Conditions for granting construction licenses and occupation permits in the maritime-terrestrial zone in the absence of coastal regulatory plansCondiciones para otorgar licencias de construcción y ocupación en la zona marítimo-terrestre ante la ausencia de planes reguladores costeros

Opinion: 054 of 02/14/2006 C-054-2006 February 14, 2006 Licenciada Alicia Chow Reynolds Auditora Municipalidad de Talamanca S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to your official letter number DAI-31-2005, dated May 27, 2005, in which you pose the following questions:

• A)“Under what conditions could construction licenses be granted in the restricted zone and even the public zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre)?
• B)In the absence of coastal regulatory plans (planes reguladores costeros), using in its place the figure of the use permit (permiso de uso), could constructions of a transitory and movable type eventually be authorized, and what is understood by transitory and movable?
• C)What to do in those coastal zones where there are constructions that date back more than 10 years?
• D)What legal effects would there be in providing a document granted before a Notary Public, in which the applicants commit to the Municipality to renounce any claim or demand, in the event that a coastal regulatory plan (plan regulador costero) is implemented in the future, whose suggested use does not coincide with the permitted occupation?
• E)What implications would the declaration of an urban district (distrito urbano) have in coastal zones? Specifically, we are interested in being informed whether with said declaration of an urban district (distrito urbano), the scope of Transitory Provision VI of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre) could be applied analogically?
• F)What consequences does the failure to implement coastal regulatory plans (planes reguladores costeros) entail for the Instituto Costarricense de Turismo, the INVU, and the Municipality, entities that by law hold the usufruct, administration, and oversight duty over the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); especially since Law 6043 has been in force since 1977, and it is principally in the absence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero) that it becomes impermissible to grant concessions and, therefore, construction licenses?
• G)What type of occupation could be authorized through the figure of the use permit (permiso de uso)?
• H)What legal treatment should be given to those persons who, without having a duly registered property title, have occupied and built in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) for approximately ten years or more? Could they be considered occupants (ocupantes) or settlers (pobladores), and what real possibility would exist to grant them construction licenses for low-scale works?” I.- On the matter consulted Following the order of your consultation, the following precisions are made:

In relation to point A of your consultation, it must be said that Law number 833 provides that any work related to construction, whether of a permanent or provisional nature, must be executed with a license from the corresponding municipality (Article 74). In the same sense, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la zona marítimo-terrestre) provides that, without the due legal authorization, it is prohibited to erect buildings or installations, as well as to carry out any other type of development, activity, or occupation (Article 12).

This means that the constructions that Law 6043 authorizes, both in the public zone (zona pública) (see Articles 18, 21, and 22) and in the restricted zone (zona restringida), must have the respective license and the authorizations of the other corresponding institutions (among them, the ministerio de obras públicas y transportes, the instituto costarricense de turismo, the instituto nacional de vivienda y urbanismo). Now, in the case of concessionaires, in addition to complying with urban planning regulations, they must adjust to the land use (uso del suelo) determined in the coastal regulatory plan (plan regulador costero), such that the activity to be developed conforms to the zoning (zonificación) it establishes.

Regarding the question of what is understood by "construction of a transitory and movable type," we must reiterate what was stated in previous opinions, in the sense that use permits (permisos de uso) –as a unilateral legal act, of a precarious nature and revocable at the discretion of the administration– are temporary authorizations for the execution of simple acts[i]. Therefore, they apply in the coastal zone provided they meet two characteristics: "...a) that they do not affect the natural conditions of the zone nor hinder the free enjoyment of the public zone (zona pública), and b) their execution in no way limits the future implementation of a regulatory plan (plan regulador)" (see opinion C-100-95). In that sense, the use permit (permiso de uso) excludes the installation of constructions with permanent adherence to the land, being applicable only to simple works that are easy to remove. Furthermore, regarding the installation of temporary or movable installations in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), we have held:

"It is inferred then that the right to the common use of the public zone guaranteed by the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (articles 20 ibid., and 10 of the regulation) does not entail the possibility of installing tents there, since these movable installations, which adhere to the ground, imply a special use, excluding the former. They can only be placed in spaces of the maritime-terrestrial zone (Restricted Zone) designated for those purposes in the Regulatory Plans, where they exist, and must meet the minimum health conditions: potable water supply, garbage disposal sites, etc." (OJ-128-2005).

