Transfer of Balneario Ojo de Agua to AyATraspaso del Balneario Ojo de Agua al AyA

Legal Opinion: 029 - J of 06/06/2008 OJ-029-2008 June 6, 2008 Mrs. Rosa María Vega Campos Acting Area Head Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Mrs. Vega:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication without number, dated November 7, 2006, which was reassigned to my office on May 16, 2008, through which you request the opinion of this superior technical-legal consultative body on the bill entitled: "Donation of the Balneario de Ojo de Agua to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados," which is being processed under legislative file No. 16.355.

It must first be clarified that the opinion set forth below is merely a legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, and therefore lacks binding effect for the Legislative Assembly, as it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work performed by the deputies.

Furthermore, it must be noted that the eight-day deadline granted does not bind this Institution, as we are not faced with any of the scenarios under Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), although I must point out that the delay in issuing this pronouncement is due to the large volume of work handled by the institution.

I. BACKGROUND RELATED TO THE BALNEARIO OJO DE AGUA

The land occupied by the Balneario Ojo de Agua is registered in the National Registry under real folio registration N° 110347-000, property of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Through Law 7304 of July 15, 1992, said institution was authorized to donate a lot measuring fifteen meters of frontage by forty meters deep, located within the balneario, to the Asociación Comité Pro Mejoramiento Material y Cultural de Barrio Calle Flores, legal identification number 3-002075829, with the intention of destining that property for cultural and sports recreation works for the local neighbors.

After the issuance of said law, several attempts have been made in the Legislative Assembly to achieve the donation of part or all of the land occupied by the Balneario Ojo de Agua to various public entities, for which reason several bills have been presented in the legislative process, which will be detailed below.

The bill processed under legislative file 15.026 sought to repeal Law 7304 of July 15, 1992, and authorize the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico to segregate and donate to the Municipality of Belén the six-hundred-meter lot indicated in the cited law, the explanatory memorandum indicating that the segregation and transfer to the Asociación Comité Pro Mejoramiento Material y Cultural de Barrio Calle Flores had not been executed due to problems with that association. On that occasion, the bill in question was consulted with this representation, and legal opinion No. OJ-214-2003 of October 29, 2003, was issued, concluding that the transfer would be possible only if there were an agreement between the Municipality of Belén and the Municipality of Alajuela. Said bill was finally sent to the legislative archive through official communication A-12023, with a unanimous negative report.

Subsequently, through a bill presented on August 13, 2003, and processed under legislative file No. 15.347, the transfer of the entirety of the property registered under registration N° 110347-000, property of the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia was sought. Likewise, on that occasion, this Office of the Attorney General was consulted on the proposed bill, issuing legal opinion No. OJ-121-2005 of August 9, 2005, in which it was indicated that carrying out the transfer was a matter of legislative discretion, but issuing a series of observations regarding the substance of the bill. The latter was ultimately reported negatively and sent to the legislative archive through official communication A-11910.

Similarly, under legislative file No. 16479, the intention is to authorize the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico to transfer the entirety of the property registered under real folio registration No. 110347-000 to the Municipality of Belén, in addition to the repeal of Law 7304 of July 15, 1992. This bill is currently in the Commission on Government and Administration, so it is recommended to keep it in view when processing legislative file 16.355 - consulted on this occasion - to avoid any contradiction.

II. DESCRIPTION OF THE BILL

The bill now consulted with this Office of the Attorney General seeks to authorize the Instituto de Puertos del Pacífico (INCOP) to transfer to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados the entirety of the property registered in the National Registry under real folio registration N° 110347-000, where the so-called Balneario Ojo de Agua is located. To this end, INCOP is authorized to proceed with the liquidation and payment of the legal benefits of the balneario's employees who are dismissed within the three months following the law's entry into force, and the repeal of the aforementioned Law 7304 of July 15, 1992, is also sought.

According to the bill's explanatory memorandum, the purpose of the reform is to preserve water as a public domain asset and transfer the Balneario Ojo de Agua to the governing institution in the matter of potable water, i.e., the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which has the authority to take over any aqueduct (acueducto) in the country not already under its administration and also because said institution has a well very close to the balneario's facilities.

III. COMMENTS ON THE CONSULTED BILL

• a)On the transfer of the property to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados Article 1 of the consulted bill establishes provisions regarding the donation to be made by the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, providing:

"ARTICLE 1.- Donation The Instituto Nacional de Puertos del Pacífico (Incop) is authorized to transfer to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados the property registered in the National Registry, Property Section, Partido de Heredia, under Real Folio registration No. 110347-000, located in the 2nd district, of the VII Belén canton, of the province of Heredia, where the so-called Balneario de Ojo de Agua is located.

The respective transfer shall be exempt from the payment of all types of registration and transfer duties. The respective deed shall be prepared by the State Notary's Office." (The bold text is not part of the original) The first observation that must be made regarding the wording established in said provision is that the correct name of the institution is not "Instituto Nacional de Puertos del Pacífico," but rather "Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico," as provided for by its law of creation, Law 1721 of December 28, 1953. For the foregoing reason, the deputies are respectfully recommended to adjust the terminology established in the bill and align it with other current provisions.

