Collection of fines and interest for late payment of concession fees in the maritime-terrestrial zoneCobro de multas e intereses por atraso en el pago del canon de concesión en zona marítimo terrestre

Opinion : 225 of 19/07/2004 ( PARTIALLY RECONSIDERS ) C-225-2004 July 19, 2004 Licenciado Ricardo Sámper Ugarte Mayor Municipalidad de Liberia Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your unnumbered official letters dated January 26 and 27 of this year, through which we are consulted on various aspects related to the legal propriety of charging or not charging fines for the delay in the payment or settlement of the canon for a concession granted in the Zona Marítimo Terrestre, based on the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, before and after the current Código Municipal entered into force.

The doubt arises from the fact that in opinion C-111-2001, several questions raised by that Municipalidad were answered, referring to various topics related to the Proyecto Turístico Papagayo, one of them being the possibility of extrajudicially negotiating the non-payment by the concessionaire of fines and interest for the late payment of the canon corresponding to concessions in the zona marítimo terrestre, and there the application of article 57 of the Código de Normas y Procedimiento Tributarios was indicated. However, because it is not a tax matter, and based on what was provided in opinion C-220-99, they consider that it is not applicable.

On this matter, we take the liberty of making the following considerations:

I. Legal Nature of the Canon for occupation of the Zona Marítimo Terrestre

In opinion C-094-2000 of May 11, 2000, the legal nature of the canon is analyzed. At that time it was stated:

“Regarding this section, the regulation established by Article 74 of the Ley sobre la Zona Marítimo, Ley N° 6043 of March 2, 1977, also applicable to the case in question, must be highlighted, and which regarding the Proyecto de Bahía Culebra establishes:

‘Chapter IX. Special Cases. Article 74.- Regarding the Proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, whose coastline limits to the North at the point of the Cuadrícula Lamber Costa Rica, latitude 2/94 and longitude 3/53, extending to the point of latitude 2/84 and longitude 3/50, that is, from Punta Cabuyal to Punta Cacique, the affected areas shall remain under the direct administration of the Instituto Costarricense de Turismo. The regulations that will govern this development shall be formulated by the Poder Ejecutivo, after consultation with that Institute.

All of the foregoing without prejudice to the usufruct and cánones that correspond to the respective municipalidades in accordance with this law.’ In the same sense, Transitorio VII of the same regulatory body adds that:

‘Transitorio VII.- The municipalidades with jurisdiction in the Zona marítimo-terrestre shall charge the canon established by this law to its occupants.

The charge shall be made in accordance with the use and the current appraisal of the Dirección General de Tributación Directa. This authorization shall be provisional, until the development plan for the respective zone enters into force, and does not produce any right for the occupants regarding the concession. (Thus added by article 20 of ley N° 6890 of September 4, 1983)” In the same sense, the special regulations of the Project, Ley N° 6758 of June 4, 1982, states in its article 18:

‘Article 18.- This law is of public order and repeals any rule that opposes it, except insofar as it grants rights or authorizes public law entities to receive cánones and tariffs, or in any way grants them economic benefits. Nor may the concept of zona pública, referred to in article 20 of Ley N° 6043 of March 2, 1977, be varied.’ In opinion N° C-028-94 of February 18, 1994, it was stated that:

‘There is no doubt, in light of Article 74 of Ley 6043, that the administration of the territorial portion (zona pública and rest of the adjacent zone) comprising the Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra –as it was initially called–, today Papagayo, is entirely entrusted to the Instituto Costarricense de Turismo, with municipal exclusion.

Moreover, the State itself transferred the ownership to the Institute (see Ley 6370), the property being currently registered in the name of the latter in the Property Registry...

By imperative of Article 74, cited in the preceding section, the Municipalidades of Liberia and Carrillo, according to their cantonal jurisdiction, retain the right to receive the corresponding cánones from the concessions granted by the Instituto Costarricense de Turismo in the Papagayo area. (see relation with article 2, subsection 11) of the Reglamento to Ley 6043).

(...) 7) ENFORCEABILITY OF THE CANON AND GUARANTEE BOND It was stated in section 1° that by regulation of Ley 6043, Article 74, paragraph 2° and 18 of Ley 6758, the Municipalidades of Liberia and Carrillo have the right to receive the canon originating from the Papagayo concessions.- To determine the moment from which that canon is enforceable, in the absence of an express rule in the Laws and Decrees regulating the Project, the rule of article 51 ibidem applies, by reference of numeral 93, section 2°, which establishes:

“The canon must be paid in annual installments in advance and will be effective from the date on which the resolution approving the application becomes final.” For this purpose, the Instituto Costarricense de Turismo is obligated to promptly inform the Municipalidad of the location of the granting of concessions in the Papagayo area, as soon as they are approved, sending the required documentation, containing the necessary data so that it can collect the cánones without setbacks or delays.-‘ Regarding the nature of the canon, in response to the action before the Sala Constitucional N°98-008187-007-CO, referring to the constitutionality of articles 48, second paragraph, and Transitorio VII of Ley 6043, the Environmental Procurador José J. Barahona Vargas, sets forth the opinion of this Advisory Body on the point, integrating the criterion into this opinion.

‘(...) LEGAL NATURE OF THE CANON FOR OCCUPATION OF THE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE The solution provided by foreign legislation and doctrine on the point of the tax or non-tax character of the canon to be paid by those who “occupy”, temporarily and under the protection of an enabling administrative title, dependencies of the public domain, is not uniform. There are sectors that indeed attribute that condition to it...

II.1.2) National system As a principle thesis, we subscribe to the criterion of MARIENHOFF, who denies the canon for special use of the public domain the character of a tax: “It has been very common to consider the canon as a ‘tax’, which is done by numerous laws and writers. But this implies an error. The canon is not a ‘tax’, although certain laws call it so. The nature of a tax does not depend on the name given to it, but on its legal structure and the financial concept it deserves. The canon is an obligation that falls on those who have a concession to use a dependency of the public domain: on the other hand, the tax, as an obligation, is unilateral: the one who pays it does not receive any immediate and direct benefit derived from that fact” In our country, adhering to the principle of tax legality, the analysis must necessarily start from the definitions and requirements set by the Código de Normas y Procedimientos Tributarios for the various tax categories, which do not encompass the canon for the special use of the coastal public domain. It is not a tax or obligation whose “triggering event is a situation independent of any state activity related to the taxpayer”, because it excludes the coercive element, the sole exercise of the power of imperium to give it birth; it requires an act of application for use, an activity of the Administration to legitimize it, and is caused by a direct benefit that the interested party receives, foreign to the former. It is not a fee because they do not configure obligations whose triggering event is the effective or potential provision of a public service individualized to the taxpayer and a destination aimed at defraying it. Nor is it a special contribution or obligation whose triggering event is benefits derived from the performance of public works or state activities, destined to finance them, nor does it provide an immediate advantage to a determined group of property owners. The payment of the canon under study constitutes, in sum, a mere pecuniary consideration made by the concessionaire or user for the special use and enjoyment he makes of the maritime terrestrial domain and the differential advantage or benefit obtained thereby.

In this sense, the Procuraduría, when issuing the Opinión Jurídica OJ-084-98, of October 2, 1998, and opinion C-249-98, of November 20 of the same year, has maintained that the fee paid for maintenance in a public cemetery –and by extension, it is added, the canon satisfied by a concessionaire of a public domain asset– does not have a tax nature, but rather constitutes a public price. This is by virtue of the fact that it is specified in the fulfillment of a consideration for services not inherent to the State and which is not imposed coercively, but depends on a voluntary application by the interested party, coupled with a contractual commitment to cover it.

In the same line, two precedents of the Sala Constitucional were cited on those occasions. Resolution 3379-96, of July 5, 1996, referring to the administrative setting of tariffs for services provided at airports, in which the Sala considered “it is sufficient that the Asamblea Legislativa establishes the competence of the body in charge of setting those public prices.” Since it was not a tax matter, there was no violation of the principle of legal reserve if the determination of the amount to be paid for received airport services was left to the Poder Ejecutivo. And resolution N° 3923-96 of July 31, 1996, relating to the legal nature of the port and railway tariffs established by JAPDEVA, where the Sala considered that “they do not constitute exactions obligatorily imposed by the State, as is the case with taxes,” nor are port and railway services inherent to the State, for which reason the tariffs did not require legislative approval.

