Municipalities' authority to impose a 1% fine for construction without a permitCobro de multa del 1% sobre construcciones sin permiso por parte de municipalidades

Legal Opinion: 338 of 12/13/2002 C-338-2002 December 13, 2002 Mrs. Marlene Zamora Quirós Municipal Secretary Municipalidad de San Carlos S. D Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter S.M.-1902-2002 of November 29, 2002, sent by the Municipal Secretary, through which the legal opinion of the Procuraduría General de la República is requested regarding whether or not the Municipalities can charge the 1% fine on constructions without a permit. The mandatory legal opinion is provided herewith.

When analyzing the issue of municipal construction permits (licencias municipales de construcción), the rules that regulate the matter must necessarily be taken into account, both in the Ley de Construcciones (Law No. 833 of November 2, 1949) and in the Ley de Planificación Urbana (Law No. 4240 of November 15, 1968).

Regarding municipal authority in matters of urban control and planning, Articles 15 and 57 of Law No. 4240 provide:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail for establishing a specific controlling regime.

Article 57.- It is prohibited to carry out construction works contrary to what is prescribed in the law, the regulations, and the respective municipal permit." (The highlighting is not from the original).

For its part, Article 70 of said Law authorizes municipal entities to charge taxes (impuestos) for the constructions and urbanizations carried out within their territorial jurisdiction. Article 70 states, in what is pertinent:

"Municipalities are authorized to establish taxes, for the purposes of this law, up to 1% on the value of constructions and urbanizations carried out in the future, and to receive special contributions for specific urban works or improvements. (…)

Constructions of the Central Government and autonomous institutions shall not pay said tax, provided that they are works of social interest, nor those of social medical assistance or educational institutions".

Along the same lines, Articles 1 and 87 of the Ley de Construcciones establish in this regard:

"Article 1.- The Municipalities of the Republic are responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public thoroughfares and in the buildings and constructions erected on their lands, without prejudice to the powers that laws grant in these matters to other administrative bodies.

Article 87.- The Municipality shall exercise oversight over the works executed in its jurisdiction as well as over the use being given to them. The Municipal Inspectors are its Agents, whose mission is to monitor the observance of the precepts of this Regulation." (The highlighting is not from the original).

From the provisions of the aforementioned rules, the control power that local governments hold over their territorial jurisdiction clearly emerges; this is for the sake of ensuring that the particular interest of its citizens is in harmony with the well-being and order of the community. By virtue of this control authority exercised by the municipalities—enshrined in Article 169 of our Political Constitution—Article 74 of the Ley de Construcciones establishes the duty of private parties to request a permit (licencia) from the respective municipality to carry out construction works in a particular locality. Said article provides in this regard:

"Article 74.- Permits (Licencias). All work related to construction, carried out in the towns of the Republic, whether permanent or provisional, must be executed with a permit (licencia) from the corresponding Municipality." (The highlighting is not from the original) According to what is prescribed in the cited article, we must understand that the building permit (licencia para construir) is a municipal administrative act, which must necessarily be carried out upon request of a party. Such an act authorizes the realization of construction works in a particular locality, once the amount for the corresponding fee (derecho) has been paid, as provided in Article 78 of the Ley de Construcciones. This permit has as its main objective to control, in advance, compliance with legal requirements in construction matters, thus ensuring proper urban planning and the orderly development of the community.

On the subject, it is important to highlight the notes that Cassagne has made in this regard:

"The real, and therefore legal, nature of the authorization to build is that of a regulated administrative act that lifts a condition imposed on the exercise of a pre-existing right, for a specific operation and required by virtue of the need to harmonize private law with the public interest or common good.

(…) The act by which the authorization is granted—through the approval of the plans—is an administrative act of a peculiar character, which has its own specialty within the genre of police authorizations" (…) the authorization to build is a 'regulated' or 'linked' act, that is, an act in which, because the factual or legal requirements demanded by the rule for its issuance are met, it must be issued" (The highlighting is not from the original) (CASSAGNE (Juan Carlos). "Law and Urban Planning" Chapter IV. Editorial Universidad. Buenos Aires, 1983. Pgs. 114 and 117).

Articles 75 and 80 of the Ley de Construcciones establish the only exception to the payment of the construction permit (licencia de construcción). Those rules provide:

"Article 75.- Public Buildings. Public buildings, that is, buildings constructed by the Government of the Republic, do not need a municipal permit (licencia municipal). Neither do buildings constructed by other State dependencies need one, provided they are authorized and supervised by the Dirección de Obras Públicas". (The highlighting is ours).

Article 80.- Exception to Payment. Government dependencies are exempted from the payment of these fees (derechos) (referring to the construction permit (licencia de construcción)) for works they execute with their own personnel." (What is indicated in parentheses and the highlighting are not from the original).

