Concessions in the maritime-terrestrial zone without a regulatory plan and transfer of occupation rightsConcesiones en zona marítimo terrestre sin plan regulador y cesión de derechos de ocupación

Opinion : 155 of 02/06/2003 C-155-2003 June 2, 2003 Licenciado Rólger Vega Salas Internal Auditor Municipalidad de Aguirre S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to your official letter number AI-PGR-001-2002, of November 11, 2002, and to the note received on January 14, resent to this office on March 12. The questions formulated are the following:

"Do municipalities have the obligation to receive concession applications where no regulatory plan (plan regulador) exists?

Does a concession application where no regulatory plan (plan regulador) exists derive any right?

Do municipalities have the obligation to 'process the assignments of rights (cesiones de derechos)' agreed upon between private parties, where no regulatory plan (plan regulador) exists?

Once a regulatory plan (plan regulador) enters into force, should any priority be given to those persons who applied for a concession prior to the approval of the regulatory plan (plan regulador)?

Can municipalities require, via regulation, that any interested party applying for a concession where no regulatory plan (plan regulador) exists, simultaneously apply for a land-use permit (permiso de uso de suelo), or unilaterally have the municipality grant a land-use permit (permiso de uso de suelo), for the purpose of collecting the corresponding fee (canon)? Where an approved regulatory plan (plan regulador) exists?

The use permit (permiso de uso) will be limited to delimiting with corner posts the dimensions of the surface area requested in 'concession', reforesting, and any other action that helps beautify the place.

Is there legal support to charge the sums owed arising from rent of the maritime zone for land use (uso de suelo), where no regulatory plan (plan regulador) exists and where the debtors were never formally granted a land-use permit (permiso de uso de suelo)?

Can the municipality require that the natural or legal person who obtained the concession must develop the presented project, prior to assigning or transferring the rights derived from the concession?

Should a concession application be processed where it indicates that said 'right' was acquired through the transfer of an 'assignment of right (cesión de derecho)', and a copy of the 'transfer document' is attached, motivated by a commercial transaction that violates Article 261 and following and concordant articles of the Civil Code?

Should it be rejected immediately (adportas) [sic] for being supported by an act null from a legal standpoint?

Can public domain assets (bienes demaniales) be sold? Do such transactions nullify the acts?

Does the person who transfers an 'assignment of right (cesión de derecho)' automatically renounce their concession application? Should that application be archived? Will the acquirer of the 'assignment of right (cesión de derecho)' have to make a new concession application, following the normal procedures, competing with any other interested party in processing a concession on that same property, etc.?

What should be done with concession applications received for those areas where no regulatory plan (plan regulador) exists? Should they be rejected immediately (adportas) [sic]? Should they be archived? Are they archived to be subsequently considered when the regulatory plan (plan regulador) for that zone enters into force? etc., What type of warning should be given to the applicant?" I.- On the Consultation Given that the concerns raised are related to the administrative procedure instructed for the study and approval of applications for concessions and use permits (permisos de uso) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), this office decided to address the consultations made, in a general manner, with emphasis on the specific questions posed.

II.- On the Merits Law Number 6043 of March 2, 1977, indicates in its Article 1 that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible, thereby reaffirming the public domain character (carácter demanial) of the coastal zone (1). Further on, it defines the coastal area as:

"…the strip of two hundred meters wide along the entire Atlantic and Pacific littorals of the Republic, whatever its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line and the lands and rocks left uncovered by the sea at low tide. For all legal effects, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) comprises the maritime islands, islets, and rocks, as well as any land or natural formation that protrudes from the ocean level within the territorial sea of the Republic"(2). (Article 9).

Said area is composed of the public zone (zona pública) and the restricted zone (zona restringida). The former has an extension of 50 meters –measured from the ordinary high-tide line– and is destined for general enjoyment, meaning it is not susceptible to appropriation by private parties, as it is dedicated to public use and the free transit of persons. (3) The remaining 150 meters constitute the restricted zone (zona restringida), and it is precisely in that area where –under certain circumstances– the granting of concessions for its use and enjoyment is permitted (Article 39 of the law).

• a)On Concessions The municipalities, in their capacity as administrators of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under their jurisdiction, are responsible for granting concessions in accordance with the provisions of Law 6043 and its regulation, Decree Number 7841-P of December 16, 1977. This is because authorizations for the use and enjoyment of the restricted zone (zona restringida) are subject to the terms and conditions established therein. The concession, understood as the act through which the Administration gives a private party the use and enjoyment of land in the coastal strip, in exchange for the payment of consideration (fee (canon)), is subject to the prior fulfillment of certain requirements, which involve several entities with powers conferred by law.

First, there must exist a duly approved regulatory plan (plan regulador) in the zone, as well as the declaration of touristic or non-touristic suitability, by the Costa Rican Tourism Institute (ICT). Additionally, it is essential that the area be demarcated by the National Geographic Institute (IGN) (4), and that there be an appraisal by the Dirección General de Tributación, formerly Dirección de Tributación Directa. Once these requirements are met, the municipalities are authorized to begin the process of studying the applications submitted, as set forth in Chapter II of the regulation.

It is established there that persons interested in obtaining a concession (5) must submit the application to the corresponding municipality, accompanied by the documentation deemed necessary to formally open the file (expediente), because if errors or omissions are found, the responsible official may not receive the application. It should be noted that, in accordance with Article 57, subsection e) of the law, local governments are also empowered to deny a concession to a natural or legal person in areas with a declaration of touristic or non-touristic suitability, if they hold a previous concession in their favor. (6) Furthermore, if it requires the correction of errors, the municipality will notify the interested party so that they may correct them within a period of thirty days, under the warning that if they do not do so, their action will be deemed annulled. (7) Likewise, if for reasons attributable to the applicant, a file (expediente) remains inactive for six months or more, the administration will proceed to archive it.