For the case now discussed, two more rulings of the Sala Constitucional must be added, which resolved the point: Voto 6869-96, of 14 hours 51 minutes of December 18, 1996, in which it was clarified that: “the canon, as the consideration payable by a private individual, for the use or exploitation of a public domain asset, certainly escapes the concept of tax, which is an imposition by the State, without promise or guarantee that the private individual clearly and directly receives a benefit for it. The rigid provision that only the Asamblea Legislativa can establish taxes (tributes in general), escapes the situation of the canon, which rather pertains to a legal relationship created between the private individual and the administration, which, moreover, may cease at any time, if it is reasonably found that it must proceed thus to cover the public interest, different from the private interest in itself.” In the second, a recent resolution, N° 04829-99, of 15 hours 36 minutes of July 8, 1998, which resolves the action of unconstitutionality against articles 48 and 49 of the Reglamento to the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, stated: “In the case under study, a violation of the principle of equality is alleged based on a comparison between the form in which the territorial tax is regulated and the challenged canon; a comparison that is not feasible; because the canon regulated in the challenged norms does not constitute a tax in the strict sense; but rather a canon for the concessions granted in the restricted zone of the zona marítimo terrestre that is paid to the corresponding municipalidad, as rent or payment for the use by a private individual of a public domain asset, a canon that does not originate in these regulatory-level norms, but in the provisions of the second paragraph of Article 28 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre...’ (The emphasis is not from the original) Based on the foregoing, it must be concluded that the canon established in favor of the Municipalidades in the cited regulations cannot be conceptualized as a tax.” Added to the foregoing, the Sala Constitucional in resolution Nº 6869-96, of 14 hours 51 minutes of December 18, 1996, clarified that: "the canon, as the consideration payable by a private individual, for the use or exploitation of a public domain asset, certainly escapes the concept of tax, which is an imposition by the State, without promise or guarantee that the private individual clearly and directly receives a benefit for it. The rigid provision that only the Asamblea Legislativa can establish taxes (tributes in general), escapes the situation of the canon, which rather pertains to a legal relationship created between the private individual and the administration, which, moreover, may cease at any time, if it is reasonably found that it must proceed thus to cover the public interest, different from the private interest in itself." It is clear then, that the payment of the canon is the consideration of the concessionaire for the use of the public domain asset that the Administration has given in concession, and that it lacks a tax nature.

That nature of consideration is also inferred from the provisions of Article 53 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, which, as relevant, provides:

“Concessions may be canceled by the respective municipalidad, or the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Tierras y Colonización as appropriate, in any of the following events:

• a)For non-payment of the respective cánones; (…)

Thus, the payment of the canon becomes a requirement to keep the concession in force.

II.On the payment of fines and interest for the delay or non-payment of the canon for a concession in the zona marítimo terrestre.

Among various topics, the Municipalidad de Liberia consulted the following:

“c-) Can the payment of taxes generated by the concession canon be negotiated extrajudicially by the Municipalidad, in this sense, can the non-payment of fines or interest on that tax debt be negotiated?” Faced with that question, in opinion C-111-2001, on which clarification is requested on this topic, the following was stated:

“Although it is true that the canon established in favor of the municipalidades in the Ley de Zona Marítimo Terrestre and its Decree, cannot be conceptualized as a tax (in this regard, see opinion C-084-2000, op. cit.), based on the provisions of numeral 9 of the Ley General de la Administración Pública, that is, through integration of the legal system, we can affirm that based on the provisions of articles 4 and 69 of the Código Municipal cited above, said canon, understood as municipal revenue, upon delay in its payment, equally generates fines and interest in the terms of numeral 57 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” Based on the foregoing, it was concluded that it was not possible to negotiate the matter extrajudicially.

The consultant now states that this Advisory Body, in another opinion (C-220-99), has affirmed that the fines established in the Código Tributario do not apply to municipal taxes. It indicates, then, that it has doubts as to whether or not the collection of fines for the delay in the payment of the canon is appropriate.

The foregoing makes it necessary to study and analyze the point again.

In opinion C-075-2003 of March 17, 2003, the following was stated:

“Starting from the autonomy held by municipal entities by provision of Article 170 of the Constitución Política, it is affirmed that they are endowed with Tax Power, which, as the Sala Constitucional has repeatedly stated, allows said local governments 'to procure the necessary income and to defray the cost of the public services that the private individual receives from local governments, provided they comply with the necessary legal procedures, and manifest themselves in taxes that are subject to the constitutional principles proper to that matter.' (SCV-10357-2001. The highlighting is not from the original).

Alongside that tax power, the municipalidades enjoy tax competence to be able to enforce the taxes of which they are creditors, acting for this purpose as a tax administration in light of Article 99 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, which, as relevant, provides:

"Concept and powers. Tax Administration is understood as the administrative body in charge of collecting and supervising taxes, whether it is the Treasury or other public entities that are active subjects, in accordance with Articles 11 and 14 of this Code. (…)" It can be said then, that municipal entities, in their capacity as tax administration, have competence for the collection and administration of the tax, and therefore hold the power-duty to demand from taxpayers the voluntary fulfillment of the corresponding tax obligation.

Now, when it comes to the payment of municipal taxes, Article 69 of the Código Municipal, makes a supplementary reference to the Código de Normas y Procedimientos Tributarios for the setting of late payment interest and fines. Article 69 states as relevant:

"Article 69.- Except as indicated in the following paragraph, municipal taxes shall be paid for expired periods, may be put up for collection in a single receipt.

Municipal patents shall be paid in advance. At the discretion of the Concejo, said collection may be fractioned.

The municipalidad may grant incentives to taxpayers who, in the first quarter, pay the taxes for the entire year in advance.

Delay in tax payments will generate fines and late payment interest, which shall be calculated according to the Código de Normas y Procedimientos Tributarios." (The highlighting is not from the original).

Although from the reading of Article 69 of the Código Municipal, it follows that the Municipalidad, supplementarily applying the Código Tributario, can impose fines and late payment interest for the delay in the payment of tax obligations, it is true that in accordance with Article 69 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, it is not possible to supplementarily apply the fine for late payment provided in Articles 80 and 81 bis of said Code, because for the purposes of applying Title III of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios – within which the cited articles are located as they are administrative penalties – only the bodies of the Tax Administration attached to the Ministerio de Hacienda are authorized to do so, while municipal entities, due to their condition of autonomy established by the Constitución Política, do not hold such a legal situation. Apart from that, it must also be borne in mind that for the establishment of infractions, as well as the application of criminal or administrative penalties, a normative predetermination of the illicit conduct and the corresponding penalties is required; this as a manifestation of the principle of legality (tipicidad) enshrined in Article 39 of the Constitución Política, which requires not only the existence of a law prior to the action or omission, but also that the description be precise, so that it is clearly determined therein which conducts are sanctionable. As Juan J. Zornoza Pérez (Los Principios Constitucionales del Derecho Sancionador; Editorial Civitas S.A, Madrid, 1992) well affirms, the principle of legality (tipicidad) entails the requirement of a certain law, i.e., the requirement of certainty or clear determination of the offending behaviors, as a manifestation of the principle of legality. The foregoing implies that, in matters of tax infractions and penalties, municipal entities cannot resort to analogical interpretation or the supplementary application of other penalty regimes, i.e., Title III of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

As a corollary of the foregoing, we can arrive at the conclusion that although the Municipalidades hold the character of tax administration for the collection and administration of local taxes, the legislator did not provide them with a penalty regime that would allow them to collect municipal taxes more efficiently, and such omission cannot be integrated with the provisions of the last paragraph of Article 69 of the Código Municipal for the indicated reasons.

