Critique of the Tourist Marina Concession BillCríticas al proyecto de Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas

Legal Opinion: 057 - J of 11/09/1996 OJ-057-96 September 11, 1996 Deputy Sandra Piszk Feinzilber Chair of the Permanent Committee on Economic Affairs Legislative Assembly S.D.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your note of August 27, 1996, received on September 2 last, through which that Committee grants us a hearing regarding the Bill for the "Law on the Concession and Operation of Tourist Marinas," expediente No. 12.608.

The Bill aims to become a legal body to regulate everything concerning the construction and operation of marinas. As is known, interest in our country in this type of economic exploitation has grown in recent years, mainly due to our attraction as a tourist destination.

Given the existence of a sparse regulatory framework, we agree with the promoters of the Bill that effective legislation is necessary in this matter, one that becomes an ideal instrument for the agile obtaining of concessions, but which guarantees the integrity of the public domain assets involved (sea areas and the maritime terrestrial zone). It is precisely on this last topic that we are interested in making some observations of form and substance for the due protection of the public domain assets.

The legislative proposal delegates to the Municipalities, as a general rule, the granting of concessions for tourist marinas and docks, which is consistent with the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, in which the same principle governs.

However, practice has shown us that municipal corporations have not been good administrators of the maritime terrestrial zone. Violations of this public domain strip are daily occurrences, and the attitude of those entities has been one of indifference, and in some cases of which we have had knowledge, they have even openly participated in the illegalities (massive invasions by squatters are encouraged, concessions and other acts of occupation are illegitimately granted, etc.), which has forced the Supreme Electoral Tribunal to cancel credentials.

Municipal councils are renewed every four years, and to that extent they generate a periodic lack of knowledge among their members regarding the procedures for the sound administration of the maritime terrestrial zone. Furthermore, being people from the community itself has resulted in creating fear when it comes to acting in a timely manner or of favoring the interests of relatives or acquaintances. All to the detriment of the state public domain.

For these reasons, we consider it inadvisable for the Municipalities to be the ones who ultimately decide on the granting of concessions for tourist marinas; and even more so if one takes into account the economic volume involved and the large number of technical aspects that must be assessed, knowledge that is normally lacking in municipal offices.

To this effect, we believe that a Central Office should be the one in charge of processing and granting concessions for marina areas. This system will allow, as it involves a specialized body, an in-depth analysis of concession applications, taking into account, in their proper measure, technical, environmental, and timing criteria. As a recommendation, and due to its experience in the field of port development, we suggest that the Ministry of Public Works and Transport be the competent body. Of course, if this thesis is adopted, the respective Office would have to be provided with a greater number of resources.

In this regard, it could be argued in opposition that the Municipalities would lose, with this proposal, the receipt of substantial funds from the fees to be received; however, there exists the possibility of establishing a regime similar to the one prevailing in the Gulf of Papagayo Tourist Project, where the municipal corporations, although they are not the administrators, receive the fees for the concessions.

Facing the objection, not entirely true given the reality of our maritime terrestrial zone, that the Municipalities, because they are local organisms, can exercise better control over marina projects, said function could continue to be exercised within the scheme we suggest, including in the articles a stipulation similar to ordinal 2 of Law No. 6043 regarding surveillance tasks, and adding the duty to report illicit acts by both private parties and officials involved in them.

Now, and regardless of what has been stated, what is truly unthinkable is that it corresponds to the Municipality exclusively to make the decision on the granting of concessions for tourist marinas and docks, without there being prior authorization or approvals from other entities, which, by their competencies, are equally involved.

In strict harmony with the legal system, if for concessions on the public zone it is required, at a minimum, the joint approval of the respective municipality, the Costa Rican Tourism Institute, the National Institute of Housing and Urbanism, and the Ministry of Public Works and Transport (article 18 of Law No. 6043), with greater reason it should be required for concessions that will occupy sea areas.

In effect, these zones have always warranted more rigorous treatment by the legislator with respect to authorizing uses for private parties. Article 5 of Law No. 6043 indicates that, except for cases of installations for protection and rescue, only the Legislative Assembly may grant permits or award concessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines. In an identical sense, legislative approval is required for the seas adjacent to the national territory (article 4 of the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982).

These strips of sea contiguous to our coasts have constituted, since ancient times, strategic zones from the point of view of national defense, so any particular use of them will require reinforced control. Likewise, because they are sectors of great natural wealth, but of fragile ecological balance, superior protection is necessary. No less transcendent are the values contained for fishing and scenic beauty.

Within that order of things, it would not be consistent if the granting of concessions on sea areas required a less rigorous procedure than that for those corresponding to the public zone, given that the former are of greater importance to the country. Furthermore, with several organisms responsible for the approval of contracts, there will be greater security that the projects to be carried out are objectively viable economically, socially, and environmentally.

Having set forth these weighty objections to the Bill, regarding what we believe should be the optimal and necessary approach, I proceed to make some comments on its articles according to the text submitted.

In article 1, it must be clarified what the maximum distance is that may be subject to concession in the adjacent area permanently covered by the sea, in order to avoid abuses or excessive projects. It must also be expressly indicated that the works to be developed in the public zone will not prevent, under any circumstance, the free transit of people along the beach.

We believe that the possibility of building roads should be eliminated from this numeral 1, as they are large-scale projects that would be detrimental to the landscape, the environment, and the primary purposes of the public zone. Access roads will be sufficient for the purpose pursued.

The second paragraph of article 1 must be definitively eliminated, since in the way it is drafted, it would be implicitly repealing Law No. 6043 regarding the granting of concessions in the maritime terrestrial zone, limiting it to a simple municipal authorization with the exclusion of the Costa Rican Tourism Institute from the approval procedure. This is without mentioning that such wording overreaches in the scope of the proposed law, which is only for the concession and operation of tourist marinas, and not for the entire maritime terrestrial zone.