Regarding point C of your consultation, we understand that you refer to illegal constructions that were built more than 10 years ago. That being so, we would be talking about occupants (ocupantes) prior to and subsequent to the entry into force of Law 6043. The latter, in absolutely illegal conditions. In relation to the first scenario, the law foresaw a special regime for settlers (pobladores) and occupants (ocupantes), that is, those persons who were neither owners nor tenants upon the law entering into force and who could obtain a concession in their favor once the corresponding coastal regulatory plan (plan regulador costero) was approved (Articles 44, 48 ibid.; 75 of the regulation)[ii]. Moreover, in favor of settlers (pobladores) (Costa Ricans by birth with more than ten years of continuous residence in the maritime-terrestrial zone who do not have another registered property in their name; Art. 17 ibid.), the law provided that they could continue in possession of the lots, and in the event of relocation for not conforming to the coastal regulatory plan (plan regulador costero), the improvements would be compensated. For this reason, the case you present to us, referring to a document in which an applicant renounces claiming compensation, would only be applicable to settlers (pobladores), as defined by the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. The simple submission of a concession application grants no right, and anyone occupying land in the maritime-terrestrial zone without being an occupant (ocupante) or settler (poblador) in the manner prescribed by law, as explained, must be evicted and in no case will be compensated. To the foregoing, it must be added that the status of settler (poblador) of the maritime-terrestrial zone is personal and non-transferable, as occurs with the so-called "occupation rights" (derechos de ocupación), which are also non-transferable.

Now, it must be kept in mind that the status of occupant (ocupante) must be declared by the administration, since "the express will of the Administration to grant private use of public domain property is essential" (Cfr. C-100-95; Transitory Provision VII Law 6043) and is also temporary, as it is maintained until the respective coastal regulatory plan (plan regulador costero) is issued. It is from that moment that the procedure foreseen to obtain the concession must begin. Thus, except for the case of occupants (ocupantes) and settlers (pobladores), that is, persons who after Law 6043 are illegally occupying the maritime-terrestrial zone, Article 13 ibid. applies to them, as it provides that the authorities must proceed with the eviction of violators and demolition of constructions that do not have the respective authorization, following the procedure established in Article 22 of the regulation.

Regarding coastal regulatory plans (planes reguladores costeros), it is important to note that they have a normative character and are binding both for the administration itself and for private parties. In general terms, those public or private acts carried out in contravention of what is established by a regulatory plan (plan regulador) would be, in principle, null, absolutely or relatively, depending on the seriousness of the defect. If they are administrative acts that declare rights in favor of private parties, the nullity can be declared administratively or judicially. Administratively, applying the procedure foreseen in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, if it is an absolute, evident, and manifest nullity. And, judicially, by filing the corresponding action for damages (juicio de lesividad) before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso-administrativa). The municipality would be the one legitimized to act in one way or another against the acts issued by it.

Finally, in relation to the question concerning the scope of Transitory Provision VI, I must clarify that it constitutes an exception applicable to "the properties of the maritime-terrestrial zone, declared an urban zone (zona urbana) of district nine of the Central Canton, province of Puntarenas," and therefore only affects the legal situation of persons who, upon the entry into force of Law 6043, met the established conditions.

Sincerely,

Julio Jurado Fernández Gloria Solano Martínez Procurador Abogada de Procuraduría.

JJF/GSM/emm [i] Article 154 of the Ley General de la Administración Pública provides:

"Los permisos de uso de dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocatoria no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación" [ii] Article 75.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad, pudiendo ser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, previa indemnización de las mejoras. En todo caso deberá respetarse la zona pública. Cuando el período de residencia sea inferior a diez años, los pobladores podrán solicitar concesión sobre el predio, siempre que no se incluya parte alguna de la zona pública. Si existiesen mejoras en la zona pública, se aplicará lo dispuesto en el inciso e), artículo 73 del reglamento, y las disposiciones del artículo 74 del reglamento si las mejoras estuvieren ubicadas en la zona restringida. Quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras. Sin embargo, podrán solicitar concesión sobre el predio y, si se les otorgare, no se les cobrará por el uso, y disfrute de esas mejoras. Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre las demás.