Furthermore, strictly regarding the transfer of the land, it must be noted that this Office of the Attorney General already issued a pronouncement in legal opinion OJ-121-2005 of August 9, 2005, to the effect that any transfer of the Balneario Ojo de Agua cannot affect the use and protection of the lands bordering the source providing potable water, as a special legal regime operates there. Although on that occasion the bill referred to the transfer of the property to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, the reasoning used then is of importance and is transcribed below in the pertinent parts:

"... the transfer of the ownership of the property in question cannot affect the use and protection of the lands bordering the source providing potable water, with respect to which a special legal regime operates. Indeed, articles 7 of the Ley de Tierras y Colonización (number 2825 of October 14, 1961, and its reforms), and 31 of the Ley de Aguas (number 276 of August 27, 1942, and its reforms) establish the character of public domain asset for the lands bordering sources providing potable water, in the areas each of these defines.

For its part, Article 2 of the Ley General de Agua Potable (number 1634 of August 18, 1953) reinforces the public domain character of lands bordering potable water sources, by providing that all those lands that both the Ministry of Public Works and the Ministry of Public Health consider indispensable for building or placing any part or parts of the potable water supply systems, as well as to ensure the sanitary and physical protection and necessary flow thereof, are of the public domain.

Now, in the case of lands bordering potable water catchment sites, intakes, or sources, the exercise of administrative actions aimed at their protection corresponds, in principle, to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). In this regard, Article 2, subsection h) of the constitutive law of ICAA states:

"Article 2.- The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados shall: (...) h) Enforce the Ley General de Agua Potable, for which purpose the Institute shall be considered as the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law; (...)" Regarding its use, the Ley Forestal (number 7575 of February 13, 1996, and its reforms) declares as a protection area the lands bordering permanent springs (nacientes permanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally, and establishes that in that strip, trees cannot be removed or cut (articles 33 and 43 ibidem).

On the other hand, and regarding the spring (manantial) that is located on the land whose transfer is proposed in this bill, it must be kept in mind that, in accordance with the provisions of sections VIII and XIX of the Ley de Aguas number 276 of August 27, 1942, and its reforms. Said provisions state:

"Article 1.- The following are waters of the public domain: (….) VIII.- Those of the springs (manantiales) that emerge on beaches, maritime zones, channels, riverbeds, or banks of national property and, in general, all those that originate on public domain lands; IX.- Subterranean waters whose extraction is not done by means of wells;" As can be seen, the spring (manantial) that emerges on the land where the Balneario Ojo de Agua is located, which is of the public domain, and the subterranean waters that feed it, are of the public domain. We understand that the bill does not modify this condition by proposing the transfer of said land. It would not do so even if it were transferred to a private legal entity, as the public domain character of subterranean waters not extracted by wells is not lost even if they are found on lands subject to private domain. In this sense, the privatization of the spring (manantial) must be express, and the bill does not establish it." (The underlining is not part of the original) Two relevant conclusions for this pronouncement can be drawn from the transcribed statement. First, the exercise of administrative actions aimed at protecting lands bordering potable water catchment sites, intakes, or sources is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (in this regard, also see opinion C-295-2001 of October 25, 2001). And second, not even the transfer to a private individual of land that protects subterranean waters could modify the public domain character of said waters and the lands bordering the providing sources. It is for this reason that there is no objection whatsoever to seeking the transfer of the land of the Balneario Ojo de Agua to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados as the governing entity for water, since receiving land by donation is not only permitted under Article 5, subsection g) of its constitutive law (Law 2726 of April 14, 1961), but also this would not modify the public domain character of the subterranean waters and the lands bordering the sources providing said waters, as in any case, the transfer sought is to a public legal entity, which, as indicated in the cited pronouncement, has the competence to ensure the protection of lands bordering potable water catchment sites.

For these reasons, this Office of the Attorney General considers that it is a matter of legislative policy to decide whether the Balneario Ojo de Agua should be ceded or not to another public entity, as well as to determine whether that institution should be the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados or a municipality, as has been sought on other occasions. For the bill being consulted, it suffices to state that the very law creating the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados empowers it to receive the land by donation and to ensure the protection of lands where potable water catchment sites are located, as in this case. The provisions of the bill, moreover, do not seek the denaturalization of the property or the waters that emerge there.

Notwithstanding the foregoing, it is indeed observed that the consulted bill makes no reference whatsoever as to whether the transfer of the entirety of the lands of the Balneario Ojo de Agua to said institution is intended to close the other recreational activities carried out at the site. The consulted bill does not mention what the destination of the asset will be or whether the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, in addition to administering the aqueduct (acueducto), must keep the recreational facilities open, which is not within the normal scope of activity carried out by said institution. On this topic, this representation stated in opinion C-373-2003 of November 26, 2003:

"The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, insofar as it is engaged in an activity of production, distribution, and supply of an industrial and commercial public service, such as potable water, constitutes a public enterprise, organized under Public Law form. As a public enterprise, it is governed by the principle of specialty, which is a rule of competence. According to said principle, the enterprise cannot engage in activities that exceed the framework of the mission or purposes assigned to it by the legal system, unless the constitutive rules are modified in order to extend the functional scope of the enterprise. (CE. Association de sauvegarde du site Alma-Champ-de Mars du 3 décembre 1993). It follows from the foregoing that the nature of a public enterprise does not allow the Entity to extend its sphere of action motu propio, unless the activity in question is technically and commercially the normal complement of its business activity or is in a relationship of connection with it. However, to speak of complementarity or connection, it is required that the activities the public enterprise intends to pursue are also of general interest and useful and convenient for the public entity (CE. Avis du 7 juillet 1994)." Given the foregoing, it is advisable for the bill to refer to the competence that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados will have over the property sought to be transferred and the activities to be carried out there. Therefore, given the omission observed on this topic, it is respectfully recommended to remedy this aspect to avoid future problems of interpretation and application of the law.

