No administrative annulment of construction permit for lack of clear evidenceNo debe anularse administrativamente permiso de construcción por falta de evidencia clara

Opinion: 198 of 09/20/2016 C-198-2016 September 20, 2016 Mrs. Noemy Chaves Pérez Secretary of the Council Municipalidad de Turrialba Dear Mrs. Chaves Pérez:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter No. SM-794-2016 of August 25, 2016, with which you transcribe the agreement of the Municipal Council taken in ordinary session No. 017-2016 of August 23, 2016, article five, subsection 1, point 2.

With that agreement, this technical-legal body is requested to issue the opinion stipulated by article 173, subsection 1) of the Ley General de la Administración Pública (No. 6227 of May 2, 1978) for the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the construction permit and the land-use certificate granted to xxx S.A. in the Urbanización xxx.

I. Relevant Background

From the administrative file submitted, some background is extracted that must be reviewed to determine if, pursuant to the provisions of article 173 of the Ley General de la Administración Pública (hereinafter, LGAP), it is possible to issue the requested opinion. Let us see:

1. On March 11, 2015, the company xxx S.A. requested a land-use certification for the property described by cadastral map No. C-1105052-2006, and on the submitted form (No. DU_CC_498-3-15), it indicated the activity to be carried out as “Lodging type boarding house.” (Folio 12 bis).

2. On March 12, 2015, the Municipalidad de Turrialba issued land-use certificate No. DU-US-164-2015, indicating map number C-712347-2001, resolving the following: “Land use approved for: Collective Residential.” (Folio 12).

3. On June 5, 2015, the Municipalidad de Turrialba issued official letter No. 1505 certifying the availability of water and sewer service for residential use on the property of the province of Cartago No. 206832, cadastral map No. C-1105052-2006, owned by xxx S.A. (Folio 9).

4. On July 13, 2015, the company xxx S.A., through request No. DU_CC_1421-07-15, applied for a construction permit before the Municipality to build a new structure for rental, two stories, with 26 rooms and 20 sleeping rooms, on the land described by cadastral map No. C-1105052-2006. (Folio 7).

5. On July 21, 2015, the Municipalidad de Turrialba granted construction permit No. 5360 in favor of xxx S.A., for the construction of lodging on property No. 3-206832-000, cadastral map No. C-1105052-2006. (Folio 1).

6. On September 10, 2015, a formal complaint was filed before the Municipality by Mr. xxx and signed by several neighbors, requesting an investigation into the legality of the aforementioned acts that permitted the construction of the lodging and requiring the adoption of precautionary measures to suspend construction, basically indicating that the commercial activity that was permitted is incompatible with the residential land use of the development. (Folios 53-76).

7. On October 8, 2015, the Municipality's Legal Services Department issued report No. DSJ-077-2015 through which it communicated to the Council its legal opinion regarding the cited construction permit, recommending the initiation of due process to determine the nullity of said act. (Folios 110-115). Based on that report, on October 19, 2015, the Municipal Mayor recommended to the Council, through official letter No. MT-AM-MEMP-595-2015, the opening of the administrative proceeding. (Folio 84).

8. After overcoming several difficulties in the appointment of the directing body, the Municipal Council, through an agreement taken in ordinary session No. 6-2016 of June 7, 2016, ordered: “the opening of an ordinary administrative proceeding aimed at determining the eventual declaration of absolute, evident, and manifest nullity of land-use certificate No. DU_US-164-2015 and construction license No. 5360, acts granted in favor of xxx S.A.” For that purpose, in that same agreement, it appointed as members of the proceeding's directing body the Council secretary and the legal advisor and the topographical engineer from the Federación de Municipalidades de Cartago, due to not having other suitable officials within the Municipality and not having resources to hire external advisors. The designated officials were sworn in on June 14, 2016. (Folios 277-286 and 287).

9. The directing body issued resolution No. 001-2016 at 1:00 p.m. on July 18, 2016, in which it made the imputation of charges and summoned as parties Mr. Gerardo Sequeira Pereira (municipal official who granted the permits sought to be annulled), xxx (in his capacity as representative of xxx S.A.), and xxx (in his capacity as complainant) to the oral and private hearing to be held on August 12, 2016.

10. On July 22, 2016, Mr. xxx filed a motion for revocation and appeal against the resolution cited in the previous point and a “peremptory defense of prior and special pronouncement” alleging the statute of limitations for the action. (Folios 309-314 and 315-317). The directing body forwarded the motions to the Municipal Council (Folio 318) and the latter resolved them through agreement No. which provided: “Confirm the decision of the directing body… Approve the resolution issued by the Municipal Council, in which the motions for revocation and appeal filed by xxx S.A. are rejected, for being untimely…” (Folios 329-339).

11. The oral and private hearing was held on August 12, 2016. In it, documentary evidence was provided, testimonial evidence was received, and the parties made their conclusions on the case.

13. On August 23, 2016, the directing body of the proceeding submitted to the Municipal Secretariat the conclusions report indicating that it is appropriate to forward the complete file to the Procuraduría to obtain the opinion stipulated by subsection 1) of article 173 of the LGAP.

II. Nature of the Nullity Alleged in This Case

A. Regarding the Power to Annul Acts Declaratory of Rights with Evident and Manifest Absolute Nullity Defects The proceeding established by article 173 of the LGAP is designed as an exception to the principle of irrevocability of one's own acts contained in article 34 of the Political Constitution, with the purpose of not resorting to a judicial lesividad (action for annulment of a favorable administrative act) proceeding and instead annulling, via administrative channel, those acts declaratory of rights that contain absolute nullity defects, on the condition that those defects are evident and manifest.

In this regard, the Constitutional Chamber has ruled that:

“Pursuant to numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, a public entity or body may well annul via administrative channel an act declaratory of rights for the administered party but detrimental to the public or patrimonial interests of the former, without the need to resort to the administrative contentious lesividad proceeding… (a proceeding in which the plaintiff is a public administration challenging its own act favorable to the administered party but detrimental to it) when the same is vitiated by an absolute nullity that is evident and manifest. The evident and manifest absolute nullity must be previously and favorably ruled upon by the Procuraduría or Contraloría Generales de la República —a preparatory act for the final annulment act—.” (Ruling No. 1003-2004 of 2:40 p.m., February 4, 2004. Boldface added).

