Inability to issue opinion on draft decree for Gandoca-Manzanillo Wildlife RefugeImposibilidad de emitir criterio sobre borrador de decreto del Refugio Gandoca-Manzanillo

Dictamen : 324 of 14/09/2007 C-324-2007 14 September 2007 Mr.

Enrique Joseph Jackson President Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe Dear Sir, With the approval of the Señora Procuradora General de la República, we refer to your consultation dated 29 August 2007, received at this institution on 4 September 2007.

I. Subject of the consultation

The consultant explains that, due to conflicts between the Municipalidad de Talamanca and the Área de Conservación Amistad Caribe over which body has the authority for administration and management of a part of the maritime strip of the Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), a draft Decreto Ejecutivo was prepared (attached to this consultation), on which the Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe (hereinafter CORAC) must take a decision.

By virtue of the above, CORAC requests the legal opinion of this Advisory Body regarding the scope that, through regulations, can be generated in matters of protected conservation areas (áreas de conservación protegidas) and in particular with respect to REGAMA, specifically regarding the expansion and declassification (desafectación) of such areas.

Specifically, we are asked to address the following:

· Whether it is possible to expand, via decree, a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida) as far as nautical miles are concerned, and within the same Decree, to reduce the land zone of the Protected Wilderness Area by creating new boundaries that so determine it.

· Whether this draft decree contains any legal defect (vicio legal) that would cause this council to incur an error if it were to give its approval.

· Whether both SINAC jointly with the Municipalidad de Talamanca, as those responsible for describing the urban zones of the Protected Wilderness Area, have the authority and legality to certify it via Decreto Ejecutivo (sic).

In light of the information provided, you will find below the reasons that prevent us from addressing your consultation.

II. Failure to meet the admissibility requirements for the consultation

The Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 of 27 September 1982 and its respective amendments establishes certain admissibility requirements for the exercise of our advisory competence.

Specifically, Articles 1, 3 subsection b), and 4 clearly establish the legal nature and functions of this Advisory Body.

In that sense, we transcribe the cited articles:

“Article 1.- Legal nature: The Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in the matters within its competence. It has functional and criterion independence in the performance of its functions.” “Article 3.- Powers. The powers of the Procuraduría General de la República are: b) To provide reports, legal opinions (dictámenes), pronouncements, and advice that, on legal questions, are requested by the State, decentralized entities, other public bodies, and state enterprises. (...)” “Article 4.- Consultations: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly.” Similarly, the administrative case law issued by this Advisory Body, based on the articles of our Ley Orgánica, has developed certain minimum admissibility requirements for consultations, which must be reviewed before addressing the merits of the consultation posed.

In that sense, it was stated in legal opinion C-151-2002 of 12 June 2002 that:

“* That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public body or institution. * That the legal opinion that the respective legal advisory office of the public body or institution has on the subject under consultation is attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. * Consultations deal with ‘legal questions’ in general, that is, without being able to identify a specific case that is under study or to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of superior consultative body conferred on us by law, transforming ourselves into part of the active administration.” (Underlining does not correspond to the original) (Underlining is ours).

In the case at hand, it is observed that the consultation is posed by you, in your capacity as President of the Concejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, which forms part of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as established by Article 23 of the Ley de la Biodiversidad No. 7788, which literally states:

“Administrative organization of the System. The System shall be composed of the following bodies: 1.- The Consejo Nacional de Áreas de Conservación. 2.- The Secretaría Ejecutiva. 3.- The administrative structures of the Áreas de Conservación. 4.- The consejos regionales de Áreas de Conservación. 5.- The consejos locales.” By virtue of the above, we detect a first admissibility problem, in that the consultation was not posed by the head of the consulting institution, in this case, the Director General of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as was previously indicated in legal opinion C-239-2007 dated 18 July 2007, which stated:

“In the case at hand, it is observed that the consultation is posed by you, in your capacity as Head of the Subregión Pital- La Cureña, which allows us to conclude that the admissibility requirement provided for in Article 4 cited above is not met, regarding the requirement that the consultation must be filed by the head of the public body or institution, being in this case the Director General of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.” Another admissibility problem present is that the consultant did not attach the opinion of the Legal Department of the Institution, a requirement also set forth in Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Finally, there is another reason that prevents this Advisory Body from issuing its opinion on the case presented, which is that it is not within the scope of our advisory competence to rule on a draft Decreto Ejecutivo. This is because such regulation is not yet part of the body of laws (bloque de legalidad) that we are called upon to interpret, being rather the result of the exercise of the regulatory power conferred on the Executive Branch.

III. Conclusion

In accordance with the parameters set forth, it is concluded that the consultation posed presents several admissibility problems, in that a) the consultation was not posed by the head of the consulting Institution, b) the opinion of the Legal Department of the consulting Institution was not provided, and c) this Procuraduría is not empowered to issue its opinion on the appropriateness or not of a draft Decreto Ejecutivo.

Given the failure to meet several of the requirements provided for in the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, we are unable to issue an opinion, insofar as these requirements are of mandatory application for this Advisory Body.

