Number of dwellings allowed on internal lots accessed via right-of-wayCantidad de viviendas en lotes internos con acceso por servidumbre de paso

Legal Opinion: 036 of February 23, 2016 C-036-2016 February 23, 2016 MBA. José Manuel Ulate Avendaño Mayor Municipality of Heredia Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter AMH-1345-15 of December 3, 2015, received on the 9th of that month, in which the following is consulted: "In accordance with current regulations, what is the number of dwellings that can be authorized on interior lots, which are encumbered by the entry of an easement (servidumbre) de paso?" I.- Criteria provided by the Municipality of Heredia Official letter AJ-888-15 of December 3, 2015, was attached, in which the Department of Municipal Legal Advisory and Management considers that numeral VI.3.1 of the INVU Construction Regulations regulates the width of the entrance to the interior of the lot in projects of more than one dwelling per lot, and if the access faces an easement (servidumbre), subsection II.2 of the INVU Regulation for the National Control of Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanizations must be applied, according to which a maximum of 6 lots are permitted and only one single-family dwelling on each of them.

Additionally, official letter DIP-DT-0809-2015 of October 8, 2015, signed by the Territorial Development Manager, was accompanied, according to which article VI.3.2 of the Construction Regulations is applied to projects of more than one dwelling per lot or apartment buildings, and whose entry measurements it estimates agree with those of the Regulation for the National Control of Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanizations.

II.- Criterion of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo By official letter AAA-1555-2015, a hearing was granted to the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In official letter C-DU-011-2016 of January 14 of the current year, clarified by C-DU-031-2016 of the following January 27, the Head of the Urbanism Department indicated that by official letter JD-009-2016 of January 7, 2016, the Board of Directors requested him to respond to the hearing, and indicated that the Municipality of Heredia had made the same consultation to them, which he addressed in official letter C-DU-236-2015 of September 8, 2015.

The cited official letter C-DU-011-2016 indicates that in the absence of a regulatory plan, the number of dwellings that can be authorized on interior lots whose access is an easement (servidumbre) de paso is that regulated in subsection II.2.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, which provides for segregation by means of easements (servidumbres) de paso in qualified cases jointly assessed by the INVU and the municipality, which must request the criterion of the Urbanism Department before issuing the approval for cadastral registration under that figure, a fundamental requirement being that the property is landlocked, without adequate access to a public street, and that the lot preferably already has dwellings. It adds that numeral II.2.1.1 ibidem mentions subdivisions of lots and not the number of dwellings. It cites the concordance between the number of lots and the width of the easement (servidumbre), which shall not exceed 60 m in length. Regarding ordinance II.2.1.2, it indicates that for each additional lot for a single-family dwelling, 1 m must be added to the width of the easement (servidumbre), up to a maximum of 6 m. It adds that section II.2.1.3 stipulates 6 lots for a single-family dwelling as the maximum to be segregated, and that therefore the number of dwellings permitted is equal to the maximum permitted number of subdivided (fraccionados) lots.

It adds that for interior lots encumbered by the entry of an easement (servidumbre) de paso, only one dwelling per lot is permitted, and numeral VI.3.2 of the Construction Regulations does not apply because it refers to a single lot with frontage on a public street and not segregation by means of an easement (servidumbre); it does not indicate it is exceptional; it permits more than one dwelling within a lot; it regulates the entrance to the interior of the lot but the width does not correspond to additional meters according to the number of lots but to the number of dwellings permitted on a single lot, according to the maximum density established in the regulations; and, it does not restrict the length of the entrance to the interior of the lot. It adds the duty of coordination between the INVU and the municipalities for the approval of plans with access by means of easements (servidumbres) as exceptional cases, in order to prevent them from merging and transforming into public streets and subdivisions (fraccionamientos) that do not comply with current regulations; and, the maintenance of those easements (servidumbres) at the expense of private subjects because they are not municipal assets.

III.- Regarding the matter consulted Municipalities, as administrators of local services and interests, exercise urban planning competencies that include the preparation and approval of the regulatory plan and complementary regulations such as the Zoning, Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanizations, Urban Renewal and Official Map Regulations; subdivision (fraccionamiento), urbanization, and construction permits; and, the sanctioning sphere (Law 4240, articles 10 subsection 1), 15, 16, 17, 21, 24, 32; Construction Law, articles 15, 87-89 and 96; constitutional vote 11900-2007; rulings OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009, C-091-2010, C-256-2011, C-001-2013, C-333-2014 and C-029-2015).

Adequate planning entails the development of local regulations in compliance with national guidelines, as well as those issued by the INVU and the Ministry of Planning, since it is the function of the State, the municipalities, and other public entities to define and execute national territorial planning policies aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, physical-spatial development in order to achieve harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and the conservation of the environment in the areas of urban, local, and regional planning (Law 7554, article 28; Law 4240, articles 2, 4, and 7; rulings OJ-004-2014 and C-029-2015).

It is important that the regulatory plan and the official map, when generally establishing the location of roads, observe that their provisions must promote: “a) Protection of property against the proximity of annoying or dangerous land uses; b) A harmonious relationship between the various land uses; c) Convenient access of properties to public roads; d) Adequate division of land; e) Satisfactory community facilities and public services; f) Reservation of sufficient spaces for public uses; g) Rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; h) Safety, health, comfort, and ornamentation of constructions; and i) In general, any other community interest that is conducive to the good success of the regulatory plan” (Law 4240, article 20).