Since it is permitted to annul an act declaratory of rights without resorting to a lesividad proceeding, article 173 requires the processing of an ordinary proceeding in which the parties involved are given a hearing. And as part of that proceeding to be followed, subsection 1) of that article requires the favorable opinion of the Procuraduría, which finds its basis, precisely, in the nature of the act sought to be annulled.

The above, since, in the words of the Constitutional Chamber, it is necessary that the opinion of the Procuraduría “…positively verifies the gravity and entity of the defects that justify the exercise of the power of review or ex officio annulment…” (Ruling No. 3004-2005 of 8:31 a.m., March 18, 2005).

In our words, that favorable opinion:

“…fulfills a dual function, which consists, on the one hand, of corroborating that the prior administrative proceeding has respected the right of defense of the administered party, complying with the requirements established by law; and on the other, of certifying that the nullity sought to be declared possesses, effectively, the characteristics of absolute, evident, and manifest. It is an opinion external to the active Administration, which tends to provide certainty to the latter and to the administered party, regarding the conformity to law of the exercise of the power of administrative self-review.” (Opinion No. C-124-2011 of June 9, 2011).

And it is that, as we have already indicated, not any degree of invalidity empowers the Administration to annul an act declaratory of rights via administrative channel, but only that which produces an absolute nullity so gross and patent that it does not require the analysis and qualified pronouncement of a judge.

Regarding that degree of invalidity, the Constitutional Chamber has stated that:

“Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations must concur to qualify it. The nullity that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, pursuant to the provisions of numeral 173, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, 'evident and manifest.' That which is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and leaves no room for doubt or does not require a process or dialectical or logical effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides coverage to arrive at such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública does not create a sort of bipartition of absolute nullities, with some being simple and others evident and manifest, but rather tries to facilitate that in the case of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review via administrative channel.” Thus, via administrative channel, an absolute nullity may be declared when it:

“…refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, of easy effort and analysis for verification, since the defect is evident, ostensible, making the declaration of the absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects that the act in question suffers” (Opinion C-104-92 of July 3, 1992).

B. Regarding the Nullity Defect Invoked.

In this specific case, the intention is to annul land-use certificate No. DU-US-164-2015 of March 12, 2015, and construction permit No. 5360 of July 21, 2015, granted in favor of xxx S.A., for the construction of lodging on property No. 3-206832-000, cadastral map No. C-1105052-2006.

According to the resolution appointing the directing body, the one making the imputation of charges, and the final report contained in the file, the intended nullity is based on the fact that in the canton of Turrialba there is no approved regulatory plan and therefore, zoning and permitted and prohibited activities are given by national urban planning regulations, in which the land use “collective residential” that was certified in this specific case does not exist.

In addition, it is indicated that the land-use certificate cites a cadastral map different from the one indicated in the construction permit.

To support the nullity of the acts, the provisions of article IV.6.4 of the Reglamento de Construcciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (of November 10, 1982) are used, in that the approved plans of a development constitute an official map regarding roads and public areas and also a pre-established zoning, so new permits for commercial use should not be approved until the areas of the development reserved for that purpose have been used.

And articles IV.6.4.1 to IV.6.4.7 are also used as support, to indicate that the zoning and the land use approved in a development may be varied under certain conditions and following the procedure established therein, which includes the consent of neighboring property owners.

Finally, the intended nullity is supported by a report from the Urbanism Department of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) in which it is interpreted that article III.3.6.3.2 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (No. 3391 of December 13, 1982) establishes that hotel activity is not permitted in developments, since the private services that may be developed in them are designed for the benefit of the surrounding community.

Based on those regulations, it is indicated that in this specific case, a “collective residential” land use was granted and the construction of lodging was approved, which, being a commercial activity, is not in accordance with the residential use of the Urbanización xxx.

It is argued that according to the approved plans of the Urbanización xxx, the use of the property is residential, and therefore, the construction of lodging could not be approved without having followed the procedure established by the Reglamento de Construcciones for the land-use change (cambio de uso del suelo) in a development.

It must be clear that these nullity allegations are the ones we analyze next, as they cannot be extended to any other reason that was not set forth in the resolution opening the proceeding and in the initial one making the imputation of facts and defects of the acts. This is because in cases like these where the annulment of a right is at stake, the initial act determines the object of the proceeding, as we have stated on other occasions:

“If the reasons and legal basis by virtue of which the legality defect is considered to give rise to an absolute nullity of the act, along with the reasons why such nullity is deemed evident and manifest, are not provided in the summons, the notification is defective to the point of causing defenselessness for the administered party. This is important because in this type of proceeding, the administered party exercises the defense of his rights against such legal reasoning and arguments, not against those referring to any type of illegality. In other words, to duly exercise his defense, the administered party must know from the summons the reasons and legal arguments on which the administration considers that the act it is going to annul —and which grants or declares subjective rights in his favor— is absolutely null in an evident and manifest manner, because it would be based on such reasons and legal arguments that the administration would support the final annulment act. (Opinion No. C-046-2004 of January 20, 2004).

C. The Nullity Invoked Is Not Evident and Manifest.

On several occasions we have indicated that, because the land-use certificate is a declaratory act, not a constitutive one of rights, it is not necessary to carry out the proceeding established by article 173 of the LGAP or the ordinary lesividad proceeding provided by that same law in its article 183.3 to annul it. (In this regard, see Opinions Nos. C-327-2001 of November 28, 2001, C-253-2005 of July 8, 2005, and C-230-2014 of August 4, 2014).

However, in this specific case, the land-use certificate issued led to the granting of a construction permit in favor of a third party, which is also sought to be annulled. And therefore, it is necessary to follow the proceeding of article 173 of the LGAP or the ordinary lesividad proceeding.

As we indicated, the condition that defines which of the two proceedings must be applied is the evident and manifest character of the absolute nullity invoked.

Certainly, to determine the permitted land use in a canton that does not have an approved regulatory plan, the applicable regional plan must be used —if it exists—, the Ley de Planificación Urbana, the Ley de Construcciones, the Reglamento de Construcciones, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, and any other applicable urban planning regulations. (In this regard, see Opinions Nos. C-327-2001 of November 28, 2001, and C-177-2008 of May 29, 2008).

