Binding nature of PGR opinions and tariff cost determinationNaturaleza vinculante de los dictámenes de la Procuraduría y determinación de costos tarifarios

Opinion : 329 of 12/04/2002 C-329-2002 December 4, 2002 Doctor Hermann Hess Araya Regulador General Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication No. 8660 of November 22 last, through which you request a legal opinion regarding the following statement: "even though the opinions issued by the technical advisory body are guiding lines in legal matters, it is ultimately for the Autoridad Reguladora to definitively resolve the technical aspects involved in setting a rate." You add that identifying costs based on the principles set forth in the laws (cost-of-service) is characteristic of the rules of science and technique, but not of legal interpretation, understanding "that the laws enshrine the block of legality governing administrative action, but the administrative acts issued by the Autoridad Reguladora are those that contain the assessment that the Administration makes for each case." You attach the opinion of the Legal Advisory Office, official communication No. 8653 of the same date. In that opinion, it is maintained that the Attorney General's opinions are guiding lines for the Administration's activity and as such must be applied, without this meaning that they substitute the competence of the Autoridad Reguladora. It adds that the foregoing means "that in determining the costs that affect a particular rate, the Autoridad Reguladora must adjust its actions according to the rules of science and technique, always within the principle of legality that delimits its competence. This is where the value of the opinions to which we refer lies, inasmuch as they have traced general – binding – lines to channel a possible administrative decision, but it is for the active Administration to establish the specific criteria involving the concrete case." It offers as an example of this function the responsibility of the Autoridad Reguladora to identify which costs comply with the cost-of-service principle. In this sense, it cites Opinion No. 348-2001. It concludes by noting that the administrative acts issued by the ARESEP contain the technical assessment that the Institution makes for each case.

In official communication No. 15009 of November 28 last, the Comptroller General forwards to this Advisory Body official communication No. 13201 of October 28 prior, from its Management of the Division of Operational and Evaluative Oversight of the Body. It states that, according to said communication, it is the criterion of the Contraloría that it corresponds exclusively to the ARESEP to study the status of rates in the matter of private generation of electricity so that, in the event it finds that they depart from the legislative mandate, it takes such actions as are appropriate in accordance with the attributions and procedures established by the legal system. In official communication No. 13201 in question, the Management analyzes the arguments outlined by the ICE regarding the possibility of requesting a declaration of adverse effect (lesividad) (ordered by the Contraloría) of the contracts signed by said Entity with private generators. And regarding the possible solutions, it notes, in what concerns us here, that: "there are elements of judgment that lead to sustaining that the public interest pursued with the rectification of the problem of rates that depart from the legal system is adequately satisfied – legally and technically – and expeditiously, within the venue of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, without it being required, in principle, to annul the contractual rate clause, unless the ARESEP considers it indispensable, through a duly reasoned act. That is, the doubts and reluctance expressed by the previous Regulador General no longer find a legal basis to support them..." In addition, concern is expressed because the statements of the ICE and the ARESEP regarding the application of the guiding principle in tariff matters respond to elements of opportunity and convenience. The communication adds that within the ARESEP, reports have been prepared that highlight the range of different rates for private generators and the authority of the ARESEP to correct this distortion, proceeding to unify them. An assumption under which the formula for the rates would have to be modified beforehand. The report continues by mentioning the steps taken before the ARESEP to ensure it complied with the opinions of the Procuraduría General de la República and, in particular, adapted the rates to the cost-of-service principle. The report concludes that the competence of the ARESEP to solve the tariff problem in the contracts for the purchase of energy by the ICE from private generators has been clarified, without it being necessary, in principle, to resort to the jurisdictional venue. Therefore, the Subgerencia de Electricidad of the ICE must request that the ARESEP proceed to "make the adjustments that are necessary to the tariff levels, in order to guarantee that neither currently nor in the future they are detrimental to the public interest and that their evolution does not compromise the financial stability of the Sector, as stipulated by the Contraloría General de la República"...

In accordance with the foregoing summary, it is considered that the function of the Procuraduría is to guide the Administration, whereas it is for the latter to assess the elements of its competence in order to exercise it and, specifically, to set the rates corresponding to a given public service. For this reason, the Procuraduría considers it necessary to refer to the following aspects: the technical criteria as part of the administrative legality interpreted by the Procuraduría and the mechanisms for setting rates, as the Procuraduría General has indicated.

A.- A DETERMINATION OF THE LEGALITY OF THE ACT The ARESEP maintains that the opinions of the Procuraduría constitute a guidance line, and therefore the determination of the technical elements included in setting rates is outside its legal interpretation. Given this statement, we must refer to the advisory function characteristic of this Body and to technique as part of the legality of the administrative act.

1.- The advisory function of the Procuraduría The purpose of the advisory function is to advise and clarify matters for the active bodies responsible for adopting decisions. The opinion is, in principle, a declaration of judgment (expression of an opinion) and not of will. Characteristic features of the action of an advisory body are its objectivity, impartiality, and independence of criterion. The separation between active body and advisory body aims to ensure these criteria so that the administrator does not influence and thereby distort the issuance of the report or opinion.

As an advisory function, the consultative act must precede the adoption of the decision. The imperatives of good administration require that the administrative authority be able to obtain, prior to making the decision, an opinion that clarifies the grounds and consequences of its action. In that sense, it has been indicated that "it can hardly illustrate (a function proper to the advisory body) if the decision has already been adopted by the active body" (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: "La función consultiva de las Administraciones Públicas", in Revista de Administración Pública, No. 133, 1994, p. 138). Of course, it is not for the advisory body to assess what the Administration has done without being subject to any advisory formality. On the contrary, the advisory body must advise so that the Administration adopts the legally appropriate decision. In that sense, the guidance function and the advisory function have in common that both precede the administrative decision. But this does not mean that both are confused, such that it could be stated that the consultative act is a guidance line.

It is worth recalling that the verb "to guide" (orientar) has several meanings. Among them, the Dictionary of the Real Academia indicates that it is:

"3. To inform someone of what they do not know and wish to know, about the state of a matter or business, so they know how to proceed within it. 4. To direct or steer a thing towards a determined end." Diccionario de la Lengua española. Real Academia Española. Twenty-first Edition. 1992, p. 1487.

It might be considered that to the extent that one advises, one illustrates the Administration, one is informing it of the state of a matter or business, and in that sense, the advisor guides. Thus, for example, the advisory body indicates which norms are applicable to a given situation or relationship, what the possible consequences of an action are, and what the relationships between the norms of the legal system are, for example. This does not imply, in any way, that this function and its manifestation, the consultative act, can be considered a "guiding line" for administrative action. And this is particularly so because when, in Law, one speaks of a "guidance line," reference is made to the other meaning of the term to guide, that is, to direct action towards a determined end, which is not possible from the exercise of the advisory function. In the guidance function, the exercise of an assessment regarding the convenience or opportunity of the act is normally implicit. An appreciation that, in principle, is excluded for the Procuraduría as it falls within the purview of the active Administration.

But, in addition, it must be considered that the advisory function of the Procuraduría has as its object a control of legality prior to the adoption of the act. This implies that the opinion deals with both the administrative power that allows the adoption of the act (in this case, the power to set rates) and the content of the act as it results from the legal system. The pronouncement issued by the Procuraduría tends to establish what the applicable Law is regarding a given situation, as it results from the matter consulted. And as a determination of the applicable Law, it cannot be considered a "guidance line." Furthermore, it should be noted that the inherent effect of the Procuraduría's opinions prevents considering them as simple guidance lines for the Administration. Our Organic Law, as is well known, departs from the general principle in advisory matters and attributes binding effect to the opinions. One can discuss what the consequence of the binding effect is with respect to the administrative act and the exercise of competence. What is important, however, is that to the extent that the opinion is binding, the Administration is obliged to comply with it, to the point that the legal irregularity of an act that disregards it can be affirmed. Consequently, the Administration loses the possibility of deciding whether or not to comply with the opinion, a possibility implicit regarding any "guidance line." It should even be remembered that when the pronouncement of the Procuraduría General lacks binding effects, it forms part of the "administrative jurisprudence" (Article 2 of its Organic Law), which has the value established in Article 7 of the Ley General de la Administración Pública, a value that is far from being that of a "guidance line." Consequently, it is absolutely incorrect to point out that the opinions of the Procuraduría constitute guidance lines for the Public Administration.

Now, not all consultative acts of the Procuraduría have binding effects. This is the case of the so-called Legal Opinions issued in relation to draft laws or regulations, or when dealing with a consultation that falls under the prevailing competence of the Contraloría General de la República. If institutional practice is analyzed, we would find that the Procuraduría also issues these non-binding pronouncements when it determines that the Administration has already issued an act. Based on the premise that the exercise of the advisory function must be prior to the act, the Advisory Body concludes that it cannot issue a binding pronouncement and instead, issues the non-binding advisory opinion. It should be noted that the absence of binding effects of the pronouncement cannot lead one to consider that it is a "guidance line." If the Procuraduría issues a pronouncement after the Administration has already issued an act, it does so with the object of clarifying the situation and exercising a legality control over what was done, which can lead the active Administration to assess whether it is appropriate to maintain what was done or if, on the contrary, it must modify, repeal, or annul it.

2.- Technical criteria as part of legality From the content of the consultation, it would seem to be inferred that there is a dissociation between the function of the Procuraduría and the determination of technical criteria; the consequence of this would be that if there are technical elements or technical rules, the determination of these elements escapes the competence of the Procuraduría, because it is not the object of legal interpretation.