And, even in the absence of a regulatory plan, zoning regulation, or regional plan, the activities carried out in each canton are subject to urban planning regulations, in pursuit of the safety, health, comfort, and well-being of the community (legal opinion C-308-2013).

The Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, through the Urbanism Directorate, exercises on a subsidiary basis the function of coordinating local interests with regional and national ones. To this effect, its Construction Regulations (Supplement 17 to La Gaceta No. 56 of March 22, 1983) and the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, No. 3391 of December 13, 1982 (Supplement 18 to La Gaceta No. 57 of March 23, 1983), and their reforms, are of supplementary, residual, and transitory application in the absence of a regulatory plan (Law 4240, article 21 and Transitory II; article I.10 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations; constitutional judgments 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04, 924-12; legal opinions C-062-1994, C-061-1996, C-032-1998, C-304-2006, C-155-2009, C-032-2010, C-324-2011 and C-029-2015).

Law 4240, article 1, understands subdivision (fraccionamiento) as the division of any property for the purpose of selling, transferring, negotiating, distributing, exploiting, or using separately the resulting parcels; it includes both judicial or extrajudicial adjudication partitions, locations of undivided rights and mere segregations under the same owner, as well as those located in urbanizations or new constructions that are of interest to the control of the formation and urban use of real estate. And, urbanization consists of the subdivision (fraccionamiento) and habilitation of land for urban purposes, with the opening of streets and provision of public services, such as public lighting, telephone network, green areas and community facilities, aqueducts and electricity, garbage collection and treatment, and blackwater evacuation.

The INVU Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, Chapter II, relating to Subdivisions (Fraccionamientos), defines the urbanistic and technical conditions indispensable to permit subdivisions (fraccionamientos). Article II.2.1 establishes as a general principle that all parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) have direct access to a public road. And, only in qualified cases when, due to the location or dimension of the land, it is demonstrated that it is impossible to subdivide (fraccionar) with adequate access to existing public roads, the INVU and the municipalities may admit the subdivision of lots by means of easements (servidumbres) de paso, provided their requirements are met:

"II.2 Accesses: II.2.1 Lots facing an easement (servidumbre): All parcels resulting from a subdivision (fraccionamiento) shall have direct access to a public road. In qualified cases, the INVU and the Municipalities may admit the subdivision of lots by means of easements (servidumbres) de paso, provided the following rules are complied with: The easement (servidumbre) will be accepted on special lands where, due to their location or dimension, it is demonstrated that it is impossible to subdivide (fraccionar) with adequate access to existing public roads, being used preferably for cases where dwellings already exist on the lot. II.2.1.1 In subdivisions of up to three (3) lots for single-family dwellings, there shall be an easement (servidumbre) three meters (3.00 m.) wide. Of this, ninety centimeters (0.90 m.) shall correspond to the sidewalk. The length of an access easement (servidumbre) to interior lots shall not exceed 60 meters. II.2.1.2 For each additional lot for a single-family dwelling, one additional meter (1.00 m.) is required in the width of the easement (servidumbre), up to a total of six meters (6.00 m.) wide. II.2.1.3 In front of easements (servidumbres), only a maximum of six (6) lots may be segregated. II.2.1.4 All lots resulting from the subdivisions must have the regulatory measurements. The area of the easement (servidumbre) shall not be computable for the purposes of calculating the minimum lot area, and no constructions may be made on it, except for walls. II.2.1.5 The segregation authorized in front of an easement (servidumbre), under the terms of the previous articles, implies that the entrance to the lots will be considered a common easement (servidumbre) de paso at all times for any authority or officials of the entities responsible for providing public services of any kind, as well as for those responsible for urban planning, municipal, public safety, health, fire department, and any other similar control. Notwithstanding what is indicated in the preceding paragraph, regarding easements (servidumbres), neither the municipality nor any public institution has the obligation to maintain them, or to provide services on the interior lots…" These provisions for subdivision (fraccionamiento) by means of easements (servidumbres) de paso are for single-family dwelling lots. Subsections II.2.1.1 and II.2.1.2 state so. And, subsection II.2.1.3 stipulates the maximum of 6 lots to be segregated. On the subject, legal opinion C-069-2003 noted:

"Where the regulations do set maximums is regarding the number of lots that can have access to the public road by means of an easement (servidumbre) and regarding its length. It is evident that, due to costs, the owner or subdivider (fraccionador) has an interest in enabling the greatest possible number of lots by means of an easement (servidumbre), for which reason it suits them that there is no legal limit on its length. But for urban planning purposes, which are public purposes, it is in the interest that, beyond a certain number of lots, if there is no direct access to public roads, they are obliged to urbanize, with which the resulting lots would have direct access to public roads, because the subdivider (fraccionador) must cede the corresponding land for this purpose, as inferred from the definition that the Urban Planning Law and the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations make of the term 'urbanization,' in numerals 1° and I.9, respectively, which indicate that an urbanization is the subdivision (fraccionamiento) of land for urban purposes with the opening of streets and the provision of services. Therefore, and so that access to public roads can occur by means of easements (servidumbres), our urban planning regulations provide that the number of lots resulting from a subdivision (fraccionamiento) cannot exceed six, and that the length of the easement (servidumbre) cannot be greater than sixty meters. (…) Municipalities have the duty to deny the approval referred to in article 33 of the Urban Planning Law to those survey plans, relating to subdivisions (fraccionamientos), that do not comply with urban planning regulations, which includes non-compliance with what the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations establishes in relation to easements (servidumbres) as access to public roads." For condominiums whose access to a public street is through an easement (servidumbre) de paso, article 43 of the Regulation to the Law Regulating Condominium Property, Executive Decree 32303 of March 2, 2005 (La Gaceta No. 74 of April 19, 2005), regardless of the length of the easement (servidumbre), provides various widths for that access, ranging from 7 m to 17 m, and even more, according to the number of filial units and their destination or purpose:

"Article 43.-Any property that has access to a public street directly or through an easement (servidumbre) may be submitted to the Condominium Property Regime: for all types, be it for residential, agricultural, industrial, commercial, tourist, hotel, recreational, office, livestock, parking, service use, and in general, destined for any lawful purpose; so that every private unit or filial property must necessarily have an exit to the public road or to a specific common access or to an easement (servidumbre) that connects it with the former. Regardless of the number of filial properties the condominium will have, in the event that access to the public street is through an easement (servidumbre), it will not be a requirement that this easement (servidumbre) have a minimum or maximum length. If the property is not yet segregated, it may be segregated providing access to the public street by means of an easement (servidumbre) de paso which will not have a minimum or maximum length, regardless of the number of filial properties the condominium will have. Easements (servidumbres) or other real encumbrances cannot be constituted on a public domain property in favor of adjoining private properties, nor any other real encumbrance on a property granted in concession in the maritime-terrestrial zone. In the case of properties where entry is made through an easement (servidumbre), submission to the Condominium Property Regime will be permitted, provided it meets the following requirements: a. For projects of two to forty dwellings, the width of the road shall be at least seven meters wide, with a roadway or running surface of five meters wide. b. For condominiums of more than forty dwellings and up to one hundred dwellings, the width of the road shall be eight meters and fifty centimeters wide, with a roadway or running surface of five meters and fifty centimeters wide. c. For condominiums of more than one hundred dwellings and up to one hundred and fifty dwellings, the width of the road shall be ten meters wide, with a roadway or running surface of six meters wide. d. For condominiums of more than one hundred and fifty dwellings and up to two hundred dwellings, the width of the road shall be twelve meters wide, with a roadway or running surface of six meters wide. e. For condominiums of more than two hundred dwellings, the width of the road shall be fourteen meters wide, with a roadway or running surface of nine meters wide. f. For condominiums for agricultural, commercial, tourist, hotel, recreational, office, livestock, parking, service use, and in general, destined for any purpose, excluding residential and industrial use, the width of the road shall be ten meters wide, with a roadway or running surface of six meters wide. g. For condominiums for industrial use, the width of the road shall be seventeen meters wide, with a roadway or running surface of nine meters wide. h. In all cases, road widths greater than those required in the specific sections will be permitted. i. The easement (servidumbre) de paso shall have a network of hydrants in accordance with the Manual of General Technical Provisions to the Regulation on Human Safety and Fire Protection of the Instituto Nacional de Seguros or the applicable regulations. j. The easement (servidumbre) shall also contain the right of way for, at least, the services for the conduction of electrical energy, telecommunications, potable water supply, and evacuation of wastewater and rainwater, when the system is in operation in the location. k. That the easement (servidumbre) is legally constituted or is constituted in the deed of submission to the Condominium Property Regime." (Thus reformed by article 2 of Decree 34708 of June 6, 2008).

The Regulation to the Law Regulating Condominium Property does not contain a specific number of dwellings for the constitution of lots whose access to the public street is by means of easements (servidumbres) de paso. However, the requirements and density provided in article 46 ibidem must be respected:

"Article 46.-In projects developed on lots and under the Condominium Property Regime, the filial properties must adjust in area according to the minimum size permitted by the urban regulatory plan regulation when this instrument exists in the zone. If there is no urban regulatory plan, the area of each filial property shall be established based on what is specified in the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations. To define the lot size, consideration must be given to the availability, in the sector, of a sanitary sewer network for the collection of wastewater or with a proprietary treatment plant; or by means of an infiltration test to determine the absorption capacity of the land, following the regulations on drainage established by the Ministry of Health. In the absence of an urban regulatory plan or in the event of omission therein, for the calculation of density in projects developed under the Condominium Property Regime, the number of residential units shall be calculated by taking the total area of the mother condominium and dividing it by the minimum lot area specified in accordance with the preceding paragraph. In the case of multi-family buildings, the density shall be calculated by bedrooms; the number of bedrooms that can be developed shall be calculated by multiplying the number of residential units defined above by three." It is worth recalling that the approval of condominiums involves the analysis of technical, political, convenience, and opportunity aspects under the responsibility of the Municipal Council as the body of greatest democratic, deliberative, and pluralistic representation. The exercise of this competence must be supported by the criteria of the technical departments that serve as advisory bodies to the Council, and is subject to the control of the Improper Hierarch and the veto of the Mayor (Municipal Code, articles 13 subsection o), 156, 158-160; Law 7933, numerals 2 subsection d), 3, 5; and its Regulation, ordinances 6, 16 and 79; constitutional judgment 3683-1994; rulings C-048-2004, C-433-2008, OJ-048-2009, C-248-2009, C-028-2010, C-085-2010, C-321-2011, C-001-2013 and C-221-2014).