In this specific case, the Municipality bases the nullity of the acts on article IV.6.4 of the Reglamento de Construcciones of the INVU, which provides:

“IV.6.4 The approved built plans for a development constitute an Official Map regarding roads and public areas and indicate a pre-established zoning, therefore, currently, all developments will not be granted new permits for commercial use or private services until those designated for this purpose have been utilized.

IV.6.4.1. In developments that do not have a defined communal or private services area or in those where it has been exhausted, changes of use may be made provided that the following is submitted:

• a)Written consent from the neighboring property owners, within a 50-meter radius measured from the vertex of the lot. Said document must be submitted authenticated. b) Certification from the Property Registry demonstrating that the signatories are the owners of the neighboring properties. c) Written request from the interested party requesting the change of use, indicating awareness that said change will be granted as conditional use, on the understanding that all nuisances must be confined within the property. Said document must be submitted as a Sworn Statement. d) The documents must be submitted to the municipality and based on this, it may refer them for consultation to the Urbanism Directorate, expressing the reasons why this Directorate is consulted, for its final resolution. In this case, they must indicate what business licenses (patentes) are operating in the development to date. e) Municipalities shall inform the Urbanism Directorate whenever it authorizes a use, in order to keep the development plans updated, providing a certified copy of the documents by which said use was approved. f) Interested parties wishing to request a change of use in a development with a commercial zone must demonstrate that the commercial area of the same has already been used in its entirety and that the proposed use is complementary to the existing ones.

IV.6.4.2. A change of use will be authorized in those lots facing a national road or the main road of the development and that have a minimum frontage equal to the predominant one in the development. If parking is required, it must be located more than 8 meters from the corner.

IV.4.6.3. New business licenses and construction permits for non-residential uses will not be authorized in lots located facing a mall or streets with less than 10 meters of right-of-way. Existing business licenses will continue in the same situation in which they were authorized.

IV.6.4.4. Non-residential uses admitted under these rules must always be compatible with the predominant residential use. Bars, cantinas, and liquor stores are prohibited, as well as electronic games of chance and billiards or pool and any other similar.

IV.6.4.5. Outside authorized commercial zones, the use permit will always be granted as conditional; therefore, the business license must be suspended if it causes nuisances to neighbors. For such purposes, the legal procedure established for these situations must be followed.

IV.6.4.6. In a development facing any street greater than 10 meters of right-of-way, the following uses are permitted for: I and II Cycle Education, CEN-CINAI, Nursing Home for the Elderly and Disabled, Care Center for children and adolescents, daycare. These require being inside the development, provided that the lots comply with the rules established for each case according to the Reglamento de Construcciones. Likewise, use for family artisanal activities may be authorized provided that the activity is carried out by a maximum of 5 people, its schedule is daytime, and no direct sale of the product occurs on site. In case of non-compliance, the Municipality must revoke the business license, first requesting a technical report from the Ministry of Health.

IV.6.4.7. For the renewal of business licenses, the provisions of articles 98, 99, and 100 of the Código Municipal shall be followed, taking into account the establishment's history as well as the confinement of nuisances, whose control shall be carried out by the Municipality, preserving the conditions established by other laws and regulations.

For existing commercial activities that, due to their location, do not comply with the preceding provisions, only the renewal of the business license will be permitted, provided that the municipality certifies that said establishment has confined possible nuisances to the surroundings, at least in the last year of the business license's validity. For the transfer of a business license to another site, the expansion of uses, or modification of use, it will only be authorized if the proposed lot complies with the provisions set forth in this Reglamento.” Therefore, to be able to indicate that the land-use certificate and the construction permit granted contravene the provisions of that regulation, it must be evidenced —in a clear, patent, notorious, palpable manner, and without any margin of doubt— that property No. 3-206832-000 on which the lodging was built is a lot resulting from the Urbanización xxx, that said property was contemplated in the development plans as a residential-use lot, and that the lodging activity is a commercial activity incompatible with the residential vocation.

If there were evidence of the above, it could be easily and without any need for interpretation noted that the acts are contrary to the cited regulations, since an non-conforming land use and the construction of a commercial establishment on residential-use land would have been approved, without having completed the required land-use change procedure. And therefore, the declaration of the absolute nullity of the acts would be a logical, necessary, and immediate consequence.

However, despite the fact that in the held hearing it was indicated on several occasions that the land is part of the third stage of the Urbanización xxx and that it is the result of the union of three lots segregated from that development, there is no registry document in the file that certifies this.

Therefore, with the current map of the property found at folio 13, it is not possible to easily determine that the land is part of that development, nor to which lot(s) of the approved design (found at folio 291) it corresponds. A consequence of this is that the residential vocation of the property is not easily evidenced.

Also used as support is the provision of article III.3.6.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the INVU, which establishes:

“In residential developments, to satisfy the need for this type of services, the developer must reserve areas for the following uses (indicated in m2/dwelling) and in order of priority:

m2/dwelling Use 1 Pulpería (small grocery store) at distances no greater than 300 m. 3 Supermarket and shops. 0.75 Office for personal services (barbershop, soda fountain, laundry, beauty salon, cafeteria, bar). 0.25 Offices for professional services. 0.50 Artisanry, small industry, repair shops. 0.50 Parking. The priority or use may be varied upon plan approval, according to the characteristics of the area, through a prior study demonstrating that the use is already covered or not required.” In this case, the nullity is also not evident and manifest because the text of the applicable standard indicates minimum uses that must be contemplated, but it does not expressly indicate that in a residential development —on the understanding that the examined case is one— lodging cannot exist.

Furthermore, the argument that the land use “collective residential” is not found in any of the applicable regulations also requires more exhaustive interpretations and analyses to determine if that concept exists or is akin to any of those contained in urban planning regulations.

It would also be necessary to analyze if that “collective residential” use can be granted within a development without having to carry out the procedure established by article IV.6.4 of the Reglamento de Construcciones because it is considered included within the residential vocation of the development, and if a lodging is encompassed within that concept.

Finally, the fact that the land-use certificate indicated a cadastral map different from the one indicated in the construction permit may be due to a material error and not constitute a gross defect that generates the absolute nullity of the acts.

Thus, since in order to sustain the invoked nullity it is necessary to start from some assumptions and carry out broader and more rigorous interpretations and analyses, it is not evident and manifest, as it does not have the characteristics of being patent, clear, express, and easily verifiable.