The participation of the Costa Rican Tourism Institute is very valuable in the procedure for granting concessions, since it constitutes, in a good part of the cases, a true filter for municipal actions, regarding the correction of procedures. Likewise, its role as a technical entity to corroborate whether the applications conform to what is provided in the regulatory plans is irreplaceable.

For all these reasons, we vehemently request the esteemed Deputies to exclude this text harmful to national interests from the Bill.

In its place, the text of article 2 of Law No. 6043 could be reiterated (as was done with the Attorney General's Office, articles 4 of the Law and the Bill) regarding the competence of superior and general surveillance attributed to the Costa Rican Tourism Institute, but delimiting it in the Bill to what is the operation of tourist marinas and docks.

Regarding article 2 of the Bill, the difference between tourist marina and tourist dock is not well delimited, since in both cases we find port installations (the piers or landing places are subsumed under this figure), with the difference residing in the type of vessels, some for recreational or sports purposes and the others called "smaller vessels for the transit of tourists." But in our understanding, the former could be confused with the latter, as they normally involve small ships or yachts, also used for tourist purposes. The distinction is of importance, since in the case of docks, the requirements to obtain the concession are fewer; this could degenerate into an authentic loophole for tourist marinas to be legally disguised as docks and thus circumvent part of the legal procedure. It is our opinion that either a single procedure should be established for both categories, or both concepts should be defined in a more precise manner (for example, by developing the term "provision of port services" for the case of marinas).

With respect to article 5, we again insist on the fact that it not be solely the Municipality that decides on the granting of concessions, but that other public organisms participate in the procedure, especially by way of authorization, which must necessarily be prior. We consider an intervention of this type much more convenient than simple technical advice, which will never be binding. To that extent, we suggest substituting the technical report of the entities mentioned in article 7 with an authorization, the denial of which shall require a reasoned justification by the respective department.

Concerning article 6, it is necessary to indicate that one of the unquestionable requirements for the granting of a concession, and which is missed in the Bill, is the existence in the involved area of a duly approved regulatory plan, and according to which the requested use coincides with that described in the plan.

As will be recalled, regulatory plans are ideal instruments for carrying out an orderly process of growth for a specific coastal zone. Through them, the aim is to achieve a balance between economic growth, especially from the tourism sector, and the entirety of natural resources. Likewise, foreign and national investment is reconciled in a single viable proposal with the expectations and socioeconomic interests of local residents.

To be able to speak of a coherent coastal planning policy, it would be illogical, for the purposes of this Bill, to take into account only the strip of the maritime terrestrial zone, as if the activities to be developed in the adjacent sea areas had no impact on the contiguous territory sector.

In the event that one wishes to build marinas where regulatory plans already approved exist, a request may be made to the competent entities (National Institute of Housing and Urbanism, Costa Rican Tourism Institute, and respective Municipality) for their review, which will assess the possibility of modifying them in accordance with the law.

On the other hand, this article 6 reveals the possibility of evading legal procedures by resorting to the figure of the tourist dock instead of the marina, sacrificing nothing less than the presentation of an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). This type of norm is very dangerous in view of the legal interests that are put at stake. We do not understand how a natural or legal person who is capable of presenting the requirements demanded in subsection b) of article 6 (plans of projected works, feasibility studies, etc.) cannot also present a study of environmental effects, which, incidentally, will be easily determinable if it is truly a matter of minor works.

We add, supplementarily, to reaffirm what was indicated at the beginning, that ordinarily municipal offices do not have trained personnel to be able to correctly assess requirements such as those listed in subsections b), c), and d) of the Bill; therefore, they would be susceptible to making errors at the moment of hearing the technical reports of the public organisms and deciding on the granting of concessions.

We also want to highlight that the two-month term that article 8 of the Bill grants to the Municipality to "process and analyze" (which we understand must be to approve or deny) the concession application is short, if one takes into account that if there is opposition or if additions and clarifications are required from the interested party or from the public organisms (articles 8 and 9 ibid.), the procedure would extend to a much longer time.

Likewise, the question arises as to what will happen if the Municipality, or the institutions in charge of providing technical reports or authorizing, do not resolve the applications within the pre-established term. We believe it should be expressly stated that silence as consent (silencio positivo) does not operate in this matter (natural resources). The Legislative Assembly already set a precedent when the Forestry Law (Ley Forestal) was promulgated, containing a provision along these lines:

"Article 4.- Silence as Consent In matters of natural resources, silence as consent, contemplated in articles 330 and 331 of the General Law on Public Administration, shall not operate.

When the State Forestry Administration does not resolve matters submitted to its cognizance, within the time limits stipulated in the General Law on Public Administration, the responsible official shall be exposed to the sanctions provided in the laws." The Constitutional Chamber has also been very clear in denying silence as consent when it concerns applications to exploit natural resources:

"Contrary to what the appellants affirm, a qualified public interest does mediate, which makes the effectiveness of the silence as consent they claim in their favor impossible, because the approval sought, as is inferred from the application brief itself, is for the exploitation of 'natural forests,' which are protected by our legislation, given the importance they have for the community. In effect, the irrational exploitation of such natural resources implies an irreparable harm, not only for the neighbors of the place, but also for all citizens, by reason of the negative environmental impact that uncontrolled positively, even when the appellants consider that the proposed plan complied with the legal requirements demanded, ..." (Ruling No. 2954-94 of 9 hours 9 minutes on June 17, 1994.)

See also Ruling No. 4671-94 of 9 hours 42 minutes on September 23, 1994).

In order to standardize legislation, we consider it opportune that instead of using the opposition procedure of the General Law on Public Administration (whose articles are not indicated in the Bill), the procedure established by the Regulation to Law No. 6043 in its articles 40 to 42 could be followed, incorporating it into the proposed text.

In a similar direction, we consider the maximum term of fifty years, extendable for another equal period, for the concessions of tourist marinas or docks to be excessive, if one takes into account that those regulated in Law No. 6043 are much shorter (fifteen years for exceptional installations in the public zone—industrial plants, sport or artisanal fishing installations, port works, mariculture programs, etc.—with the possibility of extension if legislative authorization is obtained; and five to twenty years as a general rule for the concessionable area of the maritime terrestrial zone—articles 18 and 48, respectively). We believe that both pieces of legislation should maintain proportionality between them.

