus, while entry into a domicile will always require a prior order from a competent judge, civil aircraft, despite their status as private premises, do not require one for legally authorized administrative authorities to inspect them and exercise the corresponding immigration, customs, and health controls, as they are goods used for the transport of persons and merchandise, subject to the regulations inherent to the service they provide, in order to verify that these operating conditions are indeed being complied with to safeguard air traffic safety.

That is to say, from a constitutional perspective, the protection of civil aircraft is less intense, since the activities carried out with them are not unrelated to public interests, from whose custody the Public Administration cannot refrain.[24] In the other pronouncement cited by the Legal Advisory Office of the consulting body, opinion C-266-2007, of August 15, 2007, the Procuraduría again highlights the private domicile as a limit to the inspection powers recognized to municipal officials on lands in the coastal zone by the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 of March 2, 1977), stating to that effect:

“To fulfill its public order duties, Law 6043 establishes that municipal inspectors, in the performance of their functions, are vested with full authority with free access to the lands and installations of the littoral public domain, excepting private domiciles (Article 34; opinion C-084-1995).

This is so because entry into private domiciles requires permission, or failing that, judicial authorization, except when it is necessary “to prevent the commission or impunity of crimes, or to avoid serious harm to persons or property, subject to what the law prescribes” (Political Constitution, Article 23).

Inspection of the coastal public domain may be a routine activity or even part of a preliminary investigation, where prior notification to the concessionaire is not required, as it would frustrate the result of the element of surprise, rendering the purpose of the diligence useless, and precautionary measures may even be adopted during that phase. In the preliminary phase, it is not necessary to comply with due process rules, since these must be observed at a later stage. That is to say, when the result of the investigation determines the need to open proceedings. It will be in those proceedings that the result of the preliminary investigation is made known to the individual, so they may examine it, assess it, and exercise their right of defense, based on the principles of adversarial proceedings and freedom of evidence (Constitutional Chamber rulings numbers 701-1999, 7190-1994, 8841-2001, 6431-2000, 9125-2003, 6120-2006; opinion C-082-2005 of February 24, 2005).” For its part, the Constitutional Chamber, in ruling No. 2008-11921, of 3:12 p.m. on July 30, 2008, delved into the previously highlighted distinction that the Constitution makes between the domicile and other private premises and their different threshold of protection, in the case of vehicles or vessels, which would fall within that second category of “private premises”, when reviewing the constitutional conformity of an international cooperation agreement signed between the United States of America and Costa Rica, which empowers the patrol boats of the first country to board and secure vessels entering territorial waters in the work of prosecuting crimes related to the illicit trafficking of narcotics and psychotropic substances, affirming to that effect:

“III.- Applicable jurisprudential background This Tribunal, when ruling on an action of unconstitutionality filed against Article 190 of the Code of Criminal Procedure, which allows the search (registro) of vehicles by the judge, prosecutor, or police; noted among other things: 1) that the right to privacy is not an absolute right and therefore can be limited; 2) that a vehicle does constitute private premises, although not a domicile, without it being possible to distinguish between movable or immovable property; 3) that in accordance with the provisions of Article 23 of the Political Constitution, vehicles may be entered without a judge's order to “prevent the commission or impunity of crimes”:

“Although it is true that the Chamber in some of its precedents (such as in Rulings Nos. 3013-94 and 0627-93) has ruled that it is not appropriate for prosecutors and police to search vehicles without a judge's order; in accordance with Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction, such criterion is overturned in accordance with the following considerations. The inviolability of the domicile to which the petitioner refers, from a constitutional point of view, is more than the protection of physical space; it is rather an instrumental protection that defends the areas in which a person's private life develops or can develop, hence there is an indissoluble nexus between the norm that prohibits entry and search of a domicile or other private premises and the norm that imposes the defense and guarantee of the right to privacy. Not every space in which a person's private life can develop can be considered a domicile—from the constitutional point of view—since the concept refers above all to the space usable as a residence, which excludes premises where this is not possible due to their own characteristics. Now, there are spaces that are indeed protected by the right to privacy without constituting a domicile, as is the case of the interior of motor vehicles, automobiles, or 'pick-ups', which this Chamber has already admitted constitutes private premises, precisely because the notion of privacy cannot be separated from that referring to the social sphere in which the subject of law lives and acts; however, the right to privacy of private life cannot be understood as unlimited, as it is not an absolute right, and as such, there are certain cases in which, for reasons of public interest, it will be constrained. This is not intended to indicate that any vehicle can be searched under any consideration, since the same norm establishes the necessary and indispensable conditions under which it is appropriate: '…as long as there are sufficient reasons to presume that a person is hiding in it objects related to the crime…', on the other hand, it must be carried out under the same procedure followed in the case of a personal search (requisa personal) contemplated in Article 189, which states in relevant part: '…Before proceeding with the search, you must warn the person about the suspicion and the object sought, inviting them to exhibit it. The warning and inspection must be carried out in the presence of a witness, who must not have any connection with the police. The searches must be conducted separately, respecting the persons' modesty…'; and it cannot be conducted by just anyone either, as it will be the judge, the prosecutor, or the police, which had already been accepted by this Chamber in ruling No. 0522-98: 'On the other hand, the searches, both the personal one and that of the vehicle, were conducted in accordance with Articles 189 and 190 of the Code of Criminal Procedure, which allows the prosecutor or the police to carry them out provided there are sufficient reasons to presume that someone is hiding, whether in their clothes or in the vehicle, objects related to the crime, a presumption that was duly grounded on the information received by the police, since according to one of the supposed witnesses, these subjects said they were going to shoot “Sony”, as they were armed (folio 13 back). The procedure followed in both cases was the established one, since first they were invited to voluntarily hand over any firearm, and furthermore, it was conducted in the presence of a witness who had no connection with the police, as stated in the records drawn up for that purpose, without it being necessary for these cases to have a prior and express order from a Judge.' Therefore, in the Chamber's opinion, the applicable constitutional article is Article 23 and not Article 24 of the Political Constitution, since it is unavoidable that the vehicle does constitute private premises, and as in common language 'premises' means space enclosed within certain limits, it would not be fitting to distinguish whether it involves movable or immovable property (ruling No. 627-93). Although both domicile and vehicle are private premises, they have very different connotations, since the right to privacy does not develop in the same way. The domicile is understood as the residence and permanence in a place, where we enjoy complete freedom to conduct ourselves; it is the physical space where the subject develops their personality within a sphere of autonomy, into which other persons cannot intrude without their consent; it has a right of exclusion in order to safeguard their privacy; however, this cannot be understood the same way for the vehicle per se, which is a means of transport that travels on public roads and therefore, for that reason alone, the actions of persons are much more limited than in the case of the domicile, since although one has the right to privacy, not all the same personal activities as within the domicile can be carried out, precisely due to how public they may become depending on where the vehicle is located, which could potentially harm morals, public order, or affect third parties, in accordance with Article 28 of the Political Constitution. Consequently, such an equivalence of both cannot be made, if they are substantially different. On the other hand, Article 23 of the Political Constitution establishes: 'The domicile and all other private premises of the inhabitants of the Republic are inviolable. Nonetheless, they may be entered by written order of a competent judge, or to prevent the commission or impunity of crimes, or to avoid serious harm to persons or property, subject to what the law prescribes.' From said constitutional precept, it follows that such premises may indeed be entered under three circumstances, namely: 1) by written order of a competent judge, 2) or to prevent the commission or impunity of crimes, 3) or to avoid serious harm to persons or property, and subject to what the law prescribes. In the case of the norm under study, when it indicates that a vehicle search is appropriate provided there are sufficient reasons to presume that a person is hiding in it objects related to the crime, a judge's order is not necessarily required, as it could be considered that said premises may be entered under circumstance number two, that is, to prevent the commission or impunity of crimes, given that the legislator so provided. Now, as already indicated, said evidentiary diligence must be carried out with all the guarantees indicated by this normative provision and by Article 189 which provides for the personal search; however, it was also necessary to safeguard the principle of opportunity with which the authorities (judge, police, and prosecutor) must act to prevent the commission or impunity of crimes.

IV.- On the other hand, the petitioner alleges that the way Article 190 of the Code of Criminal Procedure is formulated may violate the constitutional rights of persons, given that it involves a definitive and unreproducible act that should always require the presence of a judge. Doctrinally, it can be defined that an act is definitive if, to serve as evidence for trial, it is not necessary to repeat and improve it procedurally, nor can it be repeated under identical conditions. Under this definition, the search of vehicles is indeed a definitive and unreproducible act; however, the procedure safeguarded by Article 293 of the Code of Criminal Procedure regarding the jurisdictional anticipatory evidentiary proceeding (anticipo jurisdiccional de prueba) does not necessarily have to be applied as understood by the petitioner, precisely because of the object pursued through its performance, since being an investigative act, it is characterized by its spontaneity and, in many cases, confidentiality is an inherent factor to prevent the leakage of information or the risk of losing the expected results. As the Procuraduría rightly indicates, for the early judicialization of evidence to proceed, certain elements must concur, such as the existence of a prosecutorial investigation, identification of the accused, and certain exceptional circumstances, such as the absence of a witness, etc.; events that indeed do not arise in a vehicle search, since in most cases, the search is carried out without the accused even having been individualized yet; therefore, the rules of the anticipatory proceeding are not applicable to these cases. However, as has been repeatedly noted, the fact that the diligence is carried out without the order or presence of a judge being indispensable does not imply, per se, that fundamental rights are violated, since it is surrounded by guarantees for its execution, and in the event that procedures are not respected, its result may be invalidated within the criminal process.

(Ruling 5415-01 of 3:11 p.m. on June twenty, two thousand one)” (…)

Now, the petitioner states that the questioned norms, to the extent that they allow authorities of the United States boarding order to board suspicious vessels in Costa Rican waters and secure the site, pending the arrival and instructions of Costa Rican law enforcement authorities, infringe the right to the inviolability of the domicile, provided for in Article 23 of the Political Constitution, because, in their opinion, a duly reasoned order from a judge should be required. This Tribunal considers the petitioner is not correct. Like motor vehicles, vessels can be boarded by the police, without the need for a judicial order or resolution, when there are indications of the commission of a crime or, to prevent serious harm to persons or property, as permitted by numeral 23 of the same Fundamental Charter. The right to the inviolability of the domicile and of all other private premises is not absolute; it can be legitimately restricted for the sake of protecting the rights of third parties, morals, or public order, as provided in Article 28 of the Political Constitution. While it is true that within vessels, there could be areas intended for the privacy of crew and passengers, the truth is that said privacy can be limited or excepted in those cases where the protection of other juridical assets of relevance to society is at stake…” (The underlining is not from the original).

In coherence with this last statement made by the transcribed ruling, to the effect that privacy can be limited for reasons of public interest, when the protection of other juridical assets of relevance to society so requires, it is important to cite ruling No. 2014-17816 of 2:30 p.m. on October 29, 2014, in which the broad powers granted to the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), by Articles 37 and 38 of Law No. 8495 of April 6, 2006, are analyzed:

“II.-Object of the challenge. The petitioners request that the unconstitutionality of Articles 37 and 38 of the Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, Law No. 8495, published in the Official Gazette La Gaceta No. 93 of May 16, 2006, be declared. Said norms establish:

“Article 37.- Powers of sanitary police. SENASA is authorized to order and execute the necessary sanitary measures, regarding the application of veterinary medicines, the sacrifice of affected animals, those suspected of being affected, or those that have been in contact with them; the retention, confiscation (decomiso), disinsectation, disinfection, return to the country of origin, quarantine, denaturing, destruction of products, by-products, and derivatives of animal origin; as well as genetic and biotechnological material subjected to genetic engineering and other technologies.

Of everything acted upon, there will be a record in a report that will be drawn up at the place of the events; for this, the public faith of the SENASA authority and the due reasoned justification (debida motivación) of the act will suffice.

For the exercise of the competencies that this Law confers upon it, SENASA will have the powers held by the Servicio Fitosanitario del Estado, established in Law No. 7664, of April 8, 1997.” “Article 38.- Sanitary measures. The officials of SENASA and those designated by it are empowered to carry out inspections or visits, as well as to apply sanitary measures within private or public property, in the event that the goods pose a risk to veterinary public health or animal health.” According to the petitioners, the challenged provisions are illegitimate and violate the Law of the Constitution, as they authorize officials of the Servicio Nacional de Salud Animal to order and execute the necessary sanitary measures, regarding the application of veterinary medicines, the sacrifice of affected animals, those suspected of being affected, or those that have been in contact with them; the retention, confiscation, disinsectation, disinfection, return to the country of origin, quarantine, denaturing, destruction of products, by-products, and derivatives of animal origin; as well as genetic and biotechnological material subjected to genetic engineering and other technologies, as well as to carry out inspections or visits, and apply the sanitary measures deemed appropriate within private or public property, in the event that the goods pose a risk to veterinary public health or animal health, which constitutes a warrantless entry without an order from a Judge of the Republic, to the detriment of the rights protected in Articles 11, 23, 33, and 39 of the Political Constitution, which guarantee the inviolability of the domicile, as well as the right of defense and to due process.

III.- On the conformity with the Law of the Constitution of Articles 37 and 38 of the Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, Law No. 8495, published in the Official Gazette La Gaceta No. 93 of May 16, 2006. The petitioners claim the violation of the rights protected in Articles 11, 23, 33, and 39 of the Political Constitution, regarding the inviolability of the domicile, as well as the right of defense and to due process, taking into account that the challenged norms empower SENASA authorities to order and execute the necessary sanitary measures, regarding the application of veterinary medicines, the sacrifice of affected animals, those suspected of being affected, or those that have been in contact with them; the retention, confiscation, disinsectation, disinfection, return to the country of origin, quarantine, denaturing, destruction of products, by-products, and derivatives of animal origin; as well as genetic and biotechnological material subjected to genetic engineering and other technologies, as well as to carry out inspections or visits, and apply the sanitary measures deemed appropriate within private or public property, in the event that the goods pose a risk to veterinary public health or animal health, all without the authorization of a Judge of the Republic. In this regard, the Constitutional Chamber, when resolving an amparo remedy (recurso de amparo) filed by Mrs. Mariela Calderón López, against the Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), and the Ministerio de Agricultura y Ganadería, by means of ruling No. 2009-02593 of 12:42 p.m. on February 17, 2009, considered that the challenged provisions, insofar as they empower SENASA employees to carry out the described conducts, are not unconstitutional, given that in the balancing of rights between, on the one hand, the inviolability of the domicile and the right to private property and, on the other, the public interest, the right to a healthy and ecologically balanced environment, but, above all, the right to public health of the population, the latter prevail, based on the following set of considerations:

“II.-ON THE MERITS. The respondent Administration has stated that the establishment where the petitioner's animals were located did not meet the corresponding legal requirements nor was it authorized to keep them and that therefore warnings were given to her to remove them from there. As for that statement, made under oath, with the legal responsibilities that entails, no problem is observed. That is to say, if the petitioner did not comply with the corresponding regulatory and legal norms for keeping the pigs, the Administration's actions aimed at warning her to remove them from there were within its legal competencies, and it is therefore appropriate to dismiss this part of the remedy.

III.-Nor is the allegation regarding entry onto the property where the pigs were located and their removal by the Administration admissible, given that this Chamber has established in its jurisprudence on cases such as the present one, that community interest, the right to public health, and the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, which are the assets at stake in this matter, prevail. On the other hand, the Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, No. 8495, authorizes the appealed Service to apply sanitary measures within private property:

(…)

Based, then, on the considerations outlined in the transcribed ruling, the Constitutional Chamber does not appreciate any unconstitutionality in the exercise of the sanitary police powers that the legal system assigns, through the challenged norms, to the employees of the Servicio Nacional de Salud Animal, all of which has the purpose of urgently and effectively protecting the right to public health of the population, which may be disturbed by the keeping of “affected animals”, as well as their derived products, which undoubtedly justifies the content of those provisions. No illegitimate situation is appreciated in this ruling that violates or threatens the Law of the Constitution, which is why rejection on the merits of the action is appropriate.” (The underlining is not from the original).

Later, in ruling No. 2011-13830 of 9:43 a.m. on October 14, 2011, the Constitutional Chamber again recalls that the reason for the guarantee of the inviolability of the domicile is to serve as protection for private life and, ultimately, for the privacy of individuals:

“III.- On the merits. Article 24 of the Political Constitution recognizes the right to privacy, to liberty, and to the secrecy of communications. As manifestations of this right, the inviolability of the domicile, of private documents, and of communications exists to protect said privacy, which is an essential right of every individual. It is, precisely, for this reason that the domicile and communications yield only for a just and concrete cause, just as privacy does in general, for as the American Convention on Human Rights indicates, '...no one may be the object of arbitrary or abusive interference in his private life, his family, his home, or his correspondence, nor of unlawful attacks on his honour or reputation...'. As an essential right, the confidentiality of private documents and written communications limits the intervention of others or of public authorities in the private life of persons. In this sense, note that both the wording of the constitutional article and of the American Convention coincide in pointing out that what is protected or guaranteed to every person is from active conduct by the State or other subjects of law, aimed at untimely and unjustified intrusion into the private life of persons, this protection encompassing the sphere of communications and private documents.” (The underlining is not from the original).

It is also of interest to mention ruling No. 1026-94 of 10:54 a.m. on February 18, 1994, reiterated in resolutions numbers 2012-4180 of 8:30 a.m. on March 30 and 2012-8232 of 2:30 p.m. on June 20, both of the year 2012, where the Chamber, when referring to the scope of the fundamental right to privacy, extends its sphere of protection not only to the domicile, but also to “offices, homes of friends, and other private premises”, stating:

“IV.- Numeral 24 of the Political Constitution enshrines the fundamental right to privacy. It is a protective forum for the private life of citizens. Privacy is formed by those phenomena, behaviors, data, and situations of a person that are normally withdrawn from the knowledge of strangers and whose knowledge by them can morally disturb them by affecting their modesty and reserve, unless that same person consents to that knowledge. While it can only be considered that what happens inside a citizen's home is private life, what happens in offices, homes of friends, and other private premises may also be within that sphere. In this way, the constitutional rights of inviolability of the domicile, of private documents, and of communications exist to protect that privacy, which is an essential right of every individual.” (The underlining is not from the original).

Finally, we must highlight resolution No. 3834-92 of 7:30 p.m. on December 1, 1992, in which the high Tribunal, when hearing the optional consultation of constitutionality related to the draft Ley de Transito por Vías Públicas Terrestres (legislative file No. 11182), adopted the criterion previously set forth that excludes from the protective forum of Article 23 of the Constitution all those premises whose doors remain open to the public or are freely accessible:

“This norm, by establishing the power—the draft erroneously calls it a 'right'—of traffic inspectors to enter public establishments and private establishments for public use, as well as private roads, in this case at the request of an owner or tenant, regulates, then, two suppositions, namely: (i) entry for 'investigation' purposes; (ii) entry to enforce the law.

In the first supposition—entry for mere investigative purposes—the only constitutional form that could be applicable would be that of Article 23, which enshrines the inviolability of the domicile and any other private premises of the inhabitants of the Republic; a concept from which establishments or zones that, although private, are intended for public use or access, or at least collective access—as happens for example with dining areas in restaurants or customer areas in businesses, or precisely with the internal roads of a private urbanization—are excluded, which obviously do not have the character of 'private premises', which is why this aspect of the law is not unconstitutional.

Nor is it in the second aspect—entry to enforce the law—according to the very text of Article 23 of the Constitution, because, it is repeated, these are not private premises, but the Chamber finds that a limit of reasonableness should be established, especially regarding the exercise of acts of authority in private premises and roads, which should be exceptional and solely to protect persons and property.

In that sense, the Chamber considers that there are no constitutional clashes in Article 199, provided, of course, that it is understood in the manner stated and, naturally, that the concept of 'neighbor (vecino)' is applied in the specific sense of inhabitants of the same urbanization or property served by the private road in question.” All of the foregoing must always be understood within the limitations resulting from the fact that in these cases fundamental rights and freedoms are at stake and, therefore, within their strict general limits of reasonableness, proportionality, and normality, which also require that possible limitations be interpreted restrictively. Thus, for example, the investigation of a traffic incident does not empower the inspector to violate strictly private property or a citizen's domicile (domicilio), since for that a written order, only written and nothing else but written, from a competent Judge is required, but they would be empowered to enter—even without consent—to prevent the commission or impunity of crimes or to avoid serious harm to persons or property—in which cases the corresponding investigation would be carried out to determine whether one was indeed in the presence of those scenarios and not an abuse of power. The Chamber is aware that there are good reasons to suppose that the draft Law under consultation originates from the need to address insufficiencies in the current Traffic Law, but that would not justify deconstitutionalizing rights, such as the inviolability of the domicile and of property.

Furthermore, the authorization of a co-owner or "neighbor"—in the terms stated—is sufficient, in the opinion of this Chamber, to permit legitimate entry to the streets of common use of those parties, without the consent of the others being necessary, since entry to them would not be consented to by a third party, but rather by someone who has the right to access them." (The underlining is not in the original).

With regard specifically to the content of the right to private property (Derecho de propiedad privada), enshrined in Article 45 of the Constitution, the same Chamber, in judgment No. 08713-08, referred to its attributes:

"...The Chamber develops in its jurisprudential doctrine criteria that broaden the right to private property, even more than what is indicated by infra-constitutional legislation such as the Civil Code, to include all appreciable interests of an individual that attain economic value in other individual laws. Hence, the content of private property is the possibility of possessing a thing exclusively, of enjoying it, and of disposing of it without limitations other than those provided by Law or those imposed by the owner's own will. Certainly, the Chamber recognizes that one cannot always interfere with the faculties held by the owner, such as possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and reivindication of goods, since the essential content cannot be affected without the right to compensation. However, the State, for the sake of seeking social equilibrium, may establish a series of regulatory norms, such as prohibitions or the imposition of duties on holders, especially in the exercise of the abovementioned faculties. In that regard, this Constitutional Chamber has examined cases of time limits on intellectual property rights, of historical, natural, and forest heritage (patrimonio forestal), of properties near airports, among others, in which the use and transformation of property is legitimately limited..." (The underlining is not in the original).

Based on the transcribed constitutional jurisprudence, we can extract some guidelines for interpreting the scope of Article 23 of the Constitution in relation to the Administration's inspection power (potestad inspectora):

• i)The inviolability of the domicile is a manifestation of the right to privacy (intimidad), since its purpose is to guarantee a sphere of privacy "within the limited space that the person herself chooses" (see judgment of the Spanish Constitutional Court, already cited, No. 22/1984), characterized precisely by being exempt or immune to external invasions or aggressions from other persons or public authority.
• ii)The expansive force of the fundamental right to privacy explains why its protection is not limited to spaces normally considered a residence or domicile—in the expression used by a large part of Western Constitutions and Human Rights instruments—but also to any other private enclosure (recinto privado) in which the private life of persons takes place, such as offices, friends' homes, and other private enclosures, regardless of whether it is real or personal property, such as vehicles, aircraft, and vessels, to which the guarantee of inviolability also extends.
• iii)Excluded from the referred scope of privacy are establishments or areas that, although private, are intended for public or, at least, collective use or access. That is, those premises whose doors remain open to the public or that are freely accessible.
• iv)The right to inviolability of the domicile is not an absolute and unlimited right, as it admits exceptions for reasons of public interest provided for in Article 23 of the Political Constitution itself, so that it may be subject to entry and search (allanado): 1) by written order of a competent judge, 2) or to prevent the commission or impunity of crimes, 3) or to avoid serious harm to persons or property, and subject to what the law prescribes (see, in the same sense, judgment of the Fourth Section of the Contentious-Administrative and Civil Court of the Treasury, No. 69-2014-IV, at 8:00 a.m. on August 18, 2014).
• v)In the case of private automobiles and vessels, the Chamber has admitted their search even without prior judicial authorization, not because they are not linked to the notion of privacy, since they continue to be private enclosures, but because, given their primary function (serving as a means of transport), their degree of social exposure is much greater, so the level of constitutional protection that covers them is lower, and always in the scenarios provided for by the Constituent, particularly when there are indications of the commission of a crime or to prevent its impunity, and in accordance with Articles 189 and 190 of the Code of Criminal Procedure (Law No. 7594 of April 10, 1996).[25] vi) In short, privacy, as with private property, may be limited or excepted in those cases where the protection of other legal interests of relevance to society (for example, security, public health, or the environment) is at stake, which is understood to be included within the enabling clause of the final paragraph of Article 23 of the Constitution, when it comes to "avoiding serious harm to persons or property," but "subject to what the law prescribes." vii) For its part, the right to private property guarantees its holder the defense of said right to the exclusion of any other person, in the terms of Articles 264.4, 295, 302, and 305 of the Civil Code.

D. GUIDELINES IN A CONSTITUTIONAL KEY FOR THE EXERCISE OF SUTEL'S INSPECTION POWER IN THE FACE OF THE OWNER'S REFUSAL OF THE DOMICILE OR PRIVATE ENCLOSURE TO ALLOW THE ENTRY OF ITS OFFICIALS Having reached this point, after verifying the broad powers of surveillance and control recognized to SUTEL by sectoral telecommunications legislation on one hand, and reviewing the scope of the guarantee of inviolability of the domicile and the right to private property on the other, it is appropriate to address the consulted scenario related to the entry by officials of that body onto private real estate or private enclosures with the intention of inspecting to ensure no improper use is being made of the radio spectrum (espectro radioeléctrico) or illegitimate provision of telecommunications services is occurring, in the face of the owner's refusal to grant them access, since, as the Constitutional Chamber itself has pointed out, "when there is express consent from the inhabitant or owner of the domicile or private enclosure, the judicial order for conducting the inspection or entry and search can be dispensed with" (judgment No. 5903-94, at 11:12 a.m. on October 7, 1994).