In summary, as the submitted file contains no documentation that conclusively proves that the property on which the lodging was built is part of the third stage of the Urbanización xxx and, consequently, as it cannot be verified easily and simply that it concerns one of the residential lots of the approved design, it is not possible to indicate that the alleged nullity is evident and manifest.

III. Certain Formalities to Be Observed

Despite the fact that we have already indicated that the nullity the Municipality intends to declare is not evident and manifest and, therefore, cannot be declared via administrative channel according to the provisions of article 173 of the LGAP, it is necessary to warn about some formalities that must be mandatorily complied with for this type of proceeding, as they could lead to the nullity of everything acted upon.

First, we have stated on other occasions that for the exercise of the annulment power provided by article 173 of the LGAP, it is necessary to carry out the ordinary administrative proceeding regulated from article 308 of that same law onward, which allows safeguarding the rights and interests of the administered parties who will be affected by the annulment of the act, who must be assured the legitimate and effective exercise of the right of defense, complying with all the principles and guarantees of due process. (Opinion No. 176-2016 of August 25, 2016).

Thus, the parties to the proceeding are those who will be harmed or benefited by the annulment of the act. For that reason, and because the disciplinary power is not being exercised, the municipal official who approved the land-use certificate and the construction permit should not have been included as a party.

Still within the scope of due process, it is important to consider that a motion for revocation and appeal was filed against the initial resolution of the proceeding, but the file does not show that the motion for revocation was resolved by the directing body before the deciding body resolved the appeal, as required by articles 347 and 349 of the LGAP.

We must also point out that in the proceeding, all filings of the parties must be resolved, and in this specific case, the defense of statute of limitations raised by xxx S.A. remains pending resolution by the directing body, as that allegation was not resolved through the agreement that rejected the motion for appeal filed against the initial resolution (folios 329-339).

Likewise, from Article 296 of the LGAP and Article 51 of the Contentious Administrative Procedure Code (Ley No. 8508 of April 28, 2006), it is inferred that another of the formal requirements for the exercise of this power is to compile a documentary case file (expediente), identified, complete, paginated, and chronologically ordered, in which all actions of the Administration during the procedure are recorded, allowing the study and analysis of what occurred by the interested private parties and by this advisory body. In this case, it can be noted that the case file (expediente) is not chronologically ordered and some documents are even missing, such as the appeal for review (recurso de revisión) to which reference is made in the Municipal Council agreement adopted in session No. 298-2016 of January 12, 2016 (folios 176-177).

Another aspect that guarantees due process, and which is notably absent from the case file (expediente), is the record (acta) of the oral and private hearing held, because even if the hearing is recorded, a record (acta) must always be drawn up, as established by Articles 270 and 313 of the LGAP.

Finally, it remains to refer to the one-year expiration period established by Article 173, subsection 4) for the exercise of the power provided therein because, although in this case said period has not elapsed and despite the fact that our opinion is unfavorable regarding the evident and manifest nature of the invoked nullity, it must be taken into account for future proceedings. This norm establishes that the period must be counted from the issuance of the act intended to be annulled, unless its effects persist. In the case of the annulment of construction permits, we have understood that these are acts with continued effects as long as the work is in progress, so the expiration period must be counted from the moment the work is completed. (In this regard, see Opinions Nos. C-029-2016 of February 11, 2016 and C-148-2014 of May 12, 2014). To determine the completion date, the Local Government may carry out inspections and the administered party must give notice of the completion of the work, as provided by Articles 87 and 89, subsection j) of the Construction Law (Ley de Construcciones).

In the specific case, the period referred to the construction permit is of interest, as it is the right-generating act that requires annulment as provided by Article 173 of the LGAP. In any case, the period to annul the land-use certificate (certificado de uso de suelo) would be the same as that of the construction license, because since that certificate is a prerequisite for the construction permit, it is from the latter that the former takes effect.

Although the date of completion of the work does not appear in the case file (expediente), at least on February 24, 2016, when the Contentious Administrative Tribunal suspended the effects of the municipal stop-work order (folios 211-221), it was not completed and therefore, the expiration period has not elapsed.

IV. Conclusion

Based on all the foregoing, the administrative case file (expediente) submitted is returned without the required favorable opinion, since in this case, if any nullity exists, it does not possess the characteristics of being evident and manifest in order to be annulled through administrative channels in accordance with Article 173 of the LGAP.

Yours sincerely, Julio Jurado Fernández Elizabeth León Rodríguez Prosecutor (Procurador) Attorney of the Office of the Prosecutor General (Abogada de Procuraduría)

Dictamen : 198 del 20/09/2016 C-198-2016 20 de setiembre de 2016 Señora Noemy Chaves Pérez Secretaria del Concejo Municipalidad de Turrialba Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio No. SM-794-2016 de 25 de agosto de 2016 con el que nos transcribe el acuerdo del Concejo Municipal tomado en la sesión ordinaria No. 017-2016 de 23 de agosto de 2016, artículo quinto, inciso 1, punto 2.

Con ese acuerdo se solicita a este órgano técnico jurídico emitir el criterio estipulado por el artículo 173 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978) a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del permiso de construcción y del certificado de uso de suelo otorgados a xxx S.A. en la Urbanización xxx.

I. Antecedentes relevantes

Del expediente administrativo remitido se extraen algunos antecedentes que deben reseñarse para determinar si, conforme a lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante, LGAP), es posible emitir el dictamen requerido. Veamos:

1. El 11 de marzo de 2015 la empresa xxx S.A. solicitó una certificación de uso de suelo para el inmueble descrito por el plano catastrado No. C-1105052-2006, y en el formulario presentado (No. DU_CC_498-3-15), señaló como actividad a realizar “Hospedaje tipo pensión.” (Folio 12 bis).

2. El 12 de marzo de 2015, la Municipalidad de Turrialba emitió el certificado de uso de suelo No. DU-US-164-2015, indicando como número de plano el C-712347-2001, resolviendo lo siguiente: “Uso de suelo conforme para: Residencial Colectivo.” (Folio 12).

3. El 5 de junio de 2015, la Municipalidad de Turrialba emitió el oficio No. 1505 haciendo constar la disponibilidad de agua y de servicio de cloaca para uso residencial en la finca de la provincia de Cartago No. 206832, plano catastrado No. C-1105052-2006, propiedad de xxx S.A. (Folio 9).