According to the cited rules, carrying out constructions (and urbanizations) presupposes the fulfillment of two requirements: On the one hand, the payment of the municipal permit fee (derecho de licencia municipal) to be able to build (Articles 78 and 79 of the Constructions Law) and on the other hand, the payment of the construction tax (impuesto de construcciones) provided for in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, such that, with the legal exceptions, any individual or legal entity that carries out construction works must comply with the indicated requirements.

In the case of the municipal permit fee (derecho de licencia municipal), which is the point at issue, the failure to comply with this requirement constitutes an infraction according to Article 89 subsection a) of the Ley de Construcciones, punishable by a fine (multa), so that the interested party will be obliged to pay not only the amount for the permit fee (derecho de licencia), but also the fine imposed. The foregoing derives from the relationship of Articles 82, 88, and 93 of the Ley de Construcciones. The referenced articles state, in what is pertinent:

"Article 82.- Sanctions. The infraction of any rule of this Chapter shall warrant the sanctions determined by the Municipality at its discretion.

Article 88.- Powers. The Municipality may impose sanctions for infractions of the rules of this Regulation. The sanctions shall be those specified in the body of this Law and its Regulation (fines (multas), closures, eviction, destruction of the work, etc.) and those indicated in this Chapter.

Article 93.- When a building or construction or installation has been finished without a permit (licencia) or project approved by the Municipality and without notice having been given to it of the completion of the work, an inquiry shall be initiated, setting the owner a non-extendable period of thirty (30) days to comply with what is established in this Law and Regulation, presenting the project, permit application (solicitud de licencia), etc." (The highlighting is not from the original).

Given that the fine (multa) constitutes a sanction for the offender, Article 90 of the Ley de Construcciones establishes its quantum, such that it cannot be higher than the economic injury caused to the municipal entity by the failure to obtain the municipal permit (licencia municipal). Article 90 states, in what is pertinent:

"Fines (Multas). The amount of the fine (multa) shall in no case be higher than the economic injury implied for the Municipality by the lack of receipt of the permit fee (derecho de la licencia) corresponding to the violated concept." Now, it is a fact that, in reality, municipal entities have confused the concept of the permit fee (derecho de licencia) provided for in Article 78 of the Ley de Construcciones with the payment of the tax (impuesto) (up to 1% of the value of constructions and urbanizations) provided for in Article 70 of the Ley de Planificación Urbana, treating both concepts indistinctly, so that the payment of the construction permit fee (derecho de licencia de construcción) is assimilated to the payment of the construction tax (impuesto sobre las construcciones). However, in the opinion of this Procuraduría, such a conceptual error does not legitimize municipal entities to analogically set the amount of the fine (multa) for the omission of the permit fee (derecho de licencia) at 1%, which is neither more nor less than the tax rate (tarifa del impuesto) levied on constructions. The foregoing is because the legislator's intention in regulating the amount of the fine (multa) in Article 90 of the Ley de Construcciones is that it does not exceed the amount of the municipal permit fee (derecho de licencia municipal).

The consultation presented is hereby absoved in this manner.

Lic. Juan Luis Montoya Segura TAX ATTORNEY (PROCURADOR TRIBUTARIO) Jlms/dahs

Dictamen : 338 del 13/12/2002 C-338-2002 13 de diciembre de 2002 Señora Marlene Zamora Quirós Secretaria Municipal Municipalidad de San Carlos S. D Estimado señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio S.M.-1902-2002 de 29 de noviembre de 2002, enviado por la Secretaría de la Municipalidad, mediante el cual se requiere el criterio de la Procuraduría General de la República, con relación a si las Municipalidades pueden o no cobrar la multa del 1% sobre las construcciones sin permiso. Aportan con la presente el dictamen jurídico de rigor.

Al analizar el tema de las licencias municipales de construcción, necesariamente debe tomarse en cuenta las normas que regulan la materia, tanto en la Ley de Construcciones (N°833 del 2 de noviembre de 1949) como en la Ley de Planificación Urbana (N°4240 del 15 de noviembre de 1968).

Con respecto a la potestad municipal en materia de control y planificación urbana, disponen los artículos 15 y 57 de la Ley N° 4240:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.

Artículo 57.- Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal." (Lo resaltado no es del original).

Por su parte, el artículo 70 de dicha Ley, autoriza a las entidades municipales a cobrar impuestos por las construcciones y urbanizaciones que se realicen en su circunscripción territorial. Dice en lo que interesa el artículo 70:

"Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. (…)

No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico social o educativas".

En esa misma línea los artículos 1° y 87 de la Ley de Construcciones, establecen al respecto:

"Artículo 1º.- Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos.

Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento." (Lo resaltado no es del original).

De lo establecido en las normas supra citadas, se desprende claramente el poder de control que los gobiernos locales ostentan sobre su jurisdicción territorial; ello en aras de que el interés particular de sus ciudadanos esté en armonía con el bienestar y orden de la comunidad. En virtud de esa potestad de control ejercida por las municipalidades - consagrada en el artículo 169 de nuestra Constitución Política -, en el artículo 74 de la Ley de Construcciones se establece el deber de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción en una determinada localidad. Dispone al respecto tal artículo:

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original) De acuerdo a lo prescrito en el artículo citado, debemos entender que la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente, tal y como lo dispone el artículo 78 de la Ley Construcciones. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad.