The first and most basic consideration is that SUTEL inspectors are prohibited by constitutional mandate from entering a private place that has the status of a domicile for constitutional purposes, that is, the space used as a residence or for a person's permanence. A ruling issued by the competent judicial authority previously authorizing the entry into the domicile is therefore required.

In relation to the other exceptional scenario to the guarantee of inviolability of the domicile, whose entry without the aid of a judge is permitted by Article 23 of the Constitution to "avoid serious harm to persons or property, subject to what the law prescribes"; while it is true that Article 73, subsection m), of the LARSP very generically empowers SUTEL's Council, as stated, to intervene in the face of harm to the integrity and quality of networks and services, user security, and environmental balance, we agree with the legal opinion of the consulting body that neither that law nor the LGT clearly and precisely develops when it should be understood that we are in one of those scenarios. Certainly, the inspection power seeks to prevent any of these consequences, but its exercise alludes to a scenario very different from the one provided for by the constituent (of certain threat or certainty in the occurrence of a serious event), referring to a task of control or supervision of the normality conditions of a place or activity that in no way justifies entry motu proprio into a private residence.

Now, the consultation under study raises an interesting question: whether private enclosures or real estate that are not domiciles constitute an exceptional scenario to the rule of having judicial aid to be able to enter them, as they are not linked to people's privacy or intimacy. There is a double order of objections to admitting such a possibility. One of a practical nature, consisting of how to discern which immovable properties closed to the view of third parties are or are not associated with that right to privacy and do not constitute, on the contrary, an extension of that sphere of privacy, which, as we have just seen with the jurisprudence of the Constitutional Chamber, is perfectly feasible to encompass "offices, friends' homes, and other private enclosures," since the only requirement to fall within the shelter of Article 23 of the Political Charter is to serve as a space for the development of private life. Further on, we will offer some guidelines to determine what types of private enclosures definitively do not allow that connection with the right to privacy.

The other order of objections is of a legal nature. Even though it is true that private property in our system admits limitations of public interest, such circumstance does not authorize either the State or its minor public entities to carry out intrusions that render nugatory any of the essential attributes of property without prior compensation, as set forth in Article 264 of the Civil Code (CC), among which is highlighted, as stated before, the right to defense and exclusion, encompassing the right of the owner to enjoy it to the exclusion of any other person (whether private or public), and to employ for this purpose all means that the laws do not prohibit (Article 295 CC), as well as the right to close his property or possession with walls, fences, ditches, or in any other way that suits him (Article 302 CC), and even to repel "force with force or by resorting to the competent authority" (Article 305 CC).

In that context, it is difficult to imagine SUTEL inspectors breaking locks or forcing latches to enter a private storeroom or building from which it is presumed they are illegitimately transmitting signals via Hertzian waves from the inside, without having the proper judicial authorization.

That is, the right to private property is itself sufficient to be asserted against public power without the need to link it to other fundamental rights to enjoy full effectiveness, without prejudice, of course, to whether we find ourselves in one of the aforementioned exceptional scenarios, consisting of avoiding serious harm to persons or property, in which entry onto private property without judicial aid is also permitted. It can also happen, as will be seen further on, that said property is subject to stricter regulation regarding its use and control by the public authority depending on the activity carried out in it.

Note, by way of example, that in a field as sensitive as public health, the General Health Law (No. 5395 of October 30, 1973) subjects inspections in the face of the property owner's refusal—without it necessarily having the status of a domicile—to obtaining the respective search warrant (orden de allanamiento). Due to its relevance, we proceed to transcribe the section of the law referring to "inspections and other proceedings" in full:

"ARTICLE 346.- For the purposes of carrying out effective control of compliance with the provisions of this law and its regulations, and complementary resolutions that health authorities issue within their competences, officials dependent on the Ministry, duly identified, may conduct inspections or visits to carry out sanitary operations, collect samples, or gather information or evidence, in buildings, dwellings, and industrial and commercial establishments, and in any place where violations of the aforementioned laws, regulations, and resolutions could be perpetrated.

Such proceedings must be conducted during the day, between six and eighteen hours, and individuals are obliged to facilitate them immediately. The time limitation shall not apply to inspections related to the control of food, narcotics, hallucinogens, and psychotropic substances capable of producing, through their use, psychological or physical dependence." (The underlining is not in the original).

"ARTICLE 347.- In the event that natural or legal persons prevent entry or access to places or real estate, or interfere with the performance of officials, or refuse to provide samples and information, the health authority may request a search warrant from the judicial authority, which must be issued within twenty-four calendar hours of being requested.

The officials of the Ministry entrusted with such proceeding shall carry out the entry and search, being subject to the relevant legal provisions and the administrative and technical procedures provisions of the Ministry.

The entry and search shall have the purpose of solely carrying out the specific proceeding for which it was requested by the health authority, and the officials who carry it out shall be liable for any unnecessary harm caused by their performance or by exceeding their functions." (The underlining is not in the original).

"ARTICLE 348.- Health authorities may request the assistance of the public force and other administrative authorities to carry out the actions inherent to their duties for which they have been specially commissioned." "ARTICLE 349.- The officials of the Ministry who hold inspection positions and have been specially commissioned to verify violations of this law or its regulations shall have the status of health authority and shall have public faith regarding the complaints filed against natural or legal persons for facts or acts involving violations of such provisions or that constitute a crime. The Agricultural and Livestock Quarantine Inspectors of the Ministry of Agriculture and Livestock shall have this same status." (The underlining is not in the original).

Right in connection with Article 347 just cited, it is interesting to cite judgment No. 2001-01935, at 10:17 a.m. on March 9, 2001, in which the Constitutional Chamber resolves a writ of amparo against the Contraventional and Small Claims Court of Pavas, as competent judicial authority, and the Health Portfolio, regarding the claim made by the owner of a real estate property against the execution of a forced eviction from the place:

"II.- Having exhausted the discussion on that point, the petitioner now comes to claim that the forced eviction ordered by the appealed Court at the request of the Ministry of Health, headed by the Southern Regional Director, was carried out considering that he was not afforded due process, neither administratively nor jurisdictionally, prior to the approval of the entry and search and the forced eviction. In this regard, it is necessary to remind the petitioner that he himself, in his initial brief, indicates that Article 347 of the General Health Law empowers the Ministry of Health or its dependencies, so that in very complex cases and given the refusal of the occupants of a property declared uninhabitable to vacate it, to request without any further procedure from the corresponding judge a search warrant to enforce the administrative act of eviction. As is clear from the foregoing, for such action it is not necessary to exhaust any prior procedure, nor is there a need to give a hearing to the occupants, since the sole requirement is the refusal to vacate, and the occupants themselves know that it is their duty to leave by express order of an administrative authority with sufficient powers for that act, and that their refusal gives rise to acting as is now being done. Hence, the Chamber concludes that there is no violation of due process or the right of defense with the actions of the respondents, and therefore the remedy is inadmissible and must be declared so." Additionally, SUTEL's inspections present the peculiarity, as its Legal Advisory Office warns, that they may not be limited solely to entry into the private enclosure, but may also include the search of the place, through access to computers, documents, correspondence, and even the removal of equipment (remoción de equipos) or any other instrument used for illegitimate operation, which undoubtedly clashes directly with an additional constitutional barrier, consisting of the fundamental right to privacy, freedom, and the secrecy of communications enshrined in Article 24 of the Political Constitution, making the intervention of the guarantees judge inevitable for said administrative action to be considered legitimate.

In short, an interpretation respectful of the constitutional order only allows conceiving the entry of SUTEL inspectors into private places or enclosures dependent on the owner's consent, even though they reasonably cannot be considered that person's domicile, when the owner agrees, or else through prior authorization from the judicial authority in the face of the owner's refusal.

This circumstance in no way means that the inspection power as conceived by sectoral legislation lacks importance for the effective fulfillment of the surveillance and control purposes entrusted to the consulting body. For, as we indicated pages earlier, the inspection can yield data or clear indications of the point of origin of illegitimate radio emissions that are harmfully interfering with telecommunications services, in order to gather sufficient information to support the request for the entry order from the Judge, or to file the relevant complaint in the event that the conduct is deemed to fit a criminal offense.

Conversely, exempt from the constitutional requirement of having a prior judicial order are places whose entry does not depend on the owner's consent, that is, premises or enclosures which, although private, keep their doors open to the public or are freely accessible.

Likewise, there are other scenarios in which the intensity of the protection of the fundamental right to inviolability of the domicile and private property is lower, when the activities carried out therein are not unrelated to public interests, from whose custody the Administration cannot refrain. This explains why, for these cases, the review of aircraft in international terminals was admitted in the cited opinion C-156-94.

Here the fundamental feature is that in those private premises or enclosures, activities are carried out that publicly operate outwardly and affect the interests of the community. Consequently (and even with certain limitations), the possibility that competent administrative authorities may enter said places for the purpose of verifying that, indeed, such general interests are respected within them is admitted.[26] Naturally, the problem that arises in this case with the illegitimate use or exploitation of the radio spectrum is that typical of any activity carried out outside the law: its clandestine nature. Therefore, those who engage in these behaviors take advantage of the privacy that, redundantly, private enclosures provide, thereby avoiding subjection to the sectoral administrative policing regulations to which the rest of the telecommunications operators are subject.

However, this circumstance cannot be to the detriment of the guarantees of each inhabitant of the country recognized not only at the constitutional level, but also in various human rights instruments, so the previous keys are offered to SUTEL so that, to the extent of its possibilities, it may carry out its inspection work as effectively as possible.

E. SUTEL'S EXECUTIVE SELF-TUTELAGE IN THE APPLICATION OF MEASURES FOR THE REMOVAL OR WITHDRAWAL OF EQUIPMENT, CLOSURE OF FACILITIES, OR CLOSING OF ESTABLISHMENTS It remains to refer to the power that, also in a very generic manner, the aforementioned Articles 66 and 69 of the LGT and 73, subsection m), of the LARSP recognize to SUTEL, related to measures for the removal or withdrawal of equipment (remoción o retiro de equipos), instruments, systems, and terminal apparatus, up to the closure of facilities (clausura de instalaciones) or the closing of an establishment (cierre de un establecimiento), in cases of network operation or illegitimate provision of telecommunications services, whether as a precautionary measure or as a sanction. Specifically, it is consulted whether SUTEL officials may adopt these actions without requiring judicial assistance, especially in cases of the property owner's or their representative's refusal to allow entry onto private property.

Before responding, it is appropriate to make a couple of preliminary clarifications. The first is that, in general, the Public Administration—of which the consulting body is a part—enjoys in our legal system the power to protect its own rights and interests without requiring the assistance of the Courts of Justice, in what is known as the power of self-tutelage (autotutela). In that sense, its administrative decisions are executive and executory. Regarding what is of interest for the consulted point, this latter feature, called by doctrine executory nature or executive self-tutelage (autotutela ejecutiva),[27] entails the possible forced execution of the act by the Administration itself, coercively overcoming the resistant will of the obligated party, and which is set forth in Article 146 of the LGAP:

"Article 146.- 1. The Administration shall have the power to execute by itself, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obligated party, subject to any liability that may arise.

2. The use of administrative enforcement means shall be without prejudice to other liabilities incurred by the administered party due to their defiance.

3. Administrative execution shall not proceed for ineffective or absolutely null acts, and the same, if it occurs, shall give rise to criminal liability of the public servant who ordered it, without prejudice to other resulting liabilities.

4. Execution under these circumstances shall be deemed an abuse of power." In coherence with the foregoing, SUTEL does not require authorization from a judge to employ and execute, against operators and obligated parties in general, the aforementioned measures that the legislator granted it to effectively guarantee the observance and application of sectoral regulations, regarding whose validity, reasonableness, and proportionality the Procuraduría pronounced when issuing the report to the Constitutional Chamber corresponding to the unconstitutionality action of file No. 14-015636-0007-CO, against the cited Article 69 of the LGT, highlighting that in some cases they could become the only possible solution to achieve the cessation of the infringing conduct, as occurs when there is no enabling title covering the use and exploitation being made of the radio spectrum, stating in this regard:

"IV. REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY OF SANCTIONS The establishment of a specific sanction for an administrative infraction is subject to the basic principle of 'proportionality of sanctions,' according to which the sanction must constitute a strictly necessary measure to achieve the pursued objective and fully correspond to the administrative offense. In that sense, the principle of proportionality consists of the necessary relationship that must exist between the seriousness of the conduct, the object of protection, and the legal consequence.

Numeral 69 transcribed above authorizes as a sanction:

· Definitive closing of an establishment · Closure of its facilities · Removal of any equipment or instrument that permits the operation of networks or provision of telecommunications services in an illegitimate manner or that puts installations, networks, equipment, and apparatus at risk.

(...)

Let us see its application to Article 69.

Legitimacy: When subjecting Article 69 to the referred reasonableness test, we find that the provision and, therefore, the sanctions it establishes meet the legitimacy requirement, insofar as the intended objective of the challenged provision is not legally prohibited. Indeed, maintaining the integrity of the telecommunications network and its quality, as well as that of telecommunications services (the integrity of the network is a prerequisite for service continuity) and user security, is indispensable so that each of the country's inhabitants, its various public and private bodies, and society in general can count on the telecommunications necessary for their development and advancement in areas such as health, education, civil security, culture, commerce, the economy, and environmental protection, and so that these telecommunications can be an effective element of interconnection both nationally and internationally. The development of telecommunications must occur in an environment of respect for user rights and, above all, must provide them with security. In that sense, the operation of networks and the provision of telecommunications services cannot develop in conditions of insecurity for the user. Consequently, the pursued objective is legitimate.

Suitability: an element that leads us to establish a relationship between the measure adopted and the purpose sought: the challenged state measure must be capable of achieving the intended objective. Therefore, the concept of suitability has also been defined as the criterion of utility or principle of sufficiency. The ultimate goal of a definitive closing of an establishment, the closure of facilities, or the removal of instruments or equipment that permit the operation of networks or the provision of services illegitimately or with risk to installations, networks, equipment, and terminals is to guarantee that telecommunications services are provided in strict compliance with legal and regulatory provisions, guaranteeing the integrity and quality of the network and telecommunications services and providing security to users. Thus, the goals are legality, integrity and quality of the network and services, and user security. For this reason, it can be considered that, in general, the sanctions of closing an establishment, closure of facilities, and removal of equipment and instruments are useful, suitable for the purposes pursued.

In the list of subsection a) of article 67 of the General Telecommunications Law we find, as noted earlier, infractions of different purposes. Thus, infractions that tend to ensure the need for and respect of the enabling titles (títulos habilitantes) necessary for the use and exploitation of the radio spectrum. This is the case of sub-subsection 1) which sanctions the operation and exploitation of networks or the provision of telecommunications services without an enabling title (título habilitante); as well as the exploitation of frequency bands of the radio spectrum without any title, sub-subsection 2, the transfer of concessions without approval, sub-subsection 6) or, the use or exploitation of radio frequency bands in violation of the National Frequency Allocation Plan (Plan Nacional de Atribución de Frecuencias), sub-subsection 3. Infractions which, in the opinion of the Attorney General's Office, tend to concretize the purposes established by article 69 with regard to the integrity and quality of the network or service: if an operator or provider can participate in the telecommunications market without an enabling title (título habilitante), the fulfillment of the objectives of telecommunications regulation is prevented and one could act with absolute disregard for the legal and technical parameters that currently regulate networks and services. Moreover, a provision without a title or in a manner different from that provided for by the PNAF or the concession, is a source of insecurity not only for the user but for all other participants in the telecommunications market, who are subject to rights and obligations. The foregoing without ceasing to consider the unconstitutionality of an exploitation of the radio spectrum without a concession.

(...)

Now then, the necessity of the measure implies that among several equally suitable measures, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person. As has been indicated, the sanctions of article 69 are additional sanctions to those already existing and constitute the most serious sanctions that can be imposed on a network operator or service provider or, on those who intend to become operators or providers without having an enabling title (título habilitante) to protect them. That is why they can only be imposed for very serious infractions and, even more so, they must constitute the indispensable mechanism to cease the infringing conduct. The Attorney General's Office considers that these sanctions are indispensable when there is an operation and exploitation of networks or telecommunications services are provided without having an enabling title (título habilitante) to protect it, or, by making improper use or exploitation of the radio spectrum, or in general when the infractor disposes of the frequency bands as if they were their own property (which is done when frequencies are used for uses other than those set forth in the PNAF) and in general, with respect to obligations relating to the quality of the network and service and the user's right to access telecommunications. Moreover, as this is an additional sanction, its application must be strictly subject to the graduation criterion of article 70 of the General Telecommunications Law.

The last element of the reasonableness test is proportionality. Proportionality implies a judgment of "necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction that is imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not of a markedly different magnitude from the benefit that is intended to be obtained with it for the benefit of the community" (resolution No. 8858-98 of 4:33 p.m. on December 15, 1998), adequacy of the means to the end. The sanction is not proportional when it is neither suitable nor necessary, since the benefit that is intended to be obtained cannot be achieved with the sanction or, can be achieved without resorting to that extreme sanction. On the contrary, its application is proportional when the radio spectrum is used and exploited without a concession (let us remember that the Constitution establishes a special regime for the exploitation of said spectrum, article 121, subsection 14) or when frequencies are used for services other than those set forth in the National Frequency Allocation Plan.

In relation to the necessity and proportionality of the measure, the closure of establishments is particularly concerning. Article 69 does not allow just any closure but specifies that the sanction is a definitive closure. As indicated, if a network operator or telecommunications service provider lacks an enabling title (título habilitante) that protects its activity, lacks a radio spectrum frequency concession that protects its exploitation, or uses them for purposes other than the PNAF, it is justified to impose the sanctions of article 69, including the closure of the establishment. But, the Attorney General's Office considers, that closure must be maintained as long as the absence of an enabling title (título habilitante) to operate the network or provide telecommunications services persists, or the frequency concession is lacking. Once those titles are obtained in accordance with the regulations or the concessionaire complies with the PNAF, the closure of the establishment should cease. Let it be remembered in this regard that the imposition of definitive closure has not been provided as a cause for revocation of the concession or for extinction of the enabling titles (títulos habilitantes), article 22 of the General Telecommunications Law.

It is appropriate to recall that the closure of an establishment has been provided for in our legal system as a sanction typical of the provision of public services without an enabling title (título habilitante). Indeed, since the Law for the Creation of the Regulatory Authority for Public Services, article 44 granted ARESEP the power to order:

"the immediate closure of companies that use public services without authorization or that are providers of a public service without having the respective concession or permit. Likewise, it shall remove any equipment or instrument that allows the abusive and illegal use of regulated services. For this purpose, it may count on the assistance of the public force." A provision that protects the enabling regime for the provision of public services; the infraction is very precise: closure is imposed for the illegal provision of the regulated service. The closure is paired with the removal of equipment or instruments. Which is understandable because it is these equipment or instruments that facilitate the provision of the service, an illegal provision in the absence of an enabling title (título habilitante). Precisely because the service is provided without an enabling title (título habilitante) or the public service is used without being authorized, closure is imposed and, it is understood, with effect until the company has the corresponding title.

This is the only assumption of closure provided for in the services regulatory framework. In other regulatory regimes, sanctions such as those established in article 69 have not been provided for. We do not find them in the regime applicable to financial entities and although in the case of entities supervised by the General Superintendency of Securities, provisional closure is provided as a precautionary measure, article 155 of Law 7732, that closure is not established as a sanction. Likewise, the Superintendency of Pensions is authorized to order a precautionary closure measure for unauthorized entities that habitually carry out the activities typical of regulated entities, article 44 of Law 7253. But it is not authorized as a sanction. This may originate from the fact that the most serious sanction that these entities can apply is the suspension, revocation, or cancellation of the authorization to operate. Moreover, although closure is a sanction provided for regulated entities of the insurance market, that closure is not administrative but judicial. Indeed, it is the judge of guarantees who can impose the closure of an establishment through which natural or legal persons exercise activities of the insurance market without the proper administrative authorization, article 35 in fine of the Insurance Market Regulatory Law.

This reference to other legal provisions does not mean that the Attorney General's Office is of the opinion that a sanction of closure of an establishment, closure of installations, or removal of equipment is not administratively possible. However, it considers that it is not in accordance with the principles of reasonableness and proportionality that these sanctions can be imposed by the Superintendency of Telecommunications upon the commission of all types of very serious infractions and, therefore, that it be considered that the entire list of those infractions is capable of harming the integrity and quality of the telecommunications network or the provision of services or, of causing insecurity to the user, such that the establishment can be closed, the installations closed down, or equipment removed..." (The underlining is not from the original).

In accordance with what has just been set forth and as we warned earlier, the limit to the application of any of the measures under study does not come from having to obtain the authorization of the competent Judicial Authority, but from the constitutional principle of proportionality to which the also commented article 70 of the LGT alludes, and to which SUTEL must adjust its actions.

But, also, the Constitutional Chamber, when ruling on the merits in the referred action, confirmed the validity of what is provided for the definitive closure of an establishment in the aforementioned article 69 of the LGT, in its judgment No. 2016-5618 of 11:51 a.m. on April 27, 2016:

"IV. On the merits of the matter.- As just explained, the court will exclusively review the provision contained in article 69 of the General Telecommunications Law number 8642, by which SUTEL is allowed to impose as a sanction, in the case of very serious infractions, 'the definitive closure of an establishment'. Regarding such competence, the company's objections point out that the sanction of definitive closure is not even regulated in favor of the Costa Rican Social Security Fund, an autonomous entity of constitutional relevance, nor of the Tax Administration, who can only close establishments for 5 days.- It also adds that freedom of enterprise is openly harmed and that the measure exceeds any reasonableness and proportionality; such claims are based as follows:

'... it cannot be in accordance with the Political Constitution to eliminate from any citizen or company the possibility of developing an economic activity, in this case in the field of telecommunications. Said power to definitively close an establishment is the equivalent of what life imprisonment would represent for natural persons, a sanction that is prohibited in the Costa Rican legal system' From the above citation, the Chamber extracts that the claim affirms that the application of the definitive closure of an establishment, based on article 69 of General Telecommunications Law number 8642, produces an absolute impediment to the exercise of freedom of enterprise, which is unreasonable and disproportionate, effectively constituting a perpetual penalty.

V.- On the non-existence of harm to freedom of enterprise in this case.- The basic premise for understanding the argument of the plaintiff company in this aspect of the claim is that in the field of economic activities related to the use of the radio spectrum (where the discussed rule operates), the postulates of freedom of enterprise govern, which can be asserted against the State by private law subjects.- Said premise is legally unsustainable if we adhere to the express text of article 121 subsection 14) of the Political Constitution which – contrary to what is proposed – defines the radio spectrum as a property of the nation and orders, additionally, that its use by private law subjects can only be carried out for a limited time, through the figure of concession and under the strict terms defined in a formal law.- With this, the possibility of applying in favor of the plaintiff company the full legal scope attributed to the text of article 46 of the Constitution that enshrines freedom of enterprise is outside the legal framework applicable to this case, because – contrary to the notion of freedom underlying the cited norm – the exploitation and use of a public domain asset such as the one at stake is not free for individuals and can only be carried out in strict adherence to the requirements, conditions, and terms that the legislator deems appropriate. The foregoing means that the legal situation of the plaintiff company, -thanks to which it has profited from the use of the radio spectrum- is strictly framed and subject to the applicable normative system, which includes, for what matters in this case, the eventual cessation of such use when this is the legal consequence established for certain legally predetermined situations. From the above, it can be concluded that the discussed rule does not affect freedom of enterprise in the sense that has been claimed, because there is no generic freedom that allows carrying out business activities involving the use of the radio spectrum, but rather such use can only be carried out with prior state authorization and subject to the conditions established by law.- VI.- On the proportionality of the sanction established in article 69 of the General Telecommunications Law number 8642. The plaintiff company includes within its allegations a supposed harm to the proportionality and reasonableness of the definitive closure measure contained in article 69 of the General Telecommunications Law number 8642, but, in this regard, no further explanations are offered, except that such defects affect 'the freedom to develop an economic activity in the field of telecommunications'. Notwithstanding the foregoing, and since the Attorney General's Office has rendered its report assuming that the claim disputes the proportionality of the sanction applicable to the plaintiff company in its capacity as a concessionaire, this Court likewise assumes such a perspective and addresses the issue understanding that an excess by the legislator is claimed in the design of the sanctioning regime applicable to the concessionaires of the radio spectrum supervised by SUTEL. In this line, it must be recalled that the Chamber will only review one of the measures contained in article 69 of General Telecommunications Law 8642, namely, the one that allows 'the definitive closure of the establishment', this being the only one that, although not expressly ordered by the regulatory body, can validly derive from the order to cease the use and exploitation of the assigned frequencies that was imposed on the plaintiff company.

VII.- The need for the sanctions imposed on the passive subjects that suffer them to be proportional both with respect to the seriousness of the conduct, and with respect to the legal right sought to be protected, has been clearly recognized by this Court...

In the specific case, no reasons have been presented -nor does the Chamber appreciate them from the context- aimed at questioning the necessity or suitability of the use of administrative sanctions as a mechanism to correct those conducts of the concessionaires of the radio spectrum that are deviated from their obligations as such. Similarly -and in the particular case of the definitive closure contained in article 69- the idea of the Attorney General's Office is shared, in the sense that said rule is presented to us with its own justification, insofar as it provides the Administration with a suitable instrument to ensure the achievement of the important and specific purposes that have been expressly declared in the rule itself, such as the quality of the service, the security of the users, and -in general- the integrity of the telecommunications networks and systems, all of which is indisputably a very valuable good that could be affected, even very seriously, by improper activities or incorrect acts by the concessionaires. In this way, sanctioning powers in general and that of article 69 in particular can be understood as necessary and suitable mechanisms for the Administration to achieve, against certain factual situations, an effective defense of the proper functioning of the radio spectrum which -it is emphasized- is not freely available but is a public good whose benefit for all depends on respect for the rules.