4. El 13 de julio de 2015, la empresa xxx S.A. por medio de la solicitud No. DU_CC_1421-07-15 solicitó permiso de construcción ante la Municipalidad para construir una obra nueva para alquiler, de dos pisos, con 26 aposentos y 20 aposentos para dormir, en el terreno descrito por el plano catastrado No. C-1105052-2006. (Folio 7).

5. El 21 de julio de 2015, la Municipalidad de Turrialba otorgó el permiso de construcción No. 5360 a favor de xxx S.A., para la construcción de un hospedaje en el inmueble No. 3-206832-000, plano catastrado No. C-1105052-2006. (Folio 1).

6. El 10 de setiembre de 2015 se presentó una denuncia formal ante la Municipalidad por parte del señor xxx y con la firma de varios vecinos, solicitando investigar la legalidad de los actos antes citados que permitieron la construcción del hospedaje y requiriendo la adopción de medidas cautelares para suspender la construcción, básicamente indicando que la actividad comercial que se permitió es incompatible con el uso de suelo residencial de la urbanización. (Folios 53-76).

7. El 8 de octubre de 2015, el Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad emitió el informe No. DSJ-077-2015 mediante el cual le comunica al Concejo su opinión legal acerca del permiso de construcción citado, recomendando el inicio del debido proceso para determinar la nulidad de dicho acto. (Folios 110-115). Con base en ese informe, el 19 de octubre de 2015 la Alcaldesa Municipal recomienda al Concejo, mediante el oficio No. MT-AM-MEMP-595-2015, la apertura del procedimiento administrativo. (Folio 84).

8. Después de superarse varios inconvenientes en el nombramiento del órgano director, el Concejo Municipal mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria No. 6-2016 de 7 de junio de 2016 ordenó: “la apertura de procedimiento administrativo ordinario tendiente a determinar la eventual declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del certificado de uso de suelo N° DU_US-164-2015 y la licencia de construcción No. 5360, actos otorgados a favor de xxx S.A.” Para ello, en ese mismo acuerdo nombró como miembros del órgano director del procedimiento, a la secretaria del Concejo y la asesora legal y la ingeniera topógrafa de la Federación de Municipalidades de Cartago, por no contar con otros funcionarios idóneos dentro de la Municipalidad y por no tener recursos para contratar asesores externos. Las funcionarias designadas fueron juramentadas el 14 de junio de 2016. (Folios 277-286 y 287).

9. El órgano director emitió la resolución No. 001-2016 de las 13 horas de 18 de julio de 2016, en la cual hizo la imputación de cargos y convocó en condición de partes al señor Gerardo Sequeira Pereira (funcionario municipal que otorgó los permisos que se pretenden anular), a xxx (en su calidad de representante de xxx S.A.) y xxx (en su carácter de denunciante) a la audiencia oral y privada por celebrarse el 12 de agosto de 2016.

10. El 22 de julio de 2016, el señor xxx presentó un recurso de revocatoria y apelación contra la resolución citada en el punto anterior y una defensa “perentoria de previo y especial pronunciamiento” alegando la prescripción de la gestión. (Folios 309-314 y 315-317). El órgano director trasladó los recursos al Concejo Municipal (Folio 318) y éste los resolvió mediante acuerdo No. en el que se dispuso: “Confirmar lo resuelto por el órgano director… Aprobar la resolución emitida por el Concejo Municipal, en la cual se rechazan los recursos de revocatoria y apelación presentada por xxx S.A., por ser extemporáneos…” (Folios 329-339).

11. La audiencia oral y privada se llevó a cabo el 12 de agosto de 2016. En ella se aportó prueba documental, se recibió prueba testimonial y las partes hicieron sus conclusiones sobre el caso.

13. El 23 de agosto de 2016 el órgano director del procedimiento presentó ante la Secretaría Municipal el informe de conclusiones indicando que es procedente trasladar el expediente completo a la Procuraduría para obtener el dictamen estipulado por el inciso 1) del artículo 173 de la LGAP.

II. Carácter de la nulidad alegada en este caso

A. Sobre la potestad de anular actos declaratorios de derechos con vicios de nulidad absoluta evidente y manifiesta El procedimiento que fija el artículo 173 de la LGAP está diseñado como una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios contenido en el artículo 34 de la Constitución Política, con el propósito de no recurrir al proceso judicial de lesividad y anular en vía administrativa aquellos actos declaratorios de derechos que contengan vicios de nulidad absoluta, con la condición de que esos vicios sean evidentes y manifiestos.

Al respecto, la Sala Constitucional ha dispuesto que:

“A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad… (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo esté viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República —acto preparatorio del acto anulatorio final—.” (Voto No. 1003-2004 de las 14 horas 40 minutos de 4 de febrero de 2004. Se añade la negrita).

Puesto que se permite anular un acto declaratorio de derechos sin acudir al proceso de lesividad, el artículo 173 exige la tramitación de un procedimiento ordinario en el que se le dé audiencia a las partes involucradas. Y como parte de ese procedimiento a seguir, el inciso 1) de ese artículo requiere el dictamen favorable de la Procuraduría, lo cual encuentra fundamento, precisamente, en la naturaleza del acto que se pretende anular.

Lo anterior, puesto que, en palabras de la Sala Constitucional, es necesario que el dictamen de la Procuraduría “…constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa…” (Voto No. 3004-2005 de las 8 horas 31 minutos de 18 de marzo del 2005).

En palabras nuestras, ese criterio favorable:

“…cumple una doble función, que consiste, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el derecho de defensa del administrado, sujetándose a los requisitos establecidos por ley; y por otra, en acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta. Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado, sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad ddee autotutela administrativa.” (Dictamen No. C-124-2011 del 9 de junio de 2011).

Y es que, como ya lo hemos indicado, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para anular un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino únicamente aquel que produce una nulidad absoluta tan grosera y patente que no requiere del análisis y pronunciamiento calificado de un juez.

Sobre ese grado de invalidez, la Sala Constitucional ha dicho que:

“No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.” Entonces, en vía administrativa puede declararse una nulidad absoluta cuando aquella:

"…está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992).

B. Sobre el vicio de nulidad invocado.

En este caso concreto se pretende anular el certificado de uso de suelo No. DU- US-164-2015 de 12 de marzo de 2015 y el permiso de construcción No. 5360 de 21 de julio de 2015, otorgados a favor de xxx S.A., para la construcción de un hospedaje en la finca No. 3-206832-000, plano catastrado No. C-1105052-2006.