Without further particular, we subscribe, Iván Vincenti Rojas Alejandra Carrillo Salazar Procurador Administrativo Asistente Profesional Jurídico IVR/ACS/mvc

Dictamen : 324 del 14/09/2007 C-324-2007 14 de setiembre de 2007 Señor Enrique Joseph Jackson Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe Estimado señor Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su consulta de fecha 29 de agosto de 2007, recibida en esta institución en fecha 4 de setiembre del año 2007.

I. Objeto de la consulta

El consultante explica que, a partir de conflictos suscitados entre la Municipalidad de Talamanca y el Área de Conservación Amistad Caribe, sobre el órgano que tiene la potestad de administración y dirección de una parte de la franja marítima del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo (REGAMA), se confeccionó un borrador de Decreto Ejecutivo (que se adjunta a la presente consulta), respecto del cual el Consejo Regional de Áreas de Conservación La Amistad-Caribe (en adelante CORAC) deberá tomar un acuerdo.

En virtud de lo anterior, el CORAC solicita el criterio legal de este Órgano Asesor respecto a los alcances que, vía reglamentaría, se pueden generar en materia de áreas de conservación protegidas y en particular sobre el REGAMA, propiamente en cuando a la ampliación y desafectación de las mismas.

Específicamente se nos solicita referirnos a lo siguiente:

· Sobre la posibilidad de ampliar vía decreto un Área Silvestre Protegida en cuanto a millas marinas se refiere, y dentro del mismo Decreto, reducir la zona terrestre del Área Silvestre Protegida, mediante la creación de nuevos límites que así lo determinan.

· Contiene este borrador de decreto algún vicio legal que haga a este concejo incurrir en algún error en caso de darle un visto bueno.

· Tienen potestad y legalidad para acredita vía Decreto Ejecutivo, tanto el SINAC de manera conjunta con la Municipalidad de Talamanca, como encargados de la descripción de las zonas urbanas del Área Silvestre Protegida (sic).

Con vista en la información brindada, de seguido encontrará las razones que nos impiden evacuar su consulta

II. Incumplimiento de requisitos de admisibilidad de la consulta

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República No. 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas, establece ciertos requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.

Concretamente, en los artículos 1, 3 inciso b) y 4, se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano asesor.

En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• b)Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

De la misma forma, la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor, a partir de los artículos de nuestra Ley Orgánica, ha desarrollado ciertos requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de la consulta planteada.

En ese sentido, se manifestó en el dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002 que:

“* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (El subrayado no corresponde al original) (El subrayado es nuestro).

En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de Presidente del Concejo Regional del Área de Conservación Amistad Caribe, mismo que forma parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo establece el artículo 23 de la Ley de la Biodiversidad No. 7788, que literalmente dice:

“Organización administrativa del Sistema El Sistema estará conformado por los siguientes órganos:

1.-El Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

2.-La Secretaría Ejecutiva.

3.-Las estructuras administrativas de las Áreas de Conservación.

4.-Los consejos regionales de Áreas de Conservación.

5.-Los consejos locales.” En virtud de lo anterior, detectamos un primer problema de admisibilidad, en tanto la consulta no fue planteada por el jerarca de la institución consultante, en este caso, el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, como bien se había indicado en el dictamen C-239-2007 de fecha 18 de julio de 2007, en tanto dispuso:

“En el caso que nos ocupa, se observa que la consulta es planteada por su persona, en carácter de Jefe de la Subregión Pital- La Cureña, lo que permite concluir que se incumple el requisito de admisibilidad previsto en el artículo 4 supra citado, relativo a que la consulta debe ser interpuesta por el jerarca del órgano o institución pública, siendo en este caso el Director General del Sistema Nacional de Áreas de Conservación”.

Otro problema de admisibilidad presente, es que el consultante no adjuntó el criterio del Departamento Legal de la Institución, requisito dispuesto también en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Por último, existe otro motivo que impide a este Órgano Asesor emitir su criterio respecto al caso planteado, y es que no está dentro del ámbito de nuestra competencia consultiva pronunciarnos sobre un borrador de Decreto Ejecutivo. Esto por cuanto tal normativa no forma parte, aún, del bloque de legalidad que estamos llamados a interpretar, siendo antes bien el resultado del ejercicio de la potestad normativa que se le confiere al Poder Ejecutivo.

III. Conclusión

De conformidad con los parámetros expuestos, se concluye que la consulta planteada presenta varios problemas de admisibilidad, en tanto a) la consulta no fue planteada por el jerarca de la Institución consultante. b) no se aportó el criterio del Departamento Legal de la Institución consultante, y c) esta Procuraduría no está facultada para emitir su criterio sobre la procedencia o no de un borrador de Decreto Ejecutivo.

Ante el incumpliendo de varios de los requisitos previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nos vemos imposibilitados para emitir criterio, en el tanto estos requisitos son de obligatoria aplicación para este Órgano Asesor.

Sin otro particular, nos suscribimos, Iván Vincenti Rojas Alejandra Carrillo Salazar Procurador Administrativo Asistente Profesional Jurídico IVR/ACS/mvc .