VIII.- For its part, and regarding the proportionality in the strict sense of the definitive closure measure of the establishment contained in the legislation, it must first be observed that, as just indicated, the link with the purpose or objective of the measure is clear from the legal text itself. It is stated there that: 'With the objective of guaranteeing the integrity and quality of the telecommunications network and services, as well as the security of the users, definitive closure of an establishment may be imposed as a sanction, in the case of very serious infractions...'. Thus, the measure seeks to address a very specific situation and, moreover, as a primary element of proportionality, it does so by establishing an optional nature for the sanction, which means that it is not a matter of an automatic and mandatory application for every situation of very serious infractions, but rather, precisely by reason of its special functionality (namely, to serve as a protection mechanism to ensure the functionality of the system in special cases, the protective capacity of the regulatory body, and in general the adequate and safe functioning of the telecommunications networks) the Administration is not obliged, nor does it need to use it in all cases, thereby conferring on the measure a degree of flexibility that normatively ensures a result closer to proportionality, insofar as the measure will be taken with due assessment of the concrete elements of the case and the situation to be protected. To the above, it can be added that the comparison with the powers that the plaintiff company describes for the cases of the Costa Rican Social Security Fund or the Tax Administration is not appropriate, because in both cases it is a much more invasive relationship of the Administration in the rights of individuals, since the Administration faces in such cases individuals or companies that do exercise their activity under the protection of freedom of enterprise and also -and perhaps more importantly- the closure authorized in such cases has the explicit and evident purpose of serving only as an additional means of pressure to achieve compliance with pecuniary obligations in favor of the State. The foregoing contrasts clearly with the case under study where it is verified that the definitive closure operates only in an optional and exceptional manner and for cases of very serious infractions according to the legal text itself and furthermore has a specific purpose related to the direct – not mediate – protection of public goods and their capacity to serve in favor of the citizenry, all of which means that from the constitutional perspective the requirement of proportionality between the pursued purpose, the culpable conduct, and the sanction to be applied is duly covered..- IX.- A final point relates to the observation of the advisory body about the fact that the challenged article establishes the possibility of a closure of the establishment definitively. On this point, the Chamber agrees with the statement of the Attorney General's Office that given that it is not SUTEL that cancels the concessions for the use of the radio spectrum (articles 12 and 22 of the Law), the definitive closure of the establishment that SUTEL could carry out under the conditions of the discussed rule would have a scope that will be clearly dependent, not only on its proportionality and adaptation to the concrete elements of the case -which would have to be as serious and exceptional as a measure of that scope-, but also on the fate of the respective concession contract so that, as the advisory body rightly points out, if the concessionaire's situation is validly regularized through the established means, the concrete measure contained in article 69 would become unnecessary and would have to disappear for lack of utility and interest, all of which would have to be alleged before the ordinary court competent to review the adjustment of SUTEL's acts to the prevailing legal framework.

X.- Conclusion. What has been set forth in the preceding recitals allows concluding that the filed action must be declared without merit, inasmuch as the sanctioning measure analyzed, namely the definitive closure of the establishment contained in article 69 of General Telecommunications Law number 8642 does not harm freedom of enterprise nor is it disproportionate.- As to the first point, it has been explained that, since the radio spectrum is a public domain asset, its exploitation by private parties requires an enabling title (título habilitante) from the State, so that the rules of freedom of enterprise only operate to the extent that they have been incorporated within the concrete legislative regulatory framework.- On the other hand, the discussed measure is necessary, suitable, and proportional in the strict sense because it is applied as part of the regulatory powers that SUTEL has to ensure the protection of the public domain asset that is intended to be exploited.- As it is an exceptional measure for serious cases and also optional according to the needs, the Chamber understands that this ensures at the constitutional level an appropriate proportionality, the vicissitudes of which in concrete cases are for the ordinary jurisdiction to hear according to the circumstances of each specific case." (The underlining is not from the original).

On the other hand, the second aspect that is important to clarify or warn is that articles 66 and 69 of the LGT contain a panoply of measures or actions for SUTEL to choose from, according to the circumstances of the specific case, namely: 1) the removal or withdrawal of equipment and instruments, 2) the closure of installations, and 3) the closure of the establishment. The relevance of this observation is that at least the last two do not require, in principle, entry into the private installations or establishment in order to be applied.

If, as established by the second paragraph of article 66 of the LGT, there exist "clear indications about the illegitimate operation of networks or the illegitimate provision of telecommunications services" in a certain place that SUTEL was able to identify by investigating it and monitoring it using the relevant technical measurements, it can order its sealing with the respective placement of seals without the need for judicial assistance. Such that its eventual breaking exposes the person who does it to being criminally accused for the crime of "Violation of seals", provided for by article 319 of the Penal Code, which establishes: "Whoever violates the seals placed by the authority on a thing shall be punished with imprisonment from three months to two years."[28] Bearing in mind the status of public authority that article 76 of the LARSP grants to the officials of the regulatory body.

Observe, in any case, that articles 66 and 70 of the LGT speak of establishment or installations, alluding to the meaning handled by the Dictionary of the Spanish Language, of "Place where an activity is habitually exercised"; therefore, naturally the closure measure cannot be applied to a person's domicile, since here we would no longer be talking about a violation of their privacy, but of their freedom of transit guaranteed in article 22 of the Political Constitution.[29] Hence, the cited articles confer on SUTEL the degree of flexibility or discretion necessary to choose from the range of actions contemplated the one that best suits the concurrent factual circumstances.

However, if SUTEL's actions require entry into a private enclosure dependent on the consent of the owner, as is the case of the removal of equipment and other instruments used for the illegal exploitation of the spectrum, the considerations made in the previous section apply in the event of the owner's refusal to facilitate access to the place. With the aggravating factor that some of these equipment may serve to store private information or confidential data of the infringing person, for example, a computer, so that if to determine the possible infraction it is necessary to access its content, the limitation of article 24 of the Constitution appears, for the review of which the norm requires the prior authorization of the judge of guarantees.

Having said this, the Attorney General's Office does not overlook the preponderance that the legislator wanted to give to the due protection of values of public interest, related to the integrity and quality of networks and services, as well as the security of users and environmental balance, of which the cited articles 73, subsection m) of the LARSP and 69 of the LGT are an example, as valid assumptions for withdrawing or removing artifacts or equipment that threaten these first-order purposes.

That is, in circumstances such as those described, SUTEL should be allowed to administratively execute said acts that, although not aimed at violating privacy, by being directed at addressing a security or threat situation, require for their fulfillment entry into a private enclosure, as in the example cited by its Legal Advisory Office, of the deteriorating antenna that endangers the integrity of persons.

However, the assumptions in which an action of this nature would be legitimate cannot be defined a priori, as it will depend on the specific circumstances of each case, which in any case would not justify, as already explained, the use of the inspection power outside the limits analyzed above.

What is relevant, then, is to determine if the Administration is faced with a situation like that described by the norm – risk to the security of users or the integrity of the networks – that warrants a prompt response on its part, which could even fit within the exception of article 23 of the Constitution, consisting of preventing serious damage to persons or property, for which purpose it could coordinate with other administrative authorities with concurrent competences in the matter, such as the Municipalities upon verification that the activity being carried out lacks the respective business license or even a construction permit, or the Ministry of Health, in the absence of the corresponding sanitary permit, and thus develop a joint action to stop the illegitimate operation of networks or the illegal provision of a telecommunications service that is threatening the integrity of the system and the security of persons, in which case the responsible subject must be given the opportunity to proceed themselves with the removal of the structure or instrument generating the danger before proceeding with the execution of said act, for which the rules of article 150 of the LGAP must be followed.

F. CONCLUSIONS In accordance with the foregoing, the Attorney General's Office responds to the questions raised through the following conclusions:

1. The inspection function is an administrative power consisting of controlling or verifying compliance with current regulations, including the conditions and technical requirements required for the exercise of a determined activity.

2. As it is an administrative power and, more specifically, a power of authority, it is linked to the principle of legality, its exercise is considered inalienable, non-transferable, and imprescriptible (article 66.1 General Law of Public Administration – LGAP –) and is subject to limits, such as the reservation of law, the principle of proportionality, and the fundamental rights of the inspected subjects, with special emphasis on the guarantees of inviolability of the domicile, which is but a specification of the general right to privacy, and private property (articles 23, 24, and 45 of the Constitution).

3. The inspection power has an instrumental character of the substantive competences assigned to the Administration that holds it, therefore it must always obey reasons of public interest, while fulfilling a preventive function, but also a probative one of the infractions committed against the legal system by the inspected subject.

4. There is an inherent public interest in the proper protection of the radio spectrum (espectro radioeléctrico), given its nature as a public-domain and scarce good, and in the correct functioning of the telecommunications sector, for which SUTEL is expressly granted inspection authority in this matter as part of its monitoring and control obligations, pursuant to articles 10 of the General Telecommunications Law (No. 8642) – LGT – and 73.e) and 76 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services (No. 7593) – LARSP –, as well as the sanctioning power in the event that said inspection allows for the determination of a violation of sector legislation (article 65 LGT).

5. In that sense, the legal system empowers the regulatory body to inspect the conditions of use and operation of telecommunications networks and services, as well as other equipment, apparatus, and installations used for that purpose, in order to guarantee their integrity and quality and to gather those "clear indications" referred to in article 66 of the LGT to adopt a precautionary measure or the evidence to prove the commission of a violation.

6. SUTEL's powers extend not only to telecommunications operators or providers, but to any person who operates networks or provides telecommunications services illegitimately, particularly those who lack the corresponding enabling title, upon whom the correlative duty of collaboration also rests, including allowing inspectors access to their installations, who for all purposes acquire the status of public authority pursuant to article 76 of the LARSP.

7. The inspection must be documented in a record that complies with the formalities of article 270 of the LGAP, if it is to be used as evidence in the determination of the violation, as a basis for adopting a precautionary measure, and to record the inspected party's refusal to collaborate, which could eventually lead to a criminal penalty (case of disobedience to public authority, article 314 of the Penal Code).

8. SUTEL's inspection function may also lead to the closure of establishments, the shutting down of installations, or the removal or withdrawal of equipment used for the illegitimate operation of the spectrum, whether as a precautionary measure or as a penalty for very serious violations, in which case the set of guarantees in favor of individuals contained in article 70 of the LGT must be respected (including the guarantees of due process and the right to a defense).

9. The very effectiveness of these actions is conditioned upon SUTEL officials being able to carry out the inspection, which most often will require entry into private homes or premises, whose owner, despite the duty of collaboration that rests upon him (article 76 LARSP), may refuse to facilitate access.

10. In the event of the owner's refusal, SUTEL inspectors are prohibited, by express provision of article 23 of the Constitution, from entering a private place that has the status of domicile for constitutional purposes, that is, the space used as a person's residence or place of permanence, for which they need to have the prior authorization of the competent judicial authority.

11. Due to the expansive force of the fundamental right to privacy, the guarantee of inviolability extends to any other premises in which the private life of individuals takes place, regardless of whether it is real property or movable property.

12. Even when private property is not linked to the protection of private life or the right to privacy, article 45 of the Constitution constitutes sufficient guarantee against the inspecting Administration, so that it cannot break into it without violating its essential attributes, in particular, the right of exclusion against any public or private person. This is without prejudice to being in one of the exception scenarios of article 23 of the Constitution, consisting of preventing serious harm to persons or property, in which entry into private property without judicial assistance is also permitted, or when private property is subject to stricter regulation regarding its use and control by the public authority based on the activity carried out therein.

13. This interpretation respectful of the constitutional order does not diminish the relevance of the inspection power, since said work can yield those data or clear indications of the point of origin of illegitimate radio emissions that are harmfully interfering with telecommunications services, for the purpose of gathering sufficient information to support the request for an entry order to the Judge or, to file the corresponding complaint in the event that the conduct is considered to fit within a criminal type.

14. Exempt from the constitutional requirement of having judicial assistance are places and private property in general whose entry does not depend on the owner's consent, that is, locales or premises that, although private, keep their doors open to the public, are freely accessible, or operate publicly outward; as well as places where activities of public interest are carried out, whose supervision is entrusted to the State or that affect the interests of the community.

15. SUTEL, in the exercise of its power of executive self-protection (autotutela ejecutiva) (article 146 LGAP), does not require the judge's authorization to employ and execute against operators and obligated parties in general, the measures of removal or withdrawal of equipment and instruments, the shutting down of installations, or the closure of establishments, as a precautionary measure or as a penalty in the case of very serious violations, particularly when an illegitimate use of the radio spectrum is being made, and must always act in accordance with the principle of proportionality.

16. In principle, to execute the shutting down of an installation or the closure of an establishment for which there are "clear indications regarding the illegitimate operation of networks or the illegitimate provision of telecommunications services" (article 66 LGT), SUTEL does not need to enter said private property, being able to order its sealing with the respective placement of seals without needing judicial assistance, unless it is the person's domicile.

17. However, if SUTEL's actions require entry into a private premises dependent on the owner's consent, as in the case of the withdrawal or removal of instruments used for the illegal operation of the spectrum, it will require the prior authorization of the judge in the face of his refusal to facilitate entry or when it is intended to access information stored on computer equipment.

18. Only in exceptional cases, when SUTEL faces a situation of serious danger or threat caused by the illegitimate operation or provision of telecommunications networks or services, the withdrawal or removal of the artifacts or structures used for such purpose may be contemplated as a valid scenario for entry into private property (articles 73, subsection m) LARSP, 69 LGT, and 23 of the Constitution, when it speaks of preventing serious harm to persons or property), provided that it is a measure not aimed at violating the owner's privacy, but at restoring the integrity of the network and the safety of persons, for which it could coordinate with other administrative authorities with concurrent competences in the matter (case of municipal or health officials) and undertake a joint action to halt the illegitimate operation, in which case the responsible subject must be given the opportunity to be the one who proceeds with the removal of the structure or instrument generating the danger before proceeding with the execution of said act pursuant to article 150 of the LGAP.

Dictamen : 206 del 27/08/2018 27 de agosto del 2018 C-206-2018 Señora Hannia Vega Barrantes Presidenta del Consejo Directivo Superintendencia de Telecomunicaciones Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio n.°9123-SUTEL-CS-2014, del 23 de diciembre de 2014 – recibido hasta el 2 de octubre del año 2015 – en el que se nos pone en conocimiento del acuerdo 005-076-2014, de la sesión ordinaria n.°076-2014 del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (en lo sucesivo SUTEL), celebrada el día 10 de ese mismo mes, en el que se formulan las siguientes interrogantes relacionadas con los alcances de las facultades de control, fiscalización y prevención de dicho órgano respecto a la necesidad de ingresar a la propiedad privada sin el auxilio judicial para la debida tutela demanial del espectro radioeléctrico y la supervisión de las actividades de telecomunicaciones:

“(a) En cumplimiento de los artículos 73 inciso m), 76 de la LARSP y artículos 10, 66 y 69 de la LGT, ¿pueden los funcionarios de la Sutel, sin auxilio judicial ordenar el retiro y en efecto retirar equipos, instrumentos, sistemas o aparatos y clausurar instalaciones, en los supuestos de operación o prestación ilegítima de redes y servicios de telecomunicaciones, así como cuando causen interferencia o que dañen la integridad y calidad de las redes y los servicios, así como la seguridad de los usuarios y equilibrio ambiental? Analizar en la respuesta los casos de negativa de propietario o su representante al ingreso a la propiedad privada.

(b) En los casos de recintos privados que no protegen la intimidad o privacidad de las personas, ¿pueden los funcionarios de la Sutel ingresar sin orden judicial para ejercer sus facultades en el ejercicio de la potestad de control y fiscalización, como en el caso de las aeronaves y la administración de aviación civil y aduanas, de acuerdo con el dictamen C-226-2007 (sic),[1] de la Procuraduría General de la República?

(c)De acuerdo al artículo 23 de la Constitución Política la inviolabilidad del domicilio admite ciertas excepciones con sujeción a lo que prescribe la ley, para evitar la comisión o impunidad de delitos o evitar daños graves a las personas o a la propiedad. ¿Existe alguna previsión legal que permita a los funcionarios de la Sutel actuar sin el auxilio judicial en estos casos de excepción? Como por ejemplo, los artículos 73 inciso m), 76 de la LARSP y artículos 10, 66 y 69 de la LGT.

(d) ¿Qué criterios existen en la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República y los tribunales de justicia para una adecuada inspección en el ejercicio de facultades de fiscalización y control de las administraciones públicas, sobre todo referidas al ingreso a la propiedad privada sea domicilio privado o no; y otras formas de actuación? “ Mediante el oficio n.°8484-SUTEL-ACS-2014, del 1 de diciembre de 2014, la Asesoría Jurídica de la SUTEL, rindió su criterio legal relativo a la posibilidad de que sus funcionarios, como parte de sus funciones de inspección y fiscalización, ingresen a la propiedad privada en contra de la voluntad del propietario, en la investigación de infracciones al ordenamiento jurídico de telecomunicaciones, especialmente cuando se hace un uso ilegal del espectro radioeléctrico por sujetos que no son operadores de redes, ni proveedores de servicios de telecomunicaciones debidamente habilitados; arribando a las siguientes conclusiones a partir del estudio que hicieron de la legislación y jurisprudencia pertinente y de lo dicho por la Procuraduría en ejercicio de su labor consultiva (concretamente, lo señalado en los pronunciamientos C-156-94 y C-266-2007):

“1.- La inviolabilidad de la propiedad es garantizada por la Constitución Política y normas penales para proteger dos bienes jurídicos de diferente jerarquía: i) intimidad y privacidad; y ii) el derecho de propiedad privada.

2.- La inviolabilidad de propiedad recae sobre el domicilio y todos los recintos privados que como señalamos – sirvan o tengan la finalidad de proteger la intimidad y privacidad de los habilitantes. En síntesis, no son todos los recintos privados lo (sic) que requieren una orden de allanamiento para su ingreso legítimo por parte de funcionarios públicos investidos de autoridad pública en ejercicio de sus funciones de fiscalización, control y verificación.

3.- El régimen de inviolabilidad del domicilio y otros recintos privados, además establece excepciones o salvedades en caso de emergencia, protección de los bienes y las personas en casos de daños. Estas salvedades tienes (sic) que ser desarrolladas en cada una de las leyes especiales que así los establezcan conforme con la Constitución Política.

4.- La LGT y la LARSP no establecen salvedades o excepciones para el ingreso de los funcionarios de la Sutel o de la policía.

5.- Igual al análisis que realiza la PGR en el caso de las autoridades aduaneras para ingresar a las aeronaves sin orden judicial para ejercer funciones de control, hay que preguntarse si la LGT y la LARSP otorgan a la Sutel suficientes facultades de control, inspección y de verificación que les autorice a ingresar a recintos privados, salvo que estos se entiendan protegidos para salvaguardar la intimidad y privacidad de sus ocupantes.

Consideramos que en virtud de la importancia de los bienes demaniales en especial el espectro radioeléctrico y para evitar interferencias perjudiciales, la (sic) facultades de control, inspección e eliminación de interferencias que otorga la LGT y LARSP a la Sutel, es un marco apto para que en estos casos los funcionarios puedan actuar…

6.- Este criterio está delimitado al ingreso a una propiedad y su vinculación con la inviolabilidad de la propiedad y la intimidad. Una vez que se ingresa hay otras actividades de fiscalización, inspecciones, investigaciones que involucran otros bienes jurídicos tutelados, como las comunicaciones, la privacidad también pero en casos de acceso a computadoras, registro y secuestro de documentos, correspondencia, entre otros. Para todos estos casos y otros, también existe un régimen de protección constitucional que requerirá orden de juez.

Por esta razón, aunque en el ejercicio de funciones de control se pueda ingresar a ubicaciones no comprendidas como domicilio u otros recintos que protegen la intimidad y privacidad, es posible que las actuaciones sean limitadas, dado que para realizar registros y secuestro u otras actividades será necesario una orden de juez.

7.- Las actuaciones que no se refieran al ingreso a la propiedad y que son propias de una fiscalización o inspección y que tienen relación con otros derechos fundamentales, como el registro y decomiso de documentos o la remoción de equipos como medida cautelar ante la operación ilegítima, debe ser valorada en cada caso y según la jurisprudencia de los tribunales constitucionales y penales…” La consulta plantea un tema interesante a partir de la interpretación que hace de nuestro dictamen C-156-94, cuando el ejercicio de la potestad inspectora precisa la entrada domiciliaria sin consentimiento del dueño y es el relacionado con la garantía constitucional a la inviolabilidad de la propiedad privada y la necesidad de contar o no con autorización del juez, en función de la conexión de la propiedad con el derecho fundamental a la intimidad.

No obstante, antes de entrar al estudio de ese aspecto medular de la consulta, se debe precisar conceptualmente la figura de la inspección administrativa y sus límites, en la medida que las interrogantes formuladas por el Consejo de la SUTEL hace referencia a otras manifestaciones de su poder de policía, como el retiro de equipos o la misma clausura de instalaciones, con las que guarda mucha relación pero que conviene distinguir, pues en ocasiones operan en planos distintos, al estar también muy vinculada con la potestad sancionadora que la legislación sectorial le reconoce a dicho órgano regulador.

Por último se analizará si el ordenamiento jurídico en su conjunto contempla, en efecto, situaciones de excepción que faculten a los funcionarios de la SUTEL para ingresar en predios privados, sin el consentimiento del propietario, a llevar a cabo actuaciones inspectoras, al igual que las otras mencionadas (retiro de equipos y cierre de establecimientos).

Antes bien, es menester brindar las disculpas del caso por la dilación del pronunciamiento solicitado motivada en la complejidad del tema y el alto volumen de trabajo que maneja esta oficina como parte de sus labores ordinarias.

A. RASGOS & LÍMITES DE LA POTESTAD INSPECTORA: LOS DERECHOS FUNDAMENTALES, PRINCIPIO DE LEGALIDAD, RESERVA DE LEY, & PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Doctrinariamente se define a la potestad de inspección como la función que lleva a cabo la Administración pública “de comprobación o constatación del cumplimiento de la normativa vigente, en su sentido más amplio, esto es, incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas, actividades, instalaciones, objetos y productos hacen ciertas normas jurídicas.” [2] En definitiva, una potestad de controlar o verificar si se cumplen las disposiciones vigentes.[3] Al tratarse de una auténtica potestad administrativa, en aplicación del principio de legalidad (artículos 11 constitucional y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978 – en lo sucesivo LGAP –), ésta se presenta como el ejercicio de un poder previamente atribuido por el ordenamiento jurídico. Es la norma jurídica, entonces, la que habilita al órgano competente para ordenarla y la que delimita en cada caso su alcance, debido a que la función inspectora no se reconoce de forma genérica a todas las Administraciones públicas.[4] La potestad inspectora tiene además un carácter meramente instrumental de las competencias sustantivas que la Administración titular de ella tiene en la respectiva materia. Pues cumple una función preventiva, tratando de evitar los incumplimientos de la normativa vigente, como de verificación y control, para garantizar la puesta en marcha de los mecanismos de reacción jurídica previstos por el ordenamiento frente a determinadas conductas ilícitas,[5] sea en la misma vía administrativa a través del ejercicio de la potestad sancionadora, sea en la vía penal, en el evento de que la acción se configure como un delito o incluso en ambas.

Las Administraciones legalmente habilitadas pueden así obtener información, comprobar, examinar, vigilar, investigar hechos, actos, actividades en general, situaciones, documentos, operaciones,[6] con lo cual, la inspección cumple también una función probatoria esencial dirigida a verificar periódicamente y asegurar el cumplimiento permanente de las exigencias, cualidades, condiciones y requisitos previamente establecidos para el desarrollo de una actividad o el uso o disposición de ciertos bienes u objetos. Como se afirma por la doctrina: “Cuando la Administración inspecciona, lleva a cabo una actividad informativa dirigida a velar por el cumplimiento de las normas, pero también recopila datos que después podrán ser utilizados en la reconducción de las conductas a la legalidad, ora mediante recomendaciones, ora a través de la potestad sancionadora… pues inspección y sanción suelen ser intervenciones consecutivas.” [7] Resumiendo las consideraciones anteriores, la Procuraduría en el dictamen C-034-2009, del 10 de febrero, conceptualizó la potestad inspectora como “aquella actividad administrativa encaminada a determinar el cumplimiento de la legalidad, singular o general, por parte de los administrados, en cuyo ejercicio la Administración posee la atribución de interferir en el goce y disfrute de los derechos y libertades de los particulares, mediante el sometimiento de los mismos, sus actividades o bienes a una serie de exámenes, pruebas y métodos técnico–científicos, a efectos de levantar, por parte de los funcionarios públicos investidos con esta facultad, la información y los elementos de prueba necesarios para acreditar el cumplimiento o el incumplimiento de los preceptos legales.” De la definición recién transcrita se desprende un último rasgo de importancia del poder de inspección: constituye una potestad de imperio. Esto en la medida en que afecta directamente a actividades, conductas, instalaciones, objetos o productos de los sujetos privados. De esta forma, la potestad de inspección comporta una obligación para los administrados que determine la ley de soportar la inspección en la medida que precisamente prescriba la norma,[8] si bien, hay supuestos, como la materia urbanística, en que se configura como un deber que la administración impone de forma generalizada a los administrados (ver al efecto, el citado dictamen C-034-2009).