Según la resolución que nombra el órgano director, la que hace el traslado de cargos y el informe final que constan en el expediente, la nulidad pretendida se basa en el hecho de que en el cantón de Turrialba no existe plan regulador aprobado y por tanto, la zonificación y las actividades permitidas y prohibidas están dadas por la normativa urbanística nacional, en la cual no existe el uso de suelo “residencial colectivo” que fue certificado en este caso concreto.

Además, se indica que en el certificado de uso de suelo se cita un plano catastrado distinto al indicado en el permiso de construcción.

Para fundamentar la nulidad de los actos, se utiliza lo dispuesto por el artículo IV.6.4 del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (de 10 de noviembre de 1982), en cuanto a que los planos aprobados de una urbanización constituyen mapa oficial en cuanto a vías y áreas públicas y además, y una zonificación pre-establecida, por lo que no deben aprobarse nuevos permisos para uso comercial, hasta tanto no se hayan utilizado las áreas de la urbanización reservadas para ese fin.

Y también se usan como fundamento los artículos IV.6.4.1 a IV.6.4.7, para indicar que la zonificación y el uso de suelo aprobado en una urbanización puede ser variado bajo ciertas condiciones y siguiendo el procedimiento allí establecido, el cual incluye el consentimiento de los propietarios vecinos.

Por último, la nulidad pretendida se apoya en un informe del Departamento de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en el cual se interpreta que el artículo III.3.6.3.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (No. 3391 de 13 de diciembre de 1982) establece que en las urbanizaciones no está permitido la actividad hotelera, puesto que los servicios particulares que se pueden desarrollar en ellas están pensados para el beneficio de la comunidad circundante.

A partir de esas normas, se indica que en el caso concreto se otorgó un uso de suelo “residencial colectivo” y se aprobó la construcción de un hospedaje, que al ser una actividad comercial, no es conforme al uso residencial de la Urbanización xxx.

Se argumenta que según los planos aprobados de la urbanización xxx, el uso del inmueble es residencial, y por tanto, no podía aprobarse la construcción de un hospedaje sin haberse seguido el procedimiento fijado por el Reglamento de Construcciones para el cambio de uso de suelo en una urbanización.

Debe tenerse claro que esos alegatos de nulidad son los que analizamos de seguido, pues no puede ampliarse a ningún otro motivo que no haya sido expuesto en la resolución de apertura del procedimiento y en la inicial que hace la imputación de los hechos y vicios de los actos. Ello en virtud de que en casos como estos en los que está de por medio la anulación de un derecho, el acto inicial determina el objeto del procedimiento, tal y como lo hemos expuesto en otras ocasiones:

“Si en la citación no se dan las razones y fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se considera que el vicio de legalidad da lugar a una nulidad absoluta del acto con las razones por las cuales se estima que tal nulidad es evidente y manifiesta, la intimación es defectuosa al punto de provocar indefensión al administrado. Ello es importante porque en este tipo de procedimiento el administrado ejerce la defensa de sus derechos frente a tales razonamientos y argumentos jurídicos, no frente a aquellos referidos a cualquier tipo de ilegalidad.

En otras palabras, para ejercer debidamente su defensa, el administrado debe saber desde la citación con base en que razones y argumentos jurídicos la administración considera que el acto que va a anular y que le otorga o declara a su favor derechos subjetivos, es absolutamente nulo en forma evidente y manifiesta, porque sería con base en tales razones y argumentos jurídicos que la administración fundamentaría el acto final de anulación. (Dictamen No. C-046-2004 de 20 de enero de 2004).

C. La nulidad invocada no es evidente y manifiesta.

En varias ocasiones hemos indicado que, por ser el certificado de uso de suelo un acto declarativo, no constitutivo de derechos, para su anulación no es necesario llevar a cabo el procedimiento fijado por el artículo 173 de la LGAP ni el ordinario de lesividad dispuesto por esa misma ley en su artículo 183.3. (Al respecto ver dictámenes Nos. C-327-2001 de 28 de noviembre de 2001, C-253-2005 de 8 de julio de 2005 y C-230-2014 de 4 de agosto de 2014).

Sin embargo, en este caso concreto el certificado de uso de suelo emitido generó el otorgamiento de un permiso de construcción a favor de un tercero, que también se pretende anular. Y por tanto, sí es necesario sujetarse al procedimiento del artículo 173 de la LGAP o al ordinario de lesividad.

Como indicamos, la condición que define cuál de los dos procedimientos debe aplicarse, es el carácter de evidente y manifiesto de la nulidad absoluta invocada.

Ciertamente, para determinar el uso de suelo permitido en un cantón que no cuente con plan regulador aprobado, debe utilizarse el plan regional aplicable –en caso de existir-, la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones, el Reglamento de Construcciones, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y cualquier otra normativa urbanística aplicable. (Al respecto véanse los dictámenes Nos. C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001 y C-177-2008 de 29 de mayo de 2008).

En este caso concreto, la Municipalidad fundamenta la nulidad de los actos en el artículo IV.6.4 del Reglamento de Construcciones del INVU, que dispone:

“IV.6.4 Los planos construidos aprobados para una urbanización constituyen un Mapa Oficial en lo referente a vías y áreas públicas e indican una zonificación pre-establecida, por lo tanto en la actualidad a todas las urbanizaciones no se les otorgarán nuevos permisos para uso comercial o de servicios particulares hasta tanto no se hayan utilizado las destinadas para este fin.

IV.6.4.1. En urbanizaciones que no tengan área comunal o de servicios particulares definida o en aquellas en que ya se agotó, se podrá hacer cambios de uso siempre y cuando se presente:

• a)Escrito de consentimiento de los propietarios vecinos, comprendidos dentro de un radio de 50 metros, medido a partir del vértice del lote. Dicho documento debe presentarse autenticado.
• b)Certificación del Registro de la Propiedad que demuestre que los firmantes son los propietarios de los inmuebles vecinos.
• c)Escrito del interesado solicitando el cambio de uso, en el que indique tener conocimiento que dicho cambio se dará como uso condicional, en el entendido de que todas las molestias deberán confinarse dentro de la propiedad. Dicho documento deberá presentarse como Declaración Jurada.
• d)Los documentos deberán presentarse a la municipalidad y con base a ello podrá remitirlos a consulta a la Dirección de Urbanismo, expresando las razones por las cuales es consultada esta Dirección, para su resolución definitiva.