Notwithstanding the foregoing, the legislator in paragraph 4 of Article 20 of the Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, establishes the payment of interest payable by the taxpayer when the tax payment is not made on the established dates for it, and for that purpose refers to the Código de Normas y Procedimientos Tributarios for the setting thereof. In this regard, paragraph 4 states:

"Lack of timely payment will generate the payment of interest, which shall be governed by the provisions of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios." On its part, Article 57 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios - as was well pointed out - regulates that which concerns the payment of interest payable by the passive subject of the tax when payment has been made outside the established terms, which are of an indemnifying nature. This allows us to affirm then that, in the case of the Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, the municipalidades are authorized to collect the interest provided for in Article 57 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, when the tax is not paid within the established dates. But such interest should not be confused with the fine provided for in Articles 80 and 80 bis of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. (…)" According to what was resolved in the referenced opinion, it must be clear that municipal entities cannot apply, through the supplementary route, as provided in Article 69 of the Código Municipal, the penalty provided for in Articles 80 and 80 bis of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Now, being consistent with what has been repeatedly resolved by the Procuraduría General de la República and taking into account that in accordance with Article 2 of our Ley Orgánica (Ley N° 6815 27-9-82) the opinions issued constitute administrative jurisprudence – which in accordance with Article 7 of the Ley General de la Administración Pública allows interpreting, integrating and delimiting the legal system – the Municipalidad de Cartago, like the other municipal entities of the country, are obliged to comply with the provisions of opinion C-176-2002, since it is evident that the prohibition of applying the penalty provided for in Articles 80 and 80 bis of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios expressly derives from said regulatory body by excluding from the application of the penalty regime provided for in Title III, all those bodies that are not attached to the Ministerio de Hacienda, and not precisely from the opinion issued by this Procuraduría, through which, the error that the municipalidades were incurring by applying the reference regulatory provisions was simply clarified.” Based on the foregoing, it is clear that in a case such as the present one, in which the obligation does not derive from a tax relationship, integration with tax norms cannot be made.

But, in any case, the general considerations made regarding the distinct nature of interest and fines are indeed applicable.

On this topic, the Sala Constitucional has indicated the following:

“II. Although Article 57 of said Code establishes the obligation of paying interest payable by the taxpayer, without need for any action by the Administration, until the payment of the determined tax obligation is verified, this is not as a consequence or penalty for the commission of a tax illicit, but rather as the restitution, by the debtor, of the profit or capital returns that the Tax Administration would have received if the amount of the tax credit had been satisfied at the time indicated by law.

IV.From the foregoing it is concluded, contrary to what the appellant claims, that the interest he was obliged to satisfy – according to the provisions of Article 57 cited – does not constitute an additional penalty for having incurred the conduct provided for in subsection c) of Article 68 of the cited Code – whose penalty is contemplated in Article 96 idem – not only because the tax rules do not indicate that payment as such (Article 84 cited) but because said economic amounts, as noted, are due to the return of the profit or capital return – owed – by the passive subject of the obligation – which the Administration would have enjoyed if the fulfillment of the obligation had been verified in a timely manner and which it did not receive, given the late payment of the tax credit. For the reasons stated, the restitution of the economic benefits that the Administration should have enjoyed – on the occasion of the timely payment of the tax amount – and the imposition of the penalty provided for in Article 96 cited, do not imply a double punishment – given the different nature – for the tax illicit committed, as is accused, for which reason the constitutional principle of ‘Non bis in idem’ contemplated in Article 42 of the Magna Carta cannot be considered violated…” (Resolution 6362 of November 1, 1994. In the same sense, resolutions 1498-98 of March 4, 1998 and 2493-98 of April 15, 1998 may be consulted)

The foregoing resolution evidences the distinct nature of the fine and the interest. The fine constitutes a penalty for the breach of an obligation, while the interest derives from the breach of an obligation which only restores to the passive subject of the obligation the impossibility of using the sum of money to which it was entitled from the moment the obligation arose. The fine, then, is a penalty, while the interest constitutes an indemnification. Hence, the Sala Constitucional has considered it constitutionally valid that a breach of an obligation can generate penalties together with the payment of the respective interest.

Returning to the topic of interest, we must analyze, first of all, what is the penalty provided for in our legal system for the breach of the obligation to pay the canon corresponding to the concession granted in the zona marítimo terrestre.

As already stated, Article 53 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre, transcribed in the previous section, establishes as a cause for canceling the concession the non-payment of the respective canon. Therefore, the penalty provided for by the legal system for the non-payment of the commented canon is not the application of a fine, but the cancellation of the concession.

The foregoing warrants reconsidering ex officio opinion C-111-2001, regarding the point that the non-payment of the concession could generate the obligation to pay fines, to instead establish that the penalty provided for the breach of non-payment of the canon is the cancellation of the respective concession.

Also take into account that Ley 6758 of June 4, 1982 – which regulates the execution of the Proyecto Turístico de Papagayo – in its Article 13 b) establishes that the Junta Directiva of the Instituto de Turismo will cancel a granted concession when there is a violation of the legal and regulatory provisions, and Article 18 of that same regulatory body indicates that said Law does not repeal the rules that grant rights or authorize public law entities to receive cánones or tariffs, or that in any way grant them economic benefits1. Therefore, Article 53 of the Ley sobre 1In Opinion C-210-2002 of August 21, 2002, it was stated that: “In accordance with Article 74 of Ley 6043, the administration of the territory affected by the Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo is entrusted to the Instituto Costarricense de Turismo. The Municipalidades of Liberia and Carrillo retain the right to receive the cánones coming from the concessions and are prevented from suspending or settling their payment (opinions C-171-93, C-028-94, C-181-94, C-106-95, C-187-96, C-151-97, C-080-98, and C-094-2000). Administration reaffirmed by Article 93 of its Reglamento. It adds that in 'all other respects,' for this zone, 'the provisions of the Law and the regulation govern, without prejudice to the special rules that may be issued.' the Zona Marítimo Terrestre, which establishes as a cause for canceling the concession the non-payment of the respective canon, becomes applicable even when dealing with concessions protected by Ley Nº 6758.

On the other hand, regarding interest, we must specify the following.

This Advisory Body has held that the charge to be paid as consideration by a private individual for using a public domain asset, when such possibility has been granted through a concession in the maritime-terrestrial zone, does not have a tax nature, which is reiterated in this legal opinion.

Although opinion C-111-2001 recognized the foregoing, by integration of the legal system, the Tax Code was applied with regard to fines and interest, which the Municipality questions.

Now then, returning to the non-punitive but rather compensatory nature of interest, in pronouncement OJ-032-2004 of March 11, 2004, the following was indicated, referring to a non-tax debt:

"In order to achieve greater clarity in addressing the topic on which we are being consulted, it is worth noting that various consequences can arise from the failure to timely pay obligations owed by private individuals to the Public Administration. Among these are the collection of fines, interest, and surcharges (recargos).

Fines, like other coercive measures (such as, for example, business closures), have an eminently punitive nature. They constitute a form of punishment for the breach of certain duties and are aimed at discouraging such conduct.

Interest, for its part, does not have a punitive nature but rather a compensatory one, and it is a patrimonial consequence of the non-payment, or payment outside of the term, of a financial obligation. It constitutes a compensatory measure for the harm caused to the Administration by not being able to count on a sum of money that should have timely entered its coffers.

In the case of late-payment surcharges (recargos por mora)—which are the ones of interest here—our Courts have inclined toward attributing a compensatory nature to them. Thus, in the case of tax obligations, the Constitutional Chamber has indicated:

'... the legal nature of interest and the late-payment surcharge (mora) is not that of a sanction, but rather a compensatory measure for the profit or income on the capital owed by the passive subject of the obligation, which the administration would have enjoyed if the fulfillment of the obligation had been verified in a timely manner, but which was not received, in view of the late cancellation...' (Constitutional Chamber, judgment n.° 1486-98, at 17:30 hours of March 4, 1998. The highlighting is not from the original. In the same sense, judgment n.° 2493-98 at 16:06 hours of April 15, 1998 may be consulted).

The Administrative Litigation Court, for its part, has indicated on the subject the following:

'(…) the point to be elucidated in this proceeding is whether the late-payment surcharge (recargo por la mora), upon the non-satisfaction of the vehicle transfer tax, has a punitive nature and not a compensatory one (…) the non-compliant party must satisfy the tax, the interest, the surcharges (recargos) and any other fine imposed by legislation. Given the variety of impositions, at first, it was thought that they could be burdensome for the administered, and it has been by virtue of this, that through settled case law, such items—interest (réditos) and surcharges (recargos)—have been classified, not as "punitive" but rather, as components of the restitution of the capital that the Tax Administration did not receive in time.' (Administrative Litigation Court, Second Section, judgment n.° 184-2001 at 10:45 hours of June 27, 2001. In a similar sense, see judgments of that same Court n.° 191-2001 at 15:10 hours of June 29, 2001, 37-2002 and 40-2002, at 10:45 and 11:30 hours, both of February 22, 2002).