When the application is received in order and compliance with the other requirements has been verified, an edict is published in the official gazette (through which interested parties are granted a term of thirty business days to file oppositions) and subsequently a site inspection is conducted, both procedures being the responsibility of the applicant. (8) Now, it is important to clarify that the submission of the application does not confer any right to the petitioner, much less authorize them to occupy the property while awaiting the resolution of their action. Moreover, in cases where, prior to the granting of the concession, private parties have built illegally in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the respective municipality must proceed in accordance with the provisions of Article 13 of Law Number 6043, without prejudice to processing their application (Opinion number C-230-97 of December 3, 1997). This Office of the Attorney General has noted this, in a previous pronouncement, when it stated:

"…one of the most frequent flawed practices in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is to resort to the easy way of submitting a concession application before the respective Municipality knowing that no regulatory plan (plan regulador) exists in the involved sector. The promoters of such petitions then believe themselves legitimized to occupy the area under application, as the concession is not legally possible, and they affirm for themselves 'rights to occupy'. Others go further and pay fees (cánones) for unauthorized occupations, stipends that the municipalities improperly accept.

It is understood that the previous private attitudes do not produce any legitimacy to occupy the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), unless there had been an assertive express manifestation by the Municipality in their favor and in cases where it is legally appropriate." (C-100-95, of May 10, 1995).

Once this stage is completed, whether a hearing between the parties (applicant and interested third parties) has been held or no oppositions were received, the mayor must prepare the draft resolution authorizing or rejecting the application, which must be submitted to the Municipal Council for its approval. (9) Finally, the concession contract is signed, which is sent to the ICT or the IDA as appropriate for their reasoned approval, accompanied by a copy of all the documents that served as the basis for the granting.(10) In granting concessions, the rule "first in time, first in right" applies. However, when the municipality receives several applications for the same land, there is an order of priorities established by Article 57 of the regulation, according to the type of activity intended to be developed:

"Article 57.- Concessions will be granted following the principle that first in time is first in right. However, when applications for different uses that conform to the guidelines of the development plan (plan de desarrollo) of the zone are submitted for the same land, the concession will be granted according to the following order of priorities:

• a)In zones declared as touristic, priority will be given to:

1.- Touristic activities declared as such by the ICT. 2.- Recreational and sporting activities. 3.- Residential use. 4.- Commercial and artisanal activities. 5.- Agricultural, non-sport fishing, or industrial exploitations.

• b)In zones declared non-touristic, the order of priorities will be as follows:

1.- Agricultural, non-sport fishing, or industrial exploitations. 2.- Residential use. 3.- Commercial and artisanal activities. 4.- Recreational and sporting exploitations. 5.- Touristic exploitations.

In the case of populated centers that do not have an urban planning plan (plan de ordenamiento urbano), residential use will have priority over the others." Once the concession is approved, it is governed by the provisions contained in the law and the regulation, regarding terms, extensions, payment of fees (cánones) (11), changes of purpose, causes of extinction, and cancellation.

• b)On Occupation The categories of occupier (ocupante) and dweller (poblador) are regulated in the law and the regulation as an "exceptional" regime, regarding the private use of the coastal strip, held by these two figures. (12) The occupier (ocupante) is that person who, at the time Law 6043 was enacted, was located in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), without having a lease contract. For its part, the category of dweller (poblador) is legally defined in Article 70 of the law. It states:

"Article 70.- Dwellers (pobladores) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), Costa Ricans by birth, with more than ten years of residence therein, according to information from the authority of the local Rural Assistance Guard or certification from the Electoral Registry on the applicant's domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their only property. However, they must submit to the planning of the zone, for which purpose they may be relocated and their improvements compensated in accordance with this law. In any case, the public zone (zona pública) must be respected." As can be inferred from the foregoing, the status of occupier (ocupante) possesses particular characteristics that make the transmission of the occupation to third parties impossible, since its inclusion within the special provisions of the law (Chapter VIII) "was due to a criterion of the legislator not to disrupt already consolidated urban populations (cities) or to harm persons with prior occupation in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), mainly if they were of scarce resources." This advisory body noted this in Opinion number C-157-95 of July 7, 1995:

"...The legislator, in creating the figure of the occupier (ocupante), does not intend to consolidate their situation in a permanent manner, but rather tolerates it while the respective planning takes place (...)

The authorization to charge fees (cánones) is of a provisional nature because the status of the occupiers (ocupantes) is also temporary. The purpose of Law No. 6043 is not to perpetuate over time occupations obtained outside the legal framework (persons without prior lease contracts), but rather that our littorals be duly planned and the persons, both natural and legal, located on them have their corresponding concession contract.

The presence of occupiers (ocupantes) in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) becomes assimilable to the figure of mere tolerance in Civil Law. The State, through Law No. 6043, permits the permanence of these persons on the public domain strip (franja demanial) until the granting of concessions is legally possible.

The precariousness of their condition is such that, according to Article 75 of the Regulation to Law No. 6043, third paragraph, they do not even have the right to payment for improvements if the use of the parcel is not in accordance with the planning of the zone. If it is, and they apply for the concession, it is clarified that they will not be charged for the use and enjoyment of those improvements.

The reasons are obvious, if we consider that any type of building or installation would have normally been illegal, since the only ones permitted would be those that had derived from a previous lease contract prior to the suspension of Law No. 4558 or an extension thereof, and after Law No. 6043, the construction of buildings is not possible if the corresponding regulatory plan (plan regulador) has not been issued. Even construction authorized by municipal permit before Law No. 6043 on lands of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) not subject to a lease contract, would be invalid, as Article 71 of that law indicates that all acts, contracts, agreements, and provisions carried out or made after the enactment of Law No. 5602 and that are contrary to its provisions, are absolutely null.