Neither do we share the text of article 11 of the Bill, which allows granting concessions to any natural or legal person, national or foreign, without distinction.

This stance departs radically and inexplicably from numerals 46 and 47 of Law No. 6043. The first of these, which the original bill contained (article 4), prohibits granting in favor of council members, proprietary or substitute, or the municipal executive, or their relatives to the first or second degree by consanguinity or affinity, or others who intervene in the granting or authorization of concessions.

Regarding the need for these types of principles to be regulated in the different legal bodies to avoid possible injustices and illicit enrichment, the Attorney General's Office has pronounced on several occasions:

"Understood in their correct intention, the transcribed articles seek to prevent virtual abuses by high-level officials who, taking advantage of the investiture, influence, and authority that the position confers, obtain contracts with the State under favoritism or abnormal privileges, for personal or family gain and to the detriment of the public purpose to be satisfied." (Opinion No. C-162-88 of September 12, 1988) "In another place, we noted that the above are principles of sound administration and juridical ethical traits, guarantors of morality, equal and impartial treatment, and legality of the State entities in the business realm." (Opinion No. C-163-89 of September 19, 1989) Article 47 of Law No. 6043, on its part, establishes a series of justified restrictions so that foreigners may access our maritime terrestrial zone heritage (only foreigners with residence of no less than five years in the country, prohibition for companies whose shares or capital quotas correspond in more than fifty percent to foreigners, among others).

It is evidently paradoxical, returning to a preceding reasoning, that we demand a greater degree of protection for the maritime terrestrial zone and a lesser one for an area that, if anything, requires special protection, particularly in this matter.

It is no secret to anyone the extremely high rates of drugs that are trafficked through our country; and our territorial waters and beaches would constitute, if we do not guard them to the maximum, excellent breeding grounds for this plague to ravage us even more. Evidently, the establishment of marinas or docks granted to any foreigner, just as it would facilitate tourist investment, would be a magnificent incentive to strengthen the infrastructure of drug trafficking or other equally detestable practices.

Based on these considerations, we urge a reform of the proposed text to include the assumptions contained in articles 46 and 47 of Law No. 6043.

With support from this same concern, we miss in the Bill the presence of stricter regulations regarding the actual operation of marinas, such as those that I proceed to list below, and which are taken from a Bill on this matter, submitted at some time to the consideration of the Committee for the Study of the Problem of the Maritime Terrestrial Zone:

- Designation for the entry and exit of vessels, daytime and nighttime; - Docking and mooring facilities allowing it to attend to a minimum number of vessels, which will be determined in the Regulation; - Supply of drinking water and electrical power for the vessels that require it; - Supply of fuels and lubricants; - Adequate general lighting and permanent surveillance; - Minimum means of careening and launching; - Emergency minor maintenance and repairs for vessels; - Radiocommunication equipment for navigation assistance, as well as for land communication; - Firefighting equipment, in the terms governed by the National Insurance Institute, taking into consideration the size of the marina; - Bathrooms and sanitary services; - Collection and final disposal of solid waste and oils; - Treatment plant for residual waters, black waters, and wastewater; - Administrative offices to maintain the user registry, as well as to provide informational assistance on weather conditions and local navigation routes; - Adequate facilities for the exercise of the public control competencies assigned to the different State institutions, having to coordinate additionally, in the case of international marinas, with the Ministry of Agriculture and Livestock (Directorate of Plant Health), Ministry of the Interior and Police (Directorate General of Migration and Foreign Affairs), Ministry of Finance (Directorate General of Customs), and Judicial Investigation Agency (Department of Narcotics). - Insurance policy covering the civil liability of the concessionaire; - Trained personnel for the operation of the marina; - Those additionally required by the Directorate of Port Works and the Directorate of Maritime Transportation of the Ministry of Public Works and Transport.

In complement to these provisions, the concessionaire's duty to maintain a registry of the vessels that make use of the marina was conveniently added, which would be available to the aforementioned authorities to supervise the operation; likewise, the presentation of an internal regulation of the marina, regulating the use of services and the prohibitions and limitations to be respected (maximum speed, manner of docking, use of power and water, etc.), and without which it could not begin operations.

Returning to the Bill, and regarding the stipulations on guarantees (articles 12 and 13 of the Bill), it is not clearly inferred whether the performance bond (garantía de cumplimiento) lasts as long as the concession remains in effect or only until the works mentioned in the contract are executed (the term "executed to satisfaction" in article 3 is equivocal). Nor is it indicated how the amount of the guarantee will be updated as time passes (the concessions can be for up to fifty years, extendable).

To this effect, some of the following systems could be adopted: a) a single guarantee until the works and another solely for operation, also updatable; and c) similar to the previous one, but whose operation guarantee will be constituted by the works erected themselves, which will become liable in case the obligations are breached.

In the norm that is finally drafted, it will be important to specify that the guarantees stipulated there are independent of those that must be provided for environmental impact. To that purpose, I recall what is indicated by article 21 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995:

"Article 21.- Performance Bond In all cases of activities, works, or projects subject to environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), the evaluating body shall set the amount of the performance bond for environmental obligations that the interested party must provide. This guarantee will be up to one percent (1%) of the amount of the investment. When the activity does not require building infrastructure, the percentage will be set on the value of the land involved in the project.

The guarantee must be of two types:

• a)Of compliance during the design and execution of the project. b) Of operation for a period, which may range from five to ten years, depending on the impact of the project and the risk to the surrounding population.

The performance bond shall remain in effect during the execution or operation of the work, the activity, or the project, and shall be reviewed annually to adjust it to the requirements of environmental protection." Regarding the forms of payment of the guarantee detailed in article 12 of the Bill, it must be specified what is understood by "interested administration" (first paragraph).