En este caso, deberán indicar qué patentes funcionan en la Urbanización hasta la fecha.

• e)Las municipalidades informarán a la Dirección de Urbanismo cada vez que autorice su uso, a fin de mantener los planos de urbanización actualizados, aportando copia certificada de los documentos mediante los cuales se aprobó dicho uso.
• f)Los interesados en solicitar un cambio de uso en una urbanización con zona comercial deberán demostrar que el área comercial de la misma, ya ha sido utilizada en su totalidad y que el uso propuesto, es complementario a los existentes.

IV.6.4.2. Se autorizará el cambio de uso en aquellos lotes que enfrenten a vía nacional o a vía principal de la urbanización y que tengan un frente mínimo igual al predominante a la urbanización. De requerirse estacionamiento, éste deberá ubicarse a más de 8 metros de la esquina.

IV.4.6.3. No se autorizarán nuevas patentes y permisos de construcción para usos no residenciales en lotes ubicados frente alameda o a calles menores de 10 metros de derecho de vía. Las patentes existentes continuarán en la misma situación en que se autorizaron.

IV.6.4.4. Los usos no residenciales que se admitan bajo estas normas, deberán ser siempre compatibles con el uso residencial predominante. Se prohíben bares, cantinas y licoreras, así como juegos de azar electrónicos y de billar o pool y cualquier otro similar.

IV.6.4.5. Fuera de las zonas comerciales autorizadas el permiso de uso se dará siempre como condicional, por tanto se deberá suspender la patente en el momento que presente molestias a los vecinos. A tales efectos se deberá seguir el procedimiento legal establecido para estas situaciones.

IV.6.4.6. En una urbanización frente a cualquier calle mayor a 10 metros de derecho de vía, se permiten los siguientes usos para: Educación de I y II ciclo, CEN-CINAI, Hogar de Ancianos y Minusválidos, Centro de atención para niños y adolescentes, guardería. Estos requieren estar en el interior de la urbanización, siempre y cuando los lotes cumplan con las normas establecidas para cada caso según el Reglamento de Construcciones. Igualmente se podrá autorizar el uso para actividades artesanales familiares siempre y cuando la actividad sea realizada por un máximo de 5 personas y su horario sea diurno y no exista venta directa del producto en el sitio. En caso de incumplimiento, la Municipalidad deberá rescindir la patente solicitando de previo un informe técnico al Ministerio de Salud.

IV.6.4.7. Para la renovación de patentes se seguirá lo indicado en los artículos 98,99 y 100 del Código Municipal, tomando en cuenta el historial del establecimiento así como el confinamiento de molestias, cuyo control será llevado por la Municipalidad, preservándose las condiciones que establezcan otras leyes y reglamentos.

Para actividades comerciales existentes que por su ubicación no se ajusten a las disposiciones anteriores, sólo se les permitirá la renovación de la patente, siempre y cuando la municipalidad certifique que dicho establecimiento ha confinado las posibles molestias al entorno, por lo menos en el último año de vigencia de la patente. Para el traslado de una patente a otro sitio a la ampliación de usos o la modificación de uso, sólo se autorizará si el lote propuesto cumple con las disposiciones señaladas en este Reglamento.” Entonces, para poder indicar que el certificado de uso de suelo y el permiso de construcción otorgados contravienen lo dispuesto por esa norma, debe evidenciarse –de manera clara, patente, notoria, palpable y sin ningún margen de duda- que la finca No. 3-206832-000 en la cual se construyó el hospedaje, es un lote resultante de la Urbanización xxx, que dicha finca estaba contemplada en los planos de la urbanización como un lote de uso residencial y que la actividad de hospedaje es una actividad comercial incompatible con la vocación residencial.

Si existiera evidencia de lo anterior, se podría advertir con facilidad y sin ninguna necesidad de interpretación, que los actos son contrarios a las normas citadas, pues se habría aprobado un uso de suelo no conforme y la construcción de un establecimiento comercial en un terreno de uso residencial, sin haber cumplido el procedimiento de cambio de uso de suelo previsto. Y por tanto, la declaratoria de la nulidad absoluta de los actos sería una consecuencia lógica, necesaria e inmediata.

No obstante, pese a que en la audiencia celebrada se indicó en varias ocasiones que el terreno es parte de la tercera etapa de la urbanización xxx y que éste es el resultado de la unión de tres lotes segregados de esa urbanización, no consta en el expediente ningún documento registral que así lo acredite.

Por tanto, con el plano actual del inmueble que consta a folio 13, no es posible determinar fácilmente que el terreno sea parte de esa urbanización, ni a cuál o cuáles de los lotes del diseño aprobado (que se encuentra en el folio 291) corresponde. Consecuencia de ello es que no se evidencia fácilmente la vocación residencial del inmueble.

También se utiliza como fundamento lo dispuesto por el artículo III.3.6.3 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, que establece:

“En urbanizaciones residenciales para satisfacer la necesidad de este tipo de servicios el urbanizador deberá reservar áreas para los siguientes usos (indicados en m2/ vivienda) y en orden de prioridad:

m2/vivienda Uso 1 Pulpería (abastecedor) a distancias no mayores de 300 m.

3 Supermercado y tiendas.

0,75 Oficina para servicios personales (barbería, soda, lavandería, salón de belleza, cafetería, bar).

0,25 Oficinas para servicios profesionales.

0,50 Artesanía, pequeña industria, talleres de reparación.

0,50 Estacionamiento.

La prioridad o el uso puede variarse al aprobarse los planos, de acuerdo a las características de la zona, mediante estudio previo que demuestre que el uso ya está cubierto o que no requiere.” En este supuesto, la nulidad tampoco resulta evidente y manifiesta pues en el texto de la norma a aplicar se indican usos mínimos que deben contemplarse, pero no se indica expresamente que en una urbanización residencial, en el entendido de que el caso examinado lo sea, no pueda existir un hospedaje.

Por otra parte, el argumento de que el uso de suelo “residencial colectivo” no se encuentra en ninguna de las normas aplicables, también obliga a realizar interpretaciones y análisis más exhaustivos para poder determinar si ese concepto existe o es afín a alguno de los contenidos en la normativa urbanística.