Nonetheless, occupiers (ocupantes) do have a subjective right in the priority that their concession applications have over others, provided the use is compatible with that set in the planning of the sector, but it must always be kept in mind that this privilege is strictly linked to their condition as occupier (ocupante).

It is not a legitimate interest, since there is no discretionary power of the Administration when deciding on the applications. If the occupier (ocupante) meets the subjective and objective conditions established by Law No. 6043 and the requested use conforms to the development plan (plan de desarrollo), it is the duty of the Administration to grant the concession contract.

(...)

It is precisely this expectation of obtaining a concession or the simple fact of occupying the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that has given rise to a frequent illegal trafficking of this public domain strip.

Resorting to the so-called sale of occupation rights (derechos de ocupación) has sought not only to transmit the category of occupier (ocupante), but also to create it from unlawful invasions subsequent to the enactment of Law No. 6043. Practices such as the parceling into lots and sale of the same, purchase of parcels by foreigners in transit or by foreign companies (without Costa Rican capital), multiple transactions of a single plot of land to different persons by the same subject, large invasions by squatters with the intention of negotiating in the future, etc., are common today. Added to this is the lenient attitude of some municipalities that abstain from acting or that even charge fees (cánones) to those who do not indubitably meet the condition of occupiers (ocupantes).

The perspective has been lost that this status is not susceptible to being transmitted. As already stated, Law No. 6043 has decided to exceptionally favor persons who qualify as dwellers (pobladores) and occupiers (ocupantes) with a regime that is excepted from the common one for the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Its objective is not, under any circumstance, that third parties, totally alien to the peculiarities specific to those persons, could continue into the future in their same situation.

Just as it is evident that no one can come to substitute for the dweller (poblador), as the latter meets certain characteristics that make them particular, which were taken into account to legislate in their favor, likewise the occupier (ocupante) is considered as such only by reason of their special circumstances. It is not possible to apply the same prerogatives to third persons, since the interests that motivated their creation ceased to exist.

Permitting the transmission to third parties of the condition of dweller (poblador) and occupier (ocupante) is even morally questionable, because it would imply the possibility of profiting from a situation that originally was unlawful (nonexistence of the lease contract).

Lastly, and no less relevant, is the fact that Law No. 6043 itself, in none of its norms, prescribes the commerce of the status of occupier (ocupante) or dweller (poblador) as feasible, as it does with the concession contract (Article 45), provided the legal transaction has been duly authorized by the respective municipality and the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Agrarian Development, as appropriate.

In accordance with the foregoing, the condition of occupier (ocupante) not being disposable, given its intrinsic particularities, any type of legal act tending to transmit it is absolutely null and the supposed third-party acquirers could not come to substitute them in their special situation." Specifically regarding the irregularities committed with the so-called "sales or assignments (cesiones)" of occupation rights (derechos de ocupación), the position of the Office of the Attorney General has been clear in rejecting this practice which, moreover, is absolutely null. As an example, what was stated in pronouncement C-100-95 of May 10, 1995, when it indicated:

"It has been a quite widespread custom in our country to resort to the misnamed 'occupation rights (derechos de ocupación)' to improperly legitimize, and in the absence of regulatory plans (planes reguladores), a private seizure of lands in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

Law No. 6043 only sets two exceptions to the parameters of private use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that we have stated here: dwellers (pobladores) and occupiers (ocupantes).

(…)

Therefore, under the terms of Article 12 of Law No. 6043 already transcribed, and except for the two exceptional cases, dwellers (pobladores) and occupiers (ocupantes), it is not possible to accept any other private use (whether called 'occupation right (derecho de ocupación)', 'right of use (derecho de uso)', possession, etc.) over this public domain asset (bien de dominio público) (maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)) other than those we have developed throughout this pronouncement.

Just as it is not lawful to occupy the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) without the proper authorization, neither is it lawful to trade with a supposed right that one does not have. The so-called transfers of 'occupation rights (derechos de ocupación)', in most cases, are nothing more than flawed practices to seek to legitimize and perpetuate over time an intended occupation that has been exercised in violation of the law.

These contractual acts, of course, do not prejudice the State in its ownership and are completely null as they fall upon public domain assets (bienes de dominio público):

'It is the very public domain nature of the asset (dominicalidad) (legal impossibility) where the defect in question lies, given that the only properties within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) excluded from the national patrimony (with a private regime) upon the entry into force of Law 6043 are those registered subject to the Law (Article 6), so the property in controversy constitutes an indisputable public domain dependency (dependencia demanial) (...) It should be remembered that things of the public domain are outside the commerce of men and are unsuitable to serve as a matter of negotiation, private parties not being able to claim, nor transfer, more rights than those legally acquired. Furthermore, the sale of another's property is absolutely null (Articles 262, 263, 267, subsection 2, 1007 and 1061 of the Civil Code). All sales contracts that the parties wield, insofar as they deal with a real estate portion of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by the nature of the asset and the absence of capable title in the transferors, become absolutely null and innocuous for deciding the granting of the concession, and in this sense, they must be disregarded along with other acts that would lose support, such as tax registration and isolated payment for road detail'..." On another note, use permits (permisos de uso) –as a unilateral legal act, of a precarious and revocable nature at the discretion of the administration– are temporary authorizations for carrying out simple acts (13). Following the aforementioned opinion, these permits have application in the coastal zone provided they meet two characteristics "…a) that they do not affect the natural conditions of the zone nor hinder the free use of the public zone (zona pública), and b) their execution absolutely does not limit the future implementation of a regulatory plan (plan regulador)." The foregoing, because unlike concessions, they can be granted in zones where a regulatory plan (plan regulador) does not yet exist, precisely in consideration of the cited characteristics. Although, on the other hand, these do not generate a subjective right in favor of the permit holder, but rather a "legitimate interest" that empowers them to defend themselves against third parties.