Esa sujeción a la potestad de inspección se traduce en el deber de facilitar al personal de inspección el ejercicio de sus funciones o lo que es lo mismo, el deber de colaborar con dicha tarea.[9] Sobre estas cuestiones volveremos con detalle más adelante, de momento, interesa retener que la función inspectora, como toda potestad de imperio, está sujeta a las notas que son propias de dicha potestad, definidas en el artículo 66, párrafo 1, de la LGAP, en cuanto se considera irrenunciable, intransmisible e imprescriptible.

Del mismo modo, tomando en cuenta la naturaleza de imperio de la potestad bajo estudio existen límites que condicionan su ejercicio.

Desde un punto de vista formal, esta atribución debe cumplir con el principio de reserva de ley, pues a tenor del apartado 1 del artículo 59, de la LGAP: “La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.” Desde un punto de vista material, las inspecciones deben respetar, como cualquier otra conducta administrativa, los derechos fundamentales de los sujetos inspeccionados (ver los artículos 8, 10 y 17 de la LGAP), particularmente, la intimidad (artículo 24 de la Constitución Política), al ser el derecho que más seriamente puede verse afectado por las técnicas consistentes en la recopilación de datos e información[10] y acerca de cuyos alcances, para el caso consultado, nos referiremos en un epígrafe posterior.

Otro límite material es la observancia del principio de proporcionalidad en su triple dimensión de necesidad, adecuación y razonabilidad, en la valoración de la relación entre medios y fines en el despliegue del aparato inspector. Por un lado, la proporcionalidad supone una prohibición de exceso, pues demasiadas inspecciones coartarían la libertad y perturbarían la actividad objeto de inspección; por otro, la proporcionalidad exige eficacia, ya que la inercia del aparato inspector puede llevar a situaciones de elevado grado de incumplimiento de la normativa aplicable.[11] Se trata de un límite observable al momento en que la potestad inspectora se actúa. Por lo demás, la potestad de inspección debe ejercerse siempre, y en todo caso, por razones de interés público.[12] Tomando como referencia las bases conceptuales recién expuestas de la potestad inspectora en general, procede de seguido el estudio de sus alcances en el ámbito concreto consultado (las telecomunicaciones) y respecto a la Administración pública a la que se le reconoce tal prerrogativa: la SUTEL.

B. LA POTESTAD INSPECTORA DE LA SUTEL EN EL CAMPO DE LAS TELECOMUNICACIONES, PARTICULARMENTE, COMO INSTRUMENTO DE PRIMERA MANO PARA LA TUTELA DEL ESPECTRO RADIOELÉCTRICO, Y PARA LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS DE CIERRE DE ESTABLECIMIENTOS, LA CLAUSURA DE INSTALACIONES O LA REMOCIÓN DE EQUIPOS Tal y como se planteó en un inicio, a la SUTEL le preocupa la explotación ilegítima que desde recintos privados se pueda estar haciendo del espectro radioeléctrico, sobre todo por terceros, quienes no son operadores, ni cuentan con título habilitante alguno, por lo que consulta a este órgano superior consultivo el alcance de sus potestades de inspección y control como para que sus agentes puedan ingresar a estos sitios sin autorización previa del juez, ante una eventual negativa del respectivo dueño de dejarlos pasar, y poder así comprobar si en efecto se está haciendo un uso indebido de dicho bien e incluso, llegar a retirar equipos o elementos asociados a tal uso, en aras de que se observe la legislación de telecomunicaciones y con ello evitar que se generen interferencias perjudiciales en las comunicaciones, riesgos indebidos a la integridad de las redes de telecomunicaciones o peor aún, a la salud de las personas.

De entrada debe recordarse la naturaleza demanial del espectro radioeléctrico por así disponerlo el legislador constituyente (artículo 121.14 de la Constitución Política) y ordinario (artículo 7 de la Ley General de Telecomunicaciones, n.°8642, del 4 de junio de 2008 – en adelante LGT –), lo que justifica la acción estatal encaminada a la tutela efectiva de dicho bien y el interés público inherente a esa labor, máxime ante su consideración legal como un recurso escaso, según lo recalcan los numerales 2, letra g) y 6, inciso 18, de la LGT, lo que exige adoptar las medidas pertinentes dirigidas a optimizar su uso.

A la SUTEL se le encomienda primordialmente esa función de control del buen uso del espectro, para lo que se le atribuye de forma expresa la competencia inspectora en la materia de acuerdo con el párrafo in fine del artículo 10 de la LGT:

“A la Sutel le corresponderá la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas, así como la inspección, detección, identificación y eliminación de las interferencias perjudiciales.” (El subrayado no es del original).

La instrumentalidad de la función inspectora se pone de relieve en el título V de la misma ley, relativo al régimen sancionatorio, con el que, como es usual en el Derecho comparado, aparece muy unida, en la medida que el resultado de la inspección puede traer como consecuencia la aplicación por la SUTEL de las sanciones allí contempladas, órgano en el que recae también la competencia sancionadora (ver al efecto, nuestro dictamen C-306-2015, del 11 de noviembre), así como alguna de las medidas adicionales legalmente previstas como el cierre de establecimientos, la clausura de instalaciones o la remoción de cualquier equipo o instrumento, de forma cautelar o como sanción, según se puede leer de los artículos siguientes:

“ARTÍCULO 65.- Potestad sancionatoria Sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil, a la Sutel le corresponde conocer y sancionar las infracciones administrativas en que incurran los operadores o proveedores y también los que Para la determinar las infracciones y sanciones a las que se refiere el presente capítulo, se estará a lo dispuesto en el libro segundo de la Ley general de la Administración Pública, N.° 6227, de 2 de mayo de 1978, y sus reformas.” (El subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 66.- Medidas cautelares Durante el procedimiento, la Sutel podrá imponer las medidas cautelares necesarias para asegurar el resultado de un procedimiento sancionatorio o evitar que se pueda comprometer la actividad prestada, así como la integridad de instalaciones, redes, equipos y aparatos.

Cuando tenga indicios claros acerca de la operación ilegítima de redes o la prestación ilegítima de servicios de telecomunicaciones, la Sutel podrá imponer como medida cautelar el cierre de establecimientos, la clausura de instalaciones o la remoción de cualquier equipo o instrumento. Para ejecutar estas medidas se dispondrá del auxilio de la Fuerza Pública.

La Sutel mediante resolución fundada y previa audiencia a los interesados, debe resolver si confirma, modifica o revoca la medida adoptada en un plazo máximo de dos meses, contado a partir del inicio del procedimiento.” (El subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 69.- Cierre de establecimientos y remoción de equipos Con el objetivo de garantizar la integridad y calidad de la red y los servicios de telecomunicaciones, así como la seguridad de los usuarios, la Sutel podrá imponer como sanción, en el caso de las infracciones muy graves, el cierre definitivo de un establecimiento y la clausura de sus instalaciones, la remoción de cualquier equipo o instrumento que permita la operación de redes o la prestación de servicios de telecomunicaciones en forma ilegítima, o ponga en riesgo la integridad de las instalaciones, redes, equipos y aparatos. Para ejecutar estas medidas se dispondrá del auxilio de la Fuerza Pública.” (El subrayado no es del original).

Según se desprende del artículo 65 anterior, la potestad sancionadora de la SUTEL comprende no solo a los operadores o proveedores de telecomunicaciones, sino que se extiende a cualquier persona que explote redes de telecomunicaciones o preste servicios de telecomunicaciones de manera ilegítima, en particular, por quienes lo hagan sin contar con el correspondiente título habilitante. Bajo ese supuesto, los dos numerales siguientes recién transcritos la autorizan, como se dijo, para el cierre de establecimientos, la clausura de las instalaciones y el retiro de cualquier equipo o instrumento, empleados para tales fines, de forma cautelar o definitiva como sanción. A tales efectos, la inspección será precisamente el instrumento que le permitirá al órgano regulador recabar esos “indicios claros” de que habla el artículo 66 para adoptar la medida cautelar que estime adecuada, denotando la utilidad de la figura para la satisfacción del interés público en juego.

En ese sentido, como lo pone de manifiesto la doctrina,[13] la LGT contempla habilitaciones legales específicas que tienen por origen directo la inspección que verifique una perturbación a la integridad y calidad de la red y los servicios de telecomunicaciones o el peligro para la seguridad o la salud de los usuarios debido al incumplimiento de la legislación vigente y que pueden desencadenar en las medidas sancionatorias antes señaladas.

Por su parte, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.°7593 del 9 de agosto de 1996) – en lo sucesivo LARSP – a partir de la reforma hecha por la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008), desarrolló las competencias anteriores de control, verificación y comprobación del cumplimiento de la normativa vigente a cargo de la SUTEL, en los artículos que se transcriben a continuación:

“Artículo 59.- Superintendencia de Telecomunicaciones Corresponde a la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones; para ello, se regirá por lo dispuesto en esta Ley y en las demás disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables…” (El subrayado no es del original).

“Artículo 73. Funciones del Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel) Son funciones del Consejo de la Sutel:

(…)

• e)Administrar y controlar el uso eficiente del espectro radioeléctrico, las emisiones radioeléctricas, así como la inspección, detección, identificación y eliminación de interferencias perjudiciales.

(…)

• m)Ordenar la no utilización o el retiro de equipos, sistemas y aparatos terminales que causen interferencia o que dañen la integridad y calidad de las redes y los servicios, así como la seguridad de los usuarios y el equilibrio ambiental…” (El subrayado no es del original).

“Articulo 76.- Inspección Con el objeto de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como las demás obligaciones que se impongan por medio de esta Ley, la Sutel podrá inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, así como los demás equipos, aparatos e instalaciones. De igual manera, corresponderá a la Sutel la inspección de las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones.

Los funcionarios de la Sutel, en el ejercicio de sus funciones inspectoras, serán considerados autoridad pública y podrán solicitar el apoyo necesario de la Fuerza Pública.

Los operadores y proveedores estarán obligados a permitir a los inspectores el acceso a sus instalaciones y, además, que dichos funcionarios lleven a cabo el control de los elementos afectos a las redes o servicios y de los documentos que deban tener.

A los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones que presten el servicio en forma ilegítima, se les aplicarán las obligaciones establecidas en los párrafos anteriores, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, administrativas y penales correspondientes.

La Sutel podrá efectuar cualquier acción directa de supervisión, verificación, inspección o vigilancia respecto de los operadores y proveedores, quienes estarán obligados a prestarle total colaboración, para facilitarle las labores que le faculta esta Ley.” (El subrayado no es del original).

De las disposiciones transcritas, es justo la última la de mayor interés al regular al modo y la forma en que debe llevarse a cabo. Así, su párrafo primero, confirma la competencia del órgano regulador para inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, al igual que los demás equipos, aparatos e instalaciones usados a tal fin, en aras de garantizar la integridad y calidad de las redes y los servicios de telecomunicaciones y el cumplimiento de las obligaciones contempladas en la LGT. Esta facultad de inspección se extiende incluso a las redes de radiodifusión y televisión, cuando estas sirvan de soporte para ofrecer servicios de telecomunicaciones (ver al efecto, nuestro dictamen C-110-2016, del 10 de mayo).

El párrafo segundo de la norma de comentario le otorga la condición de autoridad pública a los funcionarios de la SUTEL en el ejercicio de sus funciones inspectoras, para lo cual podrán contar incluso con la colaboración de la Fuerza Pública, de estimarlo necesario. Tal como se destaca por la literatura especializada,[14] la condición de autoridad pública es relevante tanto desde un punto de vista penal, como administrativo. Desde el primer enfoque, les cobija la especial protección del título XIII del Código Penal, relacionado con los delitos contra la autoridad pública y desde la perspectiva administrativa, en cuanto a que la importancia de su condición y función tiene como contrapartida las obligaciones de sigilo o secreto que les son exigibles respecto a la información o datos a los que tengan acceso en su labor inspectora.

Los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 76 de comentario confirman lo dicho antes, respecto al deber de colaboración. De nuevo citando a la doctrina autorizada,[15] este deber tiene dos vertientes: uno subjetivo y otro objetivo. El primero se refiere a los sujetos a quienes resulta exigible que presten su “total colaboración” a los inspectores de la SUTEL, a saber, tanto los titulares habilitados para prestar los servicios o explotar las redes como quienes lo hagan careciendo del respectivo título habilitante. Es así como el párrafo cuarto habla de los operadores de redes y proveedores de servicios de telecomunicaciones que presten el servicio en forma ilegítima, sujetos por igual al mismo poder de inspección, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, administrativas y penales que adicionalmente puedan caber contra ellos por su uso ilegal del espectro.

Por su parte, la vertiente objetiva del deber de colaboración implica permitir el acceso al personal encargado de la SUTEL “a sus instalaciones” y autorizar que la inspección pueda llevar a cabo el control de “los elementos afectos a las redes o servicios” y de los documentos que deban tener o estén obligados a conservar para comprobar la observancia de las normas. En ese sentido, la negativa de entregar la información que de conformidad con la ley requiera el órgano regulador, así como ocultarla o falsearla, constituirá una infracción muy grave, de conformidad con el inciso 8 del artículo 67 de la LGT.

A diferencia de como, por ejemplo, está regulado en la legislación española,[16] la negativa u obstrucción a la inspección cuando ésta sea requerida por la SUTEL, ni la falta de colaboración con dicha labor, por parte de alguno de los sujetos indicados, está contemplado de los inspectores de la SUTEL ante una eventual negativa del dueño o propietario de facilitar el acceso a sus instalaciones, cuestión que por sus aristas y complejidad, se dejará para un apartado posterior.

De momento, interesa destacar la relevancia de que todas las actuaciones de la inspección queden documentadas a través del levantamiento de la respectiva acta, por su valor probatorio en la determinación de la eventual infracción, como base en la adopción de una posible medida cautelar y también, para dejar constando la negativa del operador u proveedor a la inspección, lo que a su vez podría derivar en una sanción penal (caso de la desobediencia a la autoridad pública, tipificado en el artículo 314 del Código Penal).

A falta de norma expresa en la legislación sectorial que establezca las formalidades del acta a levantar, deberá aplicarse lo dispuesto en el artículo 270 de la LGAP que indica:

“Artículo 270.- 1. Las declaraciones de las partes, testigos y peritos, y las inspecciones oculares, deberán ser consignadas en un acta. El acta deberá indicar el lugar y la fecha, el nombre y calidades del declarante, la declaración rendida o diligencia realizada, y cualquier otra circunstancia relevante.

2. El acta deberá confeccionarse, leerse y firmarse inmediatamente después del acto o actuación documentados.

3. El acta, previa lectura, deberá ir firmada por los declarantes, por las personas encargadas de recoger las declaraciones y por las partes si quisieren hacer constar alguna manifestación. Si alguno de los declarantes no quiere firmar o no puede se dejará constancia de ello y del motivo.

4. Cuando las declaraciones y diligencias a que se refiere el párrafo anterior fueren grabadas, el acta podrá ser levantada posteriormente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 313.

5. Se agregará al acta, para que formen un solo expediente, todos los documentos conexos presentados por la Administración, o las partes en la diligencia.

6. El órgano director deberá conservar los objetos presentados susceptibles de desaparición, dejando constancia de ello en el acta.” (El subrayado no es del original).

Cabe agregar que la Procuraduría en el dictamen C-228-2015, del 27 de agosto, resaltó la relevancia de que se observen los requisitos a que alude la disposición transcrita al momento de levantar el acta correspondiente:

“De lo anterior se desprende que como requisitos fundamentales para la validez del acta se establecen la indicación del lugar y fecha en que se realiza la actuación administrativa, el nombre y calidades de los declarantes, la declaración rendida, y la firma de los participantes.

Sin el cumplimiento de esos requisitos, tal como hemos señalado en otras oportunidades, el acta carece de las formalidades esenciales para su validez… (Ver dictámenes C-084-1996 del 30 de mayo de 1996, C-318-2005 del 5 de setiembre de 2005, C-244-2008 del 15 de julio de 2008, entre otros).” (El subrayado no es del original).

En definitiva, el bloque normativo recién analizado permite corroborar las amplias potestades con las que cuenta la SUTEL en la vigilancia, control y seguimiento del cumplimiento de sus obligaciones por los operadores y proveedores del sector y de la normativa de telecomunicaciones en general. Para lo que cuenta con un robusto poder de autotela,[17] al quedar facultado para cerrar establecimientos, clausurar instalaciones, remover o retirar equipos sin requerir, en principio, la autorización previa de un juez (artículo 146 LGAP), pudiendo disponer, además, del auxilio de la Fuerza Pública para ejecutar eficazmente todas estas acciones.

Sin embargo, debe recalcarse que frente a esas prerrogativas de la Administración se yergue un cuadro de garantías a favor de los particulares,[18] que de manera general se recogen por el artículo 70 de la LGT:

“ARTÍCULO 70.- Criterios para la aplicación de las sanciones La Sutel aplicará las sanciones por resolución fundada. Estas se aplicarán en forma gradual y proporcionada tomando en consideración los siguientes criterios: la mayor o menor gravedad de la infracción, el tiempo en que se cometió la infracción, la reincidencia, el beneficio obtenido o esperado con la infracción, el daño causado y la capacidad de pago del infractor.

Para imponer las sanciones, la Sutel debe respetar los principios del debido proceso, la verdad real, el impulso de oficio, la imparcialidad y la publicidad.

Para establecer la verdad real, la Sutel podrá prescindir de las formas jurídicas adoptadas por los operadores o proveedores que no correspondan con la realidad de los hechos investigados.” (El subrayado no es del original).

Del texto transcrito se extrae, en primer lugar, el deber del órgano regulador de motivar sus resoluciones en materia sancionatoria a tono con las previsiones del artículo 136 de la LGAP.

En segundo lugar, el límite a la actuación de la SUTEL que comporta el principio constitucional de proporcionalidad, según se indicó antes, en su triple manifestación de necesidad, adecuación y ponderación, eligiendo la medida menos restrictiva que permita alcanzar la finalidad perseguida de garantizar el cumplimiento de la normativa de telecomunicaciones. En términos del Tribunal Constitucional español en su sentencia del 26 de noviembre de 1984, “ha de basarse en un juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes”.

Por último, el tercer párrafo del precepto bajo estudio recuerda la observancia necesaria de los principios y garantías del debido proceso y la exigencia del derecho de defensa, a cuyo efectos, el párrafo segundo del artículo 65 de la LGT, también citado antes, remite al procedimiento ordinario contemplado en el libro II de la LGAP, que deberá seguirse con carácter previo a la determinación de la infracción y la imposición de la respectiva sanción.

Si bien existe un abundante desarrollo de las mencionadas garantías al debido proceso y el derecho de defensa en la jurisprudencia de la Sala Constitucional (sin carácter exhaustivo se pueden ver las resoluciones números 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005), como también de la Procuraduría General de la República (ver, entre otros, los dictámenes C-034-1999, del 5 de febrero, C-037-1999, del 11 de febrero, ambos de 1999, C-112-2000, del 17 de mayo del 2000, C-300-2004, del 21 de octubre y C-372-2004, del 10 de diciembre, los dos del 2004); interesa traer a colación la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, del 21 de setiembre de 1989, conocida como Hoechst AG contra la Comisión, referida precisamente a las facultades de verificación o inspección de esta última ante la negativa de la primera a someterse a ella, en la que señaló como una manifestación del derecho de defensa el que las decisiones “deben indicar el objeto y la finalidad de la verificación” (parágrafo 22).

Ahora bien, como se apuntó antes, la labor de inspección de la SUTEL puede derivar en alguna de las medidas previstas por la legislación de telecomunicaciones, como el cierre de establecimientos, la clausura de instalaciones o la remoción de equipos. De manera que la misma efectividad de estas acciones queda condicionada a que los funcionarios del órgano regulador puedan llevar a cabo la inspección. Sucede que para que la inspección se pueda hacer de forma efectiva, con todas las consecuencias jurídicas a que ella potencialmente daría origen, la mayor de las veces precisará de la entrada a domicilios o recintos de titularidad privada, cuyo dueño, a pesar del deber de colaboración que pesa sobre él conforme al citado artículo 76 de la LARSP, es posible que manifieste su negativa a facilitar el acceso a los funcionarios de la SUTEL.

La norma de comentario no precisa cómo se debe actuar en esos casos, siendo la regla general imperante en los Estados democráticos de Derecho, llevada hasta la misma Constitución, de que esos espacios privados resultan inmunes a la injerencia del poder público, salvo que, en una clara expresión del principio de división de funciones, se haya recabado antes la autorización de un juez de la república facultando el ingreso aun sin contar con el consentimiento del propietario.

Se impone, entonces, entrar a analizar de inmediato cómo opera en la práctica ese límite a la potestad inspectora conocido como la garantía a la inviolabilidad del domicilio, tanto en el Derecho comparado, como en el Derecho patrio, y a partir de allí extraer algunas ideas adicionales de cómo debe llevarse a cabo dicha función.

C. LA ARTÍCULACIÓN DE LA POTESTAD INSPECTORA DE LA SUTEL FRENTE A LA GARANTÍA DE LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO Y LA PROPIEDAD PRIVADA: ALCANCES DEL DERECHO A LA INTIMIDAD 1. Desde la perspectiva del Derecho comparado En el Derecho comparado, la solución a la problemática que presenta la ejecución de actos administrativos que precisan la entrada a locales o recintos privados se enfoca en determinar, primero, si esos locales presentan la condición de domicilio a efectos constitucionales y en segundo lugar, en definir los alcances de este último; esto es, en precisar qué debe entenderse por domicilio constitucionalmente protegido, para lo que se acude a puntos de vista subjetivos y objetivos.[19] Desde la perspectiva subjetiva o de los sujetos a los que ampara el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, la doctrina del Tribunal Constitucional español extiende esa protección a las personas jurídicas, no solo a las personas físicas (STC 137/1985, de 17 octubre).

Por su parte, el Tribunal de Justicia de las Comunidades en la citada sentencia Hoechst AG contra la Comisión, parece restringir los alcances del referido derecho a las personas físicas, sin perjuicio de lo que al efecto disponga la legislación interna de cada Estado miembro, destacando, en todo caso, que la condición de domicilio no es extrapolable sin más al local de una entidad empresarial:

“17 Como la demandante ha invocado, asimismo, las exigencias derivadas del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, hay que observar que, en tanto que el reconocimiento de ese derecho respecto al domicilio particular de las personas físicas viene impuesto en el ordenamiento jurídico comunitario como principio común a los Derechos de los Estados miembros, no sucede así en lo que se refiere a las empresas, pues los sistemas jurídicos de los Estados miembros presentan divergencias no desdeñables en lo relativo a la naturaleza y el grado de protección de los locales empresariales frente a las intervenciones de las autoridades públicas.

18 No puede extraerse una conclusión diferente del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, cuyo apartado 1 prevé que «toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia». El objeto de la protección de este artículo abarca el ámbito de desenvolvimiento de la libertad personal del hombre y no puede por tanto extenderse a los locales empresariales. Por otra parte, ha de señalarse la inexistencia de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre esta cuestión.” Desde el punto de vista objetivo, se alude a los lugares que pueden o no ser considerados domicilio a efectos constitucionales. Para lo que se parte de una noción de domicilio de mayor amplitud respecto al concepto jurídico privado o jurídico administrativo de éste; que incluso supera la noción jurídico-penal, ya que podría abarcar las habitaciones de un hotel, viviendas de fin de semana, etc., en cuanto espacios vitales que protegen la intimidad de las personas.[20] En ese sentido, se afirma[21] que el derecho a la inviolabilidad del domicilio no es sino una especificación del general derecho a la intimidad, dejando entrever el nexo tan cercano entre ambos derechos, al punto de que la finalidad del primer derecho, como así también lo indicó el Tribunal de Justicia en la resolución recién transcrita, no es otra sino proteger la intimidad, la vida privada de las personas. Así, la sentencia del Tribunal Constitucional español 22/1984 deja claro que “la protección constitucional del domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona. Por ello existe un nexo de unión indisoluble entre la norma que prohíbe la entrada y el registro en un domicilio y la que impone la defensa y garantía del ámbito de privacidad.” A modo de recapitulación, el tratamiento en el derecho comparado al asunto planteado parte de un “concepto extensivo del domicilio a efectos constitucionales, cuya fundamentación radicaría en la defensa de la privacidad de las personas físicas o jurídicas, y que, por tanto, abarcaría, en este último caso, a todos aquellos locales que no tuvieran las puertas abiertas al público o no fueran de libre acceso a los ciudadanos, es decir, a los edificios o lugares dependientes del consentimiento del titular” [22](el subrayado no es del original).

Para esta postura, entonces, un local particular que tenga las puertas abiertas al público no tendría, por lógica consecuencia, la consideración de domicilio a efectos constitucionales, al no guardar o reservar un espacio para el desarrollo de la intimidad o privacidad de la persona, por lo que no habría impedimento constitucional alguno para que la autoridad competente ingrese a realizar la inspección sin la previa autorización judicial.

En caso contrario, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, ante la negativa de acceso del propietario a un local o instalación que tenga la condición de domicilio, en los términos recién explicados, será requisito imprescindible contar con la autorización previa de entrada del juez competente.