Sobre el tema, es importante rescatar los apuntes que Cassagne ha realizado al respecto:

"La naturaleza real, y por tanto jurídica, de la autorización para edificar es la de una acto administrativo reglado que levanta una condición impuesta al ejercicio de un derecho preexistente, para una operación determinada y requerida en virtud de la necesidad de armonizar el derecho privado con el interés público o bien común.

(…)El acto por el cual se concede la autorización - mediante la aprobación de los planos -, es un acto administrativo de peculiar factura, que tiene su especialidad propia dentro del género de autorizaciones de policía" (…)la autorización para construir es un acto "reglado" o "vinculado", es decir, un acto en el cual por concurrir los requisitos de hecho o de derecho exigidos por la norma para su emisión, el mismo debe ser emitido" (Lo resaltado no es del original) (CASSAGNE (Juan Carlos). "Derecho y Planeamiento Urbano" Capítulo IV. Editorial Universidad. Buenos Aires, 1983. Pgs. 114 y 117).

Los artículos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, establecen la única excepción al pago de la licencia de construcción. Disponen esas normas:

"Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas". (El destacado es nuestro).

Artículo 80.- Excepción de Pago. Quedan exceptuadas del pago de estos derechos (refiriéndose a la licencia de construcción) las dependencias del Gobierno, en obras que ejecute con su personal." (Lo señalado entre paréntesis y lo resaltado no son del original).

De acuerdo a las normas citadas la realización de construcciones (y urbanizaciones) presupone el cumplimiento de dos requisitos: Por un lado el pago del derecho de licencia municipal para poder construir (artículos 78 y 79 de Construcciones) y por otro lado el pago del impuesto de construcciones previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, de suerte tal que con las excepciones de ley, cualquier persona, física o jurídica que realice obras de construcción debe cumplir con los requisitos indicados.

En el caso del derecho de licencia municipal, que es el punto que interesa, el incumplimiento de tal requisito constituye una infracción de acuerdo al Artículo 89 inciso a) de la Ley de Construcciones, sancionada con multa, de manera que el interesado estará obligado a pagar no sólo el importe por concepto de derecho de licencia, sino también la multa que se le imponga. Lo anterior deriva de la relación de los artículos 82, 88 y 93 de la Ley de Construcciones. Dicen en lo que interesan los artículos de referencia:

"Artículo 82.- Sanciones. La infracción a cualquier regla de este Capítulo ameritará las sanciones que determine la Municipalidad en su oportunidad.

Artículo 88.- Facultades. La Municipalidad puede imponer sanciones por las infracciones a las reglas de este Ordenamiento. Las sanciones serán las que se han especificado en el cuerpo de esta Ley y su Reglamento (multas, clausuras, desocupación, destrucción de la obra, etc.) y los que señala este Capítulo.

Artículo 93.- Cuando un edificio o construcción o instalación ha sido terminado sin licencia ni proyecto aprobado por la Municipalidad y sin que se haya dado aviso a ésta de la terminación de la obra, se levantará una información, fijando al propietario un plazo improrrogable de treinta (30) días, para que dé cumplimiento a lo estatuido en esta Ley y Reglamento, presentando el proyecto, solicitud de licencia, etc." (Lo resaltado no es del original).

Siendo que la multa se constituye en una sanción para el infractor, el artículo 90 de la Ley de Construcciones establece el quantum de ésta, de modo tal que no puede ser superior a la lesión económica que se produce a la entidad municipal con el incumplimiento de obtener la licencia municipal. Dice en lo que interesa el artículo 90:

"Multas. El importe de la multa en ningún caso será superior a la lesión económica que implique para la Municipalidad la falta de percepción del derecho de la licencia correspondiente al concepto violado ".

Ahora bien, es un hecho que en la realidad las entidades municipales han confundido el concepto de derecho de licencia previsto en el artículo 78 de la Ley de Construcciones, con el pago del impuesto (hasta del 1% del valor de las construcciones y urbanizaciones) previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, tratándose ambos conceptos indistintamente, de manera que el pago del derecho de licencia de construcción se asimila al pago del impuesto sobre las construcciones. Sin embargo, a juicio de esta Procuraduría, tal error conceptual no legitima a las entidades municipalidades a fijar analógicamente el monto de la multa por la omisión del derecho de licencia en un 1%, que no es ni más ni menos que la tarifa del impuesto que pesa sobre las construcciones. Lo anterior por cuanto la intención del legislador al regular el monto de la multa en el artículo 90 de la Ley de Construcciones, es que ésta no supere el monto del derecho de licencia municipal Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Lic. Juan Luis Montoya Segura PROCURADOR TRIBUTARIO Jlms/dahs