Dictamen : 054 del 14/02/2006 C-054-2006 14 de febrero de 2006 Licenciada Alicia Chow Reynolds Auditora Municipalidad de Talamanca S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Procuradora General de la República nos referimos a su oficio número DAI-31-2005, de fecha 27 de mayo de 2005, en el que nos formula las siguientes preguntas:

• A)“En qué condiciones se podrían otorgar licencias de construcción en la zona restringida e incluso zona pública de la zona marítimo-terrestre?
• B)En caso de no existir planes reguladores costeros, utilizándole en su defecto la figura del permiso de uso, se podría eventualmente autorizar construcciones de tipo transitorias y movibles, que se entendería por transitorio y movible?
• C)Que hacer en aquellas zonas costeras, en donde existen construcciones que datan de más de 10 años de antigüedad?
• D)Que efectos legales tendría el aportar un documento otorgado ante Notario Público, en donde los solicitantes se comprometen ante la Municipalidad a renunciar a cualquier pretensión o reclamo, en caso de implementarse a futuro un plan regulador costero, cuyo uso sugerido, no coincida con la ocupación permitida?
• E)Que implicaciones tendría la declaración de distrito urbano, en zonas costeras. Específicamente nos interesa se nos indique si con dicha declaratoria de distrito urbano, se podría aplicar analógicamente los alcances del transitorio VI de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre?
• F)Que consecuencia conlleva el incumplimiento de la implementación de planes reguladores costeros, por parte del Instituto Costarricense de Turismo, el INVU y la Municipalidad, Dependencias que por ley poseen el usufructo, administración y deber de fiscalización sobre la zona marítimo terrestre; máxime que la ley 6043 se encuentra vigente desde el año 1977, esto ya que sería principalmente en ausencia de plan regulador costero, que resulta improcedente otorgar concesiones y por ende licencias de construcción?
• G)Que tipo de ocupación se podría autorizar a través de la figura del permiso de uso?
• H)Que trato legal se le debe dar a aquellas personas, que sin tener título de propiedad debidamente inscrito, han ocupado y construido en zona marítimo terrestre durante aproximadamente diez años o más. Podría considerárseles ocupantes o pobladores y que posibilidad real existiría para otorgarles licencias de construcción de obras de baja envergadura?” I.- Sobre lo consultado Siguiendo el orden de su consulta, se hacen las siguientes precisiones:

En relación con el punto A de su consulta, hay que decir que la ley número 833, dispone que toda obra relacionada con la construcción, ya sea de carácter permanente o provisional, deba ejecutarse con licencia de la municipalidad correspondiente (artículo 74). En el mismo sentido, la ley sobre la zona marítimo-terrestre dispone que, sin la debida autorización legal, es prohibido levantar edificaciones o instalaciones, así como realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación (artículo 12).

Esto quiere decir que, las construcciones que la ley 6043 autoriza, tanto en la zona pública (ver artículos 18, 21 y 22) como en la zona restringida, deben contar con la respectiva licencia, y las autorizaciones de las demás instituciones correspondientes (entre ellas, ministerio de obras públicas y transportes, el instituto costarricense de turismo, el instituto nacional de vivienda y urbanismo). Ahora bien, tratándose de los concesionarios, además de cumplir con las regulaciones urbanísticas, deben ajustarse al uso del suelo determinado en el plan regulador costero, de tal manera que la actividad a desarrollar sea conforme con la zonificación que este disponga.

Respecto a la pregunta de qué se entiende por “construcción de tipo transitoria y móvil”, debemos reiterar lo dicho en anteriores dictámenes, en el sentido de que los permisos de uso –como acto jurídico unilateral, de carácter precario y revocable a criterio de la administración- son autorizaciones temporales para la realización de actos sencillos[i]. Por tanto, tienen aplicación en la zona costera siempre que cumplan con dos características “…a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador” (véase dictamen C-100-95). En ese sentido, el permiso de uso excluye la instalación de construcciones con adherencia permanente a la tierra, siendo aplicable únicamente a obras sencillas y de fácil remoción. Aún más, con relación a la instalación de instalaciones temporales o móviles en la zona-marítimo terrestre, hemos sostenido:

“Se colige entonces que el derecho al uso común de la zona pública que garantiza la ley sobre la zona marítimo terrestre (arts. 20 ibíd, y 10 del reglamento) no conlleva la posibilidad de instalar en ella tiendas de campaña, pues estas instalaciones móviles, que se adhieren al suelo, implican un uso especial, excluyente de aquel. Sólo pueden ubicarse en espacios de la zona marítimo terrestre (Zona Restringida) destinados en los Planes Reguladores a esos fines, cuando los hubiere, y reunir las condiciones mínimas de salud: suministro de agua potable, sitios de depósito de basuras, etc.” (OJ-128-2005).