It remains to add that by express provision of Article 79 of Decree 7841-P, it is the responsibility of the Comptroller General of the Republic to ensure the correct utilization of the income received by municipalities for concessions they grant in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) (Opinion number C-112-2003, of April 24, 2003).

III.- Conclusions:

Municipalities, as those in charge of the custody and administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), are responsible for granting concessions for the use and enjoyment of determined areas of the restricted zone (zona restringida), following the requirements, terms, and conditions established in the law and the regulation. It is not possible to grant concessions in those sectors that do not meet the prior requirements, namely the existence of a regulatory plan (plan regulador), demarcation by the IGN, etc. Applications submitted under those conditions must be rejected. The category of occupier (ocupante) and dweller (poblador) is non-transferable and therefore any act tending to the assignment or sale of their condition is absolutely null. Sincerely yours, Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez Deputy Attorney General Attorney of the Attorney General's Office (1) To delve deeper into the concept of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), as a public domain asset (bien de dominio público), see Opinion of the Attorney General's Office number C-100-95, of May 10, 1995.

(2) See Articles 9, 10 and 11.

(3) Compare with Articles 20, 21 and 22.

(4) See Executive Decree number 31045 of March 6, 2003, on the "Specifications on the Regulation for the Delimitation of the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre)." (5) Articles 24 and 25 of the regulation establish the cases in which concessions may not be granted.

(6) Opinion number 157-2001, of May 29, 2001.

(7) Regarding notification, see the provisions of Article 31 of the regulation, amended by Decree number 29059 of November 3, 2000.

(8) Regarding the inspection, the cited regulation provides:

Article 36.- The inspector must submit a report on the inspection carried out in which they will indicate, at a minimum, the following information: location of the land and the use it will be given; topographic description; boundaries; apparent easements (servidumbres); approximate measurement of the lot if no plan exists; and existing crops or improvements.

When a conflict arises, the inspector must draw up a record stating therein the declarations of the parties.

(9) Applications for concessions on islands or islets are excepted from this procedure (Art. 43).

(10) Article 46 of the regulation (modified by Decree number 29059 of November 3, 2000) establishes the minimum elements that the concession contract must contain in order to be sent to the ICT or the IDA.

(11) "Although in doctrine the nature of that obligation is discussed, in our environment, reviewing the precedents of the Constitutional Chamber (votes 869-96 and 4829-99), we have defined the payment of a fee (canon) as the pecuniary consideration made by the concessionaire or user for the special use and enjoyment they make of the maritime-terrestrial domain (dominio marítimo-terrestre) and the differential advantage obtained (…). A benefit that is not imposed coercively –as in the case of tributes–, but rather depends on a voluntary application by the interested party, together with a contractual commitment to cover it. It differs from the territorial tax levied on real property, by its nature, object, assumptions on which it is based or the generating event, guarantees for collection, destination, characteristics, etc." Legal Opinion number 017-2001, of March 7, 2001.

(12) The legislator even foresaw the provisional collection of the fee (canon) from occupiers (ocupantes) of the coastal zone. In this regard, Transitory Provision VII of the law provides:

"Municipalities with jurisdiction in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) shall charge the fee (canon) established by this law to the occupiers (ocupantes) of the same.

The charge shall be made in accordance with the use and with the current appraisal of the Dirección General de Tributación Directa. This authorization shall be provisional in nature, until the development plan (plan de desarrollo) for the respective zone enters into force and produces no right whatsoever for the occupiers (ocupantes) regarding a concession." (13) Article 154 of the General Public Administration Law provides:

"Use permits of the public domain (permisos de uso de dominio público), and other acts that recognize in favor of an administered party a right expressly and validly on a precarious basis, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability for the Administration; but the revocation must not be untimely or arbitrary and a prudential period must be granted in all cases for the fulfillment of the act of revocation."

Dictamen : 155 del 02/06/2003 C-155-2003 2 de junio de 2003 Licenciado Rólger Vega Salas Auditor Interno Municipalidad de Aguirre S. D. Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio número AI- PGR-001-2002, de 11 de noviembre de 2002, y a la nota recibida el pasado 14 de enero, reenviada a este despacho el 12 de marzo. Las preguntas que se formulan son las siguientes:

"¿Tiene (sic) obligación las municipalidades de recibir las solicitudes de concesiones en donde no existe plan regulador?

¿La solicitud de una concesión en donde no existe plan regulador deriva algún derecho?

¿Tiene (sic) obligación las municipalidades de ‘tramitar las cesiones de derechos’ acordadas entre particulares, en donde no existe plan regulador?

¿Una vez que entre a regir un plan regulador, se le debe dar alguna prioridad a aquellas personas que solicitaron la concesión previo a la aprobación del plan regulador?

¿Podrá (sic) exigir las municipalidades, vía reglamento, que todo interesado que solicita una concesión donde no existe plan regulador, solicite simultáneamente un permiso de uso de suelo, o en forma unilateral que la municipalidad le otorgue un permiso de uso de suelo, con el objeto de cobrar el canon correspondiente? ¿En donde existe plan regulador aprobado?

El permiso de uso estará limitado a delimitar con postes esquineros las dimensiones de la superficie solicitada en ‘concesión’, reforestar y cualquier otra acción que ayude a embellecer el lugar.

¿Tiene sustento legal cobrar las sumas adeudadas originadas por alquiler de la zona marítimo por uso de suelo, en donde no existe plan regulador y en donde a los deudores nunca se les otorgó formalmente un permiso de uso de suelo?