A este respecto, puede verse la sentencia de dicho Tribunal n.° 50/1995, del 23 de febrero (ver también las resoluciones del mismo tribunal números 137/1985, 160/1991, y 76/1992), que condensa su doctrina en la materia en el fundamento jurídico 5:

“El otro agravio del que se duele la demandante tiene como soporte la inviolabilidad del domicilio que se dice haber sido quebrantada. El domicilio, lugar de residencia habitual, según definición legal (art. 40 C.C.), acota el espacio donde el individuo vive sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales, haciéndolo con la libertad más espontánea (STC 82/1984) y, por ello, su protección tiene un carácter instrumental para la defensa del ámbito en el cual se desarrolla la vida privada. Existe, pues, un nexo indisoluble de tal sacralidad de la sede existencial de la persona, que veda toda intromisión y, en concreto, la entrada y el registro en ella y de ella, con el derecho a la intimidad, por lo demás contenido en el mismo precepto que el otro (art. 18.1 y 2 CE). Sin embargo, este derecho fundamental no es absoluto y limita con los demás derechos y los derechos de los demás (SSTC 15/1993 y 170/1994) y, por ello su protección constitucional puede ceder en determinadas circunstancias como son el consentimiento del titular, estar cometiéndose un delito flagrante y la autorización judicial, a guisa de garantía. Esta autorización, vista desde la perspectiva de quien ha de usarla, o ese mandamiento para quien ha de sufrir la intromisión, consiste en un acto de comprobación donde se ponderan las circunstancias concurrentes y los intereses en conflicto, público y privado, para decidir en definitiva si merece el sacrificio de éste, con la limitación consiguiente del derecho fundamental.

La Constitución es parca en su expresión, como conviene a su naturaleza de ley suprema pero no única, coronamiento de un ordenamiento jurídico para el desarrollo de sus principios y valores. El arto 18.2 exige tan solo una autorización judicial, sin ocuparse de precisar cuál haya de ser el Juez competente para darla ni el procedimiento a seguir. A su vez, la Ley Orgánica del Poder Judicial tampoco la regula por completo. Tan solo contempla las potestades administrativas de autotutela, tanto la ejecutoria como más cercanamente la ejecutiva, por referirse a los supuestos de ejecución forzosa de actos de la Administración (art. 87.2) y encomienda la función tuitiva a los Jueces de Instrucción, encuadrados en el orden penal, quizá porque en éste se producen con habitualidad situaciones análogas para la investigación policial.

A tal efecto, se extiende el concepto de domicilio no sólo a la vivienda en sentido estricto, sino también a los restantes edificios o lugares de acceso dependientes del titular. Este precepto pretende conciliar la inviolabilidad del domicilio y la eficacia de la actividad de la Administración, exigible también constitucionalmente (art. 103), como con otras palabras hemos reconocido en alguna ocasión anterior. El Juez, por otra parte, actúa no para controlar la legalidad y ejecutividad del acto administrativo, bastando la mera apariencia de tal, sino de la entrada domiciliaria, excepción de la inviolabilidad, para lo cual ha de comprobar que se identifica al sujeto pasivo de la medida, así como que la entrada es realmente necesaria para la efectividad de la ejecución forzosa de la decisión administrativa una vez hecho lo cual ha de adoptar las medidas precautorias imprescindibles a fin de garantizar que la irrupción se produzca sin más menoscabo de la inviolabilidad que el estrictamente conducente a su finalidad. La autorización judicial no es, por tanto, automática y exige un análisis de las circunstancias ya mencionadas, habiendo de ser motivado no sólo como carga inherente a su propia naturaleza formal sino a su contenido, consistente en la limitación de un derecho fundamental…” (El subrayado no es del original).

A partir de las herramientas que nos ofrece el Derecho comparado, procede analizar de seguido, cuál es el tratamiento de la jurisprudencia patria a la garantía constitucional a la inviolabilidad del domicilio.

2. Alcances de la garantía constitucional a la inviolabilidad del domicilio y la propiedad privada desde la perspectiva del ordenamiento patrio La interdicción a la intromisión arbitraria en el domicilio se encuentra garantizada en el artículo 23 de la Constitución Política, al establecer:

“ARTÍCULO 23.- El domicilio y todo otro recinto privado de los habitantes de la República son inviolables. No obstante pueden ser allanados por orden escrita de juez competente, o para impedir la comisión o impunidad de delitos, o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley.” Los alcances de la disposición anterior fueron analizados por la Procuraduría, justo en el dictamen C-156-94, del 13 de octubre, que se cita por la Asesoría Jurídica de la SUTEL, en una consulta de la Dirección General de Control de Drogas acerca de si era posible la revisión de las aeronaves de propiedad particular sin orden previa de un juez para el control del transporte ilícito de drogas, en el que se abordó la primera jurisprudencia de la Sala Constitucional relacionada con la garantía a la inviolabilidad domiciliaria, en cuyos inicios – como se puede apreciar de seguido – recogía la doctrina del Tribunal Constitucional español estudiada en el epígrafe anterior:

“I. LA GARANTIA DE INVIOLABILIDAD DOMICILIARIA Y LAS AERONAVES QUE HACEN USO DE LAS TERMINALES AEROPORTUARIAS:

El artículo 23 de nuestra Carta Política recoge la garantía de inviolabilidad domiciliaria…

En armonía con tal disposición, los artículos 209 y siguientes del Código Procesal Penal regulan las formalidades que rigen para el registro de moradas y otros lugares. En particular, cabe destacar que dicho registro sólo se puede efectuar cuando hubiere motivos suficientes para presumir que en determinado lugar existen cosas relacionadas con un hecho punible, o que allí puede efectuarse la detención del imputado o de alguna persona evadida o sospechosa, y en virtud de orden de juez competente; quedando a salvo la potestad de la Policía Judicial de allanar domicilios sin orden previa, en los casos de excepción previstos en el numeral 212 iusibidem. El Código Penal, por su parte, sanciona como delito tanto la violación de domicilio en general, como en particular el allanamiento ilegal por parte de funcionarios públicos (artículos 204 y 205).

En el contexto de la presente consulta, resulta imprescindible determinar si las aeronaves se subsumen en la categoría de "otro recinto privado" a que alude el artículo constitucional precitado, de suerte que resulte aplicable la disciplina normativa comentada. Siguiendo al efecto la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, la respuesta debe ser afirmativa:

"III. Es importante indicar que los conceptos de «domicilio» y de «otro recinto privado» deben entenderse en sentido amplio, de acuerdo con un principio general sobre la aplicación de las normas relativas a la protección de los derechos fundamentales, por el cual, las disposiciones sobre su reconocimiento o sus garantías deben interpretarse en la forma más amplia posible, en armonía con las demás de un mismo instrumento o de otros de igual o mayor rango y, por el contrario, las excepciones y limitaciones deben interpretarse forma restrictiva. Por ello, los vehículos privados se incluyen dentro del concepto de recinto privado a que alude el artículo 23 constitucional, pues, como en lenguaje común «recinto» significa espacio comprendido dentro de ciertos límites, no cabría distinguir si se trata de muebles o inmuebles.

IV.Con el mismo criterio anterior, las excepciones al derecho de inviolabilidad del domicilio, deben interpretarse restrictivamente. En esta materia, pues, sólo es posible el allanamiento en los siguientes casos y todos con sujeción a lo que prescribe la ley:

• a)por orden escrita de juez competente, b) para impedir la comisión o impunidad de delitos, y c) para evitar daños graves a las personas o a la propiedad" (voto Nº 627-93, de las 16:03 hrs. del 8 de febrero).

Sin perjuicio de lo anterior, debemos indicar que la distinción constitucional entre "domicilio" y "otro recinto privado" --que bien pudo haberse omitido mediante una genérica referencia a "todo recinto privado"-- nos da una clave interpretativa de enorme trascendencia. En primer lugar, por cuanto aclara que el bien jurídico que en el fondo aparece involucrado es la intimidad, como componente fundamental que es de los derechos de la personalidad (*).

La misma Sala Constitucional, citando al Tribunal Constitucional español, así lo ha reconocido al considerar que "la protección constitucional al domicilio es una protección de carácter instrumental, que defiende los ámbitos en que se desarrolla la vida privada de la persona" (voto Nº 1620-93 de las 10 hrs. del 2 de abril).

Lo anterior por cuanto en la morada --y, sólo por extensión, en "otros recintos privados"-- "aparece la persona reflejada en una cierta esfera espacial tendiente a preservar el carácter íntimo, doméstico o cuando menos privado de determinados comportamientos subjetivos" (loc. cit.).

Encontrándose, pues, el domicilio jurídico-constitucional centrado en la idea de vivencia e intimidad, evidentemente debe dispensarse una protección reforzada a las moradas y sitios equiparables (v. gr. carromatos, yates e, incluso, tiendas de campaña, cuando alguno de éstos se encuentre acondicionado como residencia), en relación con "otros recintos privados".

En este sentido, debemos entender proscrita toda irrupción en los recintos domiciliarios en sentido escrito, efectuada al margen de la disciplina normativa comentada al inicio: su acaecimiento debe reputarse como un ilícito penal, en los términos indicados de la codificación represiva.

Empero, tratándose de "otros recintos privados" no siempre podremos calificar como allanamiento irregular, la conducta intromisiva de autoridades administrativas, cuando éstas se encuentren ejerciendo funciones de control o inspección a ellas legal y específicamente encomendadas, aún sin contar con mandato judicial habilitante.

Como bien ha dicho la más reciente doctrina en la materia, no puede considerarse como una entrada en domicilio constitucionalmente vedada, el ingreso a "otros recintos privados" de parte de la autoridad pública, cuando el mismo responde a motivos de control o inspección:

"En efecto, su entrada obedece a motivos de control o inspección que: a) no afectan a la intimidad de la persona física o jurídica ..., dado que el bien jurídico en juego no es la intimidad ni personal ni social, y b) obedece a las razones de inspección y control a las que la actividad de la persona jurídica o la empresa individual está sometida, dado que su puesta en marcha está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos legales que pueden ser objeto de verificación, periódica o no ..." (Joan Josep Queralt, "La inviolabilidad domiciliaria y los controles administrativos. Especial referencia a la de las empresas", Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 30, setiembre a diciembre, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, p. 58).

Como bien concluye el mismo autor antes citado, "en los términos del ejercicio de la función de inspección y control públicos al que la persona física o jurídica, por razón de su actividad, está sometida, un agente público puede ingresar en las dependencias que deba inspeccionar y controlar. Entrada que, en todo caso, continuará vedada cuando el local o dependencia objeto de la función predicha sea el domicilio" (Ibid., p. 60).

Tratamiento diferenciado que, como anunciamos, deriva del entendimiento de la garantía de inviolabilidad como instrumento de protección de la intimidad…

Tal y como se adelantaba, al entenderse que las aeronaves se encuentran cobijadas por la garantía prevista en el artículo 23 constitucional, su allanamiento debe ser previamente autorizado por orden judicial, salvo los casos de excepción contemplados en el la misma norma fundamental y en el numeral 212 del Código Procesal Penal. Tal limitación, propia de todos los cuerpos de policía administrativa, incluyendo la dependencia consultante, también deriva del mandato genérico contenido en el ordinal 9º de la Ley General de Policía (Nº 7410 del 26 de mayo de 1994), en cuanto condiciona su atribución de participar en allanamientos o registros domiciliarios al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución y la ley.

Lo anterior se afirma, sin perjuicio de las potestades de inspección y revisión de las aeronaves destinadas al transporte internacional, que la normativa arriba transcrita confiere a las autoridades aduaneras y aeroportuarias en general y que, como quedó dicho, su ejercicio no necesita estar amparado a un mandato judicial habilitante.

Evidentemente, entre los propósitos que debe animar dicha actuación administrativa, se encuentra evitar el tráfico ilícito de drogas. En tal virtud, bien podría la policía administrativa, cuando tenga sospechas de que en dichas aeronaves se está transportando estupefacientes o cometiendo cualquier otro ilícito penal, informarlo a las indicadas autoridades a fin de que dispongan lo pertinente.

Dichas autoridades podrán solicitar la colaboración de las fuerzas de policía en la ejecución de lo que se disponga; todo lo cual deberá efectuarse bajo la coordinación y dirección de la Administración aeroportuaria.

En definitiva, la revisión de las aeronaves en las terminales internacionales debe ser ordenada por las autoridades competentes, aeroportuarias y aduaneras, las cuales pueden requerir a la policía administrativa su intervención, cuando así lo estimen necesario, tanto en general como en situaciones particulares; todo lo cual requiere de una adecuada coordinación entre dichas autoridades con las fuerzas de policía, que corresponde promover al jerarca aeroportuario. En esta perspectiva, la participación de la policía preventiva es doble: suministrando la información necesaria para que las autoridades competentes dispongan eficientemente de sus potestades de inspección, vigilancia y registro y establezcan conjuntamente mecanismos y procedimientos adecuados, y prestando su colaboración material para que la actuación administrativa concreta pueda desplegarse eficazmente.” (El subrayado no es del original).

Del pronunciamiento transcrito se desprenden una serie de consideraciones de importancia. Aun cuando los vehículos aéreos entran dentro de los alcances del artículo 23 de la Constitución Política, el mismo precepto parece distinguir, en cuanto a la intensidad de la protección constitucional ofrecida, entre el “domicilio” propiamente dicho y “todo otro recinto privado”, en razón del estrecho ligamen existente del primero con el derecho a la intimidad, al servir como instrumento de ese ámbito reservado, personal y privado frente al conocimiento y actividad de los demás y de los poderes públicos; imprescindible para mantener una calidad mínima de vida humana.[23] Así, mientras que la entrada domiciliaria requerirá siempre de la previa orden del juez competente, las aeronaves civiles, pese a su condición de recinto privado, no precisan de ella para que las autoridades administrativas habilitadas legalmente puedan inspeccionarlas y ejercer los controles migratorios, aduaneros y sanitarios correspondientes, al tratarse de bienes afectos al transporte de personas y mercancías, sujetos a las regulaciones propias del servicio que prestan, a fin de constatar que efectivamente se estén cumpliendo con esas condiciones de operación en resguardo de la seguridad del tráfico aéreo.

Es decir, desde la perspectiva constitucional, la protección de las aeronaves civiles es menos intensa, puesto que las actividades que con ellas se realizan no son ajenas a los intereses públicos, de cuya custodia no puede inhibirse la Administración Pública.[24] En el otro pronunciamiento citado por la Asesoría Jurídica del órgano consultante, el dictamen C-266-2007, del 15 de agosto de 2007, la Procuraduría vuelve a destacar el domicilio particular como un límite a las facultades de inspección reconocidas a los funcionarios municipales en terrenos de la zona costera por la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (n.°6043 del 2 de marzo de 1977), indicando al efecto:

“Para el cumplimiento de sus cometidos de orden público, la Ley 6043 establece que los inspectores municipales, en el desempeño de sus funciones, están investidos de plena autoridad con libre acceso a los terrenos e instalaciones del demanio litoral, exceptuando los domicilios particulares (artículo 34; dictamen C-084-1995).

Ello es así, porque el ingreso a los domicilios particulares requiere de permiso, o en su defecto, de autorización judicial, salvo cuando sea necesario “impedir la comisión o impunidad de delitos, o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley” (Constitución Política, artículo 23).

La inspección sobre el dominio público costero, puede obedecer a una actividad de rutina o incluso ser parte de una investigación preliminar, donde no es requerida la notificación previa al concesionario, pues frustraría el resultado del factor sorpresa, haciendo inútil el propósito de la diligencia, pudiendo adoptar durante esa fase incluso medidas cautelares. En la fase preliminar no es necesario cumplir con las reglas del debido proceso, pues éste ha de observarse en una etapa posterior. Es decir, cuando con el resultado de la investigación se determina la necesidad de la apertura del procedimiento. Será ya en ese procedimiento, cuando el resultado de la investigación preliminar se ponga en conocimiento del administrado, para que la examine, valore, y ejerza su derecho de defensa, con base los principios del contradictorio y libertad probatoria (Sala Constitucional sentencias números 701-1999, 7190-1994, 8841-2001, 6431-2000, 9125-2003, 6120-2006; dictamen C-082-2005 del 24 de febrero del 2005).” Por su parte, la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2008-11921, de las 15:12 horas del 30 de julio del 2008, ahondó en la distinción antes resaltada que la Constitución hace entre el domicilio y otros recintos privados y su distinto umbral de protección, para el caso de los vehículos o las embarcaciones, que entrarían dentro de esa segunda categoría de “recinto privado”, al revisar la conformidad constitucional de un acuerdo internacional de cooperación suscrito entre los Estados Unidos de América y Costa Rica, que faculta a las patrulleras del primer país para abordar y asegurar los navíos que ingresan a las aguas territoriales en las labores de persecución de los delitos relacionados con el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, afirmando al efecto:

“III.- Antecedente jurisprudencial aplicable Este Tribunal, al pronunciarse sobre una acción de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 190 del Código Procesal Penal, que permite el registro de vehículos por parte del juez, fiscal o policía; señaló entre otras cosas: 1) que el derecho a la intimidad no es un derecho absoluto y que por ende puede ser limitado; 2) que el vehículo sí constituye un recinto privado, aunque no un domicilio, sin que quepa distinguir entre bienes muebles o inmuebles; 3) que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política, los vehículos pueden ser allanados, incluso sin orden de juez, para “impedir la comisión o impunidad de delitos”:

“Si bien es cierto la Sala en algunos de sus antecedentes (como en las sentencias Nos. 3013-94 y 0627-93) se ha pronunciado, en el sentido de que no resulta procedente que los fiscales y la policía registren los vehículos sin la orden de un juez; de conformidad con el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se revierte tal criterio de conformidad con las siguientes consideraciones. La inviolabilidad del domicilio a la que hace referencia el accionante, desde el punto de vista constitucional, es algo más que la protección del espacio físico, se trata más bien de una tutela de carácter instrumental que defiende los ámbitos en que se desarrolla o puede desarrollar la vida privada de la persona, de ahí que existe un nexo de unión indisoluble entre la norma que prohíbe la entrada y registro en un domicilio u otro recinto privado y la que impone la defensa y garantía del derecho a la intimidad. No puede considerarse domicilio –desde el punto de vista constitucional– a todo espacio en el que pueda desarrollarse la vida privada de la persona, ya que el concepto hace referencia sobre todo al espacio utilizable como residencia, lo que excluye recintos en los que esto no es posible por sus propias características. Ahora bien, hay espacios que efectivamente quedan amparados por la protección de la intimidad sin constituirse en domicilio, como es el caso del interior de los vehículos automotores, automóviles o "pick up", que ya esta Sala ha admitido se constituye en un recinto privado, precisamente porque la noción de intimidad no puede desligarse de aquella referente al ámbito social en el cual vive y actúa el sujeto de derecho, sin embargo, no puede entenderse que el derecho a la intimidad de la vida privada sea ilimitado, pues no es un derecho absoluto, y como tal, existen ciertos casos en los cuales, por razones de interés público va a resultar constreñido. No se pretende con ello indicar, que se pueda registrar cualquier vehículo y bajo cualquier consideración, pues la misma norma establece los presupuestos necesarios e indispensables bajo los cuales resulta su procedencia: “…siempre que haya motivos suficientes para presumir que una persona oculta en él objetos relacionados con el delito…” , por otro lado debe realizarse bajo el mismo procedimiento que se sigue en el caso de la requisa personal contemplada en el artículo 189, que dice en lo que interesa: “…Antes de proceder a la requisa, deberá advertir a la persona acerca de la sospecha y del objeto buscado, invitándola a exhibirlo. La advertencia e inspección se realizará en presencia de un testigo, que no deberá tener vinculación con la policía. Las requisas se practicarán separadamente, respetando el pudor de las personas…”; y tampoco lo puede practicar cualquiera, pues será el juez, el fiscal o la policía, lo cual ya había sido aceptado por esta Sala en sentencia No. 0522-98: “Por otro lado, las requisas, tanto la corporal como la del vehículo se hicieron de conformidad con los artículos 189 y 190 del Código Procesal Penal, que permite al fiscal o a la policía realizarlas siempre y cuando hayan motivos suficientes para presumir que alguien oculta, ya sea en sus ropas o en el vehículo, objetos relacionados con el delito, presunción que estaba debidamente fundamentada con la información recibida por la policía, pues según uno de los supuestos testigos, estos sujetos decían que iban a dispararle a “Sony”, pues se encontraban armados (folio 13 vuelto). El procedimiento a seguir en ambos casos fue el establecido, pues en primer lugar se les invitó a que voluntariamente entregaran cualquier arma de fuego, y además se realizó en presencia de un testigo que no tenía vinculación con la policía, tal y como consta en las actas que al efecto se confeccionaron, sin que sea necesario para estos casos orden previa y expresa de Juez.” En razón de lo expuesto, es que a criterio de la Sala el artículo constitucional aplicable es el 23 y no el 24 de la Constitución Política, toda vez que es ineludible que el vehículo sí constituye un recinto privado, pues como en lenguaje común “recinto” significa espacio comprendido dentro de ciertos límites, no cabría distinguir si se trata de bienes muebles o inmuebles (sentencia No. 627-93). Aunque en ambos, domicilio y vehículo son recintos privados, tienen connotaciones muy diferentes, pues el derecho de intimidad no se desarrolla de igual forma. El domicilio se entiende como la residencia y permanencia en un lugar, donde gozamos de toda libertad para desenvolvernos, es el espacio físico donde el sujeto desarrolla su personalidad dentro de una esfera de autonomía, en la cual las personas ajenas no pueden irrumpir si no es con su consentimiento, tiene un derecho de exclusión con el fin de resguardar su privacidad; sin embargo, ello no puede entenderse igual para el caso del vehículo propiamente, que es un medio de transporte que transita en vías públicas y que por ende, ya solo por ese hecho, se ve mucho más limitada la actuación de las personas que tratándose del domicilio, pues si bien se tiene derecho a la intimidad, no se pueden realizar todas las mismas actividades personales que en el domicilio, precisamente por lo público que puedan resultar dependiendo de donde se ubique el vehículo, lo cual eventualmente podría dañar la moral, el orden público o afectar a terceros, de conformidad con el artículo 28 de la Constitución Política. Por consiguiente no puede hacerse una equiparación tal de ambos, si resultan sustancialmente diferentes. Por otro lado el artículo 23 de la Constitución Política establece: “El domicilio y todo otro recinto privado de los habitantes de la República son inviolables. No obstante pueden ser allanados por orden escrita de juez competente, o para impedir la comisión o impunidad de delitos, o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley.” De dicho precepto constitucional se desprende que dichos recintos sí pueden ser allanados bajo tres supuestos, ya sea: 1) por orden escrita de juez competente, 2) o para impedir la comisión o impunidad de delitos, 3) o evitar daños graves a las personas o a la propiedad y con sujeción a lo que prescribe la ley. En el caso de la norma de estudio, al señalarse que el registro del vehículo resulta procedente siempre que haya motivos suficientes para presumir que una persona oculta en él objetos relacionados con el delito, no necesariamente se requiere de la orden de un juez, pues podría estimarse que dicho recinto puede ser allanado en el supuesto número dos, o sea para impedir la comisión o impunidad de delitos, toda vez que así fue dispuesto por el legislador. Ahora como ya fue indicado, dicha diligencia probatoria debe realizarse con todas las garantías que señala esta disposición normativa y del artículo 189 que dispone la requisa personal, sin embargo, resultaba preciso salvaguardar también el principio de oportunidad con el que deben actuar las autoridades (juez, policía y fiscal) para evitar la comisión o la impunidad de los delitos.

IV.- Por otro lado, el accionante acusa que en la forma en que está dispuesto el artículo 190 del Código Procesal Penal se pueden vulnerar los derechos constitucionales de las personas, toda vez que se trata de un acto definitivo e irreproductible que debería requerir siempre la presencia de un juez. Doctrinalmente se puede definir que un acto es definitivo si para servir de prueba para el juicio, no es necesario repetirlo y mejorarlo procesalmente, así como tampoco se le puede repetir en idénticas condiciones. Bajo esta definición, el registro de vehículos efectivamente es un acto definitivo e irreproductible, sin embargo, no necesariamente debe aplicarse el procedimiento que resguarda el artículo 293 del Código Procesal Penal en cuanto a la anticipo jurisdiccional de prueba como lo entiende el accionante, precisamente por el objeto que persigue a través de su realización, pues tratándose de un acto de investigación, lo caracteriza su espontaneidad y en muchos de los casos, la confidencialidad es un factor consustancial, para evitar la fuga de información o el riesgo de pérdida de los resultados esperados. Como bien lo indica la Procuraduría, para que proceda la judicialización anticipada de la prueba deben concurrir algunos elementos, como la existencia de una investigación fiscal, determinación del imputado y ciertas circunstancias excepcionales, como la ausencia de un testigo, etc; eventos que efectivamente no surgen en un registro de vehículos, ya que en la mayoría de los casos, el registro se efectúa sin que incluso, aún se haya individualizado al imputado, por ello no resulta aplicable a estos casos las reglas del anticipo. Sin embargo, como ya fue reiteradamente señalado, el hecho de que la diligencia se practique sin que sea indispensable la orden o presencia de un juez, no implica per se, que se violenten derechos fundamentales, por cuanto la misma se encuentra rodeada de garantías para su diligenciamiento, siendo que en el caso de no ser respetados los procedimientos, su resultado pueda ser invalidado dentro del proceso penal.