In article 14, it is mandatory to add that the transfers, partial or total, of the concessions must also be registered in the General Registry of Concessions of the Maritime Terrestrial Zone of the Public Registry.

From the analysis of article 15 of the Bill on transfers of concessions, a new inconvenient flexibility is evident, if one compares what is indicated in the second paragraph for total transfers, requiring the "assignee" to meet "the same requirements that were taken into account for the granting of the respective concession," and the third paragraph, which will consider only the indispensable requirements that the Municipality and the Regulation of the Law require for the case for partial transfers. We opine that the regime for authorizing transfers must be the same, whether they are total or partial, given the legal interests that are at stake. Consider that a partial transfer is also one that transfers ninety- nine percent of a concession area to the acquirer.

Another point on which we disagree is the low annual fee (one percent of the value of the work) to be paid for the concession (article 16). It does not even reach the lowest (two percent) for the maritime terrestrial zone, which the Regulation to Law No. 6043 establishes for agricultural use. Given the nature of the activity, the most appropriate annual fee would be the four percent that said Regulation establishes for hotel, tourism, or recreational use.

The list of causes for the termination of the concession appearing in article 18 of the Bill must be expanded to include its cancellation; and we suggest subsection a) be drafted: "Upon of the agreed extension; or because the extension was not granted." Subsection e) must be clarified regarding the procedure for rescission for reasons of emergency or national convenience, since Law 6043 only establishes the possibility of denying the extension of concessions for those reasons, without alluding to rescission.

From article 19 of the Bill, the expression in subsection e): "... abuse of the property of the public zone and ..." must be eliminated, in view of the fact that this phrase is equivocal, as private ownership over this public domain strip is not legally possible, and substituted with "... abuse of the public zone and ..." In article 20 of the Bill, on the termination of the concession for causes not attributable to the concessionaire, the return of the guarantee must be added to the recognition of the real value of the buildings and improvements made.

Regarding article 21, second paragraph, the imposition of a stronger administrative sanction for that type of illicit activity could be assessed, such as the forfeiture of the vessel.

In article 22, "or tourist docks" must be added after "whoever builds, operates, or exploits marinas" so that both cases are covered.

At the end of the articles, it would be advisable to include a norm to the effect of supplementary application of Law No. 6043 and its Regulation for matters not expressly provided for.

In order to avoid possible future misinterpretations, it must be concretely expressed whether the applications submitted from the moment the Law is issued will be held in abeyance until the respective Regulation is published in the Official Gazette, or whether they will be processed according to the prior regime, having to conform to the legal and regulatory norms once both enter into force. The same is valid for the cases contemplated in the First Transitory Provision (in-process applications and requested extensions of existing concessions).

Finally, we consider it opportune that, apart from the public bodies cited in the Unanimous Affirmative Report to be consulted (Municipalities of the country whose territories have coasts, Costa Rican Tourism Institute, National Institute of Housing and Urbanism, Ministry of Public Works and Transport, and Ministry of the Environment and Energy), the Bill be also transferred, in addition, to the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) and to the General Registry of Concessions on the Maritime Terrestrial Zone of the National Registry.

Sincerely,

Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes DEPUTY ATTORNEY VBC/

Opinión Jurídica : 057 - J del 11/09/1996 OJ-057-96 11 de setiembre, 1996 Diputada Sandra Piszk Feinzilber Presidenta de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos Asamblea Legislativa S.D.

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su nota de 27 de agosto de 1996, recibida el 2 de setiembre último, por la que esa Comisión nos concede audiencia acerca del Proyecto de "Ley de Concesión y Funcionamiento de Marinas Turísticas", expediente No. 12.608.

El Proyecto tiene como objetivo el convertirse en cuerpo jurídico para regular todo lo concerniente a construcción y funcionamiento de marinas. Como es sabido, el interés en nuestro país por este tipo de explotación económica ha aumentado en los últimos años, debido principalmente a nuestra atracción como destino turístico.

Al existir un escueto cuadro normativo, convergimos con los promoventes del Proyecto de que es necesaria una legislación eficaz en esta materia, que se convierta en instrumento idóneo para la obtención ágil de concesiones, pero en donde se garantice la integridad de los bienes de dominio público involucrados (áreas de mar y zona marítimo terrestre). Es precisamente en este último tópico en que nos interesa hacer algunas observaciones de forma y fondo para el debido resguardo de los bienes demaniales.

La propuesta de ley delega en las Municipalidades, por regla general, el otorgamiento de las concesiones para marinas y atracaderos turísticos, lo que es consecuente a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en que rige el mismo principio.

Sin embargo, la práctica nos ha demostrado que las corporaciones municipales no han sido buenas administradoras de la zona marítimo terrestre. Las violaciones a esta franja demanial son cotidianas y la actitud de aquellos entes ha sido de indiferencia y, en algunos casos de que se ha tenido conocimiento, hasta han participado abiertamente de las ilegalidades (se alientan invasiones masivas de precaristas, se otorgan ilegítimamente concesiones y otros actos de ocupación, etc.), lo que ha obligado al Tribunal Supremo de Elecciones a cancelar credenciales.

Los concejos municipales son renovados cada cuatro años, y en esa medida generan un desconocimiento periódico en sus integrantes sobre los procedimientos para la buena administración de la zona marítimo terrestre. Además, el ser personas propias de la comunidad ha incidido en crear temor al momento de actuar oportunamente o de favorecer intereses de familiares o conocidos. Todo en perjuicio del demanio estatal.

Por estas razones es que estimamos inconveniente que sean las Municipalidades quienes en definitiva decidan sobre el otorgamiento de concesiones para marinas turísticas; y más aún si se toma en cuenta el volumen económico involucrado y la gran cantidad de aspectos técnicos que deben valorarse, conocimientos de los que se carece normalmente en los despachos municipales.