• b)On the liquidation for INCOP employees Article 2 of the consulted bill establishes an authorization for the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico to carry out the liquidation and corresponding payment to the balneario employees who are dismissed within three months following the entry into force of the law, literally stating:

"ARTICLE 2.- The State, through the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, is authorized to proceed with the liquidation and payment, by administrative resolution, of the corresponding legal benefits to the employees of the Balneario de Ojo de Agua who, after a prior study of needs, are dismissed by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, within three months following the entry into force of this Law, in accordance with Article 25 of the Ley de Equilibrio Financiero de la República, reformed by Law No. 7560 of November 9, 1995.

The payment of benefits shall be made no later than forty-five days after the finality of the resolution ordering payment.

If a delay occurs in the payment of the liquidations to the workers, for causes not attributable to them, the State must recognize the payment of the corresponding interest for the period of delay." (The bold text is not part of the original) On this same topic, in legal opinion OJ-121-2005 of August 9, 2005, previously cited, the Office of the Attorney General analyzed a provision similar to the one consulted on this occasion within legislative file 16.355, indicating:

"Finally, regarding what Article 8 of the bill provides in authorizing the State 'through the Instituto Costarricenses de Puertos del Pacífico, to proceed with the liquidation and payment, by administrative resolution, of the corresponding legal benefits to the employees of the Balneario de Ojo de Agua who, after a prior study of needs, are dismissed by the Subsidiary created for this purpose by ESPH S.A., within three months following the entry into force of this law', the provisions of the collective bargaining agreement (convención colectiva) signed between INCOP and the workers' unions must be kept in mind, regarding the procedure provided for processing dismissals and the payment of benefits." In view of this reasoning, it is reiterated on this occasion that any eventual dismissals that occur if the proposed law enters into force must be carried out in accordance with the rules provided in the collective bargaining agreement (convención colectiva) in force at the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. It must also be added that the authorization contained in the provision should be granted directly to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico and not to the "State through the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico," as the former has its own legal personality.

In addition to the foregoing, it appears contradictory that the consulted bill proposes that said dismissals be carried out "in accordance with Article 25 of the Ley de Equilibrio Financiero de la República, reformed by Law No. 7560 of November 9, 1995," given that said provision establishes the possibility for the Public Administration, centralized and decentralized, and public enterprises to offer: "...The payment of their benefits plus a bonus to those servers they deem convenient, if these agree and resign to dedicate themselves to activities outside the public sector." In the case of Article 2 of the consulted bill, the possibility for the Administration to unilaterally dismiss the workers is established, after a prior study of needs, which makes it clear that the factual assumptions of both provisions do not coincide, since in the former a voluntary resignation by the worker occurs, and in the latter, it is the Administration that decides on their termination. For this reason, it is advisable to adjust the wording of the consulted bill in this respect.

Finally, regarding Article 2 of the bill, it is appropriate to analyze the phrase that establishes: "If a delay occurs in the payment of the liquidations to the workers, for causes not attributable to them, the State must recognize the payment of the corresponding interest for the period of delay." Such provision appears to establish an implicit authorization in favor of the Administration to delay the payment of liquidations to the workers, in exchange for the payment of the corresponding interest, when the truth is that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has already ruled on numerous occasions on the duty to timely pay labor benefits. A case that serves to exemplify this is ruling 0011-96 of 3:24 p.m. on January 3, 1996, in which it stated:

"On repeated occasions, this Chamber has ruled on the unjustified delay in the payment of economic benefits and legal benefits to public employees, and has stated that when the Administration uses agreements for the termination of employees, it must cover the amounts within the terms prescribed by said agreements, since an omission in this sense violates the fundamental rights of the workers. In the case before us, there is even greater reason for there to be a timely payment of benefits, since the right to receive the indemnifications does not originate from an agreement between the parties, but rather stems from a unilateral decision, in the sense that it involves a forced removal based on an administrative reorganization. At the time of approval by the Ministry of National Planning and the Civil Service Tribunal of a restructuring plan for the administration of a governmental institution, the State must have sufficient means to cover the dismissals that must be carried out as a result of position eliminations. As stated in the case file, the dismissal became effective as of October 1, 1995, and it was not until two months later that the respondent presented the official communication to proceed with the payment before the Ministry of Finance, with no evidence that the amounts owed have been covered as of the date the report was submitted. It is absolutely irregular for the employee to have to manage the payment of the indemnifications to which they are entitled, which the Chamber understands should be simultaneous with the termination of the employment relationship. Furthermore, in granting the amparo, it is understood that the employee has the right for the State to also recognize the interest not earned due to the unjustified delay, as part of the damages to be liquidated." (The highlighting is not part of the original) The foregoing shows that the Administration could not delay the payment of labor benefits to the dismissed workers, as such action would constitute a violation of their fundamental rights according to the reiterated jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). As is evident from the cited ruling, the payment of legal benefits must be simultaneous with the dismissal, and therefore the implicit authorization granted to the Administration in Article 3 of the consulted bill is not justified. For this reason, what is recommended, to avoid the eventual liability of the State and in compliance with the binding jurisprudence erga omnes of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), is to guarantee in advance sufficient budget items to cover the eventual dismissals of workers on the occasion of the law's entry into force.