¿Puede el municipio exigir que la persona física o jurídica que obtuvo la concesión tenga que desarrollar el proyecto presentado, previo a ceder o traspasar los derechos derivados de la concesión?

¿Se le debe dar trámite a una solicitud de concesión en donde se indica que dicho ‘derecho’ fue adquirido mediante el traspaso de una ‘cesión de derecho’, y se adjunta una copia del ‘documento del traspaso’, motivada por una transacción comercial que violenta el artículo 261 y siguientes y concordantes del Código Civil?

¿Se debe rechazar inmediatamente (adportas) [sic] por estar sustentada en un acto nulo desde el punto de vista legal?

¿Se pueden vender los bienes demaniales? ¿Dichas transacciones nulifica [sic] los actos?

¿La persona que traspasa una ‘cesión de derecho’ está renunciando automáticamente a su solicitud de concesión? ¿Se debe archivar esa solicitud? ¿El adquirente de la ‘cesión de derecho’ tendrá que hacer una nueva solicitud de concesión, siguiendo los trámites normales, compitiendo con cualquier otro interesado en tramitar una concesión sobre ese mismo predio, etc.?

¿Qué se debe hacer con las solicitudes de concesión recibidas de aquellas zonas en donde no existe plan regulador? ¿Se deben rechazar inmediatamente (adportas) [sic] ¿Se deben archivar? ¿Se archivan para posteriormente considerarlas en el momento en que entra en vigencia el plan regulador para esa zona? etc., ¿Qué tipo de advertencia se le debe hacer al solicitante?" I.- Sobre lo consultado En vista de que las inquietudes planteadas están relacionadas con el procedimiento administrativo instruido para el estudio y aprobación de las solicitudes de concesiones y permisos de uso en la zona marítimo terrestre, este despacho resolvió abordar las consultas formuladas, de manera general, con énfasis en las cuestiones concretas expuestas.

II.- Sobre el fondo La Ley número 6043 de 2 de marzo de 1977, señala en su artículo 1° que la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible, con lo cual se reafirma el carácter demanial de la zona costera (1). Más adelante, define al área costera como:

"…la franja de doscientos metros de ancho a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deja el mar en descubierto en la marea baja. Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República"(2). (artículo 9).

Dicha área está compuesta por la zona pública y la zona restringida. La primera tiene una extensión de 50 metros –medidos desde la pleamar ordinaria- y está destinada al disfrute general, es decir que no es susceptible de apropiación por parte de particulares, pues está dedicada al uso público y al libre tránsito de las personas. (3) Los restantes 150 metros constituyen la zona restringida, y es precisamente en esa área, donde se permite -bajo ciertas circunstancias- el otorgamiento de concesiones para su uso y disfrute (artículo 39 de la ley).

• a)De las concesiones Las municipalidades, en su condición de administradoras de la zona marítimo terrestre bajo su jurisdicción, son las encargadas de otorgar concesiones con apego en lo dispuesto en la ley 6043 y su reglamento, decreto número 7841-P de 16 de diciembre de 1977. Ello, por cuanto las autorizaciones para el uso y disfrute de la zona restringida están sujetas a los plazos y condiciones allí establecidas. La concesión, entendida como el acto mediante el cual la Administración da a un particular el uso y disfrute de un terreno de la franja costera, a cambio del pago de una contraprestación (canon), está sujeto al cumplimiento previo de ciertos requisitos, que involucran a varias entidades con atribuciones conferidas por la ley.

En primer lugar, debe existir un plan regulador debidamente aprobado en la zona, así como la declaratoria de aptitud turística o no turística, por parte del Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Además, es indispensable que el área se encuentre demarcada por el Instituto Geográfico Nacional (IGN) (4), y que exista un avalúo de la Dirección General de Tributación, antes Dirección de Tributación Directa. Una vez que se cumpla con dichos requisitos, las municipalidades están autorizadas a iniciar el trámite de estudio de las solicitudes presentadas, contemplado en el capítulo II del reglamento.

Allí se establece que las personas interesadas en obtener una concesión (5) deben presentar la solicitud ante la municipalidad correspondiente, acompañada de la documentación que al efecto se estime necesaria para abrir formalmente el expediente, pues en caso de constatarse errores u omisiones, el funcionario encargado no podrá recibir la solicitud. Debe destacarse que de conformidad con el artículo 57, inciso e) de la ley, los gobiernos locales también están facultados para denegar una concesión a una persona física o jurídica en áreas con declaratoria de aptitud turística o no turística, en caso de que ostenten una concesión anterior a su favor. (6) De otra parte, si requiere la rectificación de errores, la municipalidad notificará al interesado para que en el plazo de treinta días los corrija, bajo el apercibimiento de que si no lo hace se tendrá por anulada su gestión. (7) De igual forma, si por motivos imputables al promovente, un expediente permanece inactivo por seis meses o más, la administración procederá a su archivo.

Cuando la solicitud se recibe conforme y se ha verificado el cumplimiento de los demás requisitos, se publica un edicto en el diario oficial (mediante el cual se concede a los interesados un término de treinta días hábiles, para presentar oposiciones) y posteriormente se realiza una inspección del sitio, siendo ambas gestiones a cargo del solicitante. (8) Ahora bien, es importante aclarar que la presentación de la solicitud no confiere ningún derecho al petente, y mucho menos le autoriza a ocupar el inmueble a la espera de la resolución de su gestión. Es más, en los casos en que previo al otorgamiento de la concesión, los particulares hayan construido ilegalmente en la zona marítimo terrestre, la municipalidad respectiva deberá proceder con apego a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley número 6043, sin perjuicio de dar trámite a su solicitud (dictamen número C-230-97 de 3 de diciembre de 1997). Así lo ha hecho ver esta Procuraduría, en un pronunciamiento anterior, cuando señaló:

"…una de las prácticas viciadas más frecuentes en la zona marítimo terrestre es la de recurrir a la vía fácil de presentar una solicitud de concesión ante la Municipalidad respectiva con conocimiento de que en el sector involucrado no existe plan regulador. Los promoventes de tales peticiones se creen entonces legitimados para ocupar el área gestionada, al no ser posible jurídicamente la concesión, y afirman para sí ´derechos de ocupar´. Otros van más allá y pagan cánones por ocupaciones no autorizadas, estipendios que las municipalidades aceptan indebidamente.