(Sentencia 5415-01 de las 15,11 hrs. del veinte de junio del dos mil uno)” (…)

Ahora bien, la accionante señala que las normas cuestionadas, en la medida en que permiten que las autoridades del orden de embarcaciones estadounidenses, aborden embarcaciones sospechosas en aguas costarricenses y aseguren el sitio, en espera del arribo e instrucciones de las autoridades de la fuerza del orden costarricenses, infringen el derecho a la inviolabilidad del domicilio, previsto en el artículo 23 de la Constitución Política, por cuanto, a su juicio debería contarse con la orden debidamente fundamentada de un juez. Considera este Tribunal que no lleva razón la accionante. Al igual que los vehículos automotores, las embarcaciones pueden ser allanadas por la policía, sin necesidad de orden o resolución judicial, cuando existan indicios de la comisión de un delito o bien, para evitar daños graves a las personas o a la propiedad, según lo permite el numeral 23 de la misma Carta Fundamental. El derecho a la inviolabilidad del domicilio y de todo otro recinto privado, no es absoluto; puede ser legítimamente restringido en aras de la protección de derechos de terceros, la moral o el orden público, conforme lo prevé el artículo 28 de la Constitución Política. Si bien es cierto, dentro de las embarcaciones podrían existir áreas destinadas a la intimidad de los tripulantes y pasajeros, lo cierto es que esa intimidad puede ser limitada o excepcionada en aquellos supuestos en que esté de por medio la tutela de otros bienes jurídicos de relevancia para la sociedad…” (El subrayado no es del original).

En coherencia con esta última afirmación que hace la resolución transcrita, en cuanto a que la intimidad puede ser limitada por razones de interés público, cuando así lo exija la tutela de otros bienes jurídicos de relevancia para la sociedad, importa citar, la sentencia n.°2014-17816 de las 14:30 horas del 29 de octubre de 2014, en la que se analizan las amplias facultades otorgadas al Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), por los artículos 37 y 38 de la Ley n.°8495 del 6 de abril de 2006:

“II.-Objeto de la impugnación. Los actores solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 37 y 38 de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, Ley No. 8495, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 93 de 16 de mayo de 2006. Dichas normas establecen:

“Artículo 37.- Potestades de policía sanitaria. El Senasa queda autorizado para ordenar y ejecutar las medidas sanitarias necesarias, en materia de la aplicación de medicamentos veterinarios, el sacrificio de los animales afectados, los sospechosos de estarlo o los que han estado en contacto con ellos; la retención, el decomiso, la desinsectación, la desinfección, la devolución al país de origen, cuarentena, desnaturalización, destrucción de productos, subproductos y derivados de origen animal; así como el material genético y biotecnológico sometido a tecnologías de ingeniería genética y otros.

De todo lo actuado habrá constancia en un acta que se levantará en el lugar de los hechos; para ello, bastarán la fe pública de la autoridad del Senasa y la debida motivación del acto.

Para el ejercicio de las competencias que esta Ley le confiere, el Senasa contará con las potestades que ostenta el Servicio Fitosanitario del Estado, establecidas en la Ley Nº 7664, de 8 de abril de 1997.” “Artículo 38.- Medidas sanitarias. Los funcionarios del Senasa y los que este designe, quedan facultados para que realicen inspecciones o visitas, así como para que apliquen las medidas sanitarias dentro de la propiedad privada o pública, en caso de que las mercancías pongan en riesgo la salud pública veterinaria o la salud animal.” Según los actores, las disposiciones impugnadas son ilegítimas y lesionan el Derecho de la Constitución, en cuanto autorizan a los funcionarios del Servicio Nacional de Salud Animal a ordenar y ejecutar las medidas sanitarias necesarias, en materia de la aplicación de medicamentos veterinarios, el sacrificio de los animales afectados, los sospechosos de estarlo o los que han estado en contacto con ellos; la retención, el decomiso, la desinsectación, la desinfección, la devolución al país de origen, cuarentena, desnaturalización, destrucción de productos, subproductos y derivados de origen animal; así como el material genético y biotecnológico sometido a tecnologías de ingeniería genética y otros, así como para realizar inspecciones o visitas, y aplicar las medidas sanitarias que se consideren adecuadas dentro de la propiedad privada o pública, en caso de que las mercancías pongan en riesgo la salud pública veterinaria o la salud animal, lo que constituye un allanamiento sin orden de un Juez de la República, en detrimento de los derechos protegidos en los artículos 11, 23, 33 y 39 de la Constitución Política, que garantizan la inviolabilidad del domicilio, así como el derecho de defensa y al debido proceso.

III.- Sobre la conformidad con el Derecho de la Constitución de los artículos 37 y 38 de la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, Ley No. 8495, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 93 de 16 de mayo de 2006. Reclaman los actores la vulneración de los derechos protegidos en los artículos 11, 23, 33 y 39 de la Constitución Política, relativos a la inviolabilidad del domicilio, así como al derecho de defensa y al debido proceso, teniendo en cuenta que las normas impugnadas facultan a las autoridades del SENASA a ordenar y ejecutar las medidas sanitarias necesarias, en materia de la aplicación de medicamentos veterinarios, el sacrificio de los animales afectados, los sospechosos de estarlo o los que han estado en contacto con ellos; la retención, el decomiso, la desinsectación, la desinfección, la devolución al país de origen, cuarentena, desnaturalización, destrucción de productos, subproductos y derivados de origen animal; así como el material genético y biotecnológico sometido a tecnologías de ingeniería genética y otros, así como para realizar inspecciones o visitas, y aplicar las medidas sanitarias que se consideren adecuadas dentro de la propiedad privada o pública, en caso de que las mercancías pongan en riesgo la salud pública veterinaria o la salud animal, todo ello sin la autorización de un Juez de la República. Al respecto, la Sala Constitucional, al resolver un recurso de amparo planteado por la Sra. Mariela Calderón López, contra el Servicio Nacional de Salud Animal (SENASA), y el Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio de la sentencia No. 2009-02593 de las 12:42 hrs. de 17 de febrero de 2009, consideró que las disposiciones impugnadas, en cuanto facultan a los servidores del SENASA a realizar las conductas descritas, no son inconstitucionales, habida cuenta que en la ponderación de derechos entre, por un lado, la inviolabilidad del domicilio y el derecho de propiedad privada y, por otra, el interés público, el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero, sobre todo, el derecho a la salud pública de la población, prevalecen éstos últimos, con sustento en el siguiente orden de consideraciones:

“II.-SOBRE EL FONDO. La Administración accionada ha dicho que el establecimiento en el que estaban los animales de la recurrente no reunía los requisitos legales correspondientes ni estaba autorizado para tenerlos y que por ello se le hicieron prevenciones para que los retirara de ahí. En cuanto a esa afirmación, hecha bajo juramento, con las responsabilidades legales que eso significa, no se observa problema alguno. Es decir, si la accionante no cumplía las normas reglamentarias y legales correspondientes para la tenencia de los cerdos, las actuaciones de la Administración tendentes a prevenirle que los retirara de ahí, estaban dentro de sus competencias legales, correspondiendo por ello, desestimar este extremo del recurso.

III.-Tampoco es procedente el alegato respecto de la entrada al predio donde estaban los cerdos y su retiro por la Administración, dado que esta Sala ha establecido en su jurisprudencia sobre casos como el presente, que priva el interés comunitario, el derecho a la salud de la población y la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que son los bienes en juego en el presente asunto. Por otra parte, la Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, N° 8495, autoriza al Servicio recurrido a aplicar medidas sanitarias dentro de la propiedad privada:

(…)

Partiendo, pues, de las consideraciones esbozadas en la sentencia transcrita, la Sala Constitucional no aprecia ninguna inconstitucionalidad en el ejercicio de las potestades de policía sanitaria que el ordenamiento jurídico le asigna, mediante las normas impugnadas, a los servidores del Servicio Nacional de Salud Animal, todo lo cual tiene por objeto la protección urgente y efectiva del derecho a la salud de la población, que puede verse inquietada por la tenencia de “animales afectados”, así como de sus productos derivados, lo que sin duda alguna justifica el contenido de esas disposiciones. Ninguna situación ilegítima se aprecia en esta sentencia que viole o amenace el Derecho de la Constitución, razón por la cual lo que procede es el rechazo por el fondo de la acción.” (El subrayado no es del original).

Luego, en la sentencia n.°2011-13830 de las 9:43 horas del 14 de octubre del 2011, se vuelve a recordar por la Sala Constitucional que la razón de ser de la garantía a la la inviolabilidad del domicilio es servir de protección a la vida privada y en definitiva, a la intimidad de las personas:

“III.- Sobre el fondo. El artículo 24 de la Constitución Política reconoce el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones. Como manifestaciones de este derecho, la inviolabilidad del domicilio, de los documentos privados y de las comunicaciones existe para proteger dicha intimidad, que es un derecho esencial de todo individuo. Es, precisamente, por lo anterior que el domicilio y las comunicaciones solo ceden por una causa justa y concreta, lo mismo que la intimidad en general, pues como indica la Convención Americana de Derechos Humanos, "...nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación...". Como derecho esencial, la confidencialidad de los documentos privados y de las comunicaciones escritas, limita la intervención de otros o de los poderes públicos en la vida privada de la personas. En este sentido, nótese que tanto la redacción del artículo constitucional y de la Convención Americana, coinciden en señalar que lo que se protege o garantiza a toda persona, es de la conducta activa por parte del Estado u otros sujetos de derecho, encaminada a la irrupción intempestiva e injustificada en la vida privada de las personas, abarcando ésta protección el ámbito de las comunicaciones y documentos privados.” (El subrayado no es del original).

Interesa mencionar también, la sentencia n.°1026-94 de las 10:54 horas del 18 de febrero de 1994, reiterada en las resoluciones números 2012-4180 de las 8:30 horas del 30 de marzo y 2012-8232 de las 14:30 horas del 20 de junio, ambas del año 2012, donde la Sala al referirse a los alcances del derecho fundamental a la intimidad, extiende su ámbito de protección no solo al domicilio, sino también a “oficinas, hogares de amigos y otros recintos privados”, al indicar:

“IV.- El numeral 24 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental a la intimidad. Se trata de un fuero de protección a la vida privada de los ciudadanos. La intimidad está formada por aquellos fenómenos, comportamientos, datos y situaciones de una persona que normalmente están sustraídos al conocimiento de extraños y cuyo conocimiento por éstos puede turbarla moralmente por afectar su pudor y su recato, a menos que esa misma persona asienta a ese conocimiento. Si bien, no puede menos que reputarse que lo que suceda dentro del hogar del ciudadano es vida privada, también puede ser que lo que suceda en oficinas, hogares de amigos y otros recintos privados, esté en ese ámbito. De esta manera los derechos constitucionales de inviolabilidad del domicilio, de los documentos privados y de las comunicaciones existen para proteger dicha intimidad, que es un derecho esencial de todo individuo.” (El subrayado no es del original).

Por último, debemos destacar la resolución n.° 3834-92 de las 19:30 horas del 1 de diciembre de 1992, en la que el alto Tribunal, al conocer de la consulta facultativa de constitucionalidad relacionada con el proyecto de Ley de Transito por Vías Públicas Terrestres (expediente legislativo n.° 11182), recogió el criterio antes expuesto que excluye del fuero de protección del artículo 23 constitucional, a todos aquellos locales cuyas puertas permanezcan abiertas al público o sean de libre acceso:

“Esta norma, al establecer la potestad -el proyecto la denomina erróneamente "derecho"- de los inspectores de tránsito para ingresar a establecimientos públicos y privados de uso público, así como a calles privadas, en este caso a petición de algún dueño o inquilino, regula, pues, dos supuestos, a saber: (y) el ingreso para fines de investigación"; (ii) el ingreso para hacer cumplir la ley.

En el primer supuesto -ingreso para fines de mera investigación-, la única forma constitucional que podría estar aplicada sería la del artículo 23, que consagra la inviolabilidad del domicilio y cualquier otro recinto privado de los habitantes de la República; concepto éste del que están excluidos los establecimientos o zonas que, aunque privados, estén destinados a un uso o acceso público o, al menos, colectivo -como sucede por ejemplo con las áreas para comensales en los restaurantes o para clientes en los comercios, o precisamente con las calles internas de una urbanización privada-, los cuales obviamente no tienen el carácter de "recintos privados", por lo que no resulta inconstitucional este aspecto de la ley.

No lo es tampoco en el segundo aspecto -ingreso para hacer cumplir la ley-, conforme al texto mismo del artículo 23 de la Constitución, porque, se repite, no se trata de recintos privados, pero sí encuentra la Sala que debe establecerse un límite de razonabilidad, especialmente en lo que se refiere al ejercicio de actos de autoridad en recintos y calles privadas, que debe ser excepcional y únicamente para proteger a las personas y propiedades.

En ese sentido, la Sala considera que no hay roces constitucionales en el artículo 199, supuesto, desde luego, que se entienda en la forma dicha y, naturalmente que el concepto de "vecino" se aplique en la específica acepción de habitantes de la misma urbanización o propiedad servida por la calle privada en cuestión.

Todo lo anterior debe entenderse siempre dentro de las limitaciones resultantes de que en estos casos se encuentran de por medio derechos y libertades fundamentales y, por ende, dentro de sus rigurosos límites generales de razonabilidad, proporcionalidad y normalidad, que, además, obligan a interpretar restrictivamente las limitaciones posibles. Así, por ejemplo la investigación de un hecho de tránsito no faculta al inspector para que viole la propiedad estrictamente privada o el domicilio de un ciudadano, pues para ello requiere orden escrita, sólo escrita y nada más escrita de Juez competente, pero sí estaría facultado para ingresar -incluso sin consentimiento- para impedir la comisión o impunidad de delitos o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, -en cuyos casos se haría la investigación correspondiente a efecto de determinar si efectivamente se estaba ante esos supuestos y no ante un abuso de poder-. La Sala es consciente de que hay buenas razones para suponer que el proyecto de la Ley en consulta tiene su origen en la necesidad de hacer frente a insuficiencias de la actual Ley de Tránsito, pero ello no justificaría que se desconstitucionalicen derechos, como el de la inviolabilidad del domicilio y de la propiedad.

Además, la autorización de un codueño o "vecino" -en los términos dichos- es suficiente, en criterio de esta Sala, para permitir el ingreso legítimo a las calles de uso común de aquéllos, sin que sea necesario el consentimiento de los demás, pues el ingreso a ellas no lo estaría consintiendo un tercero, sino quien tiene derecho a acceder a las mismas.” (El subrayado no es del original).

Por lo que se refiere propiamente al contenido del Derecho de propiedad privada, consagrado en el artículo 45 constitucional, la misma Sala en la sentencia n.° 08713-08 se refirió a sus atributos:

“…La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales. De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño. Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas. En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado…” (El subrayado no es del original).

Con fundamento en la jurisprudencia constitucional transcrita podemos extraer algunas pautas para interpretar los alcances del artículo 23 constitucional frente a la potestad inspectora de la Administración:

• i)La inviolabilidad del domicilio es una manifestación del derecho a la intimidad, pues tiene como fin garantizar un ámbito de privacidad “dentro del espacio limitado que la propia persona elige” (ver la sentencia del Tribunal Constitucional español, ya citada n.°22/1984) caracterizado precisamente por quedar exento o inmune a las invasiones o agresiones exteriores de otras personas o de la autoridad pública.
• ii)La vis expansiva del derecho fundamental a la intimidad explica que su protección no se limita a los espacios normalmente considerados como residencia o domicilio – en la – sino también a todo otro recinto privado en el que se desarrolle la vida privada de las personas, caso de las oficinas, hogares de amigos y otros recintos privados, con indiferencia de si se trata de un bien inmueble o mueble, como los vehículos, aeronaves, y embarcaciones, a los que también alcanza la garantía de inviolabilidad.
• iii)Queda excluido del ámbito de intimidad referido, los establecimientos o zonas que, aunque privados, estén destinados a un uso o acceso público o, al menos, colectivo. Es decir, aquellos locales cuyas puertas permanezcan abiertas al público o sean de libre acceso.
• iv)El derecho a la inviolabilidad del domicilio no es un derecho absoluto e ilimitado, pues admite excepciones por razones de interés público previstas por el mismo artículo 23 de la Constitución Política, de forma que podrá ser allanado: 1) por orden escrita de juez competente, 2) o para impedir la comisión o impunidad de delitos, 3) o evitar daños graves a las personas o a la propiedad y con sujeción a lo que prescribe la ley (ver en el mismo sentido, la sentencia de la Sección Cuarta del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, n.°69-2014-IV de las 8:00 horas del 18 de agosto de 2014).
• v)En el supuesto de los automóviles y navíos particulares, la Sala ha admitido su registro aún sin habilitación judicial previa, no porque no estén vinculados con la noción de intimidad, pues siguen siendo recintos privados pero dada su función principal (servir de medio de transporte) su grado de exposición social es mucho mayor, por lo que es menor el nivel de protección constitucional que les cobija, y siempre en los supuestos previstos por el Constituyente, particularmente cuando existan indicios de la comisión de un delito o impedir su impunidad y con arreglo a los artículos 189 y 190 del Código Procesal Penal (Ley n.°7594 del 10 de abril de 1996).[25] vi) En definitiva, la intimidad, al igual que la propiedad privada puede ser limitada o excepcionada en aquellos supuestos en que esté de por medio la tutela de otros bienes jurídicos de relevancia para la sociedad (verbigracia, la seguridad, la salud pública o el medioambiente), que se entiende incluida dentro de la cláusula habilitante del párrafo in fine del artículo 23 constitucional, cuando de “evitar daños graves a las personas o a la propiedad” se trata, pero “con sujeción a lo que prescribe la ley”.
• vii)Por su parte, el derecho a la propiedad privada garantiza a su titular la defensa de dicho derecho con exclusión de cualquier otra persona, en los términos de los artículos 264.4, 295, 302 y 305 del Código Civil.

D. PAUTAS EN CLAVE CONSTITUCIONAL DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD DE INSPECCIÓN DE LA SUTEL ANTE LA NEGATIVA DEL TITULAR DEL DOMICILIO O RECINTO PRIVADO EN PERMITIR EL INGRESO A SUS FUNCIONARIOS Llegados a este punto, una vez constatadas las amplias facultades de vigilancia y control reconocidas a la SUTEL por la legislación sectorial de telecomunicaciones, de un lado, y revisados los alcances de la garantía a la inviolabilidad del domicilio y del derecho a la propiedad privada, de otro, procede referirnos al supuesto consultado relacionado con la entrada por parte de los funcionarios de dicho órgano a inmuebles o recintos privados con la intención de inspeccionar de que no se esté haciendo un uso indebido del espectro radioeléctrico o una prestación ilegítima de los servicios de telecomunicaciones ante la negativa de su dueño de facilitarles el acceso, pues como lo ha señalado la misma Sala Constitucional, “cuando exista consentimiento expreso por parte del habitante o propietario del domicilio o recinto privado puede prescindirse de la orden judicial para realizar la inspección o allanamiento” (sentencia n.° 5903-94 de las 11:12 horas del 7 de octubre de 1994).

La primera y más elemental consideración es que los inspectores de la SUTEL tienen prohibido por mandato constitucional ingresar a un lugar privado que tenga la condición de domicilio a efectos constitucionales, es decir, el espacio usado como residencia o permanencia de una persona. Se precisa, entonces, de una resolución dictada por la autoridad judicial competente autorizando previamente la entrada domiciliaria.

En relación con el otro supuesto de excepción a la garantía de inviolabilidad del domicilio, cuya entrada sin auxilio del juez es permitida por el artículo 23 de la Constitución para “evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley” ; si bien es cierto que el artículo 73, letra m), de la LARSP, faculta de forma muy genérica al Consejo de la SUTEL, como se dijo, para intervenir ante daños a la integridad y calidad de las redes y los servicios, la seguridad de los usuarios y el equilibrio ambiental, coincidimos con el criterio legal del órgano consultante, en que ni dicha ley, ni la LGT, desarrollan de forma clara y precisa cuando se debe entender que nos encontramos en alguno de esos supuestos. Ciertamente, la potestad inspectora busca prevenir cualquiera de esas consecuencias, pero su ejercicio alude a un supuesto muy distinto al previsto por el constituyente (de amenaza cierta o certidumbre en el acaecimiento de un suceso grave), al referirse a una labor de control o supervisión de las condiciones de normalidad de un lugar o actividad que en modo alguno justifica el ingreso motu proprio en una vivienda particular.

Ahora bien, la consulta bajo estudio plantea una cuestión interesante: si los recintos o inmuebles privados que no son domicilio constituyen un supuesto de excepción a la regla de contar con el auxilio judicial para poder entrar en ellos, al no estar vinculados con la privacidad o la intimidad de las personas. Existe un doble orden de reparos a admitir tal posibilidad. Uno de carácter práctico, consistente en cómo discernir qué inmuebles cerrados a la vista de terceros se encuentran o no asociados a ese derecho a la intimidad y no constituyen por el contrario, una extensión de ese ámbito de privacidad, que según acabamos de ver con la jurisprudencia de la Sala Constitucional es perfectamente factible que abarque “las oficinas, hogares de amigos y otros recintos privados”, en tanto que el único requisito para entrar dentro del cobijo del artículo 23 de la Carta Política es servir de espacio para el desarrollo de la vida privada. Más adelante, ofreceremos unas pautas para determinar qué tipos de recintos privados definitivamente no permiten esa conexión con el derecho de la intimidad.

El otro orden de reparos es de naturaleza jurídica. Aun cuando es cierto que la propiedad privada admite en nuestro medio limitaciones de interés público, tal circunstancia no autoriza ni al Estado, ni a sus entes públicos menores, a realizar intromisiones que hagan nugatorio alguno de los atributos esenciales de la propiedad sin indemnización previa, recogidos por el artículo 264 del Código Civil (CC), entre los que se destaca, como se dijo antes, el derecho de defensa y exclusión, comprensivo del derecho del propietario a gozar de ella, con exclusión de cualquiera otra persona (sea de naturaleza privada o pública), y a emplear para este fin todos los medios que las leyes no vedan (artículo 295 CC), al igual que el derecho de cerrar su propiedad o posesión con paredes, cercas, zanjas o de cualquier otro modo que le convenga (artículo 302 CC) e incluso, a repeler “la fuerza con la fuerza o recurriendo a la autoridad competente” (artículo 305 CC).

En ese contexto, resulta difícil imaginar a los inspectores de la SUTEL rompiendo candados o forzando llavines para ingresar en una bodega o edificio privado del que se presume están transmitiendo ilegítimamente desde su interior señales a través de las ondas hertzianas, sin contar con la debida autorización judicial.

Es decir, el derecho a la propiedad privada se basta asimismo para hacerse valer frente al poder público sin necesidad de vincularlo a otros derechos fundamentales para gozar de plena eficacia, sin perjuicio, claro está, de que nos hallemos ante alguno de los supuestos de excepción antes mencionados, consistentes en evitar daños graves a las personas o a la propiedad, en los que también está permitido el ingreso a la propiedad privada sin auxilio judicial. Puede suceder también, como se verá más adelante, que dicha propiedad esté sometida a una regulación más estricta en cuanto a su uso y control por parte de la autoridad pública en función de la actividad que se desarrolla en esta.

Nótese, a modo de ejemplo, que en una materia tan sensible como la salud pública, la Ley General de Salud (n.°5395 del 30 de octubre de 1973), supedita las inspecciones ante la negativa del dueño de la propiedad – sin que necesariamente tenga la condición de domicilio – a la obtención de la respectiva orden de allanamiento. Por su pertinencia, pasamos a transcribir íntegramente la sección de la ley referida a las “inspecciones y otras diligencias”:

“ARTICULO 346.- Para los efectos de llevar a cabo el efectivo control del cumplimiento de las disposiciones de esta ley y de sus reglamentos, de resoluciones complementarias que las autoridades de salud dicten dentro de sus competencias, podrán los funcionarios dependientes del Ministerio, debidamente identificados, hacer inspecciones o visitas para practicar operaciones sanitarias, recoger muestras o recolectar antecedentes o pruebas, en edificios, viviendas y establecimientos industriales, de comercio y en cualquier lugar en el que pudieran perpetrarse infracciones a las leyes y reglamentos y resoluciones aludidos.

Tales diligencias deberán practicarse durante el día, entre las seis y dieciocho horas y los particulares están en la obligación de facilitarles de inmediato. La limitación horaria no regirá para las inspecciones relativas al control de alimentos, de estupefacientes, alucinógenos y sustancias psicotrópicas capaces de producir por su uso, dependencia psíquica o física.” (El subrayado no es del original).

“ARTICULO 347.- En el caso que las personas físicas o jurídicas impidieren la entrada o acceso a los lugares o inmuebles o interfierieren con la actuación de los funcionarios o se negaren a la entrega de muestras y antecedentes, podrá la autoridad de salud solicitar de la autoridad judicial la orden de allanamiento, la que deberá ser dictada dentro de las veinticuatro horas naturales de solicitada.

Los funcionarios del Ministerio a quien se les encomiende tal diligencia, practicarán el allanamiento debiendo sujetarse a las disposiciones legales pertinentes y a las disposiciones administrativas y técnicas de procedimientos del Ministerio.

El allanamiento tendrá por objeto realizar únicamente la diligencia específica para la que ha sido solicitada por la autoridad de salud y los funcionarios que la cumplan responderán de todo perjuicio innecesario causado por su actuación o por la extralimitación en sus funciones.” (El subrayado no es del original).

“ARTICULO 348.- Las autoridades de salud podrán solicitar el auxilio de la fuerza pública y de las otras autoridades administrativas para llevar a cabo las actuaciones inherentes a su cargo para las cuales hayan sido especialmente comisionados.” “ARTICULO 349.- Tendrán carácter de autoridad de salud los funcionarios del Ministerio que desempeñen cargos de inspección que hayan sido especialmente comisionados para la comprobación de infracciones a esta ley o a sus reglamentos, tendrán fe pública en cuanto a las denuncias que se formulen contra personas físicas o jurídicas por hechos o actos que involucren infracción a tales disposiciones o que constituyen delito. Tendrán este mismo carácter los Inspectores de Cuarentena Agropecuaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería.” (El subrayado no es del original).