Certainly, the obligation referred to in the preceding citations is of a tax nature, a nature that employer obligations to the Caja Costarricense de Seguro Social do not possess, as has been established by the Constitutional Chamber, for example, in its judgments 3819-94 at 16:45 of July 27, 1994 and 7393-98 at 9:45 hours of October 16, 1998; however, both obligations have in common the duty to make a payment in favor of the Administration, so the accessory consequences of not making that payment in a timely manner are indeed the same." On the other hand, from the relationship of articles 704 and 706 of the Civil Code, the principle emerges that the breach of a payment obligation generates, as damages (daños y perjuicios), the payment of interest on the sum owed.

Now then, if there is no different provision in the concession contract, or in the regulations issued by the Municipality to determine the applicable interest rate, we must also resort to general regulations. On this subject, there is abundant case law from the Administrative Litigation Court to the effect that it is the basic passive rate of the Banco Central de Costa Rica for operations in national currency. In that sense, it has been indicated:

"III).- As a first matter, prior to determining the quantum of the interest claimed, the Court deems it timely to point out that the corresponding operations must be governed by the percentage established by numeral 497 of the Commercial Code, since ordinal 1163 of the Civil Code is implicitly repealed. For a better understanding of what has been said, it should be noted that starting in 1990, with the enactment of law number 7201 of October 10, 1990 – Securities Market Regulatory Law and Reforms to the Commercial Code –, which reformed numerals 497 of the Commercial Code and 1163 of the Civil Code, there existed two ways of conducting operations of this nature, depending on whether they involved commercial or civil obligations. With this modification, the articles in question were left with the wording indicated below:

Article 497 of the Commercial Code:

"Conventional interest is the interest agreed upon by the parties, which may be fixed, variable or adjustable. If it is a variable or adjustable interest, it must be equal to, less than, or greater than the rate that the Banco Nacional de Costa Rica pays for six-month certificates of deposit, for the currency in question, which must be used as a reference.

Legal interest is that which is applied supplementarily, in the absence of an agreement, and is equal to that paid by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month certificates of deposit, for the currency in question.

The conventional interest referred to in this article may be used in all types of commercial obligations, including those documented in negotiable instruments." Article 1163 of the Civil Code:

"When the interest rate has not been set by the contracting parties, the obligation shall accrue legal interest, which is equal to that paid by the Banco Nacional de Costa Rica for six-month certificates of deposit, for the currency in question." Subsequently, with law number 7558 of November 3, 1995, published in the Supplement to La Gaceta number 225 of November 27, 1995 – Organic Law of the Banco Central de Costa Rica –, among others, numeral 497 of the Commercial Code was amended, resulting in the following text:

"Article 497.- Conventional interest is the interest agreed upon by the parties, which may be fixed or variable. If it is a variable interest, national or international reference rates or indices may be agreed upon to determine the variation, provided they are objective and publicly known.

Legal interest is that which is applied supplementarily in the absence of an agreement, and is equal to the basic passive rate of the Banco Central de Costa Rica for operations in national currency and to the 'prime rate' for operations in U.S. dollars.

The interest rates provided for in this article may be used in all types of commercial obligations, including those documented in negotiable instruments." With the issuance of law number 7732 of December 17, 1997, published in La Gaceta of February 27, 1998, law number 7201 was repealed, which includes the regulations it had amended. This allows one to reach the conclusion that the coexistence of articles 1163 of the Civil Code and 497 of the Commercial Code disappeared from the Legal System, for which reason the legal interest currently governing for civil or commercial obligations is, without a doubt, that contained in the last of the cited norms and which is equal to the basic passive rate of the Banco Central de Costa Rica for operations in national currency." (Administrative Litigation Court. Resolution N°172-2003 of April 4, 2003). In the same sense, among others, the following resolutions of that same Court may be consulted: 62-2003 of March 7, 2003; 119-2003 of March 14, 2003; 183-2003 of April 9, 2003; 314-2003 of June 11, 2003; 320-2003 of August 21, 2003; 332-2003 of September 2, 2003; 413-2003 of August 8, 2003; 415-2003 of October 24, 2003; 464-2003 of September 26, 2003; and, 489-2003 of October 10, 2003.

Based on the foregoing, it can be affirmed that in cases of delay or failure to pay the charge (canon) arising from a maritime-terrestrial zone concession, municipalities must collect interest calculated at the basic passive rate of the Banco Central de Costa Rica for operations in national currency.

Conclusions

Opinion C-111-2001 of April 16, 2001, is reconsidered ex officio, solely in that the delay in paying the charge (canon) arising from a maritime-terrestrial zone concession generates fines and interest under the terms of article 57 of the Code of Tax Norms and Procedures.

In accordance with the new study conducted at the request of the Municipality of Liberia, the following conclusions are reached on the subject of fines and interest:

The collection of fines is not appropriate because the sanction established by the legal system for breach of the obligation to pay the charge (canon) corresponding to a concession in the maritime-terrestrial zone is the cancellation of the concession.

The collection of interest for the delay or non-payment of the referenced charge (canon) is appropriate and shall be calculated at the basic passive rate of the Banco Central de Costa Rica for operations in national currency.

Without further particular, I bid you very cordially farewell, Ana Lorena Brenes Esquivel Administrative Attorney c.c: Comptroller General of the Republic Costa Rican Tourism Institute Seidy/ALBE

Dictamen : 225 del 19/07/2004 ( RECONSIDERA PARCIALMENTE ) C-225-2004 19 de julio del 2004 Licenciado Ricardo Sámper Ugarte Alcalde Municipalidad de Liberia Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a sus oficios sin número de fechas 26 y 27 de enero del año en curso, mediante los cuales se nos consulta sobre varios aspectos relacionados con la procedencia legal del cobro o no de multas por el atraso en el pago o cancelación del canon por concesión otorgada en la Zona Marítimo Terrestre, con base en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, antes y después de la entrada en vigencia del Código Municipal actual.

La duda surge a raíz de que en el dictamen C-111-2001, se respondieron varias dudas planteadas por esa Municipalidad, referente a varios temas relacionados con el Proyecto Turístico Papagayo, siendo uno de ellos la posibilidad de negociar extrajudicialmente el no pago por parte del concesionario de multas e intereses por la cancelación tardía del canon correspondiente a las concesiones en la zona marítimo terrestre, y allí se señaló la aplicación del artículo 57 del Código de Normas y Procedimiento Tributarios. Pero, por no ser materia tributaria, y a partir de lo dispuesto en el dictamen C-220-99, consideran que éste no resulta aplicable.

Sobre el particular, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones:

I. Naturaleza Jurídica del Canon por ocupación de la Zona Marítimo Terrestre

En el dictamen C-094-2000 de 11 de mayo de 2000, se analiza la naturaleza jurídica del canon. En ese momento se indicó:

“Al respecto de este aparte, debe destacarse la regulación establecida por el artículo 74 de la Ley sobre la Zona Marítimo, Ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977, también aplicable al caso en cuestión, y que al respecto del Proyecto de Bahía Culebra establece:

‘Capítulo IX. Casos Especiales. Artículo 74.- En cuanto al Proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, cuyo litoral limita al Norte en el punto de la Cuadrícula Lamber Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/53, extendiéndose hasta el punto de la latitud 2/84 y longitud 3/50, o sea desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique, las áreas afectadas quedarán bajo la administración directa del Instituto Costarricense de Turismo. La reglamentación que regirá ese desarrollo será formulada por el Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto.

Todo lo anterior sin perjuicio del usufructo y cánones que correspondan a las municipalidades respectivas conforme a esta ley.’ En el mismo sentido, el Transitorio VII del mismo cuerpo normativo agrega que:

‘Transitorio VII.- Las municipalidades con jurisdicción en la Zona marítimo- terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma.