Al efecto, creemos que debe ser una Oficina Central la que se encargue de tramitar y dar en concesión las áreas para marinas. Este sistema permitirá, al tratarse de un organismo especializado, analizar en profundidad las solicitudes para concesión, tomando en cuenta, en su justa medida, criterios técnicos, ambientales y de oportunidad. Como recomendación, y por su experiencia en el campo del desarrollo portuario, sugerimos que sea el Ministerio de Obras Públicas y Transportes el organismo competente. Por supuesto, de acogerse esta tesis, habría que dotar a la Oficina respectiva de un mayor número de recursos.

A tal respecto, podría argumentarse en contrario, que las Municipalidades perderían con esta propuesta la percepción de cuantiosos fondos por los cánones a recibir; sin embargo, existe la posibilidad de establecer un régimen similar al que priva en el Proyecto Turístico Golfo Papagayo, donde las corporaciones municipales, aunque no son las administradoras, reciben los cánones por concepto de las concesiones.

Ante el reparo, no del todo cierto, vista la realidad de nuestra zona marítimo terrestre, de que las Municipalidades, por tratarse de organismos locales, pueden ejercer un mejor control sobre los proyectos de marinas, dicha función podrían seguirla ejerciendo dentro del esquema que sugerimos, incluyendo en el articulado una estipulación parecida al ordinal 2º de la Ley No. 6043 en punto a labores de vigilancia, y añadiendo el deber de denunciar actos ilícitos tanto de particulares como de funcionarios involucrados en ellos.

Ahora, y con prescindencia de lo expuesto, lo que sí resulta impensable es que corresponda a la Municipalidad de forma exclusiva la decisión sobre el otorgamiento de concesiones para marinas y atracaderos turísticos, sin que exista autorización previa o aprobaciones de otras entidades, que, por sus competencias, se encuentran igualmente involucradas.

En estricta armonía con el ordenamiento, si para las concesiones sobre la zona pública se exige, como mínimo, la aprobación conjunta de la municipalidad respectiva, del Instituto Costarricense de Turismo, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (artículo 18 de la Ley No. 6043), con mayor razón se debe exigir así para las concesiones que ocuparán áreas de mar.

En efecto, estas zonas siempre han merecido por el legislador un tratamiento más riguroso en lo que respecta a autorizar usos a particulares. El artículo 5º de la Ley No. 6043 señala que, salvo los casos de instalaciones para protección y salvamento, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales. En idéntico sentido, es requerida la aprobación legislativa para la mares adyacentes al territorio nacional (artículo 4º del Código de Minería, Ley No. 6797 de 4 de octubre de 1982).

Estas franjas de mar contiguas a nuestras costas constituyen desde antiguo zonas estratégicas desde el punto de vista de defensa nacional, por lo que cualquier utilización particular de las mismas requerirá un control reforzado. Igualmente, por ser sectores de gran riqueza natural, pero de frágil equilibrio ecológico, es necesaria una protección superior. No menos trascendentes son los valores contenidos para la pesca y la belleza escénica.

Dentro de ese orden de cosas, no sería consecuente que para el otorgamiento de concesiones sobre las áreas de mar se exigiera un trámite menos riguroso que para las correspondientes a la zona pública, siendo aquellas de mayor importancia para el país. Además, existiendo varios organismos responsables en la aprobación de los contratos habrá más seguridad en que los proyectos a realizar sean objetivamente viables tanto económica, como social y ambientalmente.

Una vez expuestas estas objeciones de peso al Proyecto, sobre lo que pensamos debe ser lo óptimo y necesario, procedo a hacer algunos comentarios a su articulado conforme al texto remitido.

En el artículo 1º debe aclararse cuál es la distancia máxima que podrá ser objeto de concesión en el área adyacente cubierta permanentemente por el mar a fin de evitar abusos o proyectos desmedidos. Habrá de señalarse expresamente también que las obras a desarrollar en la zona pública no impedirán bajo ninguna circunstancia el libre tránsito de las personas por la playa.

Creemos que debe eliminarse de este numeral 1º la posibilidad de construir carreteras, por ser proyectos de gran envergadura que vendrían en desmedro del paisaje, del ambiente y de los fines primordiales de la zona pública. Los caminos de acceso serán suficientes para el propósito perseguido.

El párrafo segundo del artículo 1º ha de eliminarse definitivamente, ya que en la forma en que está redactado estaría derogando implícitamente la Ley No. 6043 en cuanto al otorgamiento de concesiones en la zona marítimo terrestre, limitándolo a una simple autorización municipal con exclusión del Instituto Costarricense de Turismo en el trámite aprobatorio. Esto, sin mencionar que tal redacción se extralimita en los alcances de la ley propuesta, que es sólo para concesión y funcionamiento de marinas turísticas, y no para toda la zona marítimo terrestre.

La participación del Instituto Costarricense de Turismo es muy valiosa en el trámite para otorgamiento de concesiones, ya que constituye, en una buena parte de los casos, un verdadero tamiz de las actuaciones municipales, en punto a corrección de procedimientos. Asimismo, su papel de entidad técnica para corroborar si las solicitudes se ajustan a los dispuesto en los planes reguladores es insustituible.

Por todos estos motivos, solicitamos vehemente a los señores Diputados excluir del Proyecto este texto lesivo a los intereses nacionales.

En su lugar, podría reiterarse el texto del artículo 2º de la Ley No. 6043 (al igual que se hizo con la Procuraduría General de la República, artículos 4º de la Ley y del Proyecto) en cuanto a la competencia de superior y general vigilancia atribuida al Instituto Costarricense de Turismo, pero delimitándola en el Proyecto a lo que es funcionamiento de marinas y atracaderos turísticos.