• c)On the repeal of Law 7304 of July 15, 1992 Finally, Article 3 of the consulted bill establishes:

"ARTICLE 3.- Repeal The Law authorizing the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico to donate a lot of its property to the Asociación comité pro-mejoramiento material y cultural del barrio Calle Flores, segregated from the Balneario de Ojo de Agua, No. 7304, of July 15, 1992, is repealed." In legal opinion OJ-214-2003 of October 29, 2003, issued on the occasion of the bill processed under the aforementioned legislative file 15.026, this representation pronounced on a provision identical to the one presented on this occasion, indicating:

"III. REPEAL OF LAW 7304. Law 7304 of July 15, 1992, authorizes the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico to donate a lot of its property to the Asociación Pro Mejoramiento Material y Cultural del Barrio Calle Flores, segregated from the Balneario de Ojo de Agua. Having carried out the corresponding study in the Public Registry, we find that said Association currently does not exist, because the appointment of its governing body expired on January 15, 1996, and was not renewed, so on October 7, 2001, in accordance with Article 13 of the Ley de Asociaciones, Number 218 of August 8, 1939, which states that 'the association is extinguished: a), b) c)... for not having renewed the governing body within the year following the term indicated in the statutes for its exercise,' the Registry noted that it had expired. And from the same Registry, it is clear that no segregations have been made from the parent property that have been registered. Nor has any deed of transfer related to this law been executed in the State Notary's Office, and the legislative file contains official communication DAJ-006-2003 from the Legal Advisory Office of INCOP stating that 'for undetermined reasons, the transfer of the property was never carried out and the property continues to appear registered in the name of INCOP; despite the fact that the aforementioned association built (sic) a children's playground in the area.' Therefore, since the transfer authorized through said law was never carried out, since the Asociación Pro Mejoramiento was extinguished, and on the understanding that INCOP had likewise not taken any agreement to transfer in favor of the Association, there would be no objection to the law being repealed." On this occasion, it must be noted that upon requesting the respective legal status certification from the Public Registry for the Asociación Comité Pro Mejoramiento Material y Cultural Barrio Calle Flores, it is observed that said association has been registered since June 30, 2006, and that the appointment of its President expires until January 15, 2010, whereby the circumstances stipulated in the cited pronouncement have changed regarding the existence of said association. What has not changed, however, is that in the registry, the property where the Balneario Ojo de Agua is located continues to belong exclusively to the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, only supporting a transferred easement (servidumbre trasladada), which demonstrates that the effective transfer of the property to the cited Association has never materialized. In this sense, what was indicated on that occasion regarding the repeal of Law No. 7304 of July 15, 1992, sought through the consulted bill is reiterated, although it must be added that it is advisable to determine whether the Association - under the protection of the cited law - has made improvements to the property that merit the corresponding compensation by the State, especially considering the change of circumstances occurring after the issuance of the commented legal opinion. The foregoing is based on the provisions of Article 194, subsection 3 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes the liability of the State-legislator when special damages are caused directly by a law.

IV.- CONCLUSION The transfer of the property occupied by the Balneario Ojo de Agua to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is a matter of legislative discretion; however, the deputies are respectfully recommended to consider the observations set forth in this pronouncement.

Sincerely,

Msc. Silvia Patiño Cruz Deputy Attorney General

Opinión Jurídica : 029 - J del 06/06/2008 OJ-029-2008 6 de Junio de 2008 Señora Rosa María Vega Campos Jefa de Área a.i.

Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio sin número, de fecha 7 de noviembre de 2006, y que fue reasignado a mi despacho en fecha 16 de mayo de 2008, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Donación del Balneario de Ojo de Agua al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados”, el que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 16.355.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), aunque no omito indicarle que el retraso en la emisión del presente pronunciamiento radica en la gran cantidad de trabajo que maneja la institución.

I. ANTECEDENTES RELACIONADOS CON EL BALNEARIO OJO DE AGUA

El terreno que ocupa el Balneario Ojo de Agua, se encuentra inscrito en el Registro Nacional bajo el folio real matrícula N° 110347-000, propiedad del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Mediante Ley 7304 del 15 de julio de 1992, se autorizó a dicha institución para que donara un lote de quince metros de frente por cuarenta metros de fondo, ubicado dentro del balneario, a la Asociación Comité Pro Mejoramiento Material y Cultural de Barrio Calle Flores, cédula jurídica 3-002075829, con la intención de destinar ese inmueble a obras de esparcimiento cultural y deportivo para los vecinos del lugar.

Luego de la emisión de dicha ley, se han realizado varios intentos en la Asamblea Legislativa para lograr la donación de parte o la totalidad del terreno que ocupa el Balneario Ojo de Agua, a diversas entidades públicas, por lo que se han presentado en la corriente legislativa varios proyectos de ley que se pasarán a detallar.