Queda entendido que las anteriores actitudes particulares no producen legitimación alguna para ocupar la zona marítimo terrestre, salvo que hubiere mediado en su favor una asertiva manifestación de mayo de 1995).

Una vez superada esta etapa, ya sea que se haya realizado la comparecencia entre las partes (solicitante y terceros interesados) o bien que no se hayan recibido oposiciones, el alcalde deberá preparar el proyecto autorizando o rechazando la solicitud, el cual deberá ser remitido al Concejo Municipal para su aprobación. (9) Finalmente se procede a firmar el contrato de la concesión, el cual es remitido al ICT o al IDA según corresponda para su aprobación razonada, acompañándolo de copia de todos los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento.(10) En el otorgamiento de las concesiones se aplica la regla según la cual "el primero en tiempo es primero en derecho". No obstante, cuando la municipalidad recibe varias solicitudes sobre un mismo terreno, existe un orden de prioridades dispuesto por el artículo 57 del reglamento, de acuerdo al tipo de actividad que se pretenda desarrollar:

"Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo el principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo con el siguiente orden de prioridades:

• a)En las zonas declaradas como turísticas, tendrán prioridad:

1.- Actividades turísticas declaradas como tales por el ICT.

2.- Actividades recreativas y deportivas.

3.- Uso residencial.

4.- Actividades comerciales y artesanales.

5.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.

• b)En las zonas declaradas no turísticas, el orden de prioridades será el siguiente:

1.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.

2.- Uso residencial.

3.- Actividades comerciales y artesanales.

4.- Explotaciones recreativas y deportivas.

5.- Explotaciones turísticas.

En el caso de núcleos poblados que no cuenten con un plan de ordenamiento urbano, el uso residencial tendrá prioridad sobre los demás." Una vez aprobada la concesión, ésta se rige por las disposiciones contenidas en la ley y el reglamento, en lo que respecta a los plazos, prórrogas, pago de cánones (11), cambios de destino, causas de extinción y cancelación.

• b)De la ocupación Las categorías de ocupante y poblador, son reguladas en la ley y el reglamento como un régimen "excepcional", en cuanto al uso privativo de la franja costera, que ostentan estas dos figuras. (12) El ocupante es aquella persona que al momento de promulgarse la ley 6043, se encontraba ubicada en la zona marítimo terrestre, sin contar con un contrato de arrendamiento. Por su parte, la categoría de poblador, se encuentra definida legalmente en el artículo 70 de la ley. Este señala:

"Artículo 70.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más de diez años de residencia en ella, según información de la autoridad de la Guardia de Asistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante, podrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad. Sin embargo, deberán sujetarse a la planificación de la zona, a cuyo efecto podrán ser reubicados e indemnizadas sus mejoras de acuerdo con esta ley. En todo caso deberá respetarse la zona pública".

Según se desprende de lo expuesto, el status de ocupante reviste de características particulares que imposibilitan la transmisión de la ocupación a terceros, pues su inclusión dentro de las disposiciones especiales de la ley (capítulo VIII) "obedeció a un criterio del legislador de no violentar poblaciones urbanas ya consolidadas (ciudades) o perjudicar a personas con ocupación anterior en la zona marítimo terrestre, principalmente si eran de escasos recursos". Así lo hizo ver este órgano consultivo el dictamen número C-157-95 de 7 de julio de 1995:

"...El legislador, al crear la figura del ocupante, no pretende consolidar su situación de una forma permanente, sino que la tolera mientras se produce la respectiva planificación (...)

La autorización de cobrar cánones es de carácter provisional porque el status de los ocupantes es también momentáneo. El fin de la Ley No. 6043 no es el de perpetuar en el tiempo ocupaciones obtenidas al margen del ordenamiento (personas sin contratos de arriendo previos), sino el de que nuestros litorales estén debidamente planificados y las personas, tanto físicas como jurídicas, que en ellos se ubiquen cuenten con su correspondiente contrato de concesión.

La presencia de los ocupantes en la zona marítimo terrestre viene a asimilarse a la figura de la mera tolerancia en el Derecho Civil. El Estado, a través de la Ley No. 6043, permite la permanencia de estas personas en la franja demanial hasta tanto sea posible jurídicamente el otorgamiento de concesiones.

La precariedad de su condición es tal que, de acuerdo con el artículo 75 del Reglamento a la Ley No. 6043, párrafo tercero, ni siquiera tienen derecho al pago de mejoras si el uso de la parcela no es conforme a la planificación de la zona. En caso de serlo, y solicitar la concesión, se aclara que no se les cobrará por el uso y disfrute de esas mejoras.

Las razones son obvias, si tenemos en cuenta que cualquier tipo de edificación o instalación habría sido normalmente ilegal, ya que las únicas permitidas serían aquellas que hubieren derivado de un anterior contrato de arrendamiento previo a la suspensión de la Ley No. 4558 o prórroga de éste, y con posterioridad a la Ley No. 6043 no es posible la realización de construcciones si no ha sido emitido el correspondiente plan regulador. Aún la construcción autorizada mediante permiso municipal antes de la Ley No. 6043 en terrenos de la zona marítimo terrestre no sujetos a contrato de arrendamiento, carecería de validez, al indicar el artículo 71 de aquella que son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones realizados o tomados a partir de la promulgación de la Ley No. 5602 y que fueren contrarios a sus disposiciones.