El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona, y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere. (Así adicionado por el artículo 20 de la ley N° 6890 del 4 de setiembre de 1983)” En el mismo sentido, la normativa especial del Proyecto, Ley N° 6758 de 4 de junio de 1982 reza en su artículo 18:

‘Artículo 18.- Esta ley es de orden público y deroga cualquier norma que se le oponga, excepto en cuanto otorgue derechos o autorice a entes de derecho público para percibir cánones y tarifas, o que en cualquier forma les conceda beneficios económicos. No podrá variarse tampoco el concepto de zona pública, a que se refiere el artículo 20 de la Ley N° 6043 del 2 de marzo de 1977.’ En dictamen N° C-028-94 de 18 de febrero de 1994, se señaló que:

‘Está fuera de duda, a la luz del artículo 74 de la Ley 6043, que la administración de la porción territorial (zona pública y resto de la zona adyacente) comprensiva del Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra –como inicialmente se le llamó–, hoy Papagayo, está confiada por entero al Instituto Costarricense de Turismo, con exclusión municipal.

Es más, la titularidad misma la traspasó el Estado al Instituto (ver Ley 6370), hallándose en la actualidad el inmueble inscrito a nombre de este último en el Registro de la Propiedad...

Por imperativo del artículo 74, citado en el acápite precedente, las Municipalidades de Liberia y Carrillo, conforme a su jurisdiccional cantonal, conservan el derecho a percibir los cánones correspondientes de las concesiones que otorgue el Instituto Costarricense de Turismo en el área de Papagayo. (ver relación con el artículo 2, inciso 11) del Reglamento a la Ley 6043).

(...) 7) EXIGIBILIDAD DEL CANON Y BONO DE GARANTÍA Se consignó en el aparte 1° que por regulación de la Ley 6043, artículo 74, párrafo 2° y 18 de la Ley 6758, las Municipalidades de Liberia y Carrillo tienen derecho a percibir el canon originado de las concesiones de Papagayo.- Para determinar el momento desde el que ese canon es exigible, a falta de norma expresa en las Leyes y Decretos reguladores del Proyecto, tiene aplicación, por reenvío del numeral 93, aparte 2°, la regla del artículo 51 ibídem, que establece:

“El canon debe ser cancelado por anualidades adelantadas y regirá a partir de la fecha en que quede firme la resolución que apruebe la solicitud.” Para ello, el Instituto Costarricense de Turismo está en deber de informar puntualmente a la Municipalidad del lugar de los otorgamientos de concesiones en la zona de Papagayo, tan pronto se aprueben, remitiéndole la documentación de rigor, contentiva de los datos necesarios para que pueda cobrar los cánones sin contratiempos ni demoras.-‘ Con respecto a la naturaleza del canon, en contestación a la acción ante la Sala Constitucional N°98-008187-007-CO, referida a la constitucionalidad de artículos 48 párrafo segundo y Transitorio VII de la Ley 6043, el Procurador Ambiental José J. Barahona Vargas, expone el parecer de este Organo Asesor sobre el punto, integrándose el criterio al presente dictamen.

‘(...) NATURALEZA JURÍDICA DEL CANON POR OCUPACIÓN DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE La solución que da la legislación y doctrina extranjera al punto sobre el carácter tributario o no del canon a pagar por quienes “ocupan”, en forma temporal y al amparo de un título administrativo habilitante, dependencias del dominio público, no es uniforme. Hay sectores que efectivamente le atribuyen esa condición...

II.1.2) Sistema nacional Como tesis de principio suscribimos el criterio de MARIENHOFF, quien niega al canon por uso especial del dominio público el carácter de tributo: “Ha sido muy común considerar al canon como un “impuesto”, lo que hacen numerosas leyes y escritores. Pero esto importa un error. El canon no es un “impuesto”, aunque lo llamen ciertas leyes. La naturaleza de un tributo no depende del nombre que se le dé, sino de su estructura jurídica y del concepto financiero que merezca. El canon es una obligación que pesa sobre los que tienen una concesión para usar una dependencia del dominio público: en cambio, el impuesto, como obligación, es unilateral: el que lo paga no recibe beneficio alguno, inmediato y directo, proveniente de ese hecho” En nuestro país, con apego al principio de legalidad tributaria, el análisis debe necesariamente partir de las definiciones y requisitos que fija el Código de Normas y Procedimientos Tributarios para las diversas categorías impositivas, que no abarcan el canon por la utilización especial del demanio costero. No es impuesto u obligación que “tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente”, porque excluye el elemento coactivo ejercicio único de la potestad de imperio para darle nacimiento; precisa de un acto de solicitud del uso, de una actividad de la Administración para legitimarlo y tiene por causa un beneficio directo que recibe el interesado, ajeno en aquél. No es tasa porque no configuran obligaciones que tengan por hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente y un destino dirigido a sufragarlo. Ni es una contribución especial u obligación cuyo hecho generador sean beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales, destinadas a financiarlas, ni proporciona ventaja inmediatas a un grupo determinado de propietarios de inmuebles. El pago del canon objeto de estudio constituye, en suma, una mera contraprestación pecuniaria que efectúa el concesionario o usuario por el uso y disfrute especial que hace del dominio marítimo terrestre y la ventaja o beneficio diferencial obtenido con ello.

En este sentido, la Procuraduría, al emitir la Opinión Jurídica OJ-084-98, de 2 de octubre de 1998, y el dictamen C-249-98, del 20 de noviembre del mismo año, ha sostenido que la cuota que se paga por mantenimiento en un cementerio público –y por extensión, se agrega, el canon que satisface un concesionario de un bien demanial– no tiene naturaleza tributaria, sino que configura un precio público. Esto en virtud de que se concreta en el cumplimiento de una prestación por servicios no inherentes al Estado y que no se impone en forma coactiva, sino que depende de una solicitud voluntaria del interesado, aunado a un compromiso contractual de cubrirla.

En la misma línea, se citaron en esas oportunidades dos precedentes de la Sala Constitucional. La resolución 3379-96, del 5 de julio de 1996, referida a la fijación administrativa de tarifas por concepto de servicios prestados en los aeropuertos, en la que la Sala consideró “suficiente que la Asamblea Legislativa establezca la competencia del órgano encargado de fijar esos precios públicos”. Al no tratarse de materia impositiva, no existía violación del principio de reserva de ley si se dejaba al Poder Ejecutivo la determinación del monto a pagar por servicios aeroportuarios recibidos. Y la resolución N° 3923-96 de 31 de julio de 1996, relativa a la naturaleza jurídica de las tarifas portuarias y ferrocarriles establecidas por JAPDEVA, donde la Sala estimó que “no constituyen exacciones obligatoriamente impuestas por el Estado, como es el caso de los tributos”, ni los servicios portuarios y ferroviarios son inherentes al Estado, por lo que las tarifas no requerían aprobación legislativa.

Para el supuesto que ahora se discute, deben añadirse dos sentencias más de la Sala Constitucional, que resolvieron el punto: El voto 6869-96, de las 14 horas 51 minutos del 18 de diciembre de 1996, en la que se dejó aclarado que: “el canon, como la contraprestación a cargo de un particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. La rígida prevensión de que solamente la Asamblea Legislativa puede establecer impuestos (tributos en general), escapa a la situación del canon, que más bien atañe a una relación jurídica que se crea entre el particular y la administración, que, por lo demás, puede cesar en cualquier momento, si motivadamente se encontrare que debe procederse así para cubrir el interés público, diferente del particular en sí mismo”.