El proyecto de ley tramitado bajo el expediente legislativo 15.026, pretendía derogar la Ley 7304 del 15 de julio de 1992 y autorizar al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico a segregar y donar a la Municipalidad de Belén el lote de seiscientos metros indicado en la citada ley, indicándose en la exposición de motivos que la segregación y traspaso a la Asociación Comité Pro Mejoramiento Material y Cultural de Barrio Calle Flores no se había ejecutado por problemas con esa asociación. En tal oportunidad el proyecto en cuestión fue consultado a esta representación, emitiéndose la opinión jurídica N° OJ-214-2003 del 29 de octubre de 2003 en la que se concluyó que el traspaso sería posible únicamente si se contara con un convenio entre la Municipalidad de Belén y la Municipalidad de Alajuela. Dicho proyecto fue finalmente enviado al archivo legislativo mediante oficio A-12023, con un dictamen unánime negativo.

Posteriormente, mediante proyecto de ley presentado el 13 de agosto de 2003 y tramitado bajo el bajo matrícula N° 110347-000, propiedad del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. De igual forma, en dicha oportunidad se consultó a esta Procuraduría sobre el proyecto planteado, emitiéndose la opinión jurídica N° OJ-121-2005 del 9 de agosto de 2005, en la cual se indicó que resultaba un tema de discrecionalidad legislativa realizar el traspaso, pero emitiéndose una serie de observaciones en cuanto al fondo del proyecto. Éste, finalmente fue dictaminado negativamente y enviado al archivo legislativo mediante oficio A-11910.

De igual forma, bajo el expediente legislativo N° 16479, se pretende autorizar al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico para que traspase la totalidad del inmueble inscrito bajo matrícula de folio real N° 110347-000 a la Municipalidad de Belén, además de la derogatoria de la Ley 7304 del 15 de julio de 1992. Este proyecto se encuentra actualmente en la Comisión de Gobierno y Administración, por lo que se recomienda tenerlo a la vista al momento de tramitar el expediente legislativo 16.355 -consultado en esta oportunidad- para no incurrir en ninguna contradicción.

II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO

El proyecto que ahora se consulta a esta Procuraduría pretende autorizar al Instituto de Puertos del Pacífico (INCOP) para que traslade al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la totalidad de la finca inscrita en el Registro Nacional bajo el folio real matrícula N° 110347-000, donde se ubica el denominado Balneario Ojo de Agua. Para ello, se autoriza al INCOP proceder a la liquidación y al pago de las prestaciones legales de los funcionarios del balneario que sean despedidos dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la ley, además que se pretende la derogatoria de la Ley 7304 del 15 de julio de 1992, ya mencionada.

Según la exposición de motivos del proyecto, lo que se busca con la reforma es preservar el agua como bien de dominio público y trasladar el Balneario Ojo de Agua a la institución rectora en materia de agua potable, sea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el cual tiene la potestad de asumir cualquier acueducto del país que no esté ya bajo su administración y además porque dicha institución dispone de un pozo muy cerca de las instalaciones del balneario.

III. COMENTARIOS DEL PROYECTO CONSULTADO

• a)Sobre el traspaso del inmueble al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados El artículo 1° del proyecto consultado establece lo relativo a la donación que realizará el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, disponiendo:

“ARTÍCULO 1.- Donación Autorízase al Instituto Nacional de Puertos del Pacífico (Incop) para trasladar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados la finca inscrita en el Registro Nacional, Sección Propiedad, partido de Heredia, bajo el Folio Real matrícula N.º 110347-000, situada en el distrito 2º, del cantón VII Belén, de la provincia de Heredia, donde se ubica el denominado Balneario de Ojo de Agua.

El traspaso respectivo estará exento del pago de todo tipo de derechos de registro y traspaso. La escritura respectiva será elaborada por la Notaría del Estado.” (La negrita no forma parte del original) La primera observación que debe realizarse en cuanto a la redacción establecida en dicha norma, es que el nombre correcto de la institución no es “Instituto Nacional de Puertos del Pacífico”, sino “Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico” por así disponerlo su ley de creación, Ley 1721 del 28 de diciembre de 1953. Por lo anterior, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados ajustar la terminología establecida en el proyecto y equipararlo a las demás normas vigentes.

Por otro lado, propiamente en cuanto al traspaso del terreno debe indicarse que ya esta Procuraduría se pronunció en la opinión jurídica OJ-121-2005 del 9 de agosto de 2005, en el sentido de que cualquier traspaso del Balneario Ojo de Agua no puede afectar el uso y protección de los terrenos que bordean la fuente proveedora de agua potable, por operar ahí un régimen jurídico especial. Si bien en dicha oportunidad el proyecto se refería al traspaso del inmueble a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, resulta de importancia el razonamiento utilizado en aquella oportunidad y que se procede a transcribir en lo conducente:

“… el traspaso de la titularidad del inmueble en cuestión, no puede afectar el uso y protección de los terrenos que bordean la fuente proveedora de agua potable, respecto a los cuales opera un régimen jurídico especial. En efecto, los artículos 7 de la ley de tierras y colonización (número 2825 de 14 de octubre de 1961, y sus reformas), y 31 de la ley de aguas (número 276 de 27 de agosto de 1942, y sus reformas) establecen el carácter de bien de dominio público de los terrenos que bordean las fuentes proveedoras de agua potable, en las áreas que cada uno de éstos define.

Por su parte, el artículo 2º de la ley general de agua potable (número 1634 de 18 de agosto de 1953), refuerza el carácter demanial de los terrenos que bordean las fuentes de agua potable, al disponer que son del dominio público "todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de Obras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o para situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como para asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesario de las mismas”.

Ahora bien, tratándose de terrenos que bordeen captaciones, tomas o surtidores de agua potable, el ejercicio de las acciones administrativas destinadas a su protección le corresponde en principio, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). Al respecto, el artículo 2 inciso h) de la ley constitutiva del ICAA señala:

“Artículo 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

(...)

• h)Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley; (...)” En cuanto a su uso, la ley forestal (número 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus reformas), declara como área de protección los terrenos que bordean nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal, y establece que en esa franja, no se pueden eliminar o cortar árboles (artículos 33 y 43 ibídem).

Por otra parte, y en lo que tiene que ver con el manantial que está ubicado en el terreno cuyo traspaso se propone en este proyecto, hay que tener presente que de conformidad con lo que establece los incisos VIII y XIX de la ley de aguas número 276 de 27 de agosto de 1942, y sus reformas. Disponen dichos numerales:

“Artículo 1º.- Son aguas del dominio público:

(….)

VIII.- Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público; IX.- Las subterráneas cuyo alumbramiento no se haga por medio de pozos;” Como se puede ver, el manantial que brota en el terreno donde se ubica el balneario Ojo de Agua, que es de dominio público, y las aguas subterráneas que lo alimentan, son de dominio público. Entendemos que el proyecto no modifica esta condición al proponer el traspaso de dicho terreno. No lo haría ni aunque se traspasara a un sujeto de derecho privado, pues el carácter demanial de las aguas subterráneas no alumbradas por pozos no se pierde aunque se encuentren en terrenos sometidos al dominio privado. En este sentido, la privatización del manantial debe ser expresa y el proyecto no lo establece.” (El subrayado no forma parte del original) Del pronunciamiento transcrito, puede arribarse a dos conclusiones de relevancia para este pronunciamiento. En primer lugar, resulta competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados el ejercicio de las acciones administrativas destinadas a la protección terrenos que bordeen captaciones, tomas o surtidores de agua potable (en ese sentido ver también el dictamen C-295-2001 del 25 de octubre de 2001). Y en segundo lugar, ni siquiera el traspaso a un particular de un terreno que protege aguas subterráneas podría modificar el carácter demanial de dichas aguas y de los terrenos que bordean las fuentes proveedoras. Es por tal motivo, que no existe objeción alguna en que se pretenda el traslado del terreno del Balneario Ojo de Agua al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados como entidad rectora del agua, pues recibir terrenos en donación no sólo es permitido en el artículo 5 inciso g) de su ley constitutiva (Ley 2726 del 14 de abril de 1961), sino que además ello no modificaría el carácter demanial de las aguas subterráneas y de los terrenos que bordean las fuentes proveedoras de dichas aguas, pues en todo caso el traspaso que se pretende realizar es a una entidad de derecho público, que como se indicó en el pronunciamiento citado, tiene la competencia de velar por la protección de los terrenos que bordean las captaciones de agua potable.

Por tales razones, esta Procuraduría considera que constituye un asunto de política legislativa decidir si el Balneario Ojo de Agua debe ser cedido o no a otra entidad pública, lo mismo que determinar si esa institución debe ser el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados o una municipalidad, como se ha pretendido en otras oportunidades. Basta indicar para el proyecto que se consulta, que la propia ley de creación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados lo faculta para recibir el terreno en donación y para velar por la protección de terrenos donde se ubiquen captaciones de agua potable como en este caso. Las disposiciones del proyecto además, no pretenden la desnaturalización del inmueble ni de las aguas que ahí afloran.

No obstante lo indicado, sí se observa que en el proyecto consultado no se hace referencia alguna a si con el traslado de la totalidad de los terrenos del Balneario Ojo de Agua a dicha institución, se pretende la clausura de las demás actividades recreativas que se realizan en el lugar. El proyecto consultado no menciona cuál será el destino del bien o si el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados además de la administración del acueducto deberá mantener abiertas las instalaciones recreativas, lo cual no se encuentra dentro del giro normal de la actividad que realiza dicha institución. Sobre este tema esta representación indicó en el dictamen C-373-2003 del 26 de noviembre de 2003 indicó:

“El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en tanto se libra a una actividad de producción, distribución y suministro de un servicio público de carácter industrial y comercial, como es el de agua potable, constituye una empresa pública, organizada bajo forma de Derecho Público. Como empresa pública se rige por el principio de especialidad, que es una regla de competencia. De acuerdo con dicho principio, la empresa no puede dedicarse a actividades que excedan el marco de la misión o fines que le hayan sido asignados por el ordenamiento jurídico, salvo si se modifican las reglas constitutivas a fin de extender el ámbito funcional de la empresa. (CE. Association de sauvegarde du site Alma-Champ-de Mars du 3 décembre 1993). Se sigue de lo expuesto que la naturaleza de empresa pública no le permite al Ente extender de motu propio su esfera de actuación, salvo que la actividad de que se trate sea técnica y comercialmente el complemento normal de su actividad empresarial o se encuentre en una relación de conexidad con ella. Empero, para que pueda hablarse de complementaridad o conexidad se requiere que las actividades a que se pretenda dedicar la empresa pública sean también de interés general y útiles y convenientes para el ente público (CE. Avis du 7 juillet 1994).” Dado lo anterior, resulta conveniente que el proyecto se refiera a la competencia que tendrá el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados sobre el inmueble que se pretende traspasar y las actividades que ahí se realizarán, por lo que ante la omisión que se observa sobre este tema, se recomienda respetuosamente subsanar tal aspecto para evitar problemas futuros de interpretación y aplicación de la ley.