No obstante, sí cuentan los ocupantes con un derecho subjetivo en la prioridad que tienen sus solicitudes de concesión sobre otras, siempre y cuando el uso sea compatible con el fijado en la planificación del sector, pero debe siempre tenerse presente que este privilegio está ligado de manera estricta a su condición de ocupante.

No se trata de un interés legítimo, por cuanto no existe potestad discrecional de la Administración al momento de decidir sobre las solicitudes. Si el ocupante reúne las condiciones subjetivas y objetivas que establece la Ley No. 6043 y el uso peticionado es conforme al plan de desarrollo es deber de la Administración otorgar el contrato de concesión.

(...)

Es precisamente por esta expectativa de alcanzar una concesión o el simple hecho de ocupar la zona marítimo terrestre lo que ha dado lugar a un frecuente tráfico ilegal de esta franja de dominio público.

Acudiendo a la llamada venta de derechos de ocupación se ha pretendido no sólo transmitir la categoría de ocupante, sino además crearla a partir de invasiones antijurídicas posteriores a la promulgación de la Ley No. 6043. Prácticas como la parcelación en lotes y venta de los mismos, compra de parcelas por extranjeros en tránsito o por parte de sociedades foráneas (sin capital costarricense), transacciones múltiples de un único terreno a diferentes personas por el mismo sujeto, grandes invasiones por precaristas con la intención de negociar en el futuro, etc., son corrientes hoy en día. A ello se suma la actitud displiscente de algunas municipalidades que se abstienen de actuar o que incluso cobran cánones a quienes no reúnen de manera indubitable la condición de ocupantes.

Se ha perdido la perspectiva de que este status no es susceptible de ser transmitido. Como ya se dijo, la Ley No. 6043 ha decidido favorecer en forma excepcional a las personas que califican como pobladores y ocupantes con un régimen que se sustrae del común para la zona marítimo terrestre. No es su objetivo, bajo ningún modo, que terceros, ajenos totalmente a las peculiaridades propias de aquellos, pudieran continuar hacia el futuro en su misma situación.

Así como es evidente que nadie puede venir a sustituir al poblador, en tanto éste reúne determinadas características que lo hacen particular, las cuales fueron tomadas en cuenta para legislar en su favor, igual el ocupante es tenido como tal sólo en razón de sus especiales circunstancias. No es posible aplicar a terceras personas las mismas prerrogativas, ya que los intereses que motivaron su creación dejaron de existir.

Permitir la transmisión a terceros de la condición de poblador y ocupante es incluso moralmente cuestionable, por cuanto ello implicaría la posibilidad de lucrar con una situación que en su origen fue antijurídica (inexistencia del contrato de arrendamiento).

Por último, y no menos relevante, es el hecho de que la misma Ley No. 6043 en ninguna de sus normas preceptúa como factible el comercio del status de ocupante o de poblador, como sí lo hace con el contrato de concesión (artículo 45), siempre y cuando el negocio jurídico haya sido debidamente autorizado por la municipalidad respectiva y el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto de Desarrollo Agrario, según corresponda.

De conformidad con lo expuesto, no siendo disponible la condición de ocupante, dadas sus intrínsecas particularidades, todo tipo de acto jurídico tendiente a transmitirla es absolutamente nulo y los supuestos terceros adquirentes no podrían venir a sustituirle en su especial situación." Concretamente sobre las irregularidades que se cometen con las llamadas "ventas o cesiones" de los derechos de ocupación, la posición de la Procuraduría ha sido clara al rechazar dicha práctica que, por demás, es absolutamente nula. Como ejemplo, lo dicho en el pronunciamiento C-100-95 de 10 de mayo de 1995, cuando señaló:

"Ha sido una costumbre bastante difundida en nuestro país el recurrir a los mal nombrados "derechos de ocupación" para legitimar en forma indebida, y ante la falta de planes reguladores, un apoderamiento privado en terrenos de zona marítimo terrestre.

La Ley No. 6043 sólo fija dos excepciones a los parámetros de utilización privativa de la zona marítimo terrestre que aquí hemos enunciado: los pobladores y los ocupantes.

(…)

Entonces, a tenor del artículo 12 de la Ley No. 6043 ya transcrito, y salvo los dos casos excepcionales, pobladores y ocupantes, no es posible aceptar cualquier otro uso privativo (llámesele "derecho de ocupación", "derecho de uso", posesión, etc.) sobre este bien de dominio público (zona marítimo terrestre) que no sean los que hemos desarrollado a lo largo del presente pronunciamiento.

Como no es lícito ocupar sin la autorización debida la zona marítimo terrestre, tampoco lo es comerciar con un supuesto derecho que no se tiene. Los llamados traspasos de "derechos de ocupación", en la mayoría de los casos, no son más que prácticas viciadas para buscar legitimar y perpetuar en el tiempo una pretendida ocupación que se ha ejercido de espaldas a la ley.