En lo que toca al artículo 2º del Proyecto no se encuentra bien delimitada la diferencia entre marina turística y atracadero turístico, ya que en ambos casos nos encontramos con instalaciones portuarias (los muelles o desembarcaderos se subsumen en esa figura), radicando la diferencia en el tipo de embarcaciones, unas de recreo o deportivas y las otras llamadas "embarcaciones menores para el tránsito de turistas". Pero a nuestro entender aquellas podrían ser confundidas con estas últimas al tratarse normalmente de navíos pequeños o yates, utilizados también para fines turísticos. La distinción es de importancia, por cuanto para el caso de atracaderos los requisitos para obtener la concesión son menos; lo que podría degenerar en un auténtico portillo para que marinas turísticas sean disfrazadas jurídicamente de atracaderos y así burlar parte del procedimiento legal. Es nuestro criterio que, o bien debería establecerse un único trámite para ambas categorías, o definir de un modo más preciso ambos conceptos (por ejemplo, desarrollando el término de "prestación de servicios portuarios" para el supuesto de las marinas).

Respecto al artículo 5º volvemos a insistir en el hecho de que no sea únicamente la Municipalidad la que decida sobre el otorgamiento de concesiones, sino que en el trámite participen otros organismos públicos, especialmente por la vía de la autorización, necesariamente previa. Estimamos mucho más conveniente una intervención de este tipo que la simple asesoría técnica, que nunca será vinculante. En ese tanto, sugerimos sustituir el informe técnico de los entes mencionados en el artículo 7º por el de una autorización, para cuya denegatoria se requerirá de razonamiento fundado por la dependencia respectiva.

Atinente al artículo 6º es menester indicar que uno de los requisitos incuestionables para el otorgamiento de una concesión, y que se echa de menos en el Proyecto, es la existencia en el área involucrada de un plan regulador debidamente aprobado, y de acuerdo con el cual el uso que se solicita coincida con el descrito en el plan.

Como se recordará, los planes reguladores son instrumentos idóneos para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento para una zona costera específica. A través de ellos se pretende lograr el equilibrio entre el auge económico, sobre todo proveniente del sector turismo, y el conjunto de recursos naturales. Asimismo, se concilian en una misma propuesta viable la inversión extranjera y nacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores locales.

Para que podamos hablar de una política coherente de planificación costera, sería ilógico, para efectos de este Proyecto, que tomáramos únicamente en cuenta la franja de zona marítimo terrestre, como si las actividades que se fueran a desarrollar en las áreas adyacentes de mar no tuvieran incidencia en el sector de territorio contiguo.

Para el caso de que se deseara construir marinas donde ya existen planes reguladores aprobados, podrá solicitarse a las entidades competentes (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Turismo y Municipalidad respectiva) la revisión de los mismos, las que valorarán la posibilidad de modificarlos conforme a la ley.

Por otra parte, se evidencia en este artículo 6º la posibilidad de eludir trámites legales acogiéndose a la figura del atracadero turístico en vez de la marina, sacrificándose nada menos que la presentación de un estudio de impacto ambiental. Este género de normas es muy peligroso con vista de los bienes jurídicos que se ponen en juego. No entendemos cómo una persona física o jurídica que esté en capacidad de presentar los requisitos exigidos en el inciso b) del artículo 6º (planos de obras proyectadas, estudios de factibilidad, etc.) no pueda además presentar un estudio de efectos ambientales, los que de paso serán fácilmente determinables si es que ciertamente se trata de obras menores.

Añadimos supletoriamente, para reafirmar lo indicado al inicio, que de ordinario las oficinas municipales no cuentan con personal capacitado para poder valorar correctamente requisitos tales como los elencados en los incisos b), c) y d) del Proyecto; por lo que serían susceptibles de cometer errores al momento de conocer los informes técnicos de los organismos públicos y decidir sobre el otorgamiento de las concesiones.

Queremos resaltar también que el plazo de dos meses que concede el artículo 8 del Proyecto a la Municipalidad para "tramitar y analizar" (que entendemos debe ser para aprobar o denegar) la solicitud de concesión es breve, si se toma en cuenta que de existir oposición o de requerirse adiciones y aclaraciones al interesado o a los organismos públicos (artículos 8 y 9 ibíd) el trámite se extendería a un tiempo mucho mayor.

Asimismo, salta la duda de que sucederá si la Municipalidad, o las instituciones encargadas de dar informes técnicos o de autorizar, no resuelven sobre las solicitudes dentro del plazo prefijado. Creemos que debería consignarse en forma expresa que el silencio positivo no opera en esta materia (recursos naturales). Ya la Asamblea Legislativa sentó un precedente al promulgarse la Ley Forestal conteniendo una disposición en esta línea:

"Artículo 4º.- Silencio positivo En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública.

Cuando la Administración Forestal del Estado no resuelva los asuntos sometidos a su conocimiento, dentro de los plazos estipulados en la Ley General de la Administración Pública, el funcionario responsable se expondrá a las sanciones dispuestas en las leyes." También la Sala Constitucional ha sido muy clara en negar el silencio positivo cuando se trata de solicitudes para explotar recursos naturales:

"Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor pues la aprobación solicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de "bosque naturales", los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la importancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable para los vecinos del lugar, sino también para toda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de ellos puede ocasionar, de manera que no es posible que la aprobación pretendida haya operado positivamente, aun cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos legales exigidos, ..." (Voto No. 2954- 94 de 9 horas 9 minutos del 17 de junio de 1994.

Véase igualmente el Voto No. 4671-94 de 9 horas 42 minutos del 23 de setiembre de 1994).

A fin de uniformar legislaciones consideramos oportuno que en vez de utilizar para el trámite de oposiciones el procedimiento de la Ley General de la Administración Pública (cuyos numerales no se indican en el Proyecto) podría seguirse, retomándolo en el texto propuesto, el fijado por el Reglamento a la Ley No. 6043 en sus artículos 40 a 42.

En similar dirección, nos parece excesivo el plazo de cincuenta años como máximo, prorrogable a otro tanto, para las concesiones de marinas o atracaderos turísticos, si se toma en cuenta que los regulados en la Ley No. 6043 son mucho menores (de quince años para instalaciones excepcionales en zona pública (plantas industriales, instalaciones de pesca deportiva o artesanales, obras portuarias, programas de maricultura, etc.), con posibilidad de ampliarse si se cuenta con autorización legislativa; y de cinco a veinte años por regla general para el área concesionable de la zona marítimo terrestre (artículos 18 y 48, respectivamente). Pensamos que ambas legislaciones deberían guardar proporción entre ellas.