These statements require clarification.

The Public Administration guides its actions by the principle of legality. This subjection finds its basis in Articles 11 of the Political Constitution and 11 of the Ley General de la Administración Pública. Constitutional jurisprudence and that of the ordinary courts reaffirm this subjection.

Subjection to legality implies that the Administration must respect the legal system according to the hierarchical scale of sources. Moreover, it is a subjection to both the written and unwritten sources of the legal system. According to this principle, legality is a positive limit for the action of public authorities, in that it is not sufficient for its acts to be compatible with the legal system, but, on the contrary, it is necessary that those acts be exercised in accordance with the legal system and find their authorization within it. This also implies that the content of the authorized act must be predetermined, deducible from the legal system.

The provisions of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública form part of the block of legality: "1. In no case may acts be issued contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience. 2. The Judge may control the conformity with these non-legal rules of the discretionary elements of the act, as if exercising a control of legality." According to the Sala Constitucional, respect for technique and science allows the reasonableness of an administrative act to be determined: "As a general principle of Law, contained in Article 16 of the Ley General de Administración Pública, in no case may acts be issued contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or convenience, concepts that are summarized in the reasonableness and proportionality of the norm as parameters of constitutionality." (Sala Constitucional, resolution No. 5990-94 of 9:09 a.m. on October 14, 1994).

This reasonableness is a parameter of the constitutionality of norms.

When Article 16 was discussed within the Legislative Commission that issued a report on the Ley General de Administración Pública, Mr. Ortiz Ortiz expressed the following regarding subjection to legality: "...So, by unequivocal technical or scientific rules, reference is made to those rules that, in the circumstance of the administrative case being decided or resolved, have a clear, unequivocal, and precise meaning. One could even eliminate the word 'unequivocal' and substitute it with 'exact rules of science or technique.' The point is that within the normal sphere of the Administration, there are technical rules that are much more exact than others. It is not the same, in other words, to choose—I will give a very clear example—suppose it is said that it is not known whether the traffic lights placed on the streets will use one electrical system for turning on or another; there are two systems. Well, choosing between one system and another depends, often, on considerations of convenience, opportunity, and cost for the Administration. But once a system has been chosen, that system must function correctly, because otherwise there is negligence in the Administration and a violation of its duty to keep the traffic lights functioning correctly. So, for example, there was freedom to choose between one technical system and another, but there is no longer freedom to correctly apply and make the chosen one function correctly, because in that case, the technique of electrical energy dictates what must be done and how the traffic light should have functioned. So, we are establishing that in cases where the Administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the specific case, the technical rules will, in that case, be like laws. The violation of the technical aspects of an administrative act of a public service will naturally be an illegality exactly as if a legal precept were being violated." Ley General de la Administración Pública, concorded and annotated with the Legislative Debate and constitutional jurisprudence, ASELEX, S.A., San José, 1996, p. 99. The italics are not from the original.

Thus, the conformity of an administrative act with technical rules is not just a technical problem; rather, it is a problem of legality. And as such, it can be assessed by the legal operator, be it the contentious-administrative judge, or the Procuraduría General in the exercise of its advisory function.

It is not disputed that it corresponds to the different disciplines to define the scope of technical concepts. The concept of "market," for example, is defined by Economics. Furthermore, there are technical principles and rules that are defined and specified by the different scientific and technical disciplines. Thus, accounting norms are not established by Law. Law takes them as they are defined by the accounting sciences. This is explained by the very fact that the specification of these principles and rules is proper to science and technique.

However, these technical principles, rules, and concepts are not alien to the legal world. On the contrary, they can be elements for determining the legal regularity of the administrative act. As such, they form part of the legality of the act and can be subject to control, not to determine the content of the technical rule, but to establish the legality of the administrative action. The technical criterion is certainly not defined by the legal interpreter. The latter takes it with the scope that the technique has given it, and it is from this scope that it assesses and appreciates whether there is conformity between what was done (a posteriori control) or the decision intended to be adopted (opinion or report) and the technical criterion. This control operation does not tend to substitute the technician or the administrator. Yet, in a certain way, the position of the legal operator is similar to that of the administrator, in the sense that the technical principle, criterion, or rule presents itself as a fact; it is not configured by the administration, so it is an element that is imposed upon it and must be respected. That respect is ensured by legal control.

Legal control is possible even regarding the so-called technical activity of the Administration. With the mastery that characterizes his writings, García de Enterría points out the relationship between technical activity and Law:

"This topic has been the object of notable misunderstandings. When speaking of an activity that is not properly a legal activity, it has been intended, in the first place, that it is a legal indifferent, something that lacks relevance and even interest for Law (although it must constitute – it is sometimes added – the proper object of Administrative Science). But if legal activity is contrasted with material or technical activity, it is not because the latter lacks any incidence on Law, if only because there is no human activity of which such a thing can be said. Material activity will be, in the normal case, the exercise of some right or some freedom or power that Law constructs and protects. And if that circumstance does not arise, it will then be an act that Law qualifies as illicit and against which it will mount some reaction. The licit-illicit dilemma is of absolute application and constitutes by itself a reply to any attempt to speak of acts indifferent to Law (much more so in the case of the Administration, regarding whose general action, as we know, the Law requires prior and specific legal authorizations)." E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Editorial Civitas, 1998, pp. 802-803.

Adding: "The technical activity of the Administration appears framed and ordered through legal activity, which either precedes it (for example: ordering of education, approval of study plans, health and service organization), or follows it (for example, approval of a works project whose drafting is, obviously, nothing more than technical...), or accompanies it (legal acts of the development of services in general,...). This reality of a constant interweaving between one and another type of activity, fruit of the peculiar legal regime of the Administration, does not imply, however, a confusion between one plane and another, which remain perfectly differentiated." ibid, pp. 804-805.

If there is technical activity, it cannot be understood that administrative discretion (discrecionalidad administrativa) exists. This is because discretion implies an administrative estimation, case by case, through an appreciation of singular circumstances; implicit in the discretionary power is the possibility of assessing the convenience and opportunity of issuing the act. Regarding discretion, it has been said that it is "a freedom of choice between equally just alternatives, or, if preferred, between legal indifferents, because the decision is based on extra-legal criteria (opportunity, economic) not included in the Law and referred to the subjective judgment of the Administration..." (ibid, p. 450). On the contrary, if there are technical rules or principles that govern administrative action, the Administration is obliged to comply with them as if they were a legal rule, as has been indicated.

Applying the foregoing to the act of setting rates, we have that said act is issued in accordance with a power that is granted and regulated by the legal system; the latter determines the entity competent to exercise such power, but also the content of the act. Rates, an expression of a technical activity, are expressed through a legal act. It is clear that the value those rates acquire does not depend on their technical character; they depend on the value that the legal system attributes to them.

Likewise, it may happen that a source of the legal system incorporates technical or scientific rules or even intends not only to incorporate the techniques but to define technical concepts and indicate how they should be applied by the Public Administration and private parties. Even under the assumption that in this specification, the source, be it law or regulation, does not strictly adhere to the technical definition, the truth is that the source binds every operator. The latter can question what is ordered by the source, consider that from a technical point of view it is unreasonable and that, therefore, it is unlawful; but even in that case, he must comply with it. Such is the case when the legislator establishes and configures a given principle, as would be the case of cost-of-service, defined in Article 3 of the Law of the ARESEP, or if a regulation defines a methodology for setting rates. It is clear that given the legal enshrinement of the principle, rule, or technical criterion, it could not be considered that there is a dissociation between technique and Law, nor could it be sustained that such elements cannot be the object of legal interpretation. This aspect is important in relation to what has been opined by this Body regarding the setting of rates in electrical generation.

B.- THE PRONOUNCEMENTS OF THE PROCURADURÍA REAFFIRM THE TARIFF AUTHORITY OF THE ARESEP The consultation refers to the specialty of the Regulating Entity regarding the setting of rates for electrical services and, specifically, for electricity generation. It appears that the ARESEP's interest is in establishing its competence in relation to "the technical aspects involved in setting a rate." It is in this area that the incompetence of the Procuraduría to identify the costs that must be considered in the rates is affirmed.

By reason of the foregoing, the Procuraduría analyzes, firstly, the regulatory function of the ARESEP and, specifically, the setting of the relevant rates, to then address the point regarding the so-called "technical aspects." 1.- The setting of rates and the position of the Procuraduría The regulatory function is a technique of intervention by public authorities in the market, which entails continuous control over an activity, in order to make the public interest prevail over private interest (Opinion No. C-250-99 of December 21, 1999).

Rate setting falls within the regulatory technique. Indeed, regulation translates into control of rates and services, which is justified by the public interest present in public services. The rate must cover the service's costs and allow a normal profit or utility for the service provider. Allow us the following quote: "One of those laws, unanimously accepted today, can be formulated as follows: the rates of public services must correspond to the real costs thereof, which means that the total income from the service must cover the total reasonable costs necessary to produce it. Thereby affirming, on the one hand, that prices must not depart from the average costs per unit of product, including in these, logically, a normal profit for investors; on the other hand, it means that the costs must be borne by the users, not by the shareholders, nor by the taxpayers, nor by the economy as a whole by resorting to inflationary loans from the central bank; thirdly, it also means that the rate must cover the costs and nothing more than the costs: it is an economic error and a legal absurdity for the rate to become a hodgepodge where anything fits: a disguised fiscal levy, a subsidy to third parties, tariff protection, or any other purpose foreign to the service... Thus, the essential principle that must preside over any rate policy is the principle of the real and total cost of the service...". G, ARIÑO: Economía y sociedad, Marcial Pons, Madrid, 1993, p.334. The italics are from the original.