Justo a propósito del artículo 347 recién citado, interesa citar la sentencia n.°2001-01935 de las 10:17 horas del 9 de marzo del 2001, en la que la Sala Constitucional resuelve un recurso de amparo en contra del Juzgado Contravencional y de Menor Cuantía de Pavas, como autoridad judicial competente, y de la Cartera de Salud, en el reclamo que hizo el dueño de un inmueble ante la ejecución del desalojo forzoso del lugar:

“II.- Agotada la discusión sobre ese punto, ahora viene el petente a reclamar el desalojo forzoso que ordena el Juzgado recurrido a solicitud del Ministerio de Salud en cabeza del Director Regional Sur, por considerar que no se le dio el debido proceso, ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional, de previo a la aprobación del allanamiento y del desalojo forzoso. Al respecto es menester recordarle al petente que él mismo, en su memorial inicial, indica que el artículo 347 de la Ley General de Salud, faculta al Ministerio de Salud o sus dependencias, a fin de que en casos muy complejos y ante la negativa de los ocupantes de un inmueble declarado inhabitable para desocuparlo, solicite sin más trámite al juez correspondiente una orden de allanamiento para hacer efectivo el acto administrativo de desalojo. Según se desprende de lo anterior, para tal actuación no se hace necesario agotar ningún procedimiento previo, ni tampoco existe la necesidad de dar audiencia a los ocupantes, toda vez que el único requisito es la negativa a desalojar y de por sí los ocupantes saben que es su deber abandonar por orden expresa de una autoridad administrativa, con facultades suficientes para ese acto, y que su negativa da pie para que se actúe como ahora se procede. De ahí que, concluye la Sala, no existe violación alguna al debido proceso o al derecho de defensa con la actuación de los recurridos y por ende el recurso resulta improcedente y así debe declararse.” Adicionalmente, las inspecciones de la SUTEL presentan la particularidad, como así lo advierte su Asesoría Jurídica, de que pueden no limitarse al solo ingreso al recinto privado, sino incluir también el registro del lugar, mediante el acceso a computadoras, documentos, correspondencia hasta llegar a la remoción de equipos o cualquier otro instrumento usado para la operación ilegítima, lo que indudablemente topa de frente con una barrera constitucional adicional, consistente en el derecho fundamental a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política, haciendo inevitable la intervención del juez de garantías para que dicha actuación administrativa puede considerarse legítima.

En definitiva, una interpretación respetuosa del orden constitucional solo permite concebir el ingreso de los inspectores de la SUTEL dentro de lugares o recintos privados dependientes del consentimiento del titular, pese a que razonablemente no se le pueda considerar como el domicilio de este, cuando él acceda o bien, mediante la autorización previa de la autoridad judicial ante su negativa.

Esta circunstancia no significa en modo alguno que la potestad inspectora tal y como se concibe por la legislación sectorial carezca de trascendencia para el cumplimiento efectivo de los fines de vigilancia y control encomendados al órgano consultante. Pues, como lo indicamos páginas atrás, la inspección puede arrojar aquellos datos o indicios claros del punto de origen de emisiones radioeléctricas ilegítimas y que están interfiriendo perjudicialmente en los servicios de telecomunicaciones, a efectos de reunir la información suficiente para fundamentar la petición de la orden de ingreso al Juez o bien, formular la denuncia del caso en el evento de que se considere que la conducta encaja en algún tipo penal.

Por el contrario, quedan a salvo de la previsión constitucional de contar con orden judicial previa los lugares cuyo ingreso no dependen del consentimiento del titular, esto es, los locales o recintos, que aunque privados, mantienen las puertas abiertas al público o son de libre acceso.

Del mismo modo, existen otros supuestos en que la intensidad de la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y la propiedad privada es menor, cuando las actividades que en ella se realizan no son ajenas a los intereses públicos, de cuya custodia no puede inhibirse la Administración. Lo que explica que para estos casos se haya admitido en el citado dictamen C-156-94, la revisión de las aeronaves en las terminales internacionales.

Aquí el rasgo fundamental es que en esos locales o recintos privados se desarrollan actividades que operan públicamente hacia el exterior y que afectan a los intereses de la colectividad. En consecuencia (y aunque sea con determinadas limitaciones) se admite la posibilidad de que las autoridades administrativas competentes puedan entrar en dichos lugares con el objeto de comprobar que, efectivamente, tales intereses generales son respetados dentro de ellos.[26] Naturalmente, el problema que se presenta en la especie con el uso o explotación ilegítima del espectro radioeléctrico es el propio de toda actividad que se desarrolla al margen de la ley: su clandestinidad. Por lo que quienes incurren en estas conductas se aprovechan de la privacidad que, valga la redundancia, proporciona los recintos privados; evitando con ello su sujeción a la normativa sectorial de policía administrativa a la que están sometidos el resto de operadores de telecomunicaciones.

Empero, dicha circunstancia no puede ir en detrimento de las garantías de cada habitante del país reconocidas no solo a nivel constitucional, sino también en distintos instrumentos de derechos humanos, por lo que, a la SUTEL se le ofrecen las claves anteriores en aras de que en la medida de sus posibilidades lleve a cabo su labor inspectora de la forma más eficaz posible.

E. LA AUTOTUTELA EJECUTIVA DE LA SUTEL EN LA APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE REMOCIÓN O RETIRO DE EQUIPOS, CLAUSURA DE INSTALACIONES O CIERRE DE ESTABLECIMIENTOS Resta referirse a la facultad que también de manera muy genérica los mencionados artículos 66 y 69 de la LGT y 73, letra m), de la LARSP reconocen a la SUTEL relacionada con las medidas de remoción o retiro de equipos, instrumentos, sistemas y aparatos terminales hasta llegar a la clausura de instalaciones o el cierre de un establecimiento, en los supuestos de operación de redes o prestación ilegítima de servicios de telecomunicaciones, sea de forma cautelar o como sanción. Se consulta, en concreto, si los funcionarios de la SUTEL pueden adoptar esas acciones sin requerir del auxilio judicial, especialmente, en los casos de negativa del propietario o su representante al ingreso a la propiedad privada.

Antes de responder procede hacer un par de aclaraciones previas. Una primera es que, con carácter general, la Administración Pública – de la que el órgano consultante es parte – disfruta en nuestro ordenamiento jurídico de la potestad de tutelar por sí misma sus derechos e intereses sin requerir el auxilio de los Tribunales de Justicia, en lo que se conoce como la potestad de autotutela. En ese sentido, sus decisiones administrativas son ejecutivas y ejecutorias. En lo que interesa al punto consultado, este último rasgo, llamado por doctrina ejecutoriedad o autotutela ejecutiva,[27] supone la posible ejecución forzosa del acto por la propia Administración, venciendo coactivamente la voluntad resistente del obligado y que recoge el artículo 146 de la LGAP:

“Artículo 146.- 1. La Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar.

2. El empleo de los medios de ejecución administrativa se hará sin perjuicio de las otras responsabilidades en que incurra el administrado por su rebeldía.

3. No procederá la ejecución administrativa de los actos ineficaces o absolutamente nulos y la misma, de darse, producirá responsabilidad penal del servidor que la haya ordenado, sin perjuicio de las otras resultantes.

4. La ejecución en estas circunstancias se reputará como abuso de poder.” En coherencia con lo expuesto, la SUTEL no requiere de la autorización del juez para emplear y ejecutar en contra de los operadores y obligados en general, las medidas mencionadas que el legislador le otorgó para garantizar de forma efectiva la observancia y aplicación de la normativa sectorial, acerca de cuya validez, razonabilidad y proporcionalidad, la Procuraduría se pronunció al emitir el informe ante la Sala Constitucional correspondiente a la acción de inconstitucionalidad del expediente n.°14-015636-0007-CO, en contra del citado artículo 69 de la LGT, destacando que en algunos casos podrían convertirse en la única solución posible para lograr el cese de la conducta infractora, como ocurre cuando se carece de título habilitante que ampare el uso y explotación que se está haciendo del espectro radioeléctrico, manifestando al respecto:

“IV. RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LAS SANCIONES El establecimiento de una determinada sanción respecto de una infracción administrativa está sujeto al principio básico de "proporcionalidad de las sanciones", según el cual la sanción debe constituir una medida estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado y corresponder de forma plena al ilícito administrativo. En ese sentido, el principio de proporcionalidad consiste en la necesaria relación que debe existir entre la gravedad de la conducta, el objeto de tutela y la consecuencia jurídica.

El numeral 69 antes transcrito autoriza como sanción:

· Cierre definitivo de un establecimiento · Clausura de sus instalaciones · Remoción de cualquier equipo o instrumento que permita la operación de redes o prestación de servicios de telecomunicaciones en forma ilegítima o ponga en riesgo las instalaciones, redes, equipos y aparatos.

(…)

Veamos su aplicación al artículo 69.

Legitimidad: Al someter el artículo 69 al referido test de razonabilidad, tenemos que la disposición y, por ende, las sanciones que establece cumplen con el requisito de legitimidad, en el tanto que el objetivo pretendido con la disposición impugnada no está legalmente prohibido. En efecto, mantener la integridad de la red de telecomunicaciones y su calidad, así como de los servicios de telecomunicaciones (la integridad de la red es un prius para la continuidad del servicio) y la seguridad de los usuarios, es indispensable para que cada uno de los habitantes del país, sus distintos organismos públicos y privados y en general la sociedad puedan contar con las telecomunicaciones necesarias para su desenvolvimiento y desarrollo en ámbitos como la salud, la educación, la seguridad civil, la cultura, el comercio, la economía y la protección ambiental y para que esas telecomunicaciones sean un efectivo elemento de interconexión tanto nacional como internacional. El desarrollo de las telecomunicaciones debe darse en un ambiente de respeto a los derechos del usuario y sobre todo debe proporcionarle seguridad. En ese sentido, la operación de las redes y la prestación de los servicios de telecomunicaciones no pueden desenvolverse en condiciones de inseguridad para el usuario. Por consiguiente, el objetivo perseguido es legítimo.

La idoneidad: elemento que nos lleva a establecer una relación entre la medida que se adopta y la finalidad que se procura: la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar el objetivo pretendido. Por ello, el concepto de idoneidad también ha sido definido como criterio de utilidad o principio de suficiencia. El fin último de un cierre definitivo de un establecimiento, la clausura de las instalaciones o la remoción de instrumentos o equipos que permitan la operación de redes o prestar servicios en forma ilegítima o con riesgo de instalaciones, redes, equipos y terminales es garantizar que los servicios de telecomunicaciones se presten con estricto apego a las disposiciones legales, reglamentarias, garantizando la integridad y calidad de la red y de los servicios de telecomunicaciones y brindar seguridad a los usuarios. Así, los fines son legalidad, integridad y calidad de la red y de los servicios de telecomunicaciones y seguridad de los usuarios. En razón de lo cual puede considerarse que, en general, las sanciones de cierre de establecimiento, clausura de instalaciones y remoción de equipos, instrumentos son útiles, aptas para los fines que se persiguen.

En el elenco del inciso a) del artículo 67 de la Ley General de Telecomunicaciones encontramos, como se anotó anteriormente, infracciones de distinto fin. Así, infracciones que tienden a asegurar la necesidad y respeto de los títulos habilitantes necesarios para el uso y explotación del espectro radioeléctrico. Es el caso del subinciso 1) que sanciona la operación y explotación de redes o el proveer servicios de telecomunicaciones sin contar con título habilitante; así como la explotación de bandas de frecuencia del espectro radioeléctrico sin título alguno, subinciso 2, la cesión de concesiones sin aprobación, subinciso 6) o bien, el uso o explotación de las bandas de frecuencias radioeléctricas en violación del Plan Nacional de Atribución de Frecuencias, subinciso 3. Infracciones que, en criterio de la Procuraduría, tienden a concretizar los fines que establece el artículo 69 en orden a la integridad, calidad de la red o del servicio: si un operador o proveedor puede participar en el mercado de telecomunicaciones sin título habilitante se impide el cumplimiento de los objetivos del ordenamiento de las telecomunicaciones y podría actuarse con absoluto irrespeto de parámetros jurídicos y técnicos que hoy día regulan las redes y servicios. Por demás, una prestación sin título o bien de forma diferente a como lo prevé el PNAF o la concesión, es fuente de inseguridad no solo para el usuario sino para todos los demás intervinientes en el mercado de telecomunicaciones, que están sujetos a derechos y obligaciones. Lo anterior sin dejar de considerar la inconstitucionalidad de una explotación del espectro radioeléctrico sin concesión.

(…)

Ahora bien, la necesidad de la disposición implica que entre varias medidas igualmente aptas, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte en menor medida la esfera jurídica de la persona. Como se ha indicado, las sanciones del artículo 69 son sanciones adicionales a las ya existentes y se constituyen en las sanciones más graves que pueden ser impuestas a un operador de redes o proveedor de servicios o bien, a quienes pretenden constituirse en operadores o proveedores sin tener título habilitante que los ampare. Es por ello que solo pueden ser impuestas ante infracciones muy graves y más aún, deben constituirse en el mecanismo indispensable para que cese la conducta infractora. La Procuraduría considera que estas sanciones son indispensables cuando se está en presencia de una operación y explotación de redes o se proveen servicios de telecomunicaciones sin contar con un título habilitante que lo ampare, o bien, haciendo un uso o explotación indebida del espectro radioeléctrico, o en general cuando el infractor disponga de la bandas de frecuencias como si fueran bienes propios (lo que se hace cuando se utilizan las frecuencias para usos distintos de los dispuestos en el PNAF) y en general, respecto de obligaciones relativas a la calidad de la red y servicio y al derecho del usuario al acceso a las telecomunicaciones. Por demás, como se está en presencia de una sanción adicional, su aplicación debe sujetarse estrictamente al criterio de gradualidad del artículo 70 de la Ley General de Telecomunicaciones.

El último elemento del test de razonabilidad es la proporcionalidad. La proporcionalidad implica un juicio de “necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente diferente al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad” (resolución N° 8858-98 de 16:33 hrs. del 15 de diciembre de 1998), adecuación de los medios al fin. La sanción no es proporcional cuando no es idónea ni necesaria, ya que el beneficio que se pretende obtener no puede ser alcanzado con la sanción o bien, puede ser logrado sin llegar a esa extrema sanción. Por el contrario, resulta proporcionada su aplicación cuando se hace uso y explotación del espectro radioeléctrico sin concesión (recordemos que la Constitución establece un régimen especial para la servicios distintos de los dispuestos en el Plan nacional de atribución de frecuencias.

En relación con la necesidad y proporcionalidad de la medida se plantea particularmente preocupante el cierre de establecimientos. El artículo 69 no permite cualquier cierre sino que precisa que la sanción es de un cierre definitivo. Como se indicó, si un operador de redes o proveedor de servicios de telecomunicaciones carece de título habilitante que ampare su actuación, está falto de una concesión de frecuencias del espectro radioeléctrico que ampare su explotación o las usa para fines distintos del PNAF, se justifica imponer las sanciones del artículo 69, incluido el cierre de establecimiento. Pero, considera la Procuraduría, ese cierre se debe mantener en el tanto persista la ausencia de título habilitante para operar la red o proveer las telecomunicaciones o se carezca de concesión de frecuencias. Una vez que esos títulos sean obtenidos conforme el ordenamiento o bien la concesionaria se ajuste al PNAF, el cierre del establecimiento debería cesar. Recuérdese al efecto que la imposición del cierre definitivo no ha sido prevista como una causal de revocación de la concesión ni de extinción de los títulos habilitantes, artículo 22 de la Ley General de Telecomunicaciones.

Procede recordar que el cierre de establecimiento ha sido previsto en nuestro ordenamiento como una sanción propia de la prestación de servicios públicos sin título habilitante. En efecto, desde la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, el artículo 44 atribuyó a la ARESEP la facultad de ordenar:

“el cierre inmediato de las empresas que utilicen sin autorización los servicios públicos o que sean proveedoras de un servicio público sin contar con la respectiva concesión o permiso. Igualmente, removerá cualquier equipo o instrumento que permita el uso abusivo e ilegal de los servicios regulados. Para ello, podrá contar con la ayuda de la fuerza pública”.

Disposición que tutela el régimen habilitante para la prestación de los servicios públicos; la infracción es muy precisa: se cierra por la prestación ilegal del servicio regulado. El cierre se apareja de la remoción de equipo o instrumento. Lo que se comprende porque son estos equipos o instrumentos los que facilitan la prestación del servicio, una prestación ilegal en ausencia de título habilitante. Precisamente porque el servicio se presta sin título habilitante o el servicio públicos se utiliza sin estar autorizado es que se impone el cierre y, se entiende, con efecto hasta que la empresa cuente con el título correspondiente.

Este es el único supuesto de cierre previsto en el marco de regulación de servicios. En otros regímenes regulatorios no se han previsto sanciones como las establecidas en el artículo 69. No las encontramos en el régimen propio de las entidades financieras y si bien en el caso de las entidades fiscalizadas por la Superintendencia General de Valores como medida precautoria se prevé la clausura provisional, artículo 155 de la Ley 7732, esa clausura no se establece como sanción. Asimismo, la Superintendencia de Pensiones está autorizada para ordenar una medida precautoria de cierre para entidades no autorizadas que de manera habitual realicen las actividades propias de los entes regulados, artículo 44 de la Ley 7253. Pero no se autoriza como sanción. Lo que puede originarse en que la sanción más grave que pueden estas entidades aplicar es la suspensión, revocación o cancelación de la autorización para operar. Por demás, si bien la clausura es una sanción prevista para entes regulados del mercado de seguros, esa clausura no es administrativa sino judicial. En efecto, es el juez de garantías el que puede imponer la clausura de un establecimiento por medio del cual personas físicas o jurídicas ejercen actividades del mercado de seguros sin la debida autorización administrativa, artículo 35 in fine de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros.

Esta referencia a otras disposiciones legales no significa que la Procuraduría sea del criterio de que administrativamente no es posible una sanción de cierre de establecimiento, clausura de instalaciones o de remoción de equipos. Empero, considera que no es conforme con los principios de razonabilidad y proporcionalidad que esas sanciones puedan ser impuestas por la Superintendencia de Telecomunicaciones ante la comisión de todo tipo de infracciones muy graves y que, por ende, se considere que todo el elenco de esas infracciones es susceptible de lesionar la integridad y calidad de la red de telecomunicaciones o la prestación de servicios o bien, provocar inseguridad al usuario, de forma que el establecimiento pueda ser cerrado, clausuradas las instalaciones o removidos equipos…” (El subrayado no es del original).

De conformidad con lo recién expuesto y tal como lo advertíamos líneas atrás, el límite a la aplicación de alguna de las medidas bajo estudio no proviene de tener que recabar la autorización de la Autoridad Judicial competente, sino del principio constitucional de proporcionalidad a que hace alusión el ya también comentado artículo 70 de la LGT, y al que la SUTEL deberá ajustar su actuación.

Pero, también, la Sala Constitucional al pronunciarse por el fondo en la referida acción confirmó la validez de lo dispuesto para el cierre definitivo de un establecimiento en el mencionado artículo 69 de la LGT, en su sentencia n.°2016-5618 de las 11:51 horas del 27 de abril del 2016:

“IV. Sobre el fondo del asunto.- Según se acaba de explicar, el tribunal va a revisar exclusivamente la disposición contenida en artículo 69 de la Ley General de Telecomunicaciones número 8642, mediante la que se permite a la SUTEL a imponer como sanción, en el caso de las infracciones muy graves, “el cierre definitivo de un establecimiento”. Respecto de tal competencia, las objeciones de la empresa apuntan que la sanción de cierre definitivo no está regulada siquiera en favor de la Caja Costarricense del Seguro Social, ente autónomo de relevancia constitucional, ni de la Administración Tributaria, quienes solo pueden cerrar establecimientos por 5 días.- Agrega también que se lesiona abiertamente la libertad de empresa y que la medida excede cualquier razonabilidad y proporcionalidad; tales reclamos los fundamenta de la siguiente manera:

“… no puede ser acorde con la Constitución Política el eliminar a cualquier ciudadano o empresa la posibilidad de desarrollar una actividad económica, en este caso en materia de telecomunicaciones. Dicha facultad de cerrar definitivamente un establecimiento es el equivalente a lo que representaría la cadena perpetua para las personas físicas sanción que está proscrita en el ordenamiento jurídico costarricense” De la cita anterior, la Sala extrae que el reclamo afirma que la aplicación del cierre definitivo de un establecimiento, con base en el artículo 69 de la ley General de Telecomunicaciones número 8642, produce un impedimento absoluto del ejercicio de la libertad de empresa, lo cual es irrazonable y desproporcionado, llegando a constituir, en la práctica, una pena perpetua.

V.- Sobre la inexistencia de lesión a la libertad de empresa en este caso.- El presupuesto básico para comprender la argumentación de la empresa accionante en este aspecto del reclamo es que en el campo de las actividades económicas relacionadas con el uso del espectro radioeléctrico, (donde opera la norma discutida) rigen los postulados de libertad de empresa, los cuales pueden hacerse valer frente al Estado por parte de los sujetos de derecho privado.- Dicho presupuesto es jurídicamente insostenible si nos atenemos al texto expreso del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política que – contrario a lo planteado- define al espectro radioeléctrico como un bien propio de la nación y ordena, además, que su aprovechamiento por sujetos de derecho privado solamente pueda realizarse por tiempo limitado, mediante la figura de concesión y bajo los estrictos términos que se definan en una ley formal.- Con esto queda fuera del marco jurídico aplicable a este caso, la posibilidad de aplicar en favor de la empresa accionante todo el alcance jurídico atribuido al texto del artículo 46 Constitucional que recoge la libertad de empresa, porque -contrario a la noción de libertad que subyace a la norma citada- la explotación y aprovechamiento de un bien demanial como el que está en juego, no es libre para las personas y solo se puede realizarse en estricto apego a las exigencias, condiciones y términos que el legislador estime apropiados. Lo dicho hace que la situación jurídica de la empresa accionante, -gracias a la cual ha sacado provecho del uso del espectro radioeléctrico- se encuentre estrictamente enmarcada y sometida al ordenamiento normativo aplicable, lo cual incluye, para lo que interesa en este caso, la eventual cesación de tal aprovechamiento cuando ello sea la consecuencia jurídica establecida para determinados supuestos legalmente prefijados. De lo anterior, cabe concluir que la norma discutida, no afecta la libertad de empresa en el sentido en que ha sido reclamado, por no existir una libertad genérica que permita realizar actividades empresariales que involucren el uso del espectro radioeléctrico, sino que tal aprovechamiento solo puede realizarse con la previa autorización estatal y sujeto a las condiciones que la ley establezca.- VI.-Sobre la proporcionalidad de la sanción establecida en el artículo 69 de la Ley General de Telecomunicaciones número 8642. La empresa accionante incluye dentro de sus alegatos una supuesta la lesión a la proporcionalidad y razonabilidad de la medida de cierre definitivo contenida en el artículo 69 de la Ley General de Telecomunicaciones número 8642, pero, al respecto no se ofrecen mayores explicaciones, excepto que tales defectos inciden en “la libertad para desarrollar una actividad económica en materia de telecomunicaciones”, No obstante lo anterior, y puesto que la Procuraduría ha rendido su informe dando por entendido que el reclamo discute la proporcionalidad de la sanción aplicable a la empresa accionante en su calidad de concesionario, este Tribunal asume igualmente tal perspectiva y aborda la cuestión entendiendo que se reclama un exceso del legislador en el diseño del régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios del espectro radioeléctrico vigilados por la SUTEL. En tal línea, debe recordarse que la Sala solo revisará solamente una de las medidas contenidas en el artículo 69 de la Ley General de Telecomunicaciones 8642, a saber, la que permite “el cierre definitivo del establecimiento”, ello por ser la única que, aunque no fue ordenada expresamente por el órgano regulador, puede válidamente derivarse de la orden de cesar en el uso y explotación de las frecuencias asignadas que se le impuso a la empresa accionante.

VII.-La necesidad de que las sanciones que se imponen a los sujetos pasivos que las sufren sean proporcionales tanto respecto de la gravedad de la conducta, como frente al bien jurídico que busca proteger, ha sido claramente reconocida por este Tribunal…

En el caso concreto no se han presentado razones -ni tampoco las aprecia la Sala del contexto- dirigidas a cuestionar la necesidad o la idoneidad del uso de sanciones administrativas como un mecanismo para corregir aquellas conductas de los concesionarios del espectro radioeléctrico que resulten desapegadas de sus obligaciones como tales. De igual forma -y en el caso particular del cierre definitivo recogido en el artículo 69- se comparte la idea de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que dicha norma se nos ofrece con una justificación propia, en tanto que provee a la Administración de un instrumento idóneo para asegurar el logro de los fines importantes y específicos que han sido expresamente declarados en la propia norma, como son la calidad del servicio, la seguridad de los usuarios y -en general- la integridad de las redes y sistemas de telecomunicaciones, todo lo cual es indiscutiblemente un bien muy valioso que podría verse afectado, incluso muy seriamente, por actividades impropias o actos incorrectos de los concesionarios. De este modo, las competencias sancionatorias en general y la del artículo 69 en particular pueden comprenderse como mecanismos necesarios e idóneos para que la Administración logre, frente determinados supuestos fácticos asegurar un efectiva defensa del funcionamiento del apropiado del espectro radioeléctrico que -se insiste- no es de libre disposición sino que se trata de un bien público cuyo provecho para todos depende del respeto de las reglas.