Estos actos contractuales, por supuesto, no perjudican al Estado en su titularidad y son completamente nulos al recaer sobre bienes de dominio público:

´Es la propia dominicalidad del bien (imposibilidad jurídica) donde radica el vicio en cuestión, toda vez que las únicas propiedades dentro de la zona marítimo terrestre excluidas del patrimonio nacional (con régimen privado) al entrar en vigencia la Ley 6043 son las inscritas con sujeción a la Ley (artículo 6º), por lo que el inmueble en controversia constituye dependencia demanial indiscutible (...) Cabe recordar que las cosas del dominio público están fuera del comercio de los hombres y son inidóneas para figurar como materia de negociación, no pudiendo los particulares alegar, ni transferir más derechos que los adquiridos legalmente. Por lo demás, la venta de cosa ajena es absolutamente nula (artículos 262, 263, 267, inciso 2º, 1007 y 1061 del Código Civil). Todos los contratos de venta que esgriman las partes en tanto versan sobre un tramo inmobiliario de la zona marítimo terrestre, por la naturaleza del bien y la ausencia de titularidad hábil en los transmitentes, devienen absolutamente nulos e inocuos para decidir el otorgamiento de la concesión, debiendo en este sentido, prescindirse de ellos y de otros actos que perderían respaldo, como el registro tributario y pago aislado por detalle de caminos´..." De otra parte, los permisos de uso –como acto jurídico unilateral, de carácter precario y revocable a criterio de la administración- son autorizaciones temporales para la realización de actos sencillos (13). Siguiendo el dictamen citado supra, esos permisos tienen aplicación en la zona costera siempre que cumplan con dos características "…a) que no afecten las condiciones naturales de la zona ni entorpezcan el libre aprovechamiento de la zona pública, y b) su ejecución no limite en absoluto la futura implementación de un plan regulador". Lo anterior, por cuanto a diferencia de las concesiones, sí pueden ser otorgados en las zonas donde aún no exista plan regulador, precisamente en atención a las características citadas. Aunque, por otro lado, estos no generan a favor del permisionario, un derecho subjetivo, sino más bien un "interés legítimo" que lo faculta a defenderse frente a terceros.

Resta agregar que por disposición expresa del artículo 79 del decreto 7841-P, corresponde a la Contraloría General de la República velar por la correcta utilización de los ingresos que perciban las municipalidades por concepto de concesiones que otorguen en la zona marítimo terrestre (dictamen número C-112-2003, de 24 de abril de 2003).

III.- Conclusiones:

Las municipalidades como encargadas de la custodia y administración de la zona marítimo terrestre, son responsables de otorgar las concesiones para el uso y disfrute de áreas determinadas de la zona restringida, siguiendo los requisitos, plazos y condiciones establecidas en la ley y el reglamento. No es posible otorgar concesiones en aquellos sectores que no cumplan con los requisitos previos, sea existencia de plan regulador, demarcatoria del IGN, etc. .Las solicitudes que se presenten bajo esas condiciones, deben ser rechazadas. La categoría de ocupante y poblador es intransferible y por lo tanto cualquier acto tendente a la cesión o venta de su condición es absolutamente nulo. De Usted, con toda consideración, Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría (1) Para ahondar en el concepto de zona marítimo terrestre, como bien de dominio público, véase dictamen de la procuraduría número C-100-95, de 10 de mayo 1995.

(2) Véase artículos 9, 10 y 11.

(3) Confróntese con los artículos 20, 21 y 22.

(4) Véase decreto ejecutivo número 31045 de seis de marzo de 2003, sobre las "Especificaciones sobre el Reglamento para la Delimitación de la Zona Marítimo Terrestre".

(5) Los artículos 24 y 25 del reglamento establecen los casos en los que no se pueden otorgar concesiones.

(6) Dictamen número 157-2001, de 29 de mayo de 2001.

(7) En cuanto a la notificación, véase lo dispuesto en el artículo 31 del reglamento, reformado por el decreto número 29059 de 3 de noviembre de 2000.

(8) Acerca de la inspección, dispone el citado reglamento:

Artículo 36.- El inspector deberá presentar un informe sobre la inspección realizada en el que indicará, como mínimo, la siguiente información: localización del terreno y uso que se le va a dar: descripción topográfica; linderos; servidumbres aparentes; medida aproximada del lote si no existiere plano; y cultivos o mejoras existentes.

Cuando se suscitare un conflicto, el inspector deberá levantar un acta haciendo constar en ella las manifestaciones de las partes.

(9) Se exceptúan de este procedimiento las solicitudes de concesión en las islas o islotes (art. 43).

(10) El artículo 46 del reglamento (modificado por el decreto número 29059 de 3 de noviembre de 2000) establece los elementos mínimos que debe contener el contrato de concesión para ser remitido al ICT o el IDA.

(11) "Aunque en doctrina se discute la naturaleza de esa obligación, en nuestro medio, repasando los precedentes de la Sala Constitucional (votos 869-96 y 4829-99), hemos definido el pago de canon como la contraprestación pecuniaria que efectúa el concesionario o usuario por el uso y disfrute especial que hace del dominio marítimo-terrestre y la ventaja diferencial obtenida (…). Prestación que no se impone en forma coactiva -caso de los tributos-, sino que depende de una solicitud voluntaria del interesado, unido a un compromiso contractual de cubrirla. Difiere del impuesto territorial que pesa sobre la propiedad inmobiliaria, por su naturaleza, objeto, presupuestos en que se apoyan o hecho generador, garantías para el cobro, destino, características, etc." Opinión Jurídica número 017-2001, de 7 de marzo de 2001.

(12) El legislador incluso previó el cobro provisional del canon a los ocupantes de la zona costera. Al respecto dispone el transitorio VII, de la ley:

"Las municipalidades con jurisdicción en la zona marítimo terrestre cobrarán el canon que establece esta ley para los ocupantes de la misma.

El cobro se hará de acuerdo con el uso y con el avalúo actual de la Dirección General de la Tributación Directa. Esta autorización tendrá carácter provisional, hasta tanto no entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona y no produce derecho alguno para los ocupantes en lo que a concesión se refiere." (13) El artículo 154 de la ley General de la Administración Pública dispone:

"Los permisos de uso de dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocatoria no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación"