Participation of municipalities and indigenous peoples in CORAC and regional director's voteParticipación de municipalidades e indígenas en CORAC y voto del director regional

Opinion: 354 of 02/10/2007 C-354-2007 October 2, 2007 Engineer Etilma Morales Executive Secretary Regional Council of the Osa Conservation Area Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter number ACOSACR-007 dated September 14, 2007, received at this institution on September 25 of the current year.

I. Purpose of the consultation

By agreement of the Regional Council of the Osa Conservation Area, taken in regular session on August 31 of last year, it was agreed to request from this Attorney General's Office an opinion on the following aspects:

Is the participation of members of the municipality and of the indigenous peoples within the Regional Council (CORAC) valid, if they were not present to be appointed at the Regional Assembly of the Council, in accordance with the provisions of numeral 29 of the Biodiversity Law?

Does the Director of the Conservation Area have voice and vote within the Regional Council of the Conservation Area, likewise, in accordance with the provisions of article 29 of the Biodiversity Law?

II. Failure to meet the admissibility requirements of the consultation

The Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic No. 6815 of September 27, 1982, and its respective amendments have established certain admissibility requirements for the exercise of the advisory function.

To this effect, articles 1, 3 subsection b) and 4 of the cited Law clearly establish the legal nature and the functions of this Advisory Body, by stating:

"Article 1.- Legal nature: The Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence. It has functional and criteria independence in the performance of its functions." "Article 3.- Powers. The powers of the Attorney General's Office of the Republic are: b) To provide reports, opinions (dictámenes), pronouncements, and advice that, regarding legal questions, are requested by the State, decentralized entities, other public organisms and state enterprises. (...)" "Article 4.- Consultations: The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly." Based on the articles transcribed above, the administrative jurisprudence, issued by this Advisory Body, has developed certain minimum admissibility requirements for consultations, which must be reviewed before analyzing the merits of the consultation presented to us.

In that sense, it was stated in opinion C-229-2007 of last July 9, taking up the provisions of opinion C-390-2005 dated November 14, two thousand five, the following:

"1) The request must be formulated by the administrative head "By head (jerarca) must be understood the corresponding hierarchical superior of the respective organ or entity that consults. Account must be taken of the effect that the opinions of the Attorney General's Office have. By virtue of that effect, it is improper for the Attorney General's Office to issue a binding pronouncement regarding a point that concerns an organism when the consultation comes from a subordinate organ. It is the hierarchical superior who must assess the pertinence of subjecting the administrative action to the binding opinion of the Attorney General's Office. (...) the hierarchical superior of the deconcentrated organ may consult the opinion of the Attorney General's Office regarding the deconcentrated competence. It is appropriate to recall that deconcentration (desconcentración) is a technique of distribution of competencies, which occurs in favor of organs of the same legal entity or of the same organ, by which a lower organ is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name and under its own responsibility." (C-263-2005 of July 20)." (Opinion C-390-2005 dated November 14, 2005) " In the present case, the consultation presented to us is formulated by the Regional Council of the Osa Conservation Area.

Said Council is part of the National System of Conservation Areas, a system created under the nature of a deconcentrated organ with its own legal personality, as provided in articles 22 and 23 of the Biodiversity Law, number 7788 of April 30, 1998.

Precisely on the creation of the National System of Conservation Areas, the Constitutional Chamber indicated in vote number 9563-2006 of sixteen hours and six minutes of July five, two thousand six, the following:

"Likewise, the Chamber applies the considerations set forth to the National System of Conservation Areas, which according to the questioned article 22, was constituted as a system of management and institutional coordination, deconcentrated and participatory with the purpose of integrating competencies in forestry matters, wildlife, protected areas, and the Ministry of Environment and Energy. Although said provision indicates that this organ will have its own legal personality, the truth is that this cannot be understood as full legal personality, but rather instrumental, since precisely the legislator created it as a deconcentrated organ, in order to attribute exclusive and technical competencies to it, but with a certain degree of independence and impartiality, which would allow the administration to achieve a higher level of effectiveness, efficiency, speed, and agility in its actions. This being the case, this provision is also not unconstitutional." (The underlining is not from the original).

In summary, the administrative organization of the cited System was provided in article 23 of the Biodiversity Law, including within that structure, the Regional Councils of Conservation Areas, as organs through which the System of Conservation Areas will exercise the administration of the Conservation Areas (article 29 of the cited Law).

As can be observed, the Regional Council of the Conservation Area forms part of a structure, where hierarchically it is not the superior organ, which prevents attending to the request for an opinion that is presented.

It should be noted that the opinion set forth above has been sustained by this Attorney General's Office on previous occasions. Thus, in opinion number C-324-2007 of September 14, 2007, it was indicated:

"In the case before us, it is observed that the consultation is presented by you, in your capacity as President of the Regional Council of the Amistad Caribe Conservation Area, which is part of the National System of Conservation Areas, as established by article 23 of the Biodiversity Law No. 7788, which literally states:

"Administrative organization of the System. The System shall be composed of the following organs: 1.- The National Council of Conservation Areas. 2.- The Executive Secretariat. 3.- The administrative structures of the Conservation Areas. 4.- The regional councils of Conservation Areas. 5.- The local councils." By virtue of the foregoing, we detect a first admissibility problem, insofar as the consultation was not presented by the head of the consulting institution, in this case, the General Director of the National System of Conservation Areas, as had been well indicated in opinion C-239-2007 dated July 18, 2007, insofar as it provided:

"In the case before us, it is observed that the consultation is presented by you, in your capacity as Head of the Pital- La Cureña Subregion, which allows concluding that the admissibility requirement provided in the aforementioned article 4 is not met, relating to the fact that the consultation must be filed by the head of the public organ or institution, being in this case the General Director of the National System of Conservation Areas." By virtue of the foregoing, and in application of article 4 of our Organic Law, unfortunately the rejection of the consultation is imposed for failure to meet admissibility requirements that necessarily must be observed by this Attorney General's Office.

III. Conclusion

In accordance with the foregoing, it is concluded that the consultation presented has admissibility problems, since it is not formulated by the administrative head of the consulting institution, thus failing to comply with the requirement provided in article 4 of our Organic Law, for which reason we are obliged to decline our advisory function on the matter consulted.

Without further particulars; Sandra Sánchez Hernández Deputy Attorney General

Dictamen : 354 del 02/10/2007 C-354-2007 2 de Octubre de 2007 Ingeniera Etilma Morales Secretaria Ejecutiva Consejo Regional de Áreas de Conservación Osa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número ACOSACR-007 de fecha 14 de setiembre de 2007, recibido en esta institución en fecha 25 de setiembre de los corrientes.

I. Objeto de la consulta

Mediante acuerdo del Consejo regional del Área de Conservación Osa, tomado en sesión ordinaria del 31 de agosto pasado, se acordó solicitar a esta Procuraduría criterio sobre los siguientes aspectos:

¿Es válida la participación de miembros de la municipalidad y de los pueblos indígenas dentro del Consejo Regional (CORAC), si éstos no estuvieron presentes para ser nombrados en la Asamblea Regional del Consejo, de conformidad con lo establecido en el numeral 29 de la Ley de Biodiversidad?

¿ El Director del Área de Conservación tiene voz y voto dentro del Consejo Regional del Área de Conservación, de igual forma, de conformidad con lo establecido por el artículo 29 de la Ley de Biodiversidad?

II. Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas ha dispuesto ciertos requisitos de admisibilidad para el ejercicio de la función consultiva.

Al efecto, los artículos 1, 3 inciso b) y 4 de la Ley de cita, establecen claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano asesor, al establecer:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• b)Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

A partir de los artículos transcritos antes, la jurisprudencia administrativa, emitida por este Órgano Asesor, ha desarrollado ciertos requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta que se nos plantee.

En ese sentido, se manifestó en el dictamen C-229-2007 de 9 de julio pasado, retomando lo dispuesto en el dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de dos mil cinco, lo siguiente:

“1) La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo “Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005) “ En el presente caso, la consulta que se nos plantea es formulada por el Consejo Regional del Área de Conservación de Osa.

Dicho Consejo forma parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sistema creado bajo la naturaleza de órgano desconcentrado con personalidad jurídica propia, según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de la Ley de Biodiversidad, número 7788 de 30 de abril de 1998.

Precisamente sobre la creación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, la Sala Constitucional indicó en el voto número 9563-2006 de las dieciséis horas y seis minutos del cinco de julio del dos mil seis, lo siguiente:

“De igual modo, la Sala aplica las consideraciones expuestas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el cual según el artículo 22 cuestionado, fue constituido como un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo con el fin de integrar las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía. Si bien dicha disposición señala que este órgano tendrá personería jurídica propia, lo cierto es que ésta, no puede ser entendida como una personería plena, sino instrumental, pues precisamente el legislador lo creó como un órgano desconcentrado, a fin de atribuirle competencias exclusivas y técnicas, pero con un cierto grado de independencia e imparcialidad, que le permitiera a la administración, lograr un mayor nivel de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad en su actuar. Así las cosas, esta disposición tampoco resulta inconstitucional.” (El subrayado no es del original).

En suma, la organización administrativa del Sistema de cita fue dispuesto en el artículo 23 de la Ley de Biodiversidad, incluyendo dentro de esa estructura, a los Consejos Regionales de Áreas de Conservación, como órganos mediante los cuales el Sistema de Áreas de Conservación ejercerá la administración de las Áreas de Conservación (articulo 29 de la Ley de cita).

Como puede observarse, el Consejo Regional del Área de Conservación forma parte de una estructura, donde jerárquicamente no resulta ser el órgano superior, lo que impide atender la solicitud de criterio que se plantea.

Cabe indicar, que el criterio antes expuesto ha sido sostenido por esta Procuraduría en anteriores oportunidades. Así, en el dictamen número C-324-2007 de 14 de setiembre de 2007, se indicó:

“En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de Presidente del Concejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, mismo que forma parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo establece el artículo 23 de la Ley de la Biodiversidad No. 7788, que literalmente dice:

“Organización administrativa del Sistema El Sistema estará conformado por los siguientes órganos:

1.-El Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

2.-La Secretaría Ejecutiva.

3.-Las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación.

4.-Los consejos regionales de Áreas de Conservación.

5.-Los consejos locales.” En virtud de lo anterior, detectamos un primer problema de admisibilidad, en tanto la consulta no fue planteada por el jerarca de la institución consultante, en este caso, el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como bien se había indicado en el dictamen C-239-2007 de fecha 18 de julio de 2007, en tanto dispuso:

“En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de Jefe de la Subregión Pital- La Cureña, lo que permite concluir que se incumple el requisito de admisibilidad previsto en el artículo 4 supra citado, relativo a que la consulta debe ser interpuesta por el jerarca del órgano o institución pública, siendo en este caso el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”.

En virtud de lo anterior, y en aplicación del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica lamentablemente se impone el rechazo de la consulta por incumplimiento de requisitos de admisibilidad que devienen de obligada atención por parte de esta Procuraduría General.

III. Conclusión

De conformidad con lo expuesto, se concluye que la consulta planteada presenta problemas de admisibilidad, al no ser formulada por el jerarca administrativo de la institución consultante, incumpliendo así con el requisito previsto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, razón por la que nos vemos obligados a declinar nuestra función consultiva sobre el tema consultado.

Sin otro particular; Sandra Sánchez Hernández Procuradora Adjunta