Tampoco compartimos el texto del artículo 11 del Proyecto que permite otorgar concesiones a cualquier persona física o jurídica, nacional o extranjera, sin distinción.

Esta postura se aparta en forma radical e inexplicable de los numerales 46 y 47 de la Ley No. 6043. El primero de ellos, que contenía el Proyecto de ley original (artículo 4º), prohíbe el otorgamiento en favor de regidores, propietarios o suplentes, o del ejecutivo municipal, o de sus parientes en primero o segundo grado por consanguinidad o afinidad, o de otros que intervengan en el otorgamiento o autorización de concesiones.

Sobre la necesidad de que este tipo de principios sean normados en los diferentes cuerpos legales para evitar posibles injusticias y enriquecimientos indebidos, la Procuraduría General de la República se ha manifestado en varias ocasiones:

"Entendidos en su recta intención, los artículos transcritos pretenden evitar virtuales abusos de los funcionarios de alto nivel que prevaliéndose de la investidura, influencia y autoridad que el cargo confiere, obtengan contrataciones con el Estado bajo favoritismos o anormales privilegios, en provecho personal o familiar y desmedro del fin público a satisfacer." (Dictamen No. C-162-88 de 12 de setiembre de 1988) "En otro lugar apuntábamos que los anteriores son principios de sana administración y rasgos éticos jurídicos, garantes de la moralidad, trato paritario e imparcial y legalidad de los entes del Estado en el ámbito negocial." (Dictamen No. C- 163-89 de 19 de setiembre de 1989) El artículo 47 de la Ley No. 6043, por su lado, establece una serie de restricciones, justificadas, para que extranjeros puedan acceder a nuestro patrimonio de zona marítimo terrestre (sólo extranjeros con residencia no menor de cinco años en el país, interdicción para empresas cuyas acciones o cuotas de capital correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros, entre otras).

Es a todas luces paradójico, retomando un razonamiento precedente, que exijamos un mayor grado de protección para la zona marítimo terrestre y uno menor para un área que, si se quiere, requiere de una especial tutela, particularmente en esta materia.

Para nadie es un secreto los altísimos índices de drogas que se trasiegan a través de nuestro país; y nuestras aguas territoriales y playas constituirían, si no las cuidamos al máximo, excelentes caldos de cultivo para que esta plaga nos asolara aún más. Evidentemente, el establecimiento de marinas o atracaderos otorgados a cualquier extranjero, así como facilitaría la inversión turística, sería un magnífico incentivo para fortalecer la infraestructura del narcotráfico u otras prácticas igualmente detestables.

Basados en estas consideraciones, urgimos a una reforma del texto propuesto para incluir los presupuestos contenidos en los artículos 46 y 47 de la Ley No. 6043.

Con apoyo en esta misma preocupación, extrañamos en el Proyecto la presencia de regulaciones más estrictas respecto al funcionamiento propiamente tal de las marinas, como las que, de seguido paso a enumerar, y que son extraídas de un Proyecto de Ley sobre esta materia, sometido en algún momento a consideración de la Comisión para el Estudio de la Problemática de la Zona Marítimo Terrestre:

- Señalamiento para la entrada y salida de embarcaciones, diurno y nocturno; - Instalaciones para el atraque y amarre que le permitan atender a un mínimo de embarcaciones, que se determinará en el Reglamento; - Suministro de agua potable y energía eléctrica para las embarcaciones que lo requieran; - Suministro de combustibles y lubricantes; - Alumbrado general adecuado y vigilancia permanente; - Medios mínimos de varado y botadura; - Mantenimiento y reparaciones menores de emergencia a las embarcaciones; - Equipo de radiocomunicación para las ayudas de navegación, así como para comunicación terrestre; - Equipo contra incendio, en los términos que rige el Instituto Nacional de Seguros, tomando en consideración el tamaño de la marina; - Baños y servicios sanitarios; -Recolección y disposición final de desechos sólidos y aceites; - Planta de tratamiento de aguas residuales, aguas negras y servidas; - Oficinas administrativas para llevar el registro de usuarios, así como proporcionar ayudas informativas sobre condiciones climáticas y rutas de navegación locales; - Instalaciones adecuadas para el ejercicio de las competencias públicas de control asignadas a las distintas instituciones del Estado, debiendo coordinar además en caso de marinas internacionales, con el Ministerio de Agricultura y Ganadería (Dirección de Sanidad Vegetal), Ministerio de Gobernación y Policía (Dirección General de Migración y Extranjería), Ministerio de Hacienda (Dirección General de Aduanas) y Organismo de Investigación Judicial (Departamento de Narcóticos).

- Póliza de seguros que cubra la responsabilidad civil del concesionario; - Personal capacitado para la operación de la marina; - Aquellas que adicionalmente sean requeridas por la Dirección de Obras Portuarias y la Dirección de Transporte Marítimo del Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

En complemento de estas disposiciones, se añadía convenientemente el deber del concesionario de llevar un registro de las embarcaciones que hagan uso de la marina, el que se encontraría a disposición de las autoridades mencionadas para supervisar el funcionamiento; lo mismo que la presentación de un reglamento interno de la marina, que regulase el uso de los servicios y las prohibiciones y limitaciones a respetar (velocidad máxima, manera de atracar, uso de energía y agua, etc.), y sin el cual no podría entrar en funcionamiento.

Volviendo al Proyecto, y en cuanto a las estipulaciones sobre garantías (artículos 12 y 13 del Proyecto) no se deduce con claridad si la garantía de cumplimiento perdura mientras se mantiene vigente la concesión o sólo hasta ejecutarse las obras que se mencionan en el contrato (el término "ejecutado a satisfacción" del artículo 3 es equívoco). Tampoco se indica cómo se actualizará el monto de la garantía al transcurrir el tiempo (las concesiones pueden ser de hasta cincuenta años prorrogables).