En lo que tiene que ver con el punto C de su consulta, entendemos que Usted se refiere a las construcciones ilegales con más de 10 años de haber sido edificadas. Siendo así, estaríamos hablando de ocupantes anteriores y posteriores a la entrada en vigencia de la ley 6043. Estos últimos, en condiciones absolutamente ilegales. En relación con el primer supuesto, la ley previó un régimen especial para los pobladores y ocupantes, es decir, aquellas personas que no eran ni propietarias ni arrendatarias al entrar en vigencia la ley y que podrían obtener una concesión a su favor una vez aprobado el plan regulador costero correspondiente (artículos 44, 48 ibíd; 75 del reglamento) [ii]. Aún más, a favor de los pobladores (costarricenses por nacimiento con más de diez años de residencia continua en la zona marítimo terrestre que no dispongan de otro inmueble inscrito a su nombre; art. 17 ibíd) la ley dispuso que podían continuar en posesión de los lotes y en caso de reubicación por no ajustarse al plan regulador costero, las mejoras les serían indemnizadas. Es por ello, que el caso que Usted nos plantea, referido a un documento en el que un solicitante renuncia a reclamar indemnización sólo sería aplicable a los pobladores, según como los define la ley sobre la zona marítimo-terrestre. La simple presentación de una solicitud de concesión no otorga ningún derecho, y quién ocupe un terreno en la zona marítimo-terrestre sin ser ocupante o poblador en la forma prescrita por la ley, tal y como se explicado, debe ser desalojado y en ningún caso será indemnizado. A lo dicho debe agregarse que la calidad de poblador de la zona marítimo terrestre es personal e intransferible, tal y como sucede con los llamados “derechos de ocupación” que son a su vez, intransferibles.

Ahora bien, debe tenerse presente que la condición de ocupante debe ser declarada por la administración ya que “la voluntad expresa de la Administración para dar un uso privativo a los bienes de dominio público es inevitable” (Cfr. C-100-95; transitorio VII ley 6043) y además, es transitoria, pues se mantiene hasta que se dicte el respectivo plan regulador costero. Es a partir de ese momento que debe iniciar el trámite previsto para obtener la concesión. Es así como, exceptuando el caso de los ocupantes y pobladores, esto es, las personas que con posterioridad a la ley 6043 se encuentran ocupando ilegalmente la zona marítimo terrestre, les resulta aplicable el artículo 13 ibíd, en tanto dispone que las autoridades deben proceder al desalojo de los infractores y demolición de las construcciones que no cuenten con la respectiva autorización, siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 22 del reglamento.

Respecto a los planes reguladores costeros, es importante señalar que éstos tienen carácter normativo y son vinculantes tanto para la misma administración, como para los particulares. En términos generales, aquellos actos públicos o privados que se lleven a cabo en contravención con lo dispuesto por un plan regulador serían en principio nulos, de forma absoluta o relativa, según la gravedad del vicio. Si se trata de actos administrativos, que declaren derechos a favor de particulares, la nulidad puede ser declarada administrativa o judicialmente. En vía administrativa, aplicando el procedimiento previsto en el artículo 173 de la ley general de administración pública, si se trata de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Y, judicialmente, interponiendo el juicio de lesividad correspondiente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Sería la municipalidad la legitimada para actuar de una u otra forma frente a los actos dictados por ella.

Finamente, en relación con la pregunta referida al alcance del transitorio VI, debo aclararle que éste constituye una excepción aplicable a “los predios de la zona marítimo-terrestre, declarada zona urbana del distrito nueve del Cantón Central, provincia de Puntarenas”, y por lo tanto incide únicamente sobre la situación jurídica de las personas que a la entrada en vigencia de la ley 6043, cumplían con las condiciones establecidas.

De usted, atentamente, Julio Jurado Fernández Gloria Solano Martínez Procurador Abogada de Procuraduría.

JJF/GSM/emm [i] El artículo 154 de la ley General de la Administración Pública dispone:

“Los permisos de uso de dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocatoria no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación” [ii] Artículo 75.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia continua en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad, pudiendo ser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, previa indemnización de las mejoras. En todo caso deberá respetarse la zona pública. Cuando el período de residencia sea inferior a diez años, los pobladores podrán solicitar concesión sobre el predio, siempre que no se incluya parte alguna de la zona pública. Si existiesen mejoras en la zona pública, se aplicará lo dispuesto en el inciso e), artículo 73 del reglamento, y las disposiciones del artículo 74 del reglamento si las mejoras estuvieren ubicadas en la zona restringida. Quienes no siendo pobladores hayan construido o edificado en la zona restringida en predios ilegalmente poseídos, no tendrán derecho al pago de mejoras. Sin embargo, podrán solicitar concesión sobre el predio y, si se les otorgare, no se les cobrará por el uso, y disfrute de esas mejoras. Las solicitudes de concesiones que hagan los ocupantes de la zona marítimo terrestre tendrán prioridad sobre las demás.