On the other hand, the Construction Regulations aim to set the standards for the planning, design, and construction of works (article I.1). Its Chapter VI, relating to Buildings for single-family and multi-family dwellings, contemplates the surfaces that must remain free, habitable and non-habitable rooms, the minimum dimensions of every housing unit, the drainage system, lighting, ventilation, common circulation spaces, common walls, stairs, water installations, septic tanks, sanitary services, storm drains, boilers, and chimneys.

Among the minimum dimensions of every housing unit (article VI.3 ibidem), except for social interest housing, subsection VI.3.2 contains the minimum measurements for the width of the entrance to the interior of the lot in projects of more than one dwelling per lot, whether on one or more floors, in an isolated form or as an apartment building:

"VI.3.2. Width of the entrance: In all projects of more than one dwelling per lot, whether on one or more floors, in an isolated form, or as an apartment building, the entrance to the interior of the lot must have a minimum width, free of obstacles, of three meters (3.00 m). In the case of four or five dwellings in the interior, the width of the entrance must be increased to five meters (5.00 m); for six dwellings or more, the width shall be six meters (6.00 m)." Although subsection VI.3.2 refers to projects of more than one dwelling per lot, these are currently regulated by the Law Regulating Condominium Property, No. 7933 of October 28, 1999 (La Gaceta No. 229 of November 25, 1999) and its Regulation.

Likewise, given the residual nature of the Construction Regulations, they will only be applicable if Law 7933 and its Regulation, or the respective regulatory plan, when it has been adopted, lack the provisions set forth in said Construction Regulations. In a similar direction, legal opinions C-155-2009 and C-269-2013.

Therefore, compliance with Law 7933 and its Regulation prevails to determine access in condominium properties, as they are norms of a special nature, of higher hierarchy and subsequent to the Construction Regulations (Political Constitution, article 129 in fine; Law 6227, numeral 6; Civil Code, ordinance 8; constitutional judgment 5445-99; First Chamber, vote 130-1992; rulings C-215-95, C-122-97, OJ-078-2003, C-349-2004, C-256-2005, C-071-2005, C-043-2007, C-058-2007, C-336-2014, C-313-2015).

Regarding the rank of executive regulations, rulings OJ-116-2005 and C-122-2006 indicate:

"One of the fundamental limits of regulatory power is precisely the principle of normative hierarchy. The administrative legal system is a dynamic structural unit in which a series of different sources of Law coexist and are articulated. The relationship among these diverse sources is organized around the principle of normative hierarchy, according to which a rigorous and prevailing order of application is determined, as provided in article 6 of the General Law of Public Administration; that is, it is a matter of knowing when one source is superior to another and, in case of conflict, disapplying the one of lower rank. The foregoing implies a relationship of subordination, according to which 'The norms of the inferior source cannot modify or substitute those of the superior. It is the case of the Constitution in relation to the law and the rest of the norms of the order, and it is also the case of the law in relation to the regulation (...) in case of contradiction, the law always and necessarily prevails. This expresses and applies the so-called principle of "hierarchy." According to article 6 of the same General Law of Public Administration, autonomous regulations are part of the sources of the administrative legal system, nevertheless one of the sources of lower rank, and therefore they must be subordinated not only to the sources superior to the law and to the law itself, but also to the executive regulations that have been issued by the competent bodies'. (The underlining is ours).

Furthermore, note that article 82 of the Regulation to the Law Regulating Condominium Property repealed Chapter VII of the INVU Construction Regulations on "Buildings under the Horizontal Property or Condominium Regime." IV.- Conclusions 1) The Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations and the INVU Construction Regulations are of supplementary, residual, and transitory application in the absence of higher-ranking regulations, or of the local regulatory plan in the event that they lack the provisions set forth in those Regulations.

• 2)For the subdivision (fraccionamiento) of lots for single-family dwellings, whose access to a public street is by means of an easement (servidumbre) de paso, article II.2.1 of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations provides for a maximum of six lots. So that the number of dwellings permitted will be equal to the maximum of subdivided (fraccionados) lots, that is, six single-family dwellings.
• 3)The number of dwellings in a condominium whose access to a public street is by means of an easement (servidumbre) must observe the requirements and density provided in article 46 of Decree 32303.

Sincerely,

Silvia Quesada Casares Attorney C: Members of the Board of Directors Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo MSc. Leonel Rosales Maroto Head of the Urbanism Department, INVU Council Members Municipal Council of Heredia

Dictamen : 036 del 23/02/2016 C-036-2016 23 de febrero de 2016 MBA. José Manuel Ulate Avendaño Alcalde Municipalidad de Heredia Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio AMH-1345-15 de 3 de diciembre de 2015, recibido el 9 de ese mes, donde se consulta “¿Conforme a la normativa vigente cuál es la cantidad de viviendas que se pueden autorizar en lotes internos, que están afectos por el ingreso de una servidumbre de paso?” I.- Criterios aportados por la Municipalidad de Heredia Se adjuntó el oficio AJ-888-15 de 3 de diciembre de 2015, donde el Departamento de Asesoría y Gestión Jurídica Municipal considera que el numeral VI.3.1 del Reglamento de Construcciones del INVU regula el ancho de la entrada al interior del lote en proyectos de más de una vivienda por lote, y si el acceso se enfrenta a servidumbre debe aplicarse el acápite II.2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones del INVU, según el cual se permiten máximo 6 lotes y sólo una vivienda unifamiliar en cada uno de ellos.