• b)Sobre la liquidación a los empleados del INCOP El artículo 2° del proyecto consultado establece una autorización al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico para realizar la liquidación y pago correspondiente a los empleados del balneario que fueran despedidos dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la ley, señalando literalmente:

“ARTÍCULO 2.- Autorízase al Estado, por medio del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, para proceder a la liquidación y el pago, mediante resolución administrativa, de las prestaciones legales correspondientes a los funcionarios del Balneario de Ojo de Agua quienes, previo estudio de necesidades, sean despedidos por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta Ley, conforme al artículo 25, de la Ley de equilibrio financiero de la República, reformado por la Ley N.º 7560, de 9 de noviembre de 1995.

El pago de las prestaciones se hará a más tardar cuarenta y cinco días después de la firmeza de la resolución que ordena pagar.

Si se produjera atraso en el pago de las liquidaciones a los trabajadores, por causas no imputables a ellos, el Estado deberá reconocerles el pago de los intereses correspondientes al período de atraso.” (La negrita no forma parte del original) Sobre este mismo tema, en la opinión jurídica OJ-121-2005 del 9 de agosto de 2005 anteriormente citado, la Procuraduría analizó una norma similar a la consultada en esta oportunidad dentro del “Finalmente, respecto a lo que señala el artículo 8 del proyecto en cuanto autoriza al Estado “por medio del Instituto Costarricenses de Puertos del Pacífico, para proceder a la liquidación y el pago, mediante resolución administrativa, de las prestaciones legales correspondientes a los funcionarios de la Balneario de Ojo de Agua quienes, previo estudio de necesidades, sean despedidos por la Subsidiaria creada al efecto por la ESPH S.A., dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de esta ley”, debe tenerse presente lo que dispone la convención colectiva suscrita entre el INCOP y los sindicatos de trabajadores, en orden al procedimiento previsto para la tramitación de despidos y el pago de prestaciones.” Visto tal razonamiento, se reitera en esta ocasión que los eventuales despidos que se produzcan si entra en vigencia la ley que se propone, deberán realizarse con atención a las normas previstas en la convención colectiva suscrita en el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Debe agregarse además que la autorización contenida en la norma debería otorgarse directamente al Instituto Costarricense Costarricense de Puertos del Pacífico y no al “Estado por medio del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico” pues aquel cuenta con personalidad jurídica propia.

Aunado a lo indicado pareciera una contradicción que en el proyecto consultado se proponga que dichos despidos se realicen “conforme al artículo 25 de la Ley de Equilibrio Financiero de la República, reformado por la Ley N° 7560, de 9 de noviembre de 1995”, toda vez que dicha norma lo que establece es la posibilidad de que la Administración Pública, centralizada y descentralizada y las empresas públicas puedan ofrecer: “…El pago de sus prestaciones más una bonificación a los servidores que ellas estimen conveniente, si estos están de acuerdo y renuncian para dedicarse a actividades ajenas al sector público”. En el caso del artículo 2 del proyecto consultado, se establece la posibilidad de la Administración de despedir unilateralmente a los trabajadores, previo estudio de necesidades, con lo cual es claro que no coinciden los presupuestos de hecho de ambas normas, pues en la primera ocurre una renuncia voluntaria del trabajador y en la segunda es la Administración la que decide su cese. Por tal razón, resulta conveniente ajustar la redacción del proyecto consultado en tal extremo.

Finalmente, en cuanto al artículo 2 del proyecto conviene analizar la frase que establece que: “Si se produjera atraso en el pago de las liquidaciones a los trabajadores, por causas no imputables a ellos, el Estado deberá reconocerles el pago de los intereses correspondientes al período de atraso”. Tal disposición pareciera establecer una autorización implícita a favor de la Administración para retrasar el pago de las liquidaciones a los trabajadores, a cambio del pago de los intereses correspondientes, cuando lo cierto es que la Sala Constitucional ya se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el deber de cancelar en forma oportuna las prestaciones laborales. Un caso que sirve para ejemplificar lo indicado es la sentencia 0011-96 de las 15:24 horas del 3 de enero de 1996, en la cual indicó:

“En reiteradas ocasiones, esta Sala se ha pronunciado acerca de la demora injustificada en el pago de los beneficios económicos y prestaciones legales a los servidores públicos, y ha dicho que cuando la Administración recurre a convenios para el cese de funcionarios, debe cubrir los montos en los términos prescritos por dichos acuerdos, ya que una omisión en este sentido viene a vulnerar derechos fundamentales de los trabajadores. En el caso que nos ocupa, con mucha más razón debe existir un pago oportuno de las prestaciones, ya que el derecho a recibir las indemnizaciones no se origina en un convenio de partes, sino que obedece a una decisión unilateral, en el sentido de que se trata de una remoción forzosa fundamentada en una reorganización administrativa. Al momento de aprobación por parte del Ministerio de Planificación Nacional y el Tribunal de Servicio Civil de un plan de restructuración de la administración de una institución gubernamental, el Estado debe disponer de medios suficientes para cubrir los despidos que deban de realizarse a raíz de supresiones de puestos. Tal y como consta en autos, el despido se hizo efectivo a partir del 1 de octubre de 1995, y no es sino hasta dos meses después que se presenta por parte del recurrido, el oficio para proceder al pago ante el Ministerio de Hacienda, sin que conste que a la fecha en que se presentó el informe, se hayan cubierto los montos adeudados. Es absolutamente irregular que el servidor deba gestionar el pago de las indemnizaciones a que tiene derecho, el que la Sala entiende que debe ser simultáneo con el cese de la relación laboral. Además, al estimar el amparo, se entiende que el servidor tiene derecho a que el Estado le reconozca, también, los intereses dejados de percibir por el atraso injustificado, como parte de los daños y perjuicios que deberán liquidarse.” (El destacado no forma parte del original) Lo anterior evidencia que la Administración no podría retrasar el pago de las prestaciones laborales a los trabajadores despedidos, por cuanto dicha actuación constituiría una violación a sus derechos fundamentales según la jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional. Tal como se desprende de la sentencia citada, el pago de las prestaciones legales debe ser simultáneo al despido, por lo que no se justifica la autorización implícita a la Administración establecida el artículo 3 del proyecto consultado. Por tal razón, lo que se recomienda para evitar la eventual responsabilidad del Estado y en cumplimiento de la jurisprudencia vinculante erga omnes de la Sala Constitucional, es garantizar anticipadamente los rubros presupuestarios suficientes para afrontar los eventuales despidos de los trabajadores con ocasión de la entrada en vigencia de la ley.