The regulatory function is entrusted to the ARESEP by Article 5 of Law No. 7593 of August 9, 1996. The Autoridad Reguladora holds, then, the power to impose on public service concessionaires the rules to be followed for setting the rate or the rate adjustment. Specifically, the rates they may charge users for the provision of the service.

The Procuraduría has pronounced on different occasions regarding the regulatory function of the ARESEP in electrical energy generation. This aspect has generated particular interest by virtue of the ICE's purchase of said energy from private generators. It should be noted that the consultations and, therefore, the pronouncements of the Procuraduría have dealt with aspects regulated by the legal system, as such susceptible to interpretation by the Advisory Body. Let us examine:

In official communication 9632 of November 24, 1999, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos consulted regarding the "administrative custom" of incorporating the adjustment formulas authorized by the ARESEP into the purchase-sale contracts executed between the private generator and the ICE. There was doubt as to whether the formula contemplated therein was or was not modifiable by the Autoridad Reguladora in the exercise of its legally attributed competence. The ARESEP had an interest in knowing if it could establish new adjustment formulas and, as the case may be, unify the tariff settings for private generators. The affirmation of the Authority's competence was present in the opinion of the Legal Advisory Office, which expressly pointed out the Entity's competence to establish the automatic adjustment formula, since the formulas included in the contract cannot be considered "set in stone" (pétreas) for the Authority solely by virtue of being contemplated in the contract. To this request, which in summary concerned two fundamental legal aspects, namely, the competence to set rates and the possible acquired rights of the generators, a response was given through Opinion No. 250-99 mentioned above: In said opinion it was concluded:

Private generators and the Instituto Costarricense de Electricidad lack legal authority to agree upon a specific automatic adjustment formula for electric power purchase and sale tariffs, even if that formula was initially defined by the Public Services Regulatory Authority.

The fact that a specific automatic adjustment formula was included in electric power purchase and sale contracts does not nullify the competence that Law No. 7200 of September 28, 1990, previously, and Law No. 7593 of August 9, 1996, currently, have granted to the Public Services Regulatory Authority to set the tariff for the electric power generation service.

The Public Services Regulatory Authority may establish a uniform automatic adjustment formula for providers of the electricity generation service that fall within the same legal category.

In official communication No. 8882 of November 8, 2001, ARESEP raised the need for the Procuraduría to address the difference between principles in regulatory matters and the methodology for establishing costs, "whether these be profitability or rate of return, marginal cost, avoided cost, or any other." In this sense, it is indicated that a principle is a basic criterion in tariff matters that serves as the foundation for the methodology. It is thus affirmed that the principle can be respected and satisfied through various methodologies. Due to its nature as a principle, the cost-of-service principle can implicitly derogate a criterion such as avoided investment and operation cost or a methodology such as marginal cost. The ARESEP communication adds that the marginal cost methodology can be based simultaneously on the cost-of-service principle or on the avoided cost criterion. In communication No. 799-DEN-2001/7674 from the Dirección de Energía y Concesión de Obra Pública of that Entity, it is added that methodologies must establish a tariff that meets the criteria of sustainability, efficiency, and equity. In such a way that it generates sufficient income to cover reasonable costs, provides the capacity to generate a fair and reasonable rate of return on invested capital, and generates liquid flows to cover operations and investments. The methodology must incentivize productive efficiency (reducing costs) and allocative efficiency (the tariff reflects the costs of service provision); in addition, prices must be equitable and give users a fair share in the sustainability of the public service. In accordance with what was discussed in the corresponding consultative procedure, in opinion No. C-348-2001 of December 17, 2001, the Procuraduría examined the point regarding tariff setting, interpreting what Laws 7200 and 7558 stipulate to that effect. Regarding the former, the content of article 14 is broken down as follows:

Competence of the SNE, today ARESEP, to set tariffs, which shall hear the opinion of the concessionaires, i.e., the private generators.

Competence of the ICE to submit requests for tariff adjustments.

Tariffs must be as favorable as possible for the consumer "within the principle of avoided investment and operation cost of the interconnected national system, with a national economic criterion." This principle is what must prevail in tariffs.

The right of the individual to a "periodic" tariff adjustment derives from the law itself, which determines ARESEP's competence to set initial tariffs and to adjust them. It does not derive from a contract.

Tariff adjustments must take into account the usual factors of cost variation, among which the law contemplates monetary devaluation and local inflation.

These factors are made effective through an automatic formula established and modified by ARESEP.

Unlike what occurred under Law No. 258, it is expressly established that the different tariffs do not require the approval of the Executive Branch, which reinforces ARESEP's competence in the matter.

Next, it is determined whether a tacit derogation of said article has occurred by virtue of numeral 3 of the ARESEP Law, insofar as the latter establishes the cost-of-service principle and postulates that only the costs necessary to provide the service, which allow for a competitive return and guarantee the adequate development of the activity in accordance with what article 31 establishes, can be taken into account for establishing tariffs. It is added that ARESEP tariffs must consider the criteria of social equity, environmental sustainability, energy conservation, and economic efficiency defined in the National Development Plan, but also the principle of financial equilibrium of the providing entities, as well as other elements. On this point, based on the interpretation of the indicated laws, the Procuraduría states that:

"Tariff setting in Laws No. 7200 and No. 7593 is based on different principles. The principle of avoided investment and operation cost of the Interconnected System is not based on the necessary costs of the service provider (i.e., the private generator) but is related to the disbursements that ICE would have had to make for investment and operating expenses. On the other hand, as noted in opinion No. 250-99, tariff adjustments may be requested not only by ICE, as stipulated in the aforementioned article 14, but Law No. 7593 allows both tariff providers and legally constituted consumer organizations and public entities to submit requests for tariff changes...".

It was also noted there that a difference exists between the elements that one law and the other determine must be considered for setting tariffs and the criteria that must inform them. Considering these aspects, said opinion adopted the position of the Legal Advisory Office, at that time shared by the hierarchy of ARESEP, in the sense that article 14 of this latter Law had been tacitly derogated by the ARESEP Law. It was considered, to this effect, that a regulation of the same matter (procedure, concrete exercise of tariff setting and its modifications, conditions under which it proceeds in Law No. 7593) exists that are not compatible. Given that their effects are contradictory, it was concluded that, in these aspects, a normative antinomy exists, which obliges one to consider that article 14 (second and third paragraphs) has partially lost effect. Therefore, the tariffs of electric cogenerators should be established according to the cost-of-service principle and not the avoided investment cost principle. As has been indicated, to the extent that the legislator enshrines a principle in tariff matters, its respect and application cannot be understood merely as a technical aspect; rather, it is an element of the legality of the act and must be treated as such. In the consultation communication, ARESEP raised an aspect that could indeed be considered "technical." It is that of the difference between principles and methodology. And the Procuraduría responds in accordance with the legal system, indicating that Law No. 7200 considers "avoided investment and operation cost" as a principle, not a methodology. It is added that the Regulations to the Law establish the methodology, as an ordered set of operations directed toward a specific result, in this case, the setting of the tariffs corresponding to the public service in question. It is clarified that the tacit derogation of the second and third paragraphs of article 14 of Law No. 7200 does not allow the methodology followed up to that point to calculate tariffs to be considered illegal. This affirmation is based on the fact that the legislator did not establish a specific methodology for setting tariffs and, on the contrary, empowered ARESEP to establish the corresponding criteria. Given the current consultation from ARESEP, it is of interest to highlight the following opinions contained in that opinion:

"... the choice of methodology is not, in strict Law, a problem proper to Legal Science, but of a technical nature. It matters, however, that the chosen methodology allows the realization of the principle that must govern tariff setting. From that point of view, the Procuraduría considers that as long as it is technically determined (an aspect which, as is understood, does not depend on legal criteria) that the marginal cost methodology does not violate the principles and criteria established in Law No. 7593 for setting tariffs, that methodology may continue to be used by the Regulatory Authority for the exercise of its competence. It should be remembered that in opinion No. 257-95, the Procuraduría had already pointed out that it corresponds to the Administration, i.e., ARESEP, 'with strict adherence to the principles and rules of economic science, to select the elements to determine the "marginal production cost" of electric power, which ensures the optimal allocation of resources and, from that perspective, the maximum satisfaction of collective well-being.' Therefore, it had already been clarified that these technical elements are not within the purview of this Consultative Body. The foregoing could be expanded to maintain that in the selection and application of any methodology, the Regulatory Entity must abide by the law and technical criteria, which in any case can be an element for determining the regularity of its actions, as derived from article 16 of the General Public Administration Law. Now then, if there were discussion and an assessment of adherence to those technical criteria were required, it is certain that insofar as they exceed legal matters, recourse should be had to other instances, so that –as recommended in opinion 257-95 before a request to issue criteria on the actions of ICE and SNE– it would be appropriate to point out that the path is to refer 'to a technical but impartial body, with the capacity to evaluate said aspect.' The italics are not from the original.