Además se acompañó el oficio DIP-DT-0809-2015 de 8 de octubre de 2015, suscrito por el Gestor de Desarrollo Territorial, según el cual se aplica el artículo VI.3.2 del Reglamento de Construcciones a los proyectos de más de una vivienda por lote o edificios de apartamentos, y cuyas medidas de ingreso estima concuerdan con las del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones.

II.- Criterio del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Por oficio AAA-1555-2015 se confirió audiencia a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. En oficio C-DU-011-2016 de 14 de enero del año en curso, aclarado con el C-DU-031-2016 de 27 de enero siguiente, el Jefe del Departamento de Urbanismo señaló que por oficio JD-009-2016 de 7 de enero de 2016 la Junta Directiva le solicitó responder la audiencia, e indicó que la Municipalidad de Heredia les había hecho la misma consulta, la cual atendió en oficio C-DU-236-2015 de 8 de setiembre de 2015.

El citado oficio C-DU-011-2016 señala que en ausencia de plan regulador, la cantidad de viviendas que se pueden autorizar en lotes internos cuyo ingreso es una servidumbre de paso es la regulada en el acápite II.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, que prevé la segregación mediante servidumbres de paso en casos calificados valorados conjuntamente por el INVU y el municipio, el cual debe solicitar el criterio de la Departamento de Urbanismo antes de emitir el visado para catastrar bajo esa figura, siendo requisito fundamental que el fundo esté enclavado, sin adecuado acceso a calle pública, y que el lote preferiblemente ya cuente con viviendas. Agrega que el numeral II.2.1.1 ibídem menciona subdivisiones de lotes y no cantidad de viviendas. Cita la concordancia entre la cantidad de lotes y el ancho de la servidumbre, la cual no excederá los 60 m de longitud. Respecto al ordinal II.2.1.2 indica que por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se debe agregar 1 m al ancho de la servidumbre, hasta un máximo de 6 m. Añade que el apartado II.2.1.3 estipula 6 lotes para una vivienda unifamiliar como el máximo a segregar, y que por ello la cantidad de viviendas permitidas es igual a la cantidad máxima permitida de lotes fraccionados.

Agrega que para lotes internos afectados por el ingreso de una servidumbre de paso sólo se permite una vivienda por lote, y no aplica el numeral VI.3.2 del Reglamento de Construcciones porque refiere a un solo lote con frente a calle pública y no segregación por medio de servidumbre; no indica ser excepcional; permite más de una vivienda dentro de un lote; regula la entrada al interior del lote pero el ancho no responde a metros adicionales según cantidad de lotes sino a cantidad de viviendas permitidas en un único lote, según la densidad máxima establecida en los reglamentos; y, no restringe la longitud de la entrada al interior del lote. Añade el deber de coordinación entre el INVU y los municipios para el visado de planos con acceso mediante servidumbres como casos excepcionales, a fin de evitar que se fusionen y transformen en calles públicas y fraccionamientos que no cumplen con la normativa vigente; y, el mantenimiento de esas servidumbres a cargo de los sujetos privados por no tratarse de bienes municipalidades.

III.- Sobre lo consultado Los municipios como administradores de los servicios e intereses locales, ejercen competencias urbanísticas que comprenden la elaboración y aprobación del plan regulador y normativa complementaria como los Reglamentos de Zonificación, Fraccionamiento y Urbanizaciones, Renovación Urbana y Mapa Oficial; permisos de fraccionamiento, urbanización, construcción; y, el ámbito sancionatorio (Ley 4240, artículos 10 inciso 1), 15, 16, 17, 21, 24, 32; Ley de Construcciones, artículos 15, 87-89 y 96; voto constitucional 11900-2007; pronunciamientos OJ-062-2000, OJ-096-2000, OJ-123-2000, OJ-096-2005, C-093-2007, C-029-2009, C-091-2010, C-256-2011, C-001-2013, C-333-2014 y C-029-2015).

Una adecuada planificación conlleva el desarrollo de la normativa local en acatamiento de los lineamientos de carácter nacional, así como los emitidos por el INVU y el Ministerio de Planificación, pues es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, el desarrollo físico- espacial con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente en los ámbitos de planificación urbana, local y regional (Ley 7554, artículo 28; Ley 4240, artículos 2, 4, y 7; pronunciamientos OJ-004-2014 y C-029-2015).

Es importante que el plan regulador y el mapa oficial al establecer en forma general la localización de las vías observen que sus disposiciones han de promover: “a) Protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; b) Una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; c) Conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; d) División adecuada de los terrenos; e) Facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; f) Reserva de suficientes espacios para usos públicos; g) Rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; h) Seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; e i) En general, cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador” (Ley 4240, artículo 20).