VIII.-Por su parte, y respecto de la proporcionalidad en sentido estricto de la medida de cierre definitivo del establecimiento recogida en la legislación, debe observarse primero que, como recién se indicó, el ligamen con la finalidad u objetivo de la medida es claro del propio texto legal. Se dice allí que: Con el objetivo de garantizar la integridad y calidad de la red y los servicios de telecomunicaciones, así como la seguridad de los usuarios, se podrá imponer como sanción, en el caso de las infracciones muy graves, el cierre definitivo de un establecimiento…”. De tal forma, la medida busca atender una situación muy específica y además, como un elemento primordial de proporcionalidad, lo hace estableciendo un carácter facultativo para la sanción, lo cual quiere decir que no se trata en el caso de una aplicación automática y obligada para toda situación de faltas muy graves, sino que, precisamente en razón de su especial funcionalidad (a saber, servir de mecanismo de protección para asegurar en casos especiales la funcionalidad del sistema, la capacidad de protección del ente regulador y en general el adecuado y seguro funcionamiento de las redes de telecomunicaciones) la Administración no está obligada, ni requiere emplearla en todos los casos, con lo cual se confiere a la medida un grado de flexibilidad que asegura normativamente un resultado más próximo a la proporcionalidad, en tanto la medida se tomará con bastanteo de los elementos concretos del caso y la situación que se quiere proteger. A lo anterior puede agregarse que no resulta apropiada la comparación con las facultades que la empresa accionante describe para los casos de la Caja Costarricense del Seguro Social o la Administración Tributaria, porque en ambos casos se trata de una relación mucho más invasiva de la Administración en los derechos de las personas, ya que la Administración se enfrenta en tales casos a personas o empresas que sí ejercen su actividad al amparo de la libertad de empresa y además -y quizás más importante aún- el cierre autorizado en tales casos tiene como fin explícito y evidente servir solamente como medio adicional de presión para lograr el cumplimiento de obligaciones pecuniarias en favor del Estado. Lo anterior contrasta claramente con el caso en estudio donde se constata que el cierre definitivo solo opera de manera opcional y excepcional y para casos de infracciones muy graves según el propio texto legal y tiene además un fin específico relacionado con la protección directa –no mediata- de bienes públicos y de su capacidad de servir en favor de la ciudadanía, todo lo cual hace que desde la perspectiva constitucional quede debidamente cubierta la exigencia de una proporcionalidad entre fin perseguido, conducta disvaliosa y sanción a aplicar..- IX .-Un último punto se relaciona con la observación del órgano asesor acerca del hecho de que el artículo impugnado establezca la posibilidad de un cierre del establecimiento de forma definitiva. Sobre este punto, concuerda la Sala con la afirmación de la Procuradora de que en vista de que no es la SUTEL la que cancela las concesiones de uso del espectro radioeléctrico (artículos 12 y 22 de la Ley), el cierre definitivo del establecimiento que podría realizar la SUTEL en las condiciones de norma discutida, tendría un alcance que será claramente dependiente, no solo de que su proporcionalidad y adecuación a los elementos concretos del caso -que tendrían que ser igual de graves y excepcionales que una medida de ese alcance-, sino también de la suerte que corra el respectivo contrato de concesión de modo que, como bien lo señala el órgano asesor, si la situación del concesionario se regulariza válidamente a través los medios establecidos, la medida concreta recogida en el artículo 69 devendría en innecesaria y tendría que desaparecer por falta de utilidad e interés, todo lo cual habría de alegarse ante la vía ordinaria competente para revisar el ajuste de los actos de la SUTEL al marco legal imperante.

X.-Conclusión. Lo que viene expuesto en los considerandos anteriores permite concluir que la acción planteada debe declararse sin lugar, por cuanto la medida sancionatoria analizada, a saber el cierre definitivo del establecimiento que se recoge en el artículo 69 de la Ley General de Telecomunicaciones número 8642 no lesiona la libertad de empresa y tampoco resulta desproporcionada.- En cuanto al primer punto, se ha explicado que, al tratarse el espectro radioeléctrico de un bien demanial, su explotación por particulares requiere un título habilitante del Estado, de modo que las reglas de la libertad de empresa solo operan en la medida en que hayan quedado incorporadas dentro del marco legislativo regulador concreto.- Por otra parte, la medida discutida es necesaria e idónea y proporcionada en sentido estricto porque se aplica como parte de las competencias de regulación que tiene la SUTEL para velar por lo protección del bien demanial que se pretende aprovechar.- Al ser una medida excepcional para casos graves y además opcional según las necesidades, entiende la Sala que con ello se asegura en sede constitucional una apropiada proporcionalidad, cuyas vicisitudes en casos concretos corresponde conocerlas a la jurisdicción ordinaria según las circunstancias de cada caso concreto.” (El subrayado no es del original).

Por otro lado, el segundo aspecto que importa aclarar o advertir es que los artículos 66 y 69 de la LGT recogen una panoplia de medidas o acciones a escoger por parte de la SUTEL, según las circunstancias del caso concreto, a saber: 1) la remoción o retiro de equipos e instrumentos, 2) la clausura de instalaciones y, 3) el cierre del establecimiento. Lo relevante de esta observación es que al menos las dos últimas no precisan, en principio, de la entrada a las instalaciones o el establecimiento privado para poder ser aplicadas.

Si como se establece por el párrafo segundo del artículo 66 de la LGT, existen “indicios claros acerca de la operación ilegítima de redes o la prestación ilegítima de servicios de telecomunicaciones” en un determinado lugar que la SUTEL pudo identificar a base de investigarlo y darle seguimiento usando las mediciones técnicas del caso, puede ordenar su precintado con la respectiva colocación de sellos sin necesidad del auxilio judicial. De tal suerte, que su eventual rompimiento expone al que lo hace a ser acusado penalmente por el delito de “Violación de sellos”, previsto por el artículo 319 del Código Penal, que establece: “Será reprimido con prisión de tres meses a dos años, el que violare los sellos puestos por la autoridad sobre una cosa.”[28] Debiéndose recordar la condición de autoridad pública que el artículo 76 de la LARSP les otorga a los funcionarios del órgano regulador.

Obsérvese, en todo caso, que los artículos 66 y 70 de la LGT hablan de establecimiento o instalaciones, alusivo a la acepción que maneja el Diccionario de la lengua española, de “Lugar donde habitualmente se ejerce una actividad”; por lo que naturalmente la medida de cierre o clausura no se puede aplicar al domicilio de una persona, pues aquí ya no estaríamos hablando de una violación a su intimidad, sino a su libertad de tránsito garantizada en el artículo 22 de la Constitución Política.[29] De ahí que los numerales citados le confieran a la SUTEL el grado de flexibilidad o discrecionalidad necesarias para elegir entre el abanico de acciones que contempla la que mejor se adecúe las circunstancias de hecho concurrentes.

Empero, si las acciones de la SUTEL requieren el ingreso a un recinto privado dependiente del consentimiento del titular, caso del retiro o remoción de equipos y demás instrumentos usados para la explotación ilegal del espectro, aplican las consideraciones hechas en el epígrafe anterior ante la negativa de aquél en facilitar el acceso al lugar. Con el agravante de que alguno de esos equipos puede servir para almacenar información privada o datos confidenciales de la persona infractora, por ejemplo, una computadora, por lo que si para determinar la posible infracción se precisa acceder a su contenido, aparece la limitante del artículo 24 constitucional, para cuya revisión la norma exige la autorización previa del juez de garantías.

Dicho esto, no se le escapa a la Procuraduría la preponderancia que el legislador le quiso dar a la debida tutela de valores de interés público, relacionados con la integridad y calidad de las redes y los servicios, así como la seguridad de los usuarios y el equilibrio ambiental, de lo que es muestra los citados artículos 73, letra m) de la LARSP y 69 de la LGT, como supuestos válidos para retirar o remover los artefactos o equipos que atenten contra esos fines de primer orden.

Es decir, en unas circunstancias como las descritas, debería permitírsele a la SUTEL poder ejecutar administrativamente dichos actos que si bien no están orientados a violar la intimidad, al ir dirigidos a atender una situación de seguridad o de amenaza, precisan para su cumplimiento de la entrada en un recinto privado, caso del ejemplo citado por su Asesoría Legal, de la antena en deterioro que pone en peligro la integridad de las personas.

Sin embargo, no se puede definir apriorísticamente los supuestos en que resultaría legítimo una actuación de esa índole, pues dependerá de las circunstancias propias de cada caso, que de cualquier forma no justificaría, como ya se explicó, el uso de la potestad inspectora fuera de los límites analizados líneas atrás.

Lo relevante, entonces, es determinar si la Administración está enfrentada a una situación como la descrita por la norma – riesgo a la seguridad de los usuarios o la integridad de las redes – que amerite una respuesta pronta de su parte, que incluso podría calzar dentro del supuesto de excepción del artículo 23 constitucional, consistente en evitar daños graves a las personas o a la propiedad, para lo cual, podría coordinar con otras autoridades administrativas con competencias concurrentes en la materia, caso de las Municipalidades ante la constatación de que la actividad desarrollada carece de la respectiva patente o incluso de permiso de construcción o bien, del Ministerio de Salud, ante la ausencia del correspondiente permiso sanitario y desarrollar de esa forma una acción conjunta para frenar la operación ilegítima de redes o la prestación ilegal de un servicio de telecomunicaciones que está atentando contra la integridad del sistema y la seguridad de las personas, en cuyo caso se le debe brindar la oportunidad al sujeto responsable de que sea él mismo quien proceda al retiro de la estructura o instrumento generador del peligro antes de proceder a la ejecución de dicho acto, para lo que se deberán seguir las reglas del artículo 150 de la LGAP.

F. CONCLUSIONES De conformidad con lo expuesto, la Procuraduría General de la República da respuesta a las interrogantes formuladas mediante las siguientes conclusiones:

1. La función inspectora es una potestad administrativa consistente en controlar o verificar el cumplimiento de la normativa vigente, incluidas las condiciones y requisitos de orden técnico, exigibles al ejercicio de una determinada actividad.

2. Al tratarse de una potestad administrativa y más en específico, una potestad de imperio, se halla vinculada al principio de legalidad, su ejercicio se considera irrenunciable, intransmisible e imprescriptible (artículo 66.1 Ley General de la Administración Pública – LGAP –) y está sujeto a límites, como la reserva de ley, el principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales de los sujetos inspeccionados, con especial énfasis en las garantías a la inviolabilidad del domicilio, que no es sino una especificación del general derecho a la intimidad, y la propiedad privada (artículos 23, 24 y 45 constitucionales).

3. La potestad inspectora tiene un carácter instrumental de las competencias sustantivas asignadas a la Administración titular de ella, por lo que siempre debe obedecer a razones de interés público, al tiempo que cumple una función preventiva, pero también probatoria de las faltas cometidas al ordenamiento jurídico por el sujeto inspeccionado.

4. Existe un interés público inherente en la debida tutela del espectro radioeléctrico, dada su naturaleza como bien demanial y escaso, y en el correcto funcionamiento del sector de las telecomunicaciones, para lo que se le otorga expresamente a la SUTEL la competencia inspectora en la materia como parte de sus obligaciones de vigilancia y control, con arreglo a los artículos 10 de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642) – LGT – y 73.e) y 76 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (n.°7593) – LARSP –, al igual que la potestad sancionadora en el evento de que aquella permita determinar una infracción a la legislación sectorial (artículo 65 LGT).

5. En ese sentido, el ordenamiento faculta al órgano regulador para inspeccionar las condiciones de uso y explotación de las redes y los servicios de telecomunicaciones, al igual que los demás equipos, aparatos e instalaciones usados a tal fin, en aras de garantizar su integridad y calidad y recabar esos “indicios claros” a que alude el artículo 66 de la LGT para adoptar una medida cautelar o los elementos de prueba para comprobar la comisión de una infracción.

6. Las potestades de la SUTEL se extienden no solo a los operadores o proveedores de telecomunicaciones, sino a toda persona que explote redes o preste servicios de telecomunicaciones de manera ilegítima, en particular, aquellos que carecen del correspondiente título habilitante, sobre quienes pesa también el correlativo deber de colaboración, incluido permitir a los inspectores el acceso a sus instalaciones, los que a todos los efectos adquieren la condición de autoridad pública con arreglo al artículo 76 de la LARSP.

7. La inspección debe quedar documentada en un acta que cumpla las formalidades del artículo 270 de la LGAP, si se quiere usar como prueba en la determinación de la infracción, como base para adoptar una medida cautelar y para dejar constando la negativa del inspeccionado en colaborar, lo que eventualmente podría conllevar una sanción penal (caso de la desobediencia a la autoridad pública, artículo 314 del Código Penal).

8. La función inspectora de la SUTEL puede derivar también en el cierre de establecimientos, la clausura de instalaciones, la remoción o la retirada de equipos usados para la graves, en cuyo caso se deberá respetar el cuadro de garantías a favor de los particulares que recoge el artículo 70 de la LGT (incluidas las garantías al debido proceso y el derecho de defensa).

9. La efectividad misma de estas acciones queda condicionada a que los funcionarios de la SUTEL puedan llevar a cabo la inspección, que la mayor de las veces precisará de la entrada a domicilios o recintos privados, cuyo titular, a pesar del deber de colaboración que pesa sobre él (artículo 76 LARSP), es posible que se niegue a facilitarles el acceso.

10. Ante la negativa del propietario, los inspectores de la SUTEL tienen prohibido por disposición expresa del artículo 23 constitucional, ingresar a un lugar privado que tenga la condición de domicilio a efectos constitucionales, es decir, el espacio usado como residencia o permanencia de una persona, para lo que necesitan contar con la autorización previa de la autoridad judicial competente.

11. Por la vis expansiva del derecho fundamental a la intimidad la garantía de inviolabilidad se extiende a todo otro recinto en el que se desarrolle la vida privada de las personas, con indiferencia de si se trata de un bien inmueble o mueble.

12. Aun cuando la propiedad privada no esté vinculada con la protección a la vida privada o el derecho a la intimidad, el artículo 45 constitucional constituye garantía suficiente frente a la Administración inspectora, de forma que no puede irrumpir en ella sin violentar sus atributos esenciales, en particular, el derecho de exclusión frente cualquier persona pública o privada. Sin perjuicio, de que nos hallemos ante alguno de los supuestos de excepción del artículo 23 constitucional, consistentes en evitar daños graves a las personas o a la propiedad, en los que también está permitido el ingreso a la propiedad privada sin auxilio judicial o cuando la propiedad privada está sometida a una regulación más estricta en cuanto a su uso y control por parte de la autoridad pública en función de la actividad que se desarrolla en ésta.

13. Esta interpretación respetuosa del orden constitucional no le resta relevancia a la potestad inspectora, pues dicha labor puede arrojar aquellos datos o indicios claros del punto de origen de emisiones radioeléctricas ilegítimas y que están interfiriendo perjudicialmente en los servicios de telecomunicaciones, a los efectos de reunir la información suficiente para fundamentar la petición de la orden de ingreso al Juez o bien, formular la denuncia del caso en el evento de que se considere que la conducta encaja dentro de algún tipo penal.

14. Queda a salvo de la previsión constitucional de contar con el auxilio judicial los lugares y la propiedad privada en general cuyo ingreso no dependen del consentimiento del titular, esto es, los locales o recintos, que aunque privados, mantienen las puertas abiertas al público, son de libre acceso u operan públicamente hacia el exterior; al igual que los lugares donde se desarrollan actividades de interés público, cuya supervisión está encargada al Estado o afectan los intereses de la colectividad.

15. La SUTEL, en ejercicio de su potestad de autotutela ejecutiva (artículo 146 LGAP), no requiere de la autorización del juez para emplear y ejecutar en contra de los operadores y obligados en general, las medidas de remoción o retiro de equipos e instrumentos, la clausura de instalaciones o cierre de establecimientos, de forma cautelar o como sanción en caso de infracciones muy graves, en particular, cuando se está haciendo un uso ilegítimo del espectro radioeléctrico, debiendo actuar siempre en apego al principio de proporcionalidad.

16. En tesis de principio para ejecutar la clausura de una instalación o el cierre de un establecimiento del que se cuenta con “indicios claros acerca de la operación ilegítima de redes o la prestación ilegítima de servicios de telecomunicaciones” (artículo 66 LGT), la SUTEL no precisa entrar a dicha propiedad privada, pudiendo ordenar su precintado con la respectiva colocación de sellos sin necesidad de contar con el auxilio judicial, salvo si se trata del domicilio de la persona.

17. Empero, si las acciones de la SUTEL requieren el ingreso a un recinto privado dependiente del consentimiento del titular, caso del retiro o la remoción de los instrumentos usados para la explotación ilegal del espectro, sí requerirá de la autorización previa del juez ante su negativa de facilitarle la entrada o cuando se pretenda acceder a información almacenada en equipos de cómputo.

18. Solo en casos excepcionales, cuando la SUTEL se enfrente a una situación de peligro o amenaza graves causada por la explotación o prestación ilegítimas de redes o servicios de telecomunicaciones, el retiro o la remoción de los artefactos o estructuras usadas para tal fin se puede contemplar como un supuesto válido de entrada a una propiedad privada (artículos 73, letra m) LARSP, 69 LGT y 23 constitucional, cuando habla de evitar daños graves a las personas o a la propiedad), siempre que sea una medida que no esté orientada a violar la intimidad de su titular, sino a restablecer la integridad de la red y la seguridad de las personas, para lo que podría coordinar con otras autoridades administrativas con competencias concurrentes en la materia (caso de los funcionarios municipales o de salud) y emprender una acción conjunta para frenar la operación ilegítima, en cuyo caso se le debe brindar la oportunidad al sujeto responsable de que sea él mismo quien proceda al retiro de la estructura o instrumento generador del peligro antes de proceder a la ejecución de dicho acto con arreglo al artículo 150 de la LGAP.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya [1] Hay dos errores en la cita. El primero es material, pues el que se viene citando es el dictamen C-266-2007; el segundo error temático, pues por el asunto de que trata, se está haciendo referencia en realidad al dictamen C-156-94, según se puede verificar al leer el criterio legal de la SUTEL.

[2] BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora. /En/ Revista de Administración Pública. (setiembre-diciembre, 1998), nº 147, p.41.

[3] Ver MAYOR MENÉNDEZ, Pablo. Artículo 50. /En/ GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; QUADRA-SALCEDO, Tomás de la (coords.). Comentarios a la Ley General de Telecomunicaciones. Ley 32/2003, de 3 de noviembre. Madrid: Thomson-Civitas, 2004, p.870 [4] Ver al respecto, VIDA FERNÁNDEZ, José. Publicidad y confidencialidad de la información relativa a los operadores de telecomunicaciones. /En/ QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Tomás (de la) (Dir.); VIDA FERNÁNDEZ, José (Coords.). Derecho de la Regulación Económica. Telecomunicaciones. T. IV. Madrid: Iustel, 2009, p.866.

[5] MAYOR MENÉNDEZ, Pablo. Artículo 50… pp.869 y 871.

[6] BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora… p.45.

[7] MILANO SÁNCHEZ, Aldo; ORTIZ ZAMORA, Luis A.; ORTEGA RIVERO, Ricardo. Manual de Derecho Administrativo. San José: Editorial Jurídica Continental, 2016, p.224 [8] BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora… pp.45 y 53 [9] Ver en ese sentido, MAYOR MENÉNDEZ, Pablo. Artículo 50… p.873; MILANO SÁNCHEZ, Aldo; ORTIZ ZAMORA, Luis A.; ORTEGA RIVERO, Ricardo. Manual de Derecho Administrativo… p.226 y VIDA FERNÁNDEZ, José. Publicidad y confidencialidad de la información relativa a los operadores de telecomunicaciones… p.866.

[10] Ver Aldo; ORTIZ ZAMORA, Luis A.; ORTEGA RIVERO, Ricardo. Manual de Derecho Administrativo… p.225. En igual sentido, MAYOR MENÉNDEZ, Pablo. Artículo 50… p.872.

[11] Aldo; ORTIZ ZAMORA, Luis A.; ORTEGA RIVERO, Ricardo. Manual de Derecho Administrativo… p.225 [12] BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora… p.53 [13] AGIRREAZKUENAGA, Iñaki. La coacción administrativa directa en el ámbito de la inspección de consumo. Límites en el acceso a locales a inspeccionar. /En/ Revista Española de Derecho Administrativo. (enero-marzo, 1991), nº69, p.43-64.

[14] Ver MAYOR MENÉNDEZ, Pablo. Artículo 50… p.872 y BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora… p.55 [15] MAYOR MENÉNDEZ, Pablo. Artículo 50… p..873.

[16] La Ley 9/2014, de 9 de mayo, de Telecomunicaciones, en su artículo 77, inciso 11, establece como una infracción grave: “La negativa o la obstrucción a ser inspeccionado, la no colaboración con la inspección cuando ésta sea requerida y la no identificación por la persona física o jurídica que tenga la disponibilidad de los equipos e instalaciones o sea titular de la finca o inmueble en donde se ubican los equipos e instalaciones de la persona física o jurídica que explote redes o preste servicios sin haber efectuado la notificación a que se refiere el artículo 6 de esta Ley o sin disponer de título habilitante para el uso del dominio público radioeléctrico cuando dicho título sea necesario.” La derogada Ley General de Telecomunicaciones (n.°32/2003, del 3 de noviembre) también lo contemplaba en su artículo 53, inciso k), pero como una infracción muy grave.

[17] En ese sentido, LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Límites constitucionales de la autotutela administrativa. /En/ Revista de Administración Pública. (enero-abril, 1988), nº 115, p.59, afirma: “los datos del Derecho positivo cobran sentido sistemático entendidos como especificaciones de un principio de autotutela administrativa, conforme al cual las Administraciones Públicas están capacitadas para tutelar por sí mismas sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial.” [18] Ver al respecto, BERMEJO VERA, José. La Administración Inspectora… p.56.

[19] Ver LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Límites constitucionales de la autotutela administrativa… pp.90-93 y AGIRREAZKUENAGA, Iñaki. La coacción administrativa directa… pp.43-64.

[20] AGIRREAZKUENAGA, Iñaki. La coacción administrativa directa… pp.43-64.

[21] LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Límites constitucionales de la autotutela administrativa… pp.88 y 91.

[22] AGIRREAZKUENAGA, Iñaki. La coacción administrativa directa… pp.43-64.

[23] FERNÁNDEZ NIETO, Josefa. Principio de proporcionalidad y derechos fundamentales una perspectiva desde el derecho público común europeo. Madrid: Dykinson, 2008, p.15 [24] NIETO, Alejandro. Actos administrativos cuya ejecución precisa una entrada domiciliaria. /En/ Revista de Administración Pública. (enero-abril, 1987), nº 112, p.31.

[25] Dicen así las normas citadas:

“ARTICULO 189.- Requisa El juez, el fiscal o la policía podrán realizar la requisa personal, siempre que haya motivos suficientes para presumir que alguien oculta pertenencias entre sus ropas o que lleva adheridos a su cuerpo objetos relacionados con el delito.

Antes de proceder a la requisa, deberá advertir a la persona acerca de la sospecha y del objeto buscado, invitándola a exhibirlo.

La advertencia e inspección se realizará en presencia de un testigo, que no deberá tener vinculación con la policía. Las requisas se practicarán separadamente, respetando el pudor de las personas.

Las requisas de mujeres las harán otras mujeres.

Se elaborará un acta, que podrá ser incorporada al juicio por lectura.” “ARTICULO 190.- Registro de vehículos El juez, el fiscal o la policía podrán registrar un vehículo, siempre que haya motivos suficientes para presumir que una persona oculta en él objetos relacionados con el delito. En lo que sea aplicable, se realizará el mismo procedimiento y se cumplirá con las mismas formalidades previstas para la requisa de personas.” [26] Ver en ese sentido, NIETO, Alejandro. Actos administrativos cuya ejecución precisa una entrada domiciliaria… pp.31-32 [27] Ver al efecto, LÓPEZ RAMÓN, Fernando. Límites constitucionales de la autotutela administrativa… p.58 [28] A este respecto, es ilustrativa la sentencia n.°948 de las 11:55 de las 21 de noviembre del 2002, del Tribunal de Casación Penal de San José, en la que se dijo: "Por lo anterior, no encuentra esta cámara vicio alguno en el razonamiento del tribunal de juicio, al que habría que añadir que los sellos puestos en una construcción, para suspenderla o paralizarla, son suficientes para que cualquiera que los vea comprenda la orden de no continuar la obra, independientemente de quien se trate, propietario u otra persona. No es indispensable para la comisión del delito haber tenido notificación persona [sic], porque es suficiente la rotulación puesta por el funcionario municipal, como fue en el presente caso.” (El subrayado no es del original).

[29] A diferencia de la LGT, el artículo 363 de la Ley General de Salud sí habla expresamente de la posibilidad de clausurar una vivienda por condiciones de insalubridad en los siguientes términos:

“ARTICULO 363.- La clausura consiste en el cierre con formal colocación de sellos, que la autoridad competente haga de un establecimiento, edificio, vivienda, instalación o similares, inhibiendo su funcionamiento.

La clausura podrá ser total o parcial, temporal o definitiva, según lo exijan las circunstancias del caso.

Procede la clausura, especialmente, respecto de todo establecimiento que debiendo ser autorizado por la autoridad de salud funciona sin dicha autorización; de los establecimiento que debiendo tener regente o profesional responsable técnico estén funcionando sin tenerlo; de los establecimientos de atención médica, de educación, comercio, industriales, de recreación, de diversión u otros cuyo estado o condición involucren peligro para la salud de la población, de, su personal o de los individuos que los frecuenten y de la vivienda que se habite sin condiciones de saneamiento básico.” (El subrayado no es del original).