• c)Sobre la derogatoria de la Ley 7304 del 15 de julio de 1992 Finalmente, el artículo 3 del proyecto consultado establece:

“ARTÍCULO 3.- Derogatoria Derógase la Ley que autoriza al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, para donar un lote de su propiedad a la Asociación comité pro-mejoramiento material y cultural del barrio Calle Flores, segregado del Balneario de Ojo de Agua, N.º 7304, de 15 de julio de 1992.” En la opinión jurídica OJ-214-2003 del 29 de octubre de 2003 emitido con ocasión del proyecto tramitado bajo el expediente legislativo 15.026 ya mencionado, esta representación se pronunció sobre una norma idéntica a la planteada en esta ocasión, indicando:

“III. DEROGATORIA DE LA LEY 7304.

La Ley 7304 del 15 de julio de 1992, autoriza al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico a donar un lote de su propiedad a la Asociación Pro Mejoramiento Material y cultural del Barrio Calle Flores, segregado del Balneario de Ojo de Agua.

Efectuado el estudio correspondiente en el Registro Público, tenemos, que dicha Asociación, en la actualidad no existe, pues el nombramiento de su órgano directivo venció desde el 15 de enero de 1996 y no fue renovado, por lo que el 7 de octubre de 2001, al tenor del artículo 13 de la Ley de Asociaciones, Número 218 del 8 de agosto de 1939, que dice que "la asociación se extingue: a), b) c)... por no haber renovado el órgano directivo en el año siguiente al término señalado en los estatutos para el ejercicio del mismo", el Registro le puso la razón de que se encontraba vencida.

Y del mismo Registro se desprende que de la finca madre no se han efectuado segregaciones que hayan sido inscritas. Tampoco en la Notaría del Estado se ha efectuado escritura de traspaso relacionada a esta ley, y en el expediente legislativo consta el oficio DAJ-006-2003 de la Asesoría Jurídica del INCOP en que se manifiesta que "por razones indeterminadas el traspaso de la propiedad nunca se llevó a cabo y la propiedad sigue apareciendo registralmente a nombre del INCOP; pese a que la asociación de marras contruyó (sic) un parque infantil en la zona" Por lo tanto ya que nunca se hizo efectivo el traspaso autorizado a través de dicha ley, que la Asociación Pro Mejoramiento se extinguió, y en el entendido de que tampoco el INCOP tampoco había tomado algún acuerdo de traspaso a favor de la Asociación, no habría inconveniente en que la ley fuera derogada.” En esta oportunidad sí debe advertirse que solicitada la respectiva certificación de personería en el Registro Público de la Asociación Comité Pro Mejoramiento Material y Cultural Barrio Calle Flores, se observa que dicha asociación se encuentra inscrita desde el 30 de junio de 2006 y que el nombramiento de su Presidente vence hasta el 15 de enero de 2010, con lo cual las circunstancias estipuladas en el pronunciamiento citado han variado en cuanto a la existencia de dicha asociación. Lo que no ha variado sin embargo, es que registralmente el inmueble donde se ubica el Balneario Ojo de Agua continúa perteneciendo en forma exclusiva al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, soportando únicamente una servidumbre trasladada, lo que demuestra que el traspaso efectivo de la propiedad a la Asociación citada nunca se ha materializado. En ese sentido, se reitera lo indicado en dicha oportunidad sobre la derogatoria que se pretende con el proyecto consultado de la Ley N° 7304 del 15 de julio de 1992, aunque debe agregarse que resulta conveniente determinar si la Asociación -al amparo de la citada ley- ha realizado mejoras en el inmueble que ameriten la indemnización correspondiente por parte del Estado, sobre todo tomando en cuenta el cambio de circunstancias acaecidas con posterioridad a la emisión de la opinión jurídica comentada. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 194 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública que establece la responsabilidad del Estado legislador cuando se produzcan daños especiales causados directamente por una ley.

IV.- CONCLUSIÓN Resulta un aspecto de discrecionalidad legislativa lo relativo al traspaso del inmueble que ocupa el Balneario Ojo de Agua al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, sin embargo, se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados tomar en cuenta las observaciones indicadas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Msc. Silvia Patiño Cruz Procuradora Adjunta