En la segunda, una resolución reciente, la N° 04829-99, de las 15 horas 36 minutos del 8 de julio 1998, que resuelve la acción de inconstitucionalidad contra los artículos 48 y 49 del Reglamento a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, dijo: “En el caso en estudio, se alega violación al principio de igualdad partiendo de una comparación entre la forma en que está regulando el impuesto territorial y el canon impugnado; comparación que no resulta factible; por cuanto el canon que se regula en las normas impugnadas no constituye un impuesto en sentido estricto; sino un canon por concepto de las concesiones que se otorgan en la zona restringida de la zona marítimo terrestre que se paga a la municipalidad correspondiente, a modo de alquiler o pago por utilización de un particular de un bien demanial, canon que no se origina en estas normas de rango reglamentario, sino en lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 28 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre...’ (El destacamento no es del original) A partir de lo anteriormente expuesto, debe concluirse que el canon establecido a favor de las Municipalidades en la normativa citada no puede conceptualizarse como un tributo.” Sumado a lo anterior, la Sala Constitucional en la resolución Nº 6869-96, de las 14 horas 51 minutos del 18 de diciembre de 1996, dejó aclarado que: "el canon, como la contraprestación a cargo de un particular, por el uso o aprovechamiento de un bien de dominio público, ciertamente escapa al concepto de tributo, que es una imposición por parte del Estado, sin promesa o garantía de que el particular reciba en forma clara y directa un beneficio por ello. La rígida prevensión de que solamente la Asamblea Legislativa puede establecer impuestos (tributos en general), escapa a la situación del canon, que más bien atañe a una relación jurídica que se crea entre el particular y la administración, que, por lo demás, puede cesar en cualquier momento, si motivadamente se encontrare que debe procederse así para cubrir el interés público, diferente del particular en sí mismo".

Es claro entonces, que el pago del canon es la contraprestación del concesionario por la utilización del bien de dominio público que la Administración le ha dado en concesión, y que éste carece de naturaleza tributaria.

Esa naturaleza de contraprestación se desprende también, de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, que en lo que interesa dispone:

“Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad respectiva, o el Instituto Costarricense de Turismo o el de Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los siguientes eventos:

• a)Por falta de pago de los cánones respectivos; (…)

De esta forma, el pago del canon se constituye en un requisito para mantener vigente la concesión.

II. Sobre el pago de multas e intereses por el atraso o no pago del canon por una concesión en zona marítimo terrestre

Entre varios temas, la Municipalidad de Liberia, consultó lo siguiente:

“c-) Se puede negociar extrajudicialmente el pago de los tributos generados por el canon de concesión por parte de la Municipalidad, en este sentido, puede negociar el NO pago de las multas o intereses de esa deuda tributaria?” Ante esa pregunta, en el dictamen C-111-2001, sobre el cual se solicita aclaración sobre este tema, se indicó lo siguiente:

“Si bien es cierto que el canon establecido a favor de las municipalidades en la Ley de Zona Marítimo Terrestre y su Decreto, no puede conceptualizarse como un tributo (al respecto, véase el dictamen C-084-2000, op. cit.), con base en lo dispuesto en el numeral 9º de la Ley General de la Administración Pública, es decir, por integración del ordenamiento jurídico, podemos afirmar que con base en lo dispuesto en los artículos 4 y 69 del Código Municipal antes citados, dicho canon, entendido como un ingreso municipal, ante el atraso en su pago, genera igualmente multas e intereses en los términos del numeral 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.” A partir de lo anterior se concluyó que no era posible negociar extrajudicialmente el tema.

Plantea ahora el consultante, que este Órgano Asesor, en otro dictamen (C-220-99) ha afirmado que las multas establecidas en el Código Tributario no se aplican a los tributos municipales. Indica, entonces, que tiene duda sobre si procede o no el cobro de multas por el atraso en el cancelación del canon.

Lo anterior hace necesario estudiar y analizar nuevamente el punto.

En el dictamen C-075-2003 de 17 de marzo del 2003, se señaló lo siguiente:

“Partiendo de la autonomía que ostentan las entidades municipales por disposición del artículo 170 de la Constitución Política, se afirma que éstas están dotadas de Poder Tributario, el cual tal y como reiteradamente lo ha manifestado la Sala Constitucional, permite a dichos gobiernos locales "procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de los gobiernos locales, siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los principios constitucionales propios de esa materia." (SCV-10357-2001. Lo resaltado no es del original).

Al lado de esa potestad tributaria, las municipalidades gozan de competencia tributaria para poder hacer efectivos los tributos de los cuales son acreedores, actuando para ello como administración tributaria a la luz del artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que en lo que interesa dispone:

"Concepto y facultades. Se entiende por Administración Tributaria el órgano administrativo encargado de percibir y fiscalizar los tributos, se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código. (…)" Se puede decir entonces, que las entidades municipales, en su condición de administración tributaria, tienen competencia para la recaudación y administración del tributo, y por ello ostentan el poder–deber de exigir a los contribuyentes el cumplimiento voluntario de la obligación tributaria correspondiente.

Ahora bien, en tratándose del pago de los tributos municipales, el artículo 69 del Código Municipal, remite de manera supletoria al Código de Normas y Procedimientos Tributarios para la fijación de los intereses moratorios y de las multas. Dice en lo que interesa el artículo 69:

"Artículo 69.- Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán ser puestos al cobro en un solo recibo.

Las patentes municipales se cancelarán por adelantado. A juicio del Concejo, dicho cobro podrá ser fraccionado.

La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

El atraso en los pagos de tributos generará multas e intereses moratorios, que se calcularán según el Código de Normas y Procedimientos Tributarios". (Lo resaltado no es del original).

Si bien de la lectura del artículo 69 del Código Municipal, se desprende que la Municipalidad, aplicando supletoriamente el Código Tributario, puede imponer multas e intereses moratorios por el atraso en los pagos de las obligaciones tributarias, es lo cierto que de conformidad con el artículo 69 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, no es posible aplicar supletoriamente la multa por mora en el pago prevista en los artículos 80 y 81 bis de dicho Código, por cuento para efectos de la aplicación del Título III del Código de Normas y Procedimientos Tributarios – dentro del cual se ubican lo citados artículos por ser sanciones administrativas – solo los órganos de la Administración Tributaria adscritos al Ministerio de Hacienda están legitimados para ello, en tanto que las entidades municipales por su condición de autonomía que establece la Constitución Política, no ostentan tal situación jurídica. Aparte de ello, también debe tenerse presente que para el establecimiento de infracciones, como la aplicación de sanciones penales o administrativas, se impone una predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes; ello como una manifestación del principio de tipicidad consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política, que exige no solo la existencia de una ley previa a la acción u omisión, sino que la descripción sea precisa, de manera que se encuentre en ella claramente determinado qué conductas son sancionables. Como bien lo afirma Juan J. Zornoza Pérez (Los Principios Constitucionales del Derecho Sancionador; Editorial Civitas S.A, Madrid, 1992), el principio de tipicidad conlleva a la exigencia de ley cierta, sea la exigencia de certeza o clara determinación de los comportamientos infractores, como una manifestación del principio de legalidad. Lo anterior implica, que en materia de infracciones y sanciones tributarias, no pueden las entidades municipales recurrir a la interpretación analógica o a la aplicación supletoria de otros regímenes sancionatorios, sea el Título III del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Como corolario de lo expuesto, podemos arribar a la conclusión de que si bien las Municipalidades ostentan el carácter de administración tributaria para la recaudación y administración de los tributos locales, el legislador no las dotó de un régimen sancionador que les permitiera recaudar en forma más eficiente los tributos municipales, y tal omisión, no puede ser integrada con lo dispuesto en el párrafo último del artículo 69 del Código Municipal por las razones indicadas.