Y, aun en ausencia de plan regulador, reglamento de zonificación o plan regional, las actividades que se desarrollen en cada cantón están sujetas a la normativa urbanística, en procura de la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad (dictamen C-308-2013).

El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la Dirección de Urbanismo, ejerce en forma subsidiaria la función de coordinar los intereses locales con los regionales y nacionales. Al efecto, su Reglamento de Construcciones (Alcance 17 a La Gaceta No. 56 de 22 de marzo de 1983) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, No. 3391 de 13 de diciembre de 1982 (Alcance 18 a La Gaceta No. 57 de 23 de marzo de 1983), y sus reformas, son de aplicación supletoria, residual y transitoria en ausencia de plan regulador (Ley 4240, artículo 21 y Transitorio II; artículo I.10 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones; sentencias constitucionales 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04, 924-12; dictámenes C-062-1994, C-061-1996, C-032-1998, C-304-2006, C-155-2009, C-032-2010, C-324-2011 y C-029-2015).

La Ley 4240, artículo 1, entiende por fraccionamiento la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, explotar o utilizar en forma separada, las parcelas resultantes; incluye tanto particiones de adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derechos indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles. Y, la urbanización consiste en el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, con apertura de calles y provisión de servicios públicos, como el alumbrado público, red telefónica, áreas verdes y facilidades comunales, acueductos y electricidad, recolección y tratamiento de basura, y evacuación de aguas negras.

El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU, Capítulo II, relativo a Fraccionamientos, define las condiciones urbanísticas y técnicas indispensables permitir los fraccionamientos. El artículo II.2.1 establece como principio general que todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tengan acceso directo a vía pública. Y, sólo en casos calificados cuando por la ubicación o dimensión del terreno se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, el INVU y los municipios podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumplan sus requisitos:

“II.2 Accesos:

II.2.1 Lotes frente a servidumbre: Todas las parcelas resultantes de un fraccionamiento tendrán acceso directo a vía pública. En casos calificados, el INVU y las Municipalidades podrán admitir la subdivisión de lotes mediante servidumbres de paso, siempre que se cumpla con las siguientes normas:

La servidumbre se aceptará en terrenos especiales en que por su ubicación o dimensión se demuestre que es imposible fraccionar con acceso adecuado a vías públicas existentes, utilizándose preferentemente para casos en que ya existan viviendas en el lote.

II.2.1.1 En subdivisiones hasta dé tres (3) lotes para vivienda unifamiliar, se tendrá una servidumbre de tres metros (3,00 m.) de ancho. De éstos, noventa centímetros (0,90 m.) corresponderán a la acera. La longitud de una servidumbre de acceso a lotes interiores no excederá de 60 metros.

II.2.1.2 Por cada lote adicional para vivienda unifamiliar se requiere un metro (1,00 m.) adicional en el ancho de la servidumbre, hasta completar seis metros (6,00 m.) de ancho.

II.2.1.3 Frente a servidumbres solamente se podrá segregar un máximo de seis (6) lotes.

II.2.1.4 Todos los lotes resultantes de las subdivisiones, deberán tener las medidas reglamentarias. El área de la servidumbre no será computable para efectos de cálculo del área mínima de lote y sobre ella no podrán hacerse construcciones, salvo las de tapias.

II.2.1.5 La segregación autorizada frente a servidumbre, en los términos de los artículos anteriores, implica que la entrada a los lotes será considerada servidumbre de paso común y en todo momento para cualquier autoridad o funcionarios de las entidades encargadas a prestar servicios públicos, de cualquier índole, así como de aquél a las que corresponde el control urbanístico, municipal, de seguridad pública, salud, bomberos y cualquier otro similar.

No obstante lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a servidumbres, ni la municipalidad, ni ninguna institución pública tienen obligación de darles mantenimiento, ni de prestar servicios en los lotes interiores…" Esas previsiones para el fraccionamiento mediante servidumbres de paso son para lotes de vivienda unifamiliar. Así lo disponen los incisos II.2.1.1 y II.2.1.2. Y, el inciso II.2.1.3 estipula el máximo de 6 lotes a segregar. Sobre el tema, en el dictamen C-069-2003 se anotó:

“Donde la normativa sí fija máximos es en cuanto al número de lotes que pueden tener acceso a la vía pública por medio de una servidumbre y en cuanto a la longitud de la misma. Es evidente que, en razón de los costos, el propietario o fraccionador tiene interés en habilitar la mayor cantidad de lotes posibles por medio de una servidumbre, con lo cual le conviene que no haya límite legal en cuanto a la longitud de la misma. Pero a los fines urbanísticos, que son fines públicos, interesa que a partir de un cierto número de lotes, si no hay acceso directo a vías públicas, esté obligado a urbanizar, con lo cual los lotes resultantes tendrían acceso directo a vías públicas, porque el fraccionador debe ceder el terreno correspondiente para ello, según se desprende de la definición que la Ley de Planificación Urbana y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones hacen de término "urbanización", en los numerales 1° y I.9, respectivamente, los cuales señalan que una urbanización es el fraccionamiento de un terreno para fines urbanos con la apertura de calles y la provisión de servicios. Por ello, y para que el acceso a vías públicas pueda darse por medio de servidumbres, nuestra normativa urbanística dispone que el número de lotes resultante de un fraccionamiento no puede superar el número de seis, y que la longitud de la servidumbre no puede ser mayor a los sesenta metros. (…)