Al efecto podrían asumirse algunos de los siguientes sistemas: a) una sola garantía hasta el vencimiento de la concesión, actualizable cada cierto tiempo; b) dos garantías, una de ejecución de obras y otra solamente de funcionamiento, actualizables también; y c) similar a la anterior, pero cuya garantía de funcionamiento la constituirá las propias obras levantadas, que pasarán a responder en caso de incumplirse las obligaciones.

En la norma que finalmente se redacte la norma, será importante explicitar que las garantías allí estipuladas son independientes de las que deberán rendirse por concepto de impacto ambiental. A ese propósito, recuerdo lo señalado por el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 del 4 de octubre de 1995:

"Artículo 21.- Garantía de cumplimiento En todos los casos de actividades, obras o proyectos sujetos a la evaluación de impacto ambiental, el organismo evaluador fijará el monto de la garantía de cumplimiento de las obligaciones ambientales que deberá rendir el interesado. Esta garantía será hasta del uno por ciento (1%) del monto de la inversión. Cuando la actividad no requiera construir infraestructura, el porcentaje se fijará sobre el valor del terreno involucrado en el proyecto.

La garantía debe ser de dos tipos:

• a)De cumplimiento durante el diseño y la ejecución del proyecto.
• b)De funcionamiento para el período, que puede oscilar de cinco a diez años, dependiendo del impacto del proyecto y del riesgo de la población de sus alrededores.

La garantía de cumplimiento se mantendrá vigente durante la ejecución u operación de la obra, la actividad o el proyecto y se revisará anualmente para ajustarla a los requerimientos de la protección ambiental." Sobre las formas de pago de la garantía que se detallan en el artículo 12 del Proyecto debe especificarse qué se entiende por "administración interesada" (párrafo primero).

En el artículo 14 es obligado añadir que los traspasos, parciales o totales, de las concesiones también deberán inscribirse en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre del Registro Público.

De análisis del artículo 15 del Proyecto sobre los traspasos de las concesiones se da una nueva flexibilidad inconveniente, si se compara lo indicado en el párrafo segundo para los traspasos totales, al obligar al "cesionario" a reunir "los mismos requisitos que se tuvieron en cuenta para el otorgamiento de la concesión respectiva", y el párrafo tercero, que considerará únicamente para los traspasos parciales los requisitos indispensables que la Municipalidad y el Reglamento de la Ley requieran para el caso. Opinamos que el régimen para autorizar los traspasos debe ser el mismo, tanto si son totales como parciales, habida cuenta de los bienes jurídicos que se encuentran en juego. Piénsese que un traspaso parcial es también aquel que traslada al adquirente el noventa y nueve por ciento de un área concesionada.

Otro punto en el que disentimos es el bajo canon anual (uno por ciento sobre el valor de la obra) que se pagará por concepto de la concesión (artículo 16). Ni siquiera alcanza el más reducido (dos por ciento) para zona marítimo terrestre, que establece el Reglamento a la Ley No. 6043 en el uso agropecuario. Por la índole de la actividad el canon anual más apropiado sería el del cuatro por ciento que establece aquel Reglamento para el uso hotelero, turístico o recreativo.

La lista de causas para la extinción de la concesión que aparece en el artículo 18 del Proyecto debe ampliarse con la de la cancelación de ésta; y el inciso a) sugerimos se redacte: "Por vencimiento del plazo originalmente fijado sin haber solicitud de prórroga en forma legal, o el de la prórroga acordada; o por no haberse concedido la prórroga".

El inciso e) debe aclararse en cuanto al procedimiento para el rescate por causas de emergencia o conveniencia nacional, ya que la Ley 6043 sólo establece la posibilidad de denegar la prórroga de las concesiones por esas causas, sin hacer alusión al rescate.

Del artículo 19 del Proyecto debe eliminarse la expresión en el inciso e): "... abuso de la propiedad de la zona pública y ...", en vista de que esta frase es equívoca, al no ser posible jurídicamente el dominio particular sobre esta franja demanial, y sustituirse por la de "... abuso de la zona pública y ...".

En el artículo 20 del Proyecto, sobre la extinción de la concesión por causas no imputables al concesionario, debe añadirse al reconocimiento del valor real de las edificaciones y mejoras realizadas, la devolución de la garantía.

Respecto del artículo 21, párrafo segundo, podría valorarse la imposición de una sanción administrativa más fuerte para ese tipo de actividades ilícitas, como la del comiso de la embarcación.

En el artículo 22 ha de añadirse "o atracaderos turísticos" luego de "el que construyere, operare o explotare marinas" a fin de que sean cubiertos ambos supuestos.

Al final del articulado sería recomendable incluir una norma en el sentido de aplicar supletoriamente la Ley No. 6043 y su Reglamento para lo no dispuesto expresamente.

A fin de evitar posibles mal interpretaciones futuras debe expresarse concretamente si las solicitudes que se presenten a partir del momento en que es emitida la Ley quedarán en suspenso hasta que se publique el Reglamento respectivo en el Diario Oficial o bien serán tramitadas conforme al régimen anterior, debiendo ajustarse a la normativa legal y reglamentaria hasta que ambas entren en vigencia. Lo mismo es válido para los supuestos contemplados en el Transitorio Primero (solicitudes en trámite y prórrogas solicitadas de concesiones ya existentes).

Por último, consideramos oportuno que aparte de los organismos públicos que se citan en el Informe Unánime Afirmativo para ser consultados (Municipalidades del país cuyos territorios tengan costas, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Obras Públicas y Transportes y Ministerio del Ambiente y Energía) se dé traslado del Proyecto además al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) y al Registro General de Concesiones sobre la Zona Marítimo Terrestre del Registro Nacional.

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR ADJUNTO VBC/