También habría que analizar si ese uso “residencial colectivo” puede otorgarse dentro de una urbanización sin tener que llevar a cabo el procedimiento fijado por el artículo IV.6.4 del Reglamento de Construcciones por considerarse comprendido dentro de la vocación residencial de la urbanización, y si un hospedaje se encuentra abarcado en ese concepto.

Por último, el hecho de que en el certificado de uso de suelo se señalara un plano catastrado distinto del indicado en el permiso de construcción, puede deberse a un error material y no constituir un vicio grosero que genere la nulidad absoluta de los actos.

Así las cosas, puesto que para poder sostener la nulidad invocada es necesario partir de algunas suposiciones y realizar interpretaciones y análisis más amplios y rigurosos, ésta no resulta evidente y manifiesta, pues no tiene las características de patente, clara, expresa y fácilmente constatable.

En resumen, al no existir en el expediente remitido documentación que acredite fehacientemente que el inmueble en el que se construyó el hospedaje forma parte de la tercera etapa de la Urbanización xxx y, consecuentemente, al no poder comprobarse de manera fácil y simple que se trate de uno de los lotes residenciales del diseño aprobado, no es posible indicar que la nulidad aludida es evidente y manifiesta.

III. Algunas formalidades que deben observarse

Pese a que ya indicamos que la nulidad que pretende declarar el Municipio no es evidente y manifiesta y, por tanto, no puede ser declarada en la vía administrativa según lo dispuesto por el artículo 173 de la LGAP, es necesario advertir sobre algunas formalidades que son de acatamiento obligatorio para este tipo de procedimientos, pues pueden acarrear la nulidad de todo lo actuado.

En primer lugar, hemos dispuesto en otras ocasiones que para el ejercicio de la potestad anulatoria dispuesta por el artículo 173 de la LGAP, es necesario llevar a cabo el procedimiento administrativo ordinario regulado a partir del artículo 308 de esa misma ley, el cual permite salvaguardar los derechos e intereses de los administrados que se verán afectados con la anulación del acto, a quienes se les debe asegurar el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa, cumpliendo con todos los principios y garantías del debido proceso. (Dictamen No. 176-2016 de 25 de agosto de 2016).

Entonces, las partes del procedimiento son aquellas que se verán perjudicadas o beneficiadas con la anulación del acto. Por esa razón y porque no se está en ejercicio de la potestad disciplinaria, no debió tenerse como parte al funcionario municipal que aprobó el certificado de uso de suelo y el permiso de construcción.

Siempre dentro del ámbito del debido proceso es importante considerar que contra la resolución inicial del procedimiento se interpuso un recurso de revocatoria y apelación, pero no consta en el expediente que el recurso de revocatoria fuera resuelto por el órgano director de previo a que el órgano decisor resolviera el de apelación, tal y como lo exigen los artículos 347 y 349 de la LGAP.

También debemos señalar que en el procedimiento deben resolverse todas las gestiones de las partes y en este caso concreto, queda pendiente de resolver por parte del órgano director la defensa de prescripción planteada por xxx S.A., pues ese alegato no quedó resuelto mediante el acuerdo que rechazó el recurso de apelación planteado contra la resolución inicial (folios 329-339).

Asimismo, de los artículos 296 de la LGAP y 51 del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley No. 8508 de 28 de abril de 2006) se extrae que otro de los requisitos formales para el ejercicio de esta potestad es conformar un expediente documental, identificado, completo, foliado y ordenado cronológicamente, en el que consten todas las actuaciones de la Administración durante el procedimiento, que permita el estudio y análisis de lo acontecido por parte de los particulares interesados y de este órgano asesor. En este caso se puede notar que el expediente no está ordenado cronológicamente e incluso no constan algunos documentos, como el recurso de revisión al que se hace referencia en el acuerdo del Concejo Municipal tomado en la sesión No. 298-2016 de 12 de enero de 2016 (folios 176-177).

Otro aspecto que garantiza el debido proceso, y que se echa de menos en el expediente, es el acta de la audiencia oral y privada celebrada, pues aunque la audiencia sea grabada, siempre debe levantarse un acta, según lo establecen los artículos 270 y 313 de la LGAP.

Por último, resta por referirse al plazo de caducidad de un año que establece el artículo 173 inciso 4) para el ejercicio de la potestad allí dispuesta pues, aunque en este caso dicho plazo no ha transcurrido y pese a que nuestro criterio es desfavorable en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad invocada, debe tomarse en cuenta para gestiones futuras. Esta norma establece que el plazo debe contarse a partir de la emisión del acto que se pretende anular, salvo que sus efectos perduren. En el caso de la anulación de permisos de construcción, hemos entendido que se trata de actos de efectos continuados mientras la obra esté en proceso, por lo que el plazo de caducidad debe contarse a partir del momento en que ésta finaliza. (Al respecto, véanse los dictámenes Nos. C-029-2016 de 11 de febrero de 2016 y C-148-2014 del 12 de mayo del 2014). Para determinar la fecha de finalización, el Gobierno Local puede realizar inspecciones y el administrado debe dar aviso de la terminación de la obra, tal y como lo disponen los artículos 87 y 89 inciso j) de la Ley de Construcciones.

En el caso concreto interesa el plazo referido al permiso de construcción, pues es el acto generador de derechos que requiere ser anulado según lo dispuesto por el artículo 173 de la LGAP. En todo caso, el plazo para anular el certificado de uso de suelo sería el mismo del de la licencia constructiva, pues al ser ese certificado un requisito previo del permiso de construcción, es a partir de éste último que aquel surte efectos.

Si bien no consta en el expediente la fecha de conclusión de la obra, al menos el 24 de febrero de 2016 cuando el Tribunal Contencioso Administrativo suspendió los efectos de la orden municipal de paralización de la construcción (folios 211-221), ésta no estaba concluida y por tanto, el plazo de caducidad no ha transcurrido.

IV. Conclusión

Con fundamento en todo lo expuesto, se devuelve el expediente administrativo enviado sin el criterio favorable requerido, puesto que en este caso, de existir alguna nulidad, ésta no tiene las características de evidente y manifiesta para poder ser anulada en la vía administrativa de conformidad con el artículo 173 de la LGAP.

De Usted, atentamente, Julio Jurado Fernández Elizabeth León Rodríguez Procurador Abogada de Procuraduría