Sin perjuicio de lo expuesto, el legislador en el párrafo 4 del artículo 20 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, establece el pago de intereses a cargo del contribuyente cuando el pago del impuesto no se realice en las fechas establecidas para ello, y para tal efecto remite al Código de Normas y Procedimientos Tributarios para la fijación de los mismos. Dice al respecto el párrafo 4°:

"La falta de cancelación oportuna generará el pago de intereses, que se regirá por lo establecido en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios." Por su parte, el articulo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios - como bien se indicó- regula lo concerniente al pago de intereses a cargo del sujeto pasivo del impuesto cuando el pago ha sido efectuado fuera de los términos establecidos, mismos que son de naturaleza indemnizatoria. Ello permite afirmar entonces que, en tratándose del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, las municipalidades están legitimadas para cobrar los intereses previstos en el artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, cuando el tributo no se cancele dentro de las fechas establecidas. Pero tales intereses no deben confundirse con la multa prevista en los artículos 80 y 80 bis del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. (…)" Según lo resuelto en el dictamen de referencia, debe quedar claro que las entidades municipales, no pueden aplicar por la vía supletoria, como lo dispone el artículo 69 del Código Municipal, la sanción prevista en los artículos 80 y 80 bis del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

Ahora bien, siendo consecuentes con lo resuelto reiteradamente por la Procuraduría General de la República y teniendo en cuenta que de conformidad con el artículo 2 de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 27-9-82) los dictámenes emitidos constituyen jurisprudencia administrativa ­– misma que de conformidad con el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública permite interpretar, integrar y delimitar el ordenamiento jurídico – la Municipalidad de Cartago, al igual que las demás entidades municipalidades del país, están obligadas a acatar lo dispuesto en el dictamen C-176-2002, por cuanto resulta evidente que la prohibición de aplicar la sanción prevista en los artículos 80 y 80 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, deriva expresamente de dicho cuerpo normativo al excluir de la aplicación del régimen sancionatorio previsto en el Título III, a todas aquellos órganos que no estén adscritos al Ministerio de Hacienda, y no precisamente del dictamen emitido por esta Procuraduría, mediante el cual, simplemente se aclaró el error en que estaban incurriendo las municipalidades al aplicar las disposiciones normativas de referencia.” A partir de lo anterior, es claro que en un caso como el presente, en que la obligación no deriva de una relación tributaria, no se puede hacer la integración con normas tributarias.

Pero, en todo caso, las consideraciones generales realizadas en punto a la distinta naturaleza de los intereses y las multas, sí devienen procedentes.

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:

“II. Si bien el artículo 57 de dicho Código, establece la obligación del pago de intereses a cargo del contribuyente, sin necesidad de actuación alguna de la Administración, hasta tanto no se verifique la cancelación de la obligación tributaria determinada, esto no lo es como una consecuencia o sanción por la comisión de algún ilícito tributario, sino como la restitución, por parte del deudor, del lucro o rentas del capital que hubiera percibido la Administración Tributaria si el importe del crédito fiscal hubiese sido satisfecho en el momento que marca la ley.

IV.De lo expuesto se concluye, que contrario a lo que afirma el recurrente, los intereses que se vio obligado satisfacer – con arreglo a lo dispuesto en el artículo 57 citado – no constituyen una sanción más por haber incurrido en la conducta prevista en el inciso c) del artículo 68 del Código de cita –cuya sanción está contemplada en el 96 ídem–, pues no sólo las normas tributarias no señalan ese pago como tal (artículo 84 citado) sino porque dichos extremos económicos, como se apuntó, obedecen a la devolución del lucro o renta del capital – adeudado – por el sujeto pasivo de la obligación – que hubiera disfrutado la Administración si el cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente y que no percibió, habida cuenta de la cancelación tardía del crédito fiscal. Por las razones expuestas, la restitución de los beneficios económicos que debió haber disfrutado la Administración – con ocasión del pago oportuno del importe del tributo – y la imposición de la sanción prevista en el artículo 96 citado, no implican una doble castigo – habida cuenta de la naturaleza diversa – por el ilícito tributario cometido, como se acusa, motivo por el cual no se puede estimar quebrantado el principio constitucional de ‘Non bis in idem’ contemplado en el artículo 42 de la Carta Magna…” (Resolución 6362 de 1º de noviembre de 1994. En el mismo sentido pueden consultarse las resoluciones 1498-98 de 4 de marzo de 1998 y 2493-98 de 15 de abril de 1998)

La anterior resolución evidencia la distinta naturaleza de la multa y de los intereses. La multa constituye una sanción por el incumplimiento de una obligación, mientras que los intereses derivan del incumplimiento de una obligación que lo único que hace es restituir al sujeto pasivo de la obligación de la imposibilidad de utilizar la suma de dinero a que tenía derecho desde el momento en que surgió la obligación. La multa, entonces es una sanción, mientras que los intereses constituyen una indemnización. De ahí que la Sala Constitucional haya considerado constitucionalmente válido que un incumplimiento de una obligación pueda generar sanciones junto con el pago de los respectivos intereses.

Volviendo al tema de interés, se debe analizar, en primer término cuál es la sanción prevista en nuestro ordenamiento jurídico por el incumplimiento de la obligación de pagar el canon correspondiente a la concesión otorgada en la zona marítimo terrestre.

Según ya se dijo, el artículo 53 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, transcrito en el aparte anterior, establece como causal para cancelar la concesión el no pago del canon respectivo. Por lo tanto, la sanción prevista por el ordenamiento jurídico por el no pago del canon de comentario no es la aplicación de la multa, sino la cancelación de la concesión.

Lo anterior amerita reconsiderar de oficio el dictamen C-111-2001, en punto a que el no pago de la concesión podría generar la obligación de pagar multas, para en su lugar establecer que la sanción prevista para el incumplimiento del no pago del canon es la cancelación de la concesión respectiva.

Tómese en cuenta, además, que la Ley 6758 de 4 de junio de 1982 – que regula la ejecución del Proyecto Turístico de Papagayo – en su artículo 13 b) establece que la Junta Directiva del Instituto de Turismo cancelará una concesión otorgada cuando exista violación a las disposiciones legales y reglamentarias, y el 18 de ese mismo cuerpo normativo indica que esa Ley no deroga las normas que otorguen derechos o autoricen a entes de derecho público para percibir cánones o tarifas, o que en cualquier forma les conceda beneficios económicos1. Por lo tanto, el artículo 53 de la Ley sobre 1En el Dictamen C-210-2002 de 21 de agosto de 2002, se indicó que: “Acorde con el artículo 74 de la Ley 6043, la administración del territorio afecto al Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo está confiada al Instituto Costarricense de Turismo. Las Municipalidades de Liberia y Carrillo conservan el derecho a percibir los cánones provenientes de las concesiones y están impedidas para suspender o transar su pago (dictámenes C-171-93, C-028-94, C-181-94, C-106-95, C-187-96, C-151-97, C-080-98 y C-094-2000). Administración reafirmada por el artículo 93 de su Reglamento. Añade que en "en todo lo demás", para esta zona rigen "las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin perjuicio de las normas especiales que se puedan dictar".

la Zona Marítimo Terrestre que establece como causal para cancelar la concesión el no pago del canon respectivo, deviene aplicable aún cuando se trate de concesiones amparadas a la Ley Nº 6758.

De otra parte, en cuanto a los intereses, debemos precisar lo siguiente.

Este Órgano Asesor ha sostenido que el canon que se debe pagar como contraprestación del particular por utilizar un bien de dominio público, cuando se le ha otorgado tal posibilidad mediante una concesión en la zona marítimo terrestre, no tiene naturaleza tributaria, lo que se reitera en el presente dictamen.

Si bien en el dictamen C-111-2001 se reconoció lo anterior, por integración del ordenamiento jurídico se aplicó, en tratándose de multas e intereses el Código Tributario, lo que cuestiona la Municipalidad.

Ahora bien, retomando el carácter no sancionatorio, sino indemnizatorio de los intereses, en el pronunciamiento OJ-032-2004 de 11 de marzo del 2004, se indicó, referido a una deuda no tributaria, lo siguiente:

“A efecto de lograr mayor claridad en el tratamiento del tema sobre el cual se nos consulta, interesa indicar que como consecuencia del no pago oportuno de las obligaciones de los particulares para con la Administración Pública, pueden generarse diversas consecuencias. Entre ellas se encuentra el cobro de multas, de intereses y de recargos.

Las multas, al igual que otras medidas coercitivas (como por ejemplo, el cierre de negocios) tienen una naturaleza eminentemente sancionatoria. Constituyen una forma de castigo ante el incumplimiento de ciertos deberes y se orientan a desincentivar ese tipo de conductas.

Los intereses, por su parte, no tienen naturaleza sancionatoria, sino indemnizatoria, y son una consecuencia patrimonial por el no pago, o el pago fuera de término, de una obligación económica. Constituyen una medida compensatoria por el perjuicio que causa a la Administración el no poder contar con una suma de dinero que debió ingresar oportunamente a sus arcas.