It is concluded that ARESEP may use the methodologies that are compatible with the cost-of-service principle established in article 3 of the ARESEP Law. The selection of a specific methodology by the Administration is a decision imposed upon the Procuraduría, and with respect to which the Procuraduría limits itself to pointing out the need for it to conform to the cost-of-service principle, because this is the one retained by the legislator. Consequently, the principle determines the legality of the methodology that the administrative authorities select. 2.- The determination of costs and the competence of ARESEP The Regulatory Authority has an interest in establishing its competence to definitively resolve "the technical aspects involved in setting a tariff." This would encompass the identification of costs based on the cost-of-service principle, as it is an aspect proper to the rules of science and technique, which escapes legal interpretation. The Procuraduría has pointed out, as indicated, that it is not its role to establish which methodology must govern tariff setting. Likewise, it has pointed out in general terms what principles must guide said setting. It is not derived from the opinions that it has been established that the elements of the tariff formulas are such-and-such, except when the legislator has pronounced on the point. However, it is clear that to the extent that the legislator has regulated and the Procuraduría has recalled such legislative decision, it cannot be said that it has incurred in an interpretation of a technical element, exceeding its competence. On the contrary, the Procuraduría has limited itself to pointing out what the law says. Regarding the costs to be considered, it is clear that it cannot be said that the legislator has established an exhaustive list of elements that must be considered in the establishment of tariffs. On the contrary, it could be said that there are elements that under no circumstances can be considered in said formula or, in general terms, that cannot affect tariff setting. This is the case of the "costs" contemplated in article 12 of Law No. 7593, under the title of "costs not to be considered." It would seem that beyond what is stipulated there, insofar as it can be established that X factor is a cost necessary for the provision of the service, that cost can be taken into consideration for setting tariffs. It should be clarified that the term "must" is not used precisely because article 12 recognizes a certain discretion in the Regulatory Authority, and it includes indeterminate legal concepts. In this way, a certain margin of appreciation is recognized for the Regulatory Authority to determine whether an expense is necessary or an investment is excessive. Therefore, interpreting article 12 of merit in the contrary sense, if an expense is necessary, indispensable for service provision, and at the same time is proportional in relation to the "normal expenses of equivalent activities" and the investment is not excessive, it is evident that it could be considered in the establishment of tariffs. It follows from the foregoing that, beyond what is exhaustively established by the legislator or what a regulation stipulates, the Procuraduría cannot proceed to determine whether a specific cost is necessary and, therefore, whether or not it can be taken into consideration for setting tariffs. This is in the same way that it could not determine whether X cost is excessive or unreasonable, because that would imply supplanting the administrative authority. In cases where the reference to the inclusion of a specific factor as a cost would seem to contradict logic and common sense (article 16.-1 of the General Public Administration Law), the Procuraduría could draw attention to the reasonableness of the decision. This does not imply that its assessment substitutes the administrative assessment. And this is so even though the determination of these aspects is subject to control by the judge. The tariff power is a power-duty, "which undoubtedly implies that the institution that has a certain power in a matter of its competence not only can, but must exercise it" (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution 6326-2000 at 18:00 hrs. on July 19, 2000). And included within that power is defining, in accordance with the legal system, which elements must be considered to give due compliance to the provisions of articles 3, 25, 29, and 31 of the Law of the Public Services Regulatory Authority. Thus, based on the power attributed by the legislator and in accordance with the methodologies that have been established by regulation, it corresponds to it to set tariffs. This implies the issuance of administrative acts that, exercising the regulatory power, determine which tariff users must pay for a specific public service. A tariff that must take into consideration the necessary costs, a competitive return, and guarantee the investment necessary for the service to continue being provided under conditions of quality, reliability, continuity, and efficiency. Ergo, the tariff act will express the elements that, in accordance with the legal system and technique, determine the corresponding remuneration for the public service in question. CONCLUSION: Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, that: 1.- The consultative function is a declaration of judgment, not of will, which tends to advise or clarify for the administrative authority the ownership of its competence and the principles, extent, and modalities of the exercise of that competence, in accordance with the legal system. 2.- In the exercise of that function, the Procuraduría clarifies what Law is applicable to a specific situation; therefore, what is expressed cannot be considered to constitute a "guideline." 3.- In accordance with the provisions of article 16 of the General Public Administration Law, the conformity of an administrative act with technical or scientific rules is not only a technical problem but a problem of legality. And as such, it can be assessed by the legal operator, whether the contentious-administrative judge, or the Office of the Attorney General in the exercise of the consultative function. 4.- If respect for the rules of technique and science is an element of the legality of the act, this is even more so when the law or regulation enshrines or defines a principle, rule, criterion, or technical or scientific element. 5.- In this sense, it cannot be ignored that article 3 of Law 7593 of August 9, 1996, enshrines "cost-of-service" as the "principle that determines the manner of setting tariffs and prices for public services, so that only the costs necessary to provide the service, which allow for a competitive return and guarantee the adequate development of the activity, in accordance with what article 31 establishes, are contemplated." This implies that the authorities responsible for executing what is stipulated therein must derive methodologies and tariff formulas that respond to the cost-of-service principle. That principle is, then, the determinant of the methodology and of any formula in tariff matters. 6.- Since the Office of the Attorney General is a consultative body in technical-legal matters, its function is to clarify for the administrative authority the legality of its actions (which includes adherence to principles and technical rules in the sense previously indicated); therefore, if the legal system has not established which methodology or formula should be applied by the Regulatory Authority, the Consultative Body cannot issue criteria on which one should be applied. On the contrary, it must limit itself to reiterating that any methodologies or formulas that are compatible with the cost-of-service principle established in article 3 of the ARESEP Law may be used. 7.- Regarding costs, the Procuraduría can only limit itself to pointing out the need to contemplate the necessary costs (a term that must be specified by the active Administration) and to exclude those referred to in article 12 of the ARESEP Law, because this is so regulated by law. Sincerely yours, Dr. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY Copy: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Comptroller General of the Republic MIRCH/mvc

Dictamen : 329 del 04/12/2002 C-329-2002 4 de diciembre de 2002 Doctor Hermann Hess Araya Regulador General Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos S. O. Estimado señor: Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° 8660 de 22 de noviembre último, por medio del cual solicita el criterio en relación con la siguiente afirmación: "a pesar de que los dictámenes emitidos por el órgano técnico consultivo son líneas orientadoras en materia jurídica, al final corresponde a la Autoridad Reguladora resolver en definitiva los aspectos técnicos involucrados en la fijación de una tarifa". Agrega que la identificación de los costos con base en los principios previstos en las leyes (servicio al costo) es propio de las reglas de la ciencia y de la técnica, pero no de una interpretación jurídica, entendiendo "que las leyes consagran el bloque de legalidad de la actuación administrativa pero los actos administrativos dictados por la Autoridad Reguladora son los que contienen la valoración que la Administración hace para cada caso". Adjunta Ud. el dictamen de la Asesoría jurídica, oficio N. 8653 de misma fecha. En dicho criterio se sostiene que los dictámenes de la Procuraduría son líneas orientadoras de la actividad de la Administración y como tales deben aplicarse, sin que ello signifique que sustituyan la competencia de la Autoridad Reguladora. Añade que lo anterior significa "que en la determinación de los costos que afectan una tarifa en particular, la Autoridad Reguladora debe ajustar su actuación conforme las reglas de la ciencia y de la técnica, siempre dentro del principio de legalidad que delimita su competencia. Aquí radica el valor de los dictámenes a que hacemos referencia, en tanto han trazado líneas generales –vinculantes- para encauzar una posible decisión administrativa, pero corresponde a la Administración activa establecer los criterios específicos que envuelven el caso en concreto". Pone como ejemplo de esa función el que corresponde a la Autoridad Reguladora identificar cuáles costos son conformes con el principio de servicio al costo. En ese sentido, cita el dictamen N. 348-2001. Concluye señalando que los actos administrativos dictados por la ARESEP contienen la valoración técnica que la Institución hace para cada caso. En oficio N° 15009 de 28 de noviembre último, el señor Contralor General remite a este Organo Consultivo, el oficio N° 13201 de 28 de octubre anterior de su Gerencia de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa del Organo. Afirma que, conforme ese oficio, es criterio de la Contraloría que corresponde exclusivamente a la ARESEP estudiar el estado de las tarifas en materia de generación privada de electricidad para que en caso de que encuentre que se apartan del mandato legislativo, tome las acciones que resulten procedentes de conformidad con las atribuciones y procedimientos que establece el ordenamiento jurídico. En el oficio N° 13201 de mérito, la Gerencia analiza los argumentos esbozados por el ICE en orden a la posibilidad de solicitar la declaratoria de lesividad (ordenada por la Contraloría) de los contratos suscritos por dicho Ente con los generadores privados. Y respecto de las soluciones posibles señala, en lo que aquí interesa, que" "existen elementos de juicio que conducen a sostener que el interés público que se persigue con al rectificación del problema de las tarifas apartadas del ordenamiento jurídico, se satisface de manera adecuada –jurídica y técnicamente- y expedita, en la sede de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, sin que se requiera, en principio, anular la cláusula contractual tarifaria, salvo que la ARESEP lo considere imprescindible, mediante acto debidamente motivado. Es decir, las dudas y reticencias externadas por el Regulador General anterior, ya no encuentran una base jurídica que las soporte....". Además, se manifiesta la preocupación por cuanto las manifestaciones del ICE y de la ARESEP en orden a la aplicación del principio informador en materia de tarifas responden a elementos de oportunidad y conveniencia. Agrega el oficio que en el seno de la ARESEP se han realizado informes que ponen en evidencia la gama de diferentes tarifas para los generadores privados y la potestad de la ARESEP para corregir esa distorsión, procediendo a unificarlas. Supuesto bajo el cual tendría que modificarse, de previo, la fórmula de las tarifas. El informe continúa mencionando las gestiones que se hicieron ante la ARESEP para que acatara los dictámenes de la Procuraduría General de la República y, en particular, adecuara las tarifas al principio de servicio al costo. El informe concluye que se ha aclarado la competencia de la ARESEP para solucionar el problema tarifario en los contratos de compra de energía por parte del ICE a los generadores privados, sin que resulte necesario, en principio, recurrir a la sede jurisdiccional. Por lo que la Subgerencia de Electricidad del ICE debe solicitarle a la ARESEP que proceda a "realizar los ajustes que sean necesarios en los niveles tarifarios, a fin de garantizar que ni en la actualidad o a futuro las mismas sean lesivas al interés público y que su evolución no comprometa la estabilidad financiera del Sector, conforme lo previene la Contraloría General de la República"... De conformidad con lo reseñado, se estima que la función de la Procuraduría es orientar a la Administración, en tanto que a ésta le corresponde valorar los elementos de su competencia a fin de ejercerla y, concretamente, fijar las tarifas correspondientes a un determinado servicio público. En razón de lo cual estima la Procuraduría que es necesario referirse a los siguientes aspectos: los criterios de la técnica como parte de la legalidad administrativa que interpreta la Procuraduría y los mecanismos de fijación de tarifas, según lo ha señalado la Procuraduría General. A.- UNA DETERMINACIÓN DE LA LEGALIDAD DEL ACTO Sostiene la ARESEP que los dictámenes de la Procuraduría constituyen una línea de orientación, por lo que está fuera de su interpretación jurídica la determinación de los elementos técnicos incluidos en la fijación de las tarifas. Ante dicha afirmación, corresponde referirnos a la función consultiva propia de este Organo y a la técnica como parte de la legalidad del acto administrativo. 1.- La función consultiva de la Procuraduría La función consultiva tiene como objeto asesorar, aclarar a los órganos activos, encargados de adoptar las decisiones. El dictamen es, en principio, una declaración de juicio (expresión de una opinión) y no de voluntad. Notas características del accionar de un órgano consultivo son su objetividad, imparcialidad e independencia de criterio. La separación entre órgano activo y órgano consultivo tiene como objeto asegurar dichos criterios de manera tal que el administrador no influya y por ese medio desnaturalice la emisión del informe o dictamen. Función de asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los imperativos de buena administración, exigen que la autoridad administrativa pueda obtener, previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare sobre los fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha indicado que "difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano consultivo) si ya se ha adoptado la decisión por parte del órgano activo" (E, GARCIA TREVIJANO GARNICA: "La función consultiva de las Administraciones Públicas", in Revista de Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le corresponde al órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin sujeción a ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano consultivo debe asesorar para que la Administración adopte la decisión que en Derecho proceda. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero eso no significan que ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el acto consultivo es una línea de orientación.. Cabe recordar que el verbo "orientar" tiene varias acepciones. Entre ellas, el Diccionario de la Real Academia nos indica que es:

"3. Informar a uno de lo que ignora y desea saber, del estado de un asunto o negocio, para que sepa mantenerse en él. 4. Dirigir o encaminar una cosa hacia un fin determinado". Diccionario de la Lengua española. Real Academia Española. Vigésima Primera edición. 1992, p. 1487.

Podría estimarse que en el tanto se asesora, se ilustra a la Administración, se le está informando del estado de un asunto o negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta. Así, por ejemplo, el órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por ejemplo. Lo que no implica, en modo alguno, que esta función y su manifestación, el acto consultivo, puedan ser consideradas como una "línea orientadora" del accionar administrativo. Y ello particularmente porque cuando en Derecho se habla de "línea de orientación" se hace referencia al otro significado del término orientar, sea el de dirigir la acción hacia un fin determinado, lo cual no es posible a partir del ejercicio de la función consultiva. En la función de orientación va normalmente implícito el ejercicio de una valoración en orden a la conveniencia u oportunidad del acto. Apreciación que, en principio, le está excluida a la Procuraduría por ser del resorte de la Administración activa. Pero, además, debe considerarse que la función consultiva de la Procuraduría tiene como objeto un control de legalidad previo a la adopción del acto. Ello implica que el dictamen versa tanto sobre la potestad administrativa que permite la adopción del acto (en este caso, potestad para fijar tarifas) como respecto del contenido del acto tal como resulta del ordenamiento. El pronunciamiento que emita la Procuraduría tiende a establecer cuál es el Derecho aplicable respecto de una determinada situación, según resulta de lo consultado. Y como determinación del Derecho aplicable no puede considerarse una "línea de orientación". Cabría señalar, además, que el efecto propio de los dictámenes de la Procuraduría impide considerar que éstos sean simples líneas de orientación para la Administración. Nuestra Ley Orgánica, como es sabido, se aparta del principio general en materia consultiva y atribuye a los dictámenes efecto vinculante. Puede discutirse cuál es la consecuencia del efecto vinculante respecto del acto administrativo y el ejercicio de la competencia. Lo importante, empero, es que en la medida en que el dictamen sea vinculante, la Administración está obligada a acatarlo, al punto que puede afirmarse la irregularidad jurídica del acto que lo desconozca. Por consiguiente, la Administración pierde la posibilidad de decidir si acata o no el dictamen, posibilidad implícita respecto de toda "línea de orientación". Recuérdese, incluso, que cuando el pronunciamiento de la Procuraduría General carece de efectos vinculantes, forma parte de la "jurisprudencia administrativa" (artículo 2 de su Ley Orgánica), la que tiene el valor establecido en el artículo 7 de Ley General de la Administración Pública, valor que dista mucho de ser el de una "línea de orientación". Por consiguiente, es absolutamente incorrecto señalar que los dictámenes de la Procuraduría constituyen líneas de orientación para la Administración Pública. Ahora bien, no todos los actos consultivos de la Procuraduría tienen efectos vinculantes. Este es el caso de las llamadas Opiniones Jurídicas emitidas en relación con proyectos de ley o de reglamentos, o bien cuando se está ante una consulta que releva de la competencia prevalente de la Contraloría General de la República. Si se analiza la práctica institucional, tendríamos que también la Procuraduría emite estos pronunciamientos no vinculantes cuando se determina que ya la Administración ha emitido un acto. Partiendo de que el ejercicio de la función consultiva debe ser previo al acto, el Organo Consultivo concluye que no puede emitir un pronunciamiento vinculante y en su lugar, emite la opinión consultiva no vinculante. Es de advertir que la ausencia de efectos vinculantes del pronunciamiento no puede conducir a estimar que se está ante una "línea de orientación". Si la Procuraduría emite un pronunciamiento habiendo ya la Administración emitido un acto, lo hace con el objeto de aclarar la situación y ejercer un control de legalidad sobre lo actuado, lo que puede llevar a la Administración activa a valorar si procede mantener lo actuado o si en caso contrario, debe modificarlo, derogarlo o anularlo. 2.- Los criterios técnicos como parte de la legalidad Del contenido de la consulta pareciera desprenderse que existe una disociación entre función de la Procuraduría y determinación de criterios técnicos; la consecuencia de ello sería que si hay elementos técnicos o reglas técnicas, la determinación de esos elementos escapa a la competencia de la Procuraduría, porque no es objeto de interpretación jurídica. Estas afirmaciones requieren una precisión. La Administración Pública guía su accionar por el principio de legalidad. Dicha sujeción encuentra su fundamento en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. La jurisprudencia constitucional y de los tribunales ordinarios reafirman tal sujeción. La sujeción a la legalidad implica que la Administración debe respetar el ordenamiento jurídico según la escala jerárquica de las fuentes. Además, se trata de una sujeción tanto a las fuentes escritas del ordenamiento como a sus fuentes no escritas. Conforme dicho principio, la legalidad es un límite positivo para la acción de los poderes públicos, en cuanto no es suficiente que los actos de ésta sean compatibles con el ordenamiento sino que, por el contrario, es necesario que esos actos se ejerciten conforme el ordenamiento y encuentren su autorización en éste. Lo cual implica, además, que el contenido del acto autorizado debe ser predeterminado, deducible del ordenamiento. Forma parte del bloque de legalidad lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública: "1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. 2. El Juez podrá controlar la conformidad con estas reglas no jurídicas de los elementos discrecionales del acto, como si ejerciera contralor de legalidad". Según la Sala Constitucional, el respeto de la técnica y de la ciencia permite determinar la razonabilidad de un acto administrativo: "Como principio general de Derecho, contenido en el artículo 16 de la Ley General de Administración Pública, en ningún caso pueden dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la tecnología, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, conceptos que se resumen en la razonabilidad y proporcionalidad de la norma como parámetros de constitucionalidad." (Sala Constitucional, resolución N°5990-94 de las 9:09 horas del 14 de octubre de 1994). Esa razonabilidad es un parámetro de la constitucionalidad de las normas. Al discutirse el artículo 16 en el seno de la Comisión Legislativa que dictaminó la Ley General de Administración Pública, el Lic. Ortiz Ortiz expresó sobre la sujeción a la legalidad: "...Entonces, por reglas técnicas o científicas unívocas, se alude a aquellas reglas que en la circunstancia del caso administrativo que se está decidiendo o sobre el cual se está resolviendo, tenga un sentido claro, inequívoca y preciso, incluso se puede eliminar la palabra "unívoca" y sustituirla por "reglas exactas de la ciencia o la técnica". El punto es que dentro de la vía normal de al Administración hay reglas técnicas que son mucho más exactas que otras. No es lo mismo, en otras palabras, escoger, voy a poner un ejemplo bien claro, supóngase que se diga que no se sabe si los semáforos que se ponen en las calles van a tener tal sistema eléctrico para encenderse o tal otro, hay dos sistemas, bueno, entonces elegir entre uno y otro sistema eso depende y muchas veces, de consideraciones o conveniencias, de oportunidad, de costo para la Administración, pero una vez que se ha elegido un sistema, ese sistema tiene que funcionar bien porque si no hay negligencia en la Administración y violación de su deber de mantener los semáforos funcionando correctamente, entonces, por ejemplo, para elegir entre un sistema técnico y otro, hubo libertad, pero para aplicar correctamente y poner a funcionar correctamente el que se eligió ya no hay libertad, porque ahí la técnica de energía eléctrica es la que dice qué es lo que se debe hacer y cómo debió haber funcionado el semáforo. Entonces nosotros estamos estableciendo que en los casos en que la Administración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las reglas técnicas van a ser, en ese caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto administrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se estuviera violando un precepto legal ". Ley General de la Administración Pública, concordada y anotada con el Debate legislativo y jurisprudencia constitucional, ASELEX, S.A., San José, 1996, p. 99. La cursiva no es del original. De modo que la conformidad de un acto administrativo con las reglas técnicas no es sólo un problema técnico; antes bien, es un problema de legalidad. Y como tal, puede ser apreciado por el operador jurídico, ya sea el juez contencioso-administrativo, ya la Procuraduría General en ejercicio de la función consultiva. No se discute que corresponde a las distintas disciplinas definir los alcances de los conceptos técnicos. El concepto de "mercado", por ejemplo, es definido por la Economía. Además, existen principios y reglas técnicas que son definidas, precisadas por las distintas disciplinas científicas y técnicas. Así, las normas contables no son establecidas por el Derecho. Este las toma tal y como son definidas por las ciencias contables. Lo cual se explica por el hecho mismo de que la precisión de esos principios y reglas es propia de la ciencia y de la técnica. No obstante, esos principios, reglas y conceptos técnicos no son extraños al mundo jurídico. Por el contrario, pueden ser elementos para determinar la regularidad jurídica del acto administrativo. En tanto que tales forman parte de la legalidad del acto y pueden ser objeto de control, no para determinar el contenido de la regla técnica, sino para establecer la legalidad de la actuación administrativa. El criterio técnico no es, ciertamente, definido por el intérprete jurídico. Este lo toma con el alcance que la técnica le ha dado y es a partir de ese alcance que valora y aprecia si existe conformidad entre lo actuado (control a posteriori) o la decisión que se pretende adoptar (dictamen o informe) y el criterio técnico. Esta operación de control no tiende a sustituir al técnico o al administrador. Empero, en cierto modo la posición del operador jurídico es similar a la del administrador, en el sentido de que el principio, criterio o regla técnica se le presenta como un hecho, no se configura por la administración, por lo que es un elemento que se le impone y que debe ser respetado. Ese respeto es asegurado por el control jurídico. El control jurídico es posible incluso respecto de la llamada actividad técnica de la Administración. Con la maestría que caracteriza sus escritos, García de Enterría señala la relación entre actividad técnica y Derecho:

"Este tema ha sido objeto de notables equívocos. Al hablar de una actividad que no es propiamente una actividad jurídica, se ha pretendido, en primer término, que se trata de un indiferente jurídico, de algo que carece de relevancia y aún de interés para el Derecho (aunque deba constituir –se añade alguna vez- el objeto propio de la Ciencia de la Administración). Pero si se contrapone actividad jurídica y actividad material o técnica no es porque esta última carezca de cualquier incidencia sobre el Derecho, siquiera sea porque no existe actividad humana de la que pueda decirse tal cosa. La actividad materia será, en el caso normal, ejercicio de algún derecho o de alguna libertad o potestad que el Derecho construye y protege, y si esa circunstancia no se da será entonces un acto que el Derecho califique de ilícito y contra el cual montará alguna reacción. El dilema lícito-ilícito es de aplicación absoluta y constituye por sí solo una réplica a cualquier intento de hablar de actos indiferentes para el Derecho (mucho más todavía en el caso de la Administración, respecto de cuya actuación general, como sabemos, el Derecho exige habilitaciones legales previas y específicas)". E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Editorial Civitas, 1998, pp. 802-803.

Agregándose: "La actividad técnica de la Administración aparece enmarcada y ordenada a través de la actividad jurídica, la cual o la precede (por ejemplo: ordenación de la enseñanza, aprobación de planes de estudio, organización sanitaria y de los distintos servicios), o la subsigue (por ejemplo, aprobación de un proyecto de obras cuya redacción es, obviamente, nada más que técnica... o la acompaña (actos jurídicos de desenvolvimiento de los servicios en general,...Esta realidad de una imbricación constante entre uno y otro tipo de actividad, fruto del régimen jurídico peculiar de la Administración, no implica, sin embargo, una confusión entre uno y otro plano, que se mantienen perfectamente diferenciados" ibid, pp. 804-805. Si hay actividad técnica, no puede entenderse que existe discrecionalidad administrativa. Ello por cuanto ésta implica una estimación administrativa, caso por caso, mediante una apreciación de circunstancias singulares; en la potestad discrecional va implícita la posibilidad de valorar la conveniencia y oportunidad de la emisión del acto. En orden a la discrecionalidad se ha dicho que es "una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos) no incluidos en la Ley y remitidos al juicio subjetivo de la Administración..." (ibid, p. 450). Por el contrario, si existen reglas o principios técnicos que rigen el accionar administrativo, la Administración está obligada a acatarlos como si se tratara de una regla jurídica, tal como se ha indicado. Aplicando lo anterior al acto de fijación de tarifas, tenemos que dicho acto se emite de conformidad con una potestad que es otorgada y regulada por el ordenamiento; éste determina el ente competente para ejercer tal potestad, pero también el contenido del acto. Las tarifas, expresión de una actividad técnica, se expresan a través de un acto jurídico. Es claro que el valor que esas tarifas adquieren no depende de su carácter técnico, dependen del valor que el ordenamiento les atribuye. Asimismo, puede suceder que una fuente del ordenamiento recoja reglas técnicas o científicas o incluso que pretenda no sólo recoger las técnicas sino definir conceptos técnicos y señalar cómo deben ser aplicados por la Administración Pública y los particulares. Aún bajo el supuesto que en esa precisión, la fuente, sea ésta ley o reglamento, no se ajuste estrictamente a la definición técnica, es lo cierto que la fuente vincula a todo operador. Este puede cuestionar lo ordenado por la fuente, considerar que desde el punto de vista es irrazonable y que, por ende, es antijurídico; pero, aún en ese supuesto deberá acatarlo. Tal es el caso cuando el legislador establece y configura un determinado principio, como sería el caso del servicio al costo, definido en el artículo 3 de la Ley de la ARESEP o bien, si un reglamento define una metodología para la fijación tarifaria. Es claro que ante la consagración legal del principio, regla, criterio técnico, no podría considerarse que existe una disociación entre técnica y Derecho, así como tampoco sostenerse que tales elementos no puedan ser objeto de interpretación jurídica. Aspecto que es importante en relación con lo dictaminado por este Organo respecto de la fijación de las tarifas en generación eléctrica.