Las municipalidades están en el deber de negar el visado a que hace referencia el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana a aquellos planos de agrimensura, referentes a fraccionamientos, que no cumplan la normativa urbanística, lo cual incluye el irrespeto a lo que establece el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones en relación con las servidumbres como acceso a las vías públicas.” Para los condominios cuyo acceso a calle pública sea a través de servidumbre de paso, el artículo 43 del Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, Decreto Ejecutivo 32303 de 2 de marzo del 2005 (La Gaceta No. 74 de 19 de abril de 2005), independientemente de la longitud de la servidumbre, prevé diversos anchos para ese acceso, que van desde los 7 m hasta los 17 m, e incluso más, según el número de filiales y su destino o propósito:

“Artículo 43.-Podrá someterse al Régimen de Propiedad en Condominio: para todo tipo, sea este de uso habitacional, agrícola, industrial comercial, turístico, hotelero, de recreo, de oficinas, pecuario, estacionamiento, de servicios y en general, destinados a cualquier propósito que sea lícito; toda propiedad que tenga acceso a calle pública directamente o a través de servidumbre, de manera que toda unidad privativa o finca filial, necesariamente, debe tener salida a la vía pública o a un determinado acceso común o a una servidumbre que la comunique con aquella.

Independientemente de la cantidad de fincas filiales que vaya a tener el condominio, en caso de que el acceso a calle pública sea a través de servidumbre, no será requisito que esta servidumbre tenga una longitud mínima o máxima. Si la propiedad no está segregada aún, ésta se podrá segregar dándole acceso a calle pública por medio de servidumbre de paso que no tendrá una longitud mínima o máxima, independientemente de la cantidad de fincas filiales que vaya a tener el condominio.

No podrán constituirse servidumbres u otro gravamen real sobre un inmueble del demanio a favor de fincas privadas colindantes u otro gravamen real sobre un inmueble dado en concesión en zona marítimo terrestre.

En el caso de propiedades en donde se ingrese a través de servidumbre, se permitirá el sometimiento al Régimen de Propiedad en Condominio, siempre que cumpla con los siguientes requisitos:

a. Para proyectos de dos a cuarenta viviendas, el ancho de vía tendrá como mínimo siete metros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de cinco metros de ancho.

b. Para condominios de más de cuarenta viviendas y hasta cíen viviendas, el ancho de vía será de ocho metros con cincuenta centímetros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de cinco metros con cincuenta centímetros de ancho.

c. Para condominios de más de cien viviendas y hasta ciento cincuenta viviendas, el ancho de vía será de diez metros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de seis metros de ancho.

d. Para condominios de más de ciento cincuenta viviendas y hasta doscientas viviendas, el ancho de vía será de doce metros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de seis metros de ancho.

e. Para condominios de más de doscientas viviendas, el ancho de vía será de catorce metros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de nueve metros de ancho.

f. Para condominios de uso agrícola, comercial, turístico, hotelero, de recreo, de oficinas, pecuario, estacionamiento, de servicios y en general, destinados a cualquier propósito, con exclusión del uso para vivienda e industrial, el ancho de vía será de diez metros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de seis metros de ancho.

g. Para condominios de uso industrial el ancho de vía será de diecisiete metros de ancho, con una calzada o superficie de rodamiento de nueve metros de ancho.

h. En todos los casos, se permitirán anchos de vía mayores a los exigidos en los apartados específicos.

i. La servidumbre de paso contará con una red de hidrantes de conformidad con el Manual de Disposiciones Técnicas Generales al Reglamento sobre Seguridad Humana y Protección contra Incendios del Instituto Nacional de Seguros o la normativa aplicable.

j. La servidumbre contendrá además el derecho de paso, de al menos los servicios de conducción de energía eléctrica, telecomunicaciones, abastecimiento de agua potable y evacuación de aguas residuales y pluviales, cuando en el lugar exista el sistema en funcionamiento.

k. Que la servidumbre se encuentre legalmente constituida o que se constituya en la escritura de sometimiento al Régimen de Propiedad en Condominio.” (Así reformado por el artículo 2 del Decreto 34708 de 6 de junio de 2008).

El Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio no contiene un número específico de viviendas para la constitución de lotes cuyo acceso a calle pública sea mediante servidumbres de paso. Sin embargo, deben respetarse los requisitos y la densidad previstos en el artículo 46 ibídem:

“Artículo 46.-En proyectos que se desarrollen en lotes y bajo el Régimen de la Propiedad en Condominio, las fincas filiales deben ajustarse en área según el tamaño mínimo permitido por el reglamento del plan regulador urbano cuando exista este instrumento en la zona. De no existir plan regulador urbano, el área de cada finca filial se establecerá en función a lo especificado en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. Para definir el tamaño del lote se debe tomar en consideración la disponibilidad, en el sector, de red de alcantarillado sanitario para la recolección de aguas residuales o con planta de tratamiento propia; o por medio de prueba de infiltración para, determinar la capacidad de absorción del terreno, siguiendo las regulaciones sobre drenajes que establece el Ministerio de Salud. En ausencia de plan regulador urbano o en caso de omisión en el mismo, para el cálculo de la densidad en proyectos que se desarrollen bajo el Régimen de la Propiedad en Condominio, la cantidad de unidades habitacionales se calculará tomando el área total de condominio madre y se divide entre el área de lote mínimo especificado conforme el párrafo anterior. En el caso del multifamiliares la densidad se calculará por dormitorios, la cantidad de dormitorios que se puede desarrollar se calculara multiplicando por tres el número de unidades habitacionales definida anteriormente.” Cabe recordar que la aprobación de los condominios conlleva el análisis de aspectos técnicos, políticos, de conveniencia y oportunidad a cargo del Concejo Municipal como órgano de mayor representación democrática, deliberativo y pluralista. El ejercicio de esa competencia debe apoyarse en los criterios de los departamentos técnicos que fungen como órganos consultivos del Concejo, y está sometido al control del Jerarca impropio y el veto del Alcalde (Código Municipal, artículos 13 inciso o), 156, 158-160; Ley 7933, numerales 2 inciso d), 3, 5; y su Reglamento, ordinales 6, 16 y 79; sentencia constitucional 3683-1994; pronunciamientos C-048-2004, C-433-2008, OJ-048-2009, C-248-2009, C-028-2010, C-085-2010, C-321-2011, C-001-2013 y C-221-2014).

Por otra parte, el Reglamento de Construcciones tiene como objetivo fijar las normas para la planificación, diseño y construcción de obras (artículo I.1). En su Capítulo VI, relativo a Edificios para habitación unifamiliar y multifamiliar, contempla las superficies que deben quedar libres, las piezas habitables y no habitables, las dimensiones mínimas de toda unidad de habitación, el sistema de drenaje, iluminación, ventilación, espacios comunes de circulación, paredes comunes, escaleras, instalaciones de agua, fosas sépticas, servicios sanitarios, desagües pluviales, calderas y chimeneas.

Entre las dimensiones mínimas de toda unidad de habitación (artículo VI.3 ibídem), excepto para las viviendas de interés social, el inciso VI.3.2 contiene las medidas mínimas para el ancho de la entrada al interior del lote en proyectos de más de una vivienda por lote, sean en uno o más pisos, en forma aislada o como edificio de apartamentos:

“VI.3.2. Ancho de la entrada: En todos los proyectos de más de una vivienda por lote, sean en uno o más pisos, en forma aislada, o como edificio de apartamentos, la entrada al interior del lote deberá tener un ancho mínimo, libre de obstáculos, de tres metros (3,00 m). Cuando se trate de cuatro o cinco viviendas en el interior, el ancho de la entrada deberá aumentarse a cinco metros (5,00 m); para seis viviendas o más, el ancho será de seis metros (6,00 m).” Si bien el inciso VI.3.2 refiere a proyectos de más de una vivienda por lote, éstos actualmente están normados por la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, No. 7933 de 28 de octubre de 1999 (La Gaceta No. 229 de 25 de noviembre de 1999) y su Reglamento.

Asimismo, ante la naturaleza residual del Reglamento de Construcciones, éste será sólo aplicable si la Ley 7933 y su Reglamento, o el respectivo plan regulador, cuando haya sido adoptado, carecen de las disposiciones previstas en dicho Reglamento de Construcciones. En análoga dirección, dictámenes C-155-2009 y C-269-2013.

Entonces, la observancia de la Ley 7933 y su Reglamento prevalece para determinar el acceso en inmuebles condominales por ser normas de carácter especial, de mayor jerarquía y posteriores al Reglamento de Construcciones (Constitución Política, artículo 129 in fine; Ley 6227, numeral 6; Código Civil, ordinal 8; sentencia constitucional 5445-99; Sala Primera, voto 130-1992; pronunciamientos C-215-95, C-122-97, OJ-078-2003, C-349-2004, C-256-2005, C-071-2005, C-043-2007, C-058-2007, C-336-2014, C-313-2015).

Sobre el rango de los reglamentos ejecutivos señalan los pronunciamientos OJ-116-2005 y C-122-2006:

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. (El subrayado es nuestro).

Además, nótese que el artículo 82 del Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio, derogó el Capítulo VII del Reglamento de Construcciones del INVU sobre “Edificaciones bajo el Régimen de Propiedad Horizontal o en Condominio”.

IV.- Conclusiones 1) El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones y el Reglamento de Construcciones del INVU son de aplicación supletoria, residual y transitoria en ausencia de normativa de rango superior, o del plan regulador local en caso de que carezcan de las disposiciones previstas en aquéllos Reglamentos.

• 2)Para el fraccionamiento de lotes para vivienda unifamiliar, cuyo acceso a calle pública sea mediante servidumbre de paso, el artículo II.2.1 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones prevé un máximo de seis lotes. De manera que la cantidad de viviendas permitidas será igual al máximo de lotes fraccionados, es decir, seis viviendas unifamiliares.
• 3)El número de viviendas en condominio cuyo acceso a calle pública sea mediante servidumbre, ha de observar los requisitos y la densidad previstos en el artículo 46 del Decreto 32303.

Atentamente,

Silvia Quesada Casares C: Señores Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo MSc. Leonel Rosales Maroto Jefe Departamento de Urbanismo, INVU Señores Regidores Concejo Municipal de Heredia