En el caso de los recargos por mora -que son los que aquí interesan- nuestros Tribunales se han inclinado por atribuirles naturaleza indemnizatoria. Así, tratándose de obligaciones tributarias, la Sala Constitucional ha indicado:

“... la naturaleza jurídica de los intereses y la mora no es de una sanción, sino más bien una medida compensatoria por el lucro o renta del capital adeudado por el sujeto pasivo de la obligación, que hubiera disfrutado la administración si el cumplimiento de la obligación se hubiese verificado oportunamente, pero que no se percibió, en vista de la cancelación tardía...” (Sala Constitucional, sentencia n.° 1486-98, de las 17:30 horas del 4 de marzo de 1998. El destacado no es del original. En el mismo sentido puede consultarse la sentencia n.° 2493-98 de las 16:06 horas del 15 de abril de 1998).

El Tribunal Contencioso Administrativo, por su parte, ha indicado sobre el tema lo siguiente:

“(…) el punto a dilucidar en este proceso es, si el recargo por la mora, ante la no satisfacción del impuesto del traspaso de vehículos, tiene naturaleza sancionadora y no indemnizatoria (…) el incumpliente debe satisfacer el impuesto, los intereses, los recargos y cualquier otra multa impuesta por la legislación. Dada la variedad de imposiciones, en un primer momento, se pensó, que podían ser gravosas para los administrados y ha sido en virtud de ello, que por jurisprudencia reiterada, tales rubros –réditos y recargos-, se han calificado, no como «sancionatorios» sino más bien, integrantes de la restitución del capital que la Administración Tributaria no recibió en tiempo.” (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia n.° 184-2001 de las 10:45 horas del 27 de junio del 2001. En sentido similar, véanse las sentencias de ese mismo Tribunal n.° 191-2001 de las 15:10 horas del 29 de junio del 2001, 37-2002 y 40-2002, de las 10:45 y 11:30 horas, ambas del 22 de febrero del 2002).

Ciertamente, la obligación a que se refieren las citas anteriores es de naturaleza tributaria, naturaleza que no ostentan las obligaciones patronales para con la Caja Costarricense de Seguro Social, según lo ha establecido la Sala Constitucional, por ejemplo, en sus sentencias 3819-94 de las 16:45 del 27 de julio de 1994 y 7393-98 de las 9:45 horas del 16 de octubre de 1998; sin embargo, ambas obligaciones tienen en común el deber de realizar un pago a favor de la Administración, por lo que las consecuencias accesorias de no concretar ese pago oportunamente sí son las mismas.” De otra parte, de la relación de los artículos 704 y 706 del Código Civil se desprende el principio de que el incumplimiento de una obligación de pagar, genera, como daños y perjuicios, el pago de los intereses sobre la suma debida.

Ahora bien, si no existe disposición diversa en el contrato de concesión, o en la normativa emitida por la Municipalidad para determinar la tasa de interés aplicable, debemos también recurrir a la normativa general. Sobre el tema, existe abundante jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo en el sentido de que es la tasa básica pasiva del Banco Central de Costa Rica para operaciones en moneda nacional. En ese sentido se ha indicado:

“III).- Como primera cuestión, de previo a determinar el quantum de los intereses por los que se reclama, el Tribunal estima oportuno señalar que las operaciones correspondientes, deben regirse por el porcentaje establecido por el numeral 497 del Código de Comercio, desde que el ordinal 1163 del Código Civil, implícitamente está derogado. Para mejor comprensión de lo dicho, cabe manifestar, que partir de 1990, con la promulgación de la ley número 7201 de 10 de octubre de 1990 – Ley Reguladora del Mercado de Valores y Reformas al Código de Comercio –, que reformó los numerales 497 del Código de Comercio y 1163 del Código Civil, existían dos modos de realizar operaciones de esta naturaleza, según se tratara de obligaciones mercantiles o civiles. Con esta modificación, los artículos en mención quedaron con la redacción que se indica de seguido:

Artículo 497 del Código de Comercio:

“Denomínase interés convencional el que convengan las partes, el cual podrá ser fijo, variable o ajustable. Si se tratare de un interés variable o ajustable, deberá ser igual, inferior o superior a la tasa que el Banco Nacional de Costa Rica pague por los certificados de depósito a seis meses plazo, para la moneda de que se trate, la cual deberá usarse como referencia.

Interés legal es el que se aplica supletoriamente, a falta de acuerdo, y es igual al que pague el Banco Nacional de Costa Rica por los certificados de depósito a seis meses plazo, para la moneda de que se trate.

El interés convencional a que se refiere este artículo podrá usarse en toda clase de obligaciones mercantiles, incluso las documentadas en títulos valores.” Artículo 1163 del Código Civil:

“Cuando la tasa de interés no hubiere sido fijada por los contratantes, la obligación devengará el interés legal, que es igual al que pague el Banco Nacional de Costa Rica por los certificados de depósito a seis meses plazo, para la moneda de que se trate.” Posteriormente, con la ley número 7558 de 3 de noviembre de 1995, publicada en el Alcance a La Gaceta número 225 de 27 de noviembre de 1995 – Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica –, se variaron, entre otros, el numeral 497 del Código de Comercio, el que quedó con el siguiente texto:

“Artículo 497.- Se denomina interés convencional el que convengan las partes, el cual podrá ser fijo o variable. Si se tratare de interés variable, para determinar la variación podrán pactarse tasas de referencia nacionales o internacionales o índices, siempre que sean objetivos y de conocimiento público.

Interés legal es el que se aplica supletoriamente a falta de acuerdo, y es igual a la tasa básica pasiva del Banco Central de Costa Rica para operaciones en moneda nacional y a la tasa “prima rate” para operaciones en dólares americanos.

Las tasas de interés previstas en este artículo podrán utilizarse en toda clase de obligaciones mercantiles, incluyendo las documentadas en títulos valores” Con la emisión de la ley número 7732 del 17 de diciembre de 1997, publicada en La Gaceta del 27 de febrero de 1998, se derogó la número 7201, lo que incluye la normativa por ella reformada. Esto permite arribar a la conclusión, que la coexistencia de los artículos 1163 del Código Civil y 497 del Código de Comercio, desapareció del Ordenamiento Jurídico, motivo por el cual, el interés legal que rige en la actualidad para las obligaciones civiles o mercantiles, es sin lugar a dudas, el contenido en la última de las normas citadas y que es igual a la tasa básica pasiva del Banco Central de Costa Rica para operaciones en moneda nacional.” (Tribunal Contencioso Administrativo. Resolución N°172-2003 de 4 de abril del 2003). En el mismo sentido, entre otras, puedan consultarse las siguientes resoluciones, de ese mismo Tribunal: 62-2003 de 7 de marzo del 2003; 119-2003 de 14 de marzo del 2003; 183-2003 de 9 de abril del 2003; 314-2003 de 11 de junio del 2003; 320-2003 de 21 de agosto del 2003; 332-2003 de 2 de setiembre del 2003; 413-2003 de 8 de agosto del 2003; 415-2003 de 24 de octubre del 2003; 464-2003 de 26 de setiembre del 2003; y, 489-2003 de 10 de octubre del 2003.

Por lo expuesto, puede afirmarse que en los supuestos de atraso o falta de pago del canon derivado de una concesión de la zona marítimo terrestre, las municipalidades deben cobrar los intereses calculados conforme a la tasa básica pasiva del Banco Central de Costa Rica para operaciones en moneda nacional.

Conclusiones

Se reconsidera de oficio el dictamen C-111-2001 de 16 de abril de 2001, únicamente en cuanto a que el atraso en el pago del canon derivado de una concesión de la zona marítimo terrestre genera multas e intereses en los términos del artículo 57 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

De conformidad con el nuevo estudio realizado a solicitud de la Municipalidad de Liberia, se arriba, en el tema de multas e intereses, a las siguientes conclusiones:

No procede el cobro de multas en razón de que la sanción que el ordenamiento establece por el incumplimiento de la obligación del pago del canon correspondiente a una concesión en la zona marítimo terrestre, es la cancelación de la concesión.

El cobro de los intereses por el atraso o falta de pago del canon de referencia sí es procedente y se calculará con la tasa básica pasiva del Banco Central de Costa Rica para operaciones en moneda nacional.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente, Ana Lorena Brenes Esquivel Procuradora Administrativa c.c: Contraloría General de la República Instituto Costarricense de Turismo Seidy/ALBE