B.- LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURÍA REAFIRMAN LA POTESTAD TARIFARIA DE LA ARESEP En la consulta se hace referencia a la especialidad del Ente Regulador en cuanto a la fijación de las tarifas de los servicios eléctricos y, en concreto, de la generación de electricidad. Pareciera que es interés de la ARESEP el que se establezca su competencia en relación con "los aspectos técnicos involucrados en la fijación de una tarifa". Es en ese ámbito que se afirma la incompetencia de la Procuraduría para identificar los costos que deben ser considerados en las tarifas. En razón de lo expuesto, la Procuraduría analiza, en primer término, la función reguladora de la ARESEP y, en concreto la fijación de las tarifas de mérito, para entrar luego a referirse al punto en orden a los llamados "aspectos técnicos". 1.- La fijación de las tarifas y la posición de la Procuraduría La función reguladora es una técnica de intervención de los poderes públicos en el mercado, que entraña un control continuo sobre una actividad, a fin de hacer prevalecer el interés público sobre el interés privado (dictamen N. C-250-99 de 21 de diciembre de 1999). La fijación tarifaria se inscribe dentro de la técnica reguladora. En efecto, la regulación se traduce en control de tarifas y de servicios, lo cual se justifica por el interés público presente en los servicios públicos. La tarifa debe cubrir los costos del servicio y permitir un normal beneficio o utilidad para el prestatario del servicio. Permítasenos la siguiente cita: "Una de esas leyes, unánimemente aceptada hoy, puede formularse así: las tarifas de los servicios públicos deben corresponder a los costes reales del mismo, lo que significa que el conjunto de los ingresos procedentes del mismo debe cubrir el conjunto de los costes razonables que sean necesarios para producirlo. Con ello se afirma, de una parte, que los precios no deben alejarse de los costes medios por unidad de producto, incluyendo en estos, como es lógico, un normal beneficio para los inversores; de otra parte, se quiere decir que los costes deben ser sufragados por los usuarios, no por los accionistas, ni por los contribuyentes, ni por la economía en su conjunto recurriendo a préstamos inflacionistas de la banca central; en tercer lugar, se quiere decir también que la tarifa debe cubrir los costes y nada más que los costes: es un error económico y un dislate jurídico que la tarifa se convierta en un cajón de sastre donde cabe cualquier cosa: una exacción fiscal encubierta, una subvención a terceros, una protección arancelaria o cualquier otra finalidad ajena al servicio... Así pues, el principio esencial que debe presidir toda política de tarifas es el principio del coste real y total del servicio...". G, ARIÑO: Economía y sociedad, Marcial Pons, Madrid, 1993, p.334. La cursiva es del original. La función de regulación es confiada a la ARESEP por el artículo 5 de la Ley N° 7593 de 9 de agosto de 1996. La Autoridad Reguladora ostenta, entonces, el poder de imponer a los concesionarios del servicio público las reglas que deben seguirse para la fijación de la tarifa o del ajuste tarifario. En concreto, las tarifas que podrán cobrar a los usuarios por la prestación del servicio. La Procuraduría se ha pronunciado en distintas ocasiones respecto de la función reguladora de la ARESEP en la generación de energía eléctrica. Aspecto que ha generado particular interés en virtud de la compra por el ICE de dicha energía a los generadores privados. Es de advertir que las consultas y, por ende, los pronunciamientos de la Procuraduría han versado sobre aspectos regulados por el ordenamiento jurídico, como tales susceptibles de interpretación por parte del Organo Consultivo. Veamos: En oficio 9632 de 24 de noviembre de 1999, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos consulta en relación con la "costumbre administrativa" de incorporar las fórmulas de ajuste autorizadas por la ARESEP en los contratos de compra-venta celebrados entre el generador privado y el ICE. Existía la duda respecto de si la fórmula allí contemplada era o no modificable por la Autoridad Reguladora en ejercicio de su competencia legalmente atribuida. Era interés de la ARESEP conocer si podía establecer nuevas fórmulas de ajuste y en su caso, unificar las fijaciones tarifarias para los generadores privados. La afirmación de la competencia de la Autoridad estaba presente en el dictamen de la Asesoría Jurídica, el cual expresamente señaló la competencia del Ente para establecer la fórmula de ajuste automático, ya que las fórmulas incluidas en el contrato no pueden ser consideradas "pétreas" para la Autoridad por el solo hecho de estar contempladas en el contrato. A dicha solicitud, que en resumen concernía dos aspectos jurídicos fundamentales, como son la competencia para fijar tarifas y los posibles derechos adquiridos de los generadores, se respondió mediante el dictamen N. 250-99 antes mencionado: En dicho dictamen se concluyó:

"Los generadores privados y el Instituto Costarricense de Electricidad carecen de facultades legales para pactar una determinada fórmula de ajuste automático en las tarifas de compra venta de energía eléctrica, aún cuando esa fórmula sea inicialmente definida por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

La circunstancia de que una determinada fórmula de ajuste automático haya sido incluida en los contratos de compra venta de energía eléctrica no enerva la competencia que en su momento la Ley N. 7200 de 28 de setiembre de 1990 y actualmente la Ley N. 7593 de 9 de agosto de 1996, han otorgado a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos para fijar la tarifa del servicio de generación de energía eléctrica.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos puede establecer una fórmula de ajuste automático uniforme para los prestatarios del servicio de generación de electricidad que se encuentre en la misma categoría jurídica".

En el oficio N° 8882 de 8 de noviembre de 2001, se plantea la necesidad por parte de la ARESEP de que la Procuraduría se refiera a la diferencia entre principios en materia de regulación y la metodología para establecer los costos, "sean esta de rentabilidad o tasa de retorno, costo marginal, costo evitado o cualquier otra". En ese sentido se indica que un principio es un criterio básico en materia tarifaria que sirve de fundamento a la metodología. De manera tal, se afirma, que el principio puede ser respetado y satisfecho mediante diversas metodologías Por el carácter de principio. el de servicio al costo puede derogar implícitamente un criterio como el de costo evitado de inversión y operación o una metodología como la de costo marginal. Agrega el oficio de la ARESEP que la metodología de costo marginal puede estar basada simultáneamente en el principio de servicio al costo o en el criterio de costo evitado. En el oficio N° 799-DEN-2001/7674 de la Dirección de Energía y Concesión de Obra Pública de ese Ente, se agrega que las metodologías deben establecer una tarifa que cumpla con los criterios de sostenibilidad, eficiencia y equidad. De manera que genere los ingresos suficientes para cubrir costos razonables, dé capacidad para generar una tasa de retorno justa y razonable sobre el capital invertido y genere los flujos líquidos para cubrir las operaciones e inversiones. La metodología debe incentivar la eficiencia productiva (disminuir costos) y asignativa (la tarifa refleje los costos de prestación de servicio); además de que los precios deben ser equitativos y darle participación justa a los usuarios en la sostenibilidad del servicio público. Conforme con lo discutido en el procedimiento consultivo correspondiente, en el dictamen N. C-348-2001 de 17 de diciembre de 2001, la Procuraduría examinó el punto en cuanto a la fijación de las tarifas, interpretando lo que al efecto disponen las Leyes 7200 y 7558. En orden a la primera, se desglosa el contenido del artículo 14, en la siguiente forma:

Competencia del SNE, hoy ARESEP para fijar tarifas, el que oirá el criterio de los concesionarios, sea los generadores privados.

Competencia del ICE para presentar solicitudes de ajuste de las tarifas.

Las tarifas deben ser lo más favorables para el consumidor "dentro del principio de costo evitado de inversión y operación del sistema nacional interconectado, con un criterio económico nacional". Este principio es el que debe privar en las tarifas.

El derecho del particular a un ajuste "periódico" de la tarifa deriva de la propia ley que determina la competencia de la ARESEP para fijar las tarifas iniciales y para ajustarlas. No deriva de un contrato.

Los ajustes de tarifas deben tomar en cuenta los factores usuales de variación de costos, entre los cuales la ley contempla la devaluación monetaria, la inflación local.

Estos factores se hacen efectivos mediante una fórmula automática establecida y modificada por la ARESEP.

A diferencia de lo que sucedía con la Ley N° 258, se establece expresamente que las distintas tarifas no requieren la aprobación del Poder Ejecutivo, lo cual viene a reforzar la competencia de la ARESEP en la materia.

Luego, se entra a determinar si se ha producido una derogatoria tácita de dicho artículo por parte del numeral 3 de la Ley de la ARESEP, en cuanto éste establece el principio del servicio al costo y postula que únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad de acuerdo con lo que establece el artículo 31, pueden ser tomados en cuenta para el establecimiento de las tarifas. Se agrega que las tarifas de la ARESEP deben tomar en consideración los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, conservación de energía y eficiencia económica definidos en el Plan Nacional de Desarrollo, pero también el principio de equilibrio financiero de las entidades prestatarias, así como otros elementos. Sobre este punto, a partir de la interpretación de las leyes indicadas, manifiesta la Procuraduría que:

"La fijación tarifaria en las Leyes N° 7200 y N° 7593 se funda en principios diferentes. El principio de costo evitado de inversión y operación del Sistema Interconectado no se funda en los costos necesarios del prestatario del servicio (sea el generador privado) sino que está en relación con las erogaciones que por concepto de inversión y gastos de operación hubiera debido realizar el ICE. Por otra parte, como se señaló en el dictamen N° 250-99, los ajustes de las tarifas pueden ser solicitados no sólo por el ICE, como lo dispone el referido artículo 14, sino que la Ley N° 7593 permite que tanto los prestatarios de tarifas como las organizaciones de consumidores legalmente constituidas y entidades públicas, presenten solicitudes de cambio de tarifas...".

También allí se señaló que existe una diferencia entre los elementos que una y otra ley determinan deben ser considerados para fijar las tarifas y los criterios que los deben informar. Considerando esos aspectos, dicho dictamen adoptó la posición de la Asesoría Legal, en ese momento compartida por la jerarquía de la ARESEP, en el sentido de que el artículo 14 de esta última Ley había sido derogado tácitamente por la Ley de la ARESEP. Se estimó, al efecto, que existe una regulación de la misma materia (procedimiento, ejercicio concreto de la fijación tarifaria y sus modificaciones, condiciones en que ésta procede en la Ley N° 7593) que no resultan compatibles. Dado que sus efectos se contraponen, se concluyó que, en esos aspectos, existe una antinomia normativa, que obliga a considerar que el artículo 14 (párrafos segundo y tercero) ha perdido parcialmente vigencia. Por lo que las tarifas de los cogeneradores eléctricos deberían ser establecidas conforme el principio de servicio al costo y no el de costo evitado de inversión. Tal como se ha indicado, en la medida en que el legislador consagra un principio en materia tarifaria, su respeto y aplicación no puede entenderse sólo como un aspecto técnico; antes bien es un elemento de la legalidad del acto y como tal debe ser tratado. En el oficio de consulta, la ARESEP planteó un aspecto que sí podría considerarse "técnico" Es el de la diferencia entre principios y metodología. Y la Procuraduría responde de conformidad con el ordenamiento, indicando que la Ley N° 7200 considera el "costo evitado de inversión y operación" como un principio, no una metodología. Se agrega que el Reglamento a la Ley establece la metodología, en tanto conjunto de operaciones ordenadas, dirigidas a un resultado determinado, en este caso la fijación de las tarifas correspondientes al servicio público de que se trate. Se aclara que la derogación tácita de los párrafos segundo y tercero del artículo 14 de la Ley N° 7200 no permite tener como ilegal la metodología seguida hasta ese momento para calcular las tarifas. Afirmación que se funda en el hecho de que el legislador no estableció una metodología determinada para fijar las tarifas y, por el contrario, facultó a la ARESEP para fijar los criterios correspondientes. Dada la consulta actual de la ARESEP, interesa resaltar las siguientes opiniones contenidas en ese dictamen:

"... la escogencia de la metodología no es, en estricto Derecho, un problema propio de la Ciencia Jurídica, sino de índole técnica. Importa, empero, que la metodología escogida permita la realización del principio que debe regir la fijación tarifaria. Desde ese punto de vista, considera la Procuraduría que en el tanto se determine técnicamente (aspecto que, como se comprende, no depende de criterios jurídicos) que la metodología del costo marginal no violenta los principios y criterios establecidos en la Ley N° 7593 para fijación de las tarifas, esa metodología puede seguir siendo utilizada por la Autoridad Reguladora para el ejercicio de su competencia. Es de recordar que en el dictamen N° 257-95, la Procuraduría ya había señalado que corresponde a la Administración, sea la ARESEP, "con estricto apego a los principios y reglas de la ciencia económica, seleccionar los elementos para determinar el "costo marginal de producción" de la energía eléctrica, que asegure la asignación óptima de recursos y, desde esa perspectiva, la satisfacción máxima del bienestar colectivo". Por lo que ya se había aclarado que estos elementos técnicos no son del resorte de este Organo Consultivo. Cabría ampliar lo anterior para sostener que en la escogencia y aplicación de cualquier metodología, el Ente Regulador debe sujetarse a la ley y a los criterios técnicos, que en todo caso pueden ser un elemento para determinar la regularidad de su actuación, conforme se deriva del artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública. Ahora bien, si hubiere discusión y se requiriere una valoración sobre la sujeción a esos criterios técnicos, es lo cierto que en el tanto excedan la materia jurídica, debería recurrirse a otras instancias, por lo que –tal como se recomendó en el dictamen 257-95 ante una solicitud de emitir criterio sobre lo actuado por el ICE y el SNE- cabría señalar que el camino es remitirse "a un organismo técnico pero imparcial, con capacidad para valorar dicho aspecto". La cursiva no es del original.

Se concluye que la ARESEP puede utilizar las metodologías que sean compatibles con el principio del servicio al costo establecido en el artículo 3 de la Ley de la ARESEP. La selección de una determinada metodología por parte de la Administración es una decisión que se impone a la Procuraduría y respecto de la cual la Procuraduría se limita a señalar la necesidad de que se ajuste al principio de servicio al costo, por ser éste el retenido por el legislador. Consecuentemente, el principio determinante de la legalidad de la metodología que las autoridades administrativas seleccionen. 2.- La determinación de los costos y la competencia de la ARESEP La Autoridad Reguladora tiene interés en que se establezca su competencia para resolver en forma definitiva "los aspectos técnicos involucrados en la fijación de una tarifa". Lo cual abarcaría la identificación de los costos con base en el principio del servicio al costo, por ser un aspecto propio de las reglas de la ciencia y de la técnica, que escapa a interpretación jurídica. La Procuraduría ha señalado, como se indicó, que no le corresponde establecer cuál es la metodología que debe regir la fijación de las tarifas. Asimismo, ha señalado en términos generales cuáles son los principios que deben guiar dicha fijación. De los dictámenes no se deriva que se haya establecido que los elementos de las fórmulas de las tarifas sean tales o tales, salvo cuando el legislador se ha pronunciado sobre el punto. Empero, es claro que en la medida en que el legislador haya regulado y la Procuraduría haya recordado tal decisión legislativa, no puede decirse que haya incurrido en una interpretación de un elemento técnico, excediendo su competencia. Por el contrario, la Procuraduría se ha limitado a señalar lo que la ley dice. En orden a los costos por considerar, es claro que no puede señalarse que el legislador haya establecido una lista taxativa de elementos que deban ser considerados en el establecimiento de las tarifas. Por el contrario, sí podría decirse que existen elementos que bajo ninguna circunstancia pueden ser considerados en dicha fórmula o en términos generales, que no pueden incidir en la fijación tarifaria. Es el caso de los "costos" contemplados en el artículo 12 de la Ley N° 7593, bajo el título de "costos sin considerar". Pareciera que más allá de lo allí dispuesto, en el tanto en que pueda establecerse que X factor es un costo necesario para la prestación del servicio, ese costo puede ser tomado en consideración para fijar las tarifas. Es de aclarar que no se emplea el término "debe" por el hecho mismo de que en el artículo 12 se reconoce una cierta discrecionalidad a la Autoridad Reguladora, así como se incluyen conceptos jurídicos indeterminados. De ese modo, se reconoce un cierto margen de apreciación a la Autoridad Reguladora para determinar si una erogación es necesaria o una inversión es excesiva. Por lo que, interpretando a contrario el artículo 12 de mérito, si una erogación es necesaria, indispensable para la prestación del servicio y al mismo tiempo es proporcional en relación con los "gastos normales de actividades equivalentes" y la inversión no es excesiva, es evidente que podría ser considerada en el establecimiento de las tarifas. Se sigue de lo expuesto que, más allá de lo establecido taxativamente por el legislador o bien, lo que disponga un reglamento, la Procuraduría no puede entrar a determinar si un determinado costo es necesario y, por ende, si puede o no ser tomado en consideración para la fijación de las tarifas. Ello en la misma forma en que tampoco podría determinar si X costo es excesivo o irrazonable, porque ello implicaría suplantar a la autoridad administrativa. En supuestos en que la referencia a la inclusión de un determinado factor como costo pareciera contrariar la lógica y el sentido común (artículo 16.-1 de la Ley General de la Administración Pública), la Procuraduría podría llamar la atención sobre la razonabilidad de la decisión. Lo que no implica que su apreciación se sustituya a la apreciación administrativa. Y ello aún cuando la determinación de estos aspectos sí es objeto de control por parte del juez. La potestad tarifaria es un poder-deber, "lo que sin duda implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución 6326-2000 de las 18 hrs. del 19 de julio de 2000). Y está comprendida dentro de esa potestad el definir, conforme el ordenamiento, cuáles son los elementos que deben ser considerados para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3, 25, 29 y 31 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. De modo que a partir de la potestad atribuida por el legislador y conforme las metodologías que reglamentariamente se haya establecido, le corresponde fijar las tarifas. Lo cual implica la emisión de los actos administrativos que, ejercitando la potestad reguladora, determinen cuál es la tarifa que los usuarios deben pagar por un servicio público determinado. Una tarifa que debe tomar en consideración los costos necesarios, una retribución competitiva y garantizar la inversión necesaria para que el servicio pueda continuar siendo prestado en condiciones de calidad, confiabilidad, continuidad y eficiencia. Ergo, el acto tarifario expresará los elementos que, conforme el ordenamiento y la técnica, determinan cuál es la renumeración correspondiente al servicio público de que se trata. CONCLUSIÓN: Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que: 1.- La función consultiva es una declaración de juicio, no de voluntad, que tiende a asesorar o aclarar a la autoridad administrativa sobre la titularidad de su competencia y los principios, extensión y modalidades de ejercicio de esa competencia, conforme el ordenamiento jurídico. 2.- En ejercicio de esa función, la Procuraduría esclarece cuál es el Derecho aplicable a una determinada situación, por lo que no puede considerarse que lo expresado constituya una "línea de orientación". 3.- De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, la conformidad de un acto administrativo con las reglas técnicas o de la ciencia no es sólo un problema técnico sino que es un problema de legalidad. Y como tal, puede ser apreciado por el operador jurídico, ya sea el juez contencioso-administrativo, ya la Procuraduría General en ejercicio de la función consultiva. 4.- Si el respeto a las reglas de la técnica y la ciencia es un elemento de la legalidad del acto, con mayor razón lo es cuando la ley o el reglamento consagren o definen un principio, regla, criterio o elemento técnico o científico. 5.- En ese sentido, no puede desconocerse que el artículo 3 de la Ley 7593 de 9 de agosto de 1996 consagra el "servicio al costo" como "principio que determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos, de manera que se contemplen únicamente los costos necesarios para prestar el servicio, que permitan una retribución competitiva y garanticen el adecuado desarrollo de la actividad, de acuerdo con lo que establece el artículo 31". Lo que implica que las autoridades encargadas de ejecutar lo allí dispuesto deben derivar metodologías y fórmulas tarifarias que respondan al principio del servicio al costo. Ese principio es, entonces, el determinante de la metodología y de toda fórmula en materia de tarifas. 6.- Puesto que la Procuraduría General es un órgano consultivo en materia técnico- jurídico, su función es esclarecer a la autoridad administrativa sobre la legalidad de su actuación (lo que comprende la sujeción a los principios y reglas técnicas en el sentido antes indicado), por lo que si el ordenamiento no ha establecido cuál es la metodología o fórmula que deba ser aplicada por la Autoridad Reguladora, el Organo Consultivo no puede emitir criterio sobre cuál debe aplicarse. Por el contrario, debe limitarse a reiterar que pueden ser utilizadas cualesquiera metodologías o fórmulas que sean compatibles con el principio de servicio al costo establecido en el artículo 3 de la Ley de la ARESEP. 7.- En orden a los costos, la Procuraduría no puede sino limitarse a señalar la necesidad de contemplar los costos necesarios (término que debe ser precisado por la Administración activa) y la de excluir aquéllos a que se refiere el artículo 12 de la Ley de la ARESEP, porque así está reglado por la ley. De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA Copia: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Contralor General de la